Boletín Antioquia Visible

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Juliana Toro, Mariana Arrubla, Estefanía Bolívar, Alejandro Cortés, Sara Vélez Zapata, Cindy Suaza Lotero, Kelly Valencia Uribe, María Camila Suárez, María Adelaida López,
Laura Fuentes, Andrés Giraldo, María Fernanda Moncada, Felipe Pastrana, Andrés Flórez, Silvia Junca, Claudia Mejía, Juan Pablo Trujillo.
Voluntarios:
Antioquia Visible
Boletín del programa Antioquia Visible
Centro de Análisis Político
Pregrado en Ciencias Políticas
Universidad EAFIT
Alejandra Ríos RamírezDirección:
antioquiavisible@eafit.edu.co
Teléfono: (4) 2619500 Extensiones 9003/9410.
Medellín / Colombia
septiembre
20135 Volúmen 1, Número 5
Volúmen 1, Número 5
ISSN2248-5864
CONTENIDO
1 - Editorial
2 - Contexto general:
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
3 - Los congresistas en la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras.
4 - Proceso de restitución de tierras en el país.
5 - La Consulta Previa:
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
6 - Cara a cara:
Entrevista al Representante a la Cámara Juan Diego Gómez.
El Boletín No.5 de Antioquia Visible, programa permanente
del pregrado en Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT y
adscrito al Centro de Análisis Político de la misma
Universidad, ofrece en esta ocasión un examen de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras como un intento por analizar
una de las leyes más ambiciosas en lo que respecta a la
reparación de las víctimas del conflicto armado colombiano.
Los lectores podrán encontrar en la publicación los
precedentes legislativos inmediatos de lo que hoy es esta
normativa nacional. Por ello, abordamos el contexto general
de la Ley 1448 de 2011 y, en particular, el capítulo referido a la
restitución de tierras como mecanismo de reparación de las
personas víctimas del despojo de tierras, abandono o
desplazamiento forzado.
Y aunque en el trámite del proyecto de ley 107/10 que fue
radicado en la Cámara de Representantes el 27 de septiembre
de 2010, no participó ningún congresista antioqueño ni
como autor ni como ponente, indagamos por su
participación, tanto en Cámara de Representantes como en
Senado, a través de las votaciones nominales y las
abstenciones.
Editorial
En lo que se refiere al capítulo especial sobre
restitución de tierras, el equipo de Antioquia Visible,
indagó hasta junio de 2013, cómo iba el proceso de
restitución en las zonas más afectadas del país.
Antioquia, como sabemos, ha sido uno de los
departamentos más golpeados por el abandono,
despojo de tierras y desplazamiento forzado.
Para complementar el análisis de la problemática
sobre la restitución de tierras, decidimos separar un
espacio para abordar el mecanismo de la Consulta
Previa para el caso de la Ley 1448 de 2011. En este
espacio, el lector podrá encontrar un análisis del
problemático y doloroso impacto que el conflicto
armado ha tenido sobre las comunidades afro,
indígenas y rom/gitanos de la nación colombiana.
Como parte de la indagación por los precedentes de
la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, Antioquia
Visible entrevistó a Juan Diego Gómez,
Representante a la Cámara por Antioquia y miembro
del Partido Conservador, sobre su participación en el
proyecto de ley 22/10 “Por medio de la cual se dictan
medidas de protección a las víctimas de la violencia”,
con el fin de contrastar el contenido del proyecto de
ley que fue acumulado, con la actual Ley 1448 de
2011.
Esperamos que esta nueva edición del medio de
difusión de Antioquia Visible sirva para comprender,
entre otras cosas, la importancia de la relación entre
la legislación nacional y las problemáticas regionales
y locales, al tiempo que comprender que es por
medio del compromiso con los problemas y
dificultades locales que la ciudadanía puede
demandar eficacia y responsabilidad en la
formulación de las leyes que rigen cada una de las
regiones de nuestro país.
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AntioquiaVisibleCentrodeAnálisisPolítico-UniversidadEAFIT

Contexto general de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras
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2Boletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 4 enero 2013 ISSN: 2248 - 5864
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¿Por qué se crea la ley?
El conflicto armado colombiano como fenómeno
social, prolongado e intensivo, ha dejado un
sinnúmero de víctimas a su paso. En respuesta a esta
situación, el Estado y la sociedad colombiana se han
visto en la obligación de reparar a dichas víctimas
con miras a restablecer los derechos que les fueron
afectados. La reparación es entonces un mecanismo
que pretende impedir que se fecunden potenciales
resentimientos que, a largo plazo, se pueden
traducir en el retorno a la violencia como medio de
resolución de conflictos.
En este sentido, el 21 de julio de 2010 se radicó por
parte de la bancada del Partido Conservador
Colombiano en la Cámara de Representantes, el
proyecto de ley número 22/10 “Por la cual se dictan
medidas de protección a las víctimas de la violencia”.
Entre los 14 autores del proyecto de ley, figuran 5
Representantes a la Cámara por Antioquia, Nidia
Marcela Osorio, Germán Alcides Blanco, Carlos
Alberto Zuluaga, Juan Diego Gómez y Juan Carlos
Sánchez . El proyecto fue retirado el 6 de octubre del
mismo año a petición del Gobierno Nacional, pues
este último pretendía tener en cuenta otros factores
y componentes que complementaran su propósito, a
la vez que articularlo con el nuevo Plan de Desarrollo
2010-2014, “Prosperidad para todos”.
Posteriormente, el 27 de septiembre de 2010 fue
radicado en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes el proyecto de iniciativa mixta que
luego se convertiría en la ley 1448 de 2011: “Por la
cual se dictan medidas de atención y reparación
integral a las víctimas de violaciones a los Derechos
Humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario”, más conocida como Ley de Víctimas y
Teniendo en cuenta que el proyecto fue de iniciativa
mixta, para el capítulo especial de restitución de
Encuentre el proyecto en http://bit.ly/14tDtdN
Los demás congresistas que participaron en la autoría del proyecto de ley fueron: Gustavo
Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Hernando Cárdenas Cardoso, Jorge Hernán
Mesa Botero, Oscar Fernando Bravo Realpe, Diela Liliana Benavides Solarte, Julio Eugenio Gallardo
Archbold, Diego Alberto Naranjo Escobar, Buenaventura León León.
Los congresistas que fueron autores del proyecto de ley son: Armando Benedetti (Partido de la U),
José Darío Salazar (Partido Conservador), Juan Fernando Cristo (Partido Liberal), Juan Francisco
Lozano (Partido de la U), Guillermo Abel Rivera (Partido Liberal), Fuad Ricardo Char (Partido
Cambio Radical).
Encuentre el proyecto en http://bit.ly/167LsRM
tierras se tuvo en cuenta el trabajo que el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio del
interior y de Justicia venían adelantando por medio
de otro proyecto dedicado específicamente a la
restitución de tierras y radicado el 9 de julio de 2010.
El 2 de noviembre del mismo año este proyecto fue
acumulado y articulado al nuevo que se había
construido en conjunto por el Gobierno y el
Legislativo.
¿Qué es la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras?
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras es una
herramienta legal que reconoce los daños
producidos a los colombianos por el conflicto
armado interno. Las víctimas de dicha violencia
tienen derecho a saber cuál es la verdad respecto de
lo que les sucedió, a que se haga justicia y a obtener
una justa reparación . Además, su propósito es
establecer un conjunto de medidas judiciales,
administrativas, sociales y económicas, tanto de tipo
individual como colectivo, en beneficio de las
víctimas, en un marco de justicia transicional.
Un asunto de suma relevancia es el reconocimiento
de la condición de víctima. El artículo 3 de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras, reconoce como
víctimas a quienes a partir del 1º de enero de 1985 y
con ocasión del conflicto armado interno, se les
hayan violentado sus derechos bajo los estándares
del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos. En el mismo
artículo se reconoce como sujetos de derecho de
restitución de tierras a quienes fueron desplazados u
obligados a abandonar forzosamente sus predios a
partir del 1º de enero de 1991 .
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La justicia transicional busca equilibrar dos valores de
gran importancia: la paz y la justicia. Para esto, permite
que se otorguen perdones parciales a quienes han par-
ticipado como actores en el conflicto armado, pero al
mismo tiempo exige que estos reparen a sus víctimas,
pidan perdón a la sociedad, y reciban algún tipo de
castigo por sus actos.
Justicia transicional
Encuentre el proyecto en http://bit.ly/13hnkhq
El ABC de la Ley de víctimas. Hechos de paz: http://bit.ly/14fl3mV
Artículo 1 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
Para una explicación más completa del término “Justicia transicional”,
remítase a: http://ictj.org/sites/default/files/ICTJ-Global-Transitional-Justice-2009-Spanish.pdf
Artículo 3 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
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Como lo menciona Gerardo Vega Medina, director de
la Fundación Forjando Futuros,
La ley establece el derecho que tienen las víctimas a
conocer la verdad, las razones y circunstancias en
que se cometieron las violaciones a sus derechos, los
de sus familiares o seres queridos. Así mismo,
establece que los familiares tienen derecho a saber
sobre la suerte de la víctima y al esclarecimiento de
su paradero en caso de desaparición o fallecimiento.
El derecho a la justicia aborda el deber que tiene el
Estado de investigar y esclarecer los hechos que
dieron lugar a los crímenes, e identificar y sancionar a
los responsables. Por reparación integral se debe
entender el derecho de las víctimas a ser reparadas
por el daño que han sufrido, a través de
indemnizaciones económicas, simbólicas y
acompañamiento continuo .
¿Qué es la restitución de tierras?
Además de brindar asistencia y permitir establecer la
verdad de lo que sucedió a todas las víctimas, el
Gobierno también asumió el compromiso de restituir
las tierras: devolver los predios a las víctimas cuando
estos hayan sido despojados o abandonados a causa
de la violencia. Como lo mencionamos
anteriormente, la restitución de tierras es un capítulo
especial dentro de la ley. Su objetivo consiste en
tratar el tema de la restitución de la tierra a las
víctimas de la violencia, con fines de mejorar las
condiciones socioeconómicas de las mismas para
que obtengan una vida digna, a través de una justa
reparación.
Según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
“Las personas que tienen derecho a la restitución son
las propietarias o poseedoras de predios o
explotadoras de baldíos que hayan sido o sean
víctimas de despojo o abandono forzado de sus
tierras a causa del conflicto armado, desde enero de
1991 hasta el 10 de junio de 2021”. La ley no
discrimina si las personas han sido víctimas de aban-
dono forzado o despojo de tierra, sino que ambas
tienen derecho a ser cobijadas por la misma.
La restitución se da de dos maneras: por vía judicial o
material. La primera permite que las personas
adquieran el derecho de propiedad sobre la tierra y
que tengan todos sus documentos en regla. Esto es
así ya que muchos campesinos o grupos étnicos han
adquirido la tierra de manera informal, es decir,
mediante la mera palabra o documentos no certifica-
dos. Así, luego de esta restitución judicial, la persona
se convierte en propietaria.
La segunda vía, la material, se refiere a la restitución
de los títulos y los derechos de propiedad de las vícti-
mas que fueron obligadas a abandonar sus predios o
territorios, al igual que al acompañamiento por parte
de la Unidad de Restitución para que las mismas
retomen sus tierras y vuelvan a establecer la relación
que tenían con estas . Es decir, volver a cultivar, arar
o llevar a cabo las actividades productivas que
realizaban antes de ser despojados u obligados a
abandonar su tierra.
Ahora, como se enunció anteriormente, la restitución
de tierras sólo constituye un aspecto de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras. La víctima podrá, con
tranquilidad, acceder a otro tipo de beneficios que le
posibilitarán tener una reparación integral: reclamar
la indemnización, rehabilitación, garantías de satis-
facción y garantías de no repetición.
Para hacer efectivo este derecho, las personas que se
consideran víctimas por despojo o abandono forzado
deben acudir a alguna de las 17 oficinas de Resti-
tución de Tierras presentes en el territorio nacional y
realizar el respectivo proceso.
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La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras integra el
reconocimiento a las víctimas de agentes del Estado –que
antes no eran reconocidas ni reparadas como víctimas–, a
víctimas de la guerrilla y a víctimas de las autodefensas.
Esta ley establece un capítulo aparte, autónomo, para que
se le devuelva la tierra, el predio o la parcela a las personas
y los campesinos de todo el país, a quienes se las quitaron
con ocasión del conflicto. La ventaja de esta ley es que es
autónoma, es una ley dedicada a las víctimas
independientemente del uniforme del que causaba el
hecho.
10 Entrevista a Gerardo Vega Medina. Encuéntrela en: http://bit.ly/157Ga4X
11 Artículos 23-25 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
Despojo
Se da cuando las personas fueron obligadas
por grupos armados u oportunistas a vender
su predio o territorio, o cuando los títulos de
propiedad sobre sus bienes fueron alterados .
12 Cartilla Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. http://bit.ly/179KYeV
13 Entrevista realizada en mayo de 2013 a Leonor Cadavid Restrepo Asesora social de la Unidad
de Restitución de Tierras de la ciudad de Medellín: http://bit.ly/1daV04N
14 Entrevista realizada en mayo de 2013 a Leonor Cadavid Restrepo Asesora social de la Unidad
de Restitución de Tierras de la ciudad de Medellín: http://bit.ly/1daV04N
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Según esta ley, es claro que la reparación debe ir más
allá de lo económico. A razón de esto, la ley señala en
concordancia con sus objetivos, que se haga una
restitución de tierras o una indemnización en caso de
que esta primera no sea posible, al igual que un
acompañamiento psicológico a las víctimas.
**
Los congresistas y la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras
Luego de 4 debates y aprobada la conciliación en
Cámara de Representantes y en Senado, el 10 de
junio de 2011 fue sancionada por el Presidente de la
República, Juan Manuel Santos, la Ley 1448 de 2011.
A partir de esta fecha, las víctimas del conflicto
armado colombiano quedaron amparadas por una
ley, bajo la cual pueden exigir verdad, justicia, repa-
ración y garantías de no repetición. Para hacer efecti-
vo el cumplimiento de este mandato legal, el
Congreso de la República cuenta con una comisión
legal dedicada a realizar seguimiento a la imple-
mentación y avances de la Ley de Víctimas y Resti-
tución de Tierras. A esta pertenece un miembro de
cada uno de los partidos que tienen representación
en las comisiones primeras de ambas cámaras; la
comisión está conformada por:
Senadores: Juan Fernando Cristo (Partido Liberal),
Eduardo Enríquez Maya (Partido Conservador), Roy
Leonardo Barreras (Partido de la U), Jorge Londoño
(Partido Verde), Luis Avellaneda (Partido Polo
Democrático Alternativo), Hemel Hurtado (Partido
de Integración Nacional).
Representantes a la Cámara: Guillermo Rivera
(Partido Liberal), Oscar Fernando Bravo (Partido
Conservador), Berner Zambrano (Partido de la U),
Hernando Alfonso Prada (Partido Verde), Germán
Navas Talero (Partido Polo Democrático Alternativo),
Fernando de la Peña (Partido de Integración
Nacional), Jorge Rozo (Partido Cambio Radical).
Como lo señaló el coordinador de esta comisión,
Juan Fernando Cristo (Partido Liberal): “la tarea del
Congreso de la República no termina con la
expedición de la ley. Así, la Comisión tiene como
propósito hacer seguimiento al proceso […] con el
objeto de contribuir a que el Gobierno acierte en (la)
[…] implementación (y) busca que dicho proceso
responda al espíritu de la ley.” En las discusiones que
posibilita la comisión, asisten diferentes actores
sociales y gubernamentales, quienes dan cuenta de
los avances respecto de la implementación de la ley,
a su vez que realizan recomendaciones y aportes
para el mejoramiento y adaptación de la misma en
los diferentes espacios del territorio nacional.
Ahora bien, en lo que se refiere a la participación de
los congresistas antioqueños en la formulación de la
ley, ninguno de ellos participó como autor de este
proyecto y tampoco tuvieron participación en las
ponencias del mismo. La intervención de los
Senadores y Representantes a la Cámara
antioqueños en este proyecto se dio a través de las
votaciones. Se debe aclarar que estos congresistas
no participaron en todas las votaciones del proyecto,
ya que no tenían participación en las comisiones en
que se realizó la aprobación del mismo.
Gráfica 1
Votaciones de los Congresistas antioqueños
en la Ley 1448
5
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Abandono forzado
Es la situación en la cual la víctima se ve obligada
a dejar sus tierras para proteger su derecho a la
vida y el de su familia, razón por la cual se le hace
imposible volver a usar y explotar su predio . Está
relacionado con el desplazamiento.
15 Cartilla Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. http://bit.ly/179KYeV
Fuente: Antioquia Visible.
Sí
Se abstuvo
No
337
162
122
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En el momento de votar por cada artículo, los
congresistas tienen tres posibilidades: la primera es
abstenerse de votar, lo cual implica asistir a la sesión
pero no ejercer su voto; la segunda posibilidad es
apoyar lo propuesto a través del sí, y la tercera
oponerse al proyecto con el no. Así, la bancada
antioqueña tuvo un total de 162 abstenciones, 337
votos por el sí y 122 por el no en las votaciones que
realizaron sobre el proyecto de Ley de Víctimas y
Gráfica 2
Discriminando por cámara, puede verse que del total
de las votaciones de los senadores antioqueños
hubo: 23 abstenciones, 54 votos por el sí y 17
votaciones por el no. Es importante aclarar que no
todos los senadores participaron en la votación del
mismo número de artículos, así, el senador Juan
Carlos Vélez Uribe (Partido de la U) participó en la
votación de 41 artículos, los senadores Gabriel
Ignacio Zapata (Partido Conservador), Liliana María
Rendón Roldán (Partido Conservador), Germán Darío
Hoyos (Partido de la U) y Eugenio Prieto Soto (Partido
Liberal) en un total de 11 artículos cada uno,
mientras que Olga Lucia Suárez tuvo la menor
participación votando solo en 9 del total de artículos.
El senador Luis Fernando Duque (Partido Liberal) no
participó en el desarrollo de este proyecto ya que en
ese momento la curul la ocupaba la ex senadora
Amparo Arbeláez Escalante.
Gráfica 3
Votaciones Representantes a la Cámara
Por otra parte, los Representantes a la Cámara
antioqueños participaron en la votación de 31
artículos del proyecto. Donde se destacan 139
abstenciones, 283 votos por el sí y 105 votos por el
no.
Esta mirada a las votaciones nominales realizadas
por los representantes de la región antioqueña, una
de las más afectadas en lo que tiene que ver con el
tema de abandonos forzados y despojos, nos
permite observar que hubo una favorable tendencia
de los congresistas antioqueños en cuanto a la apro-
bación de la Ley 1448. La mayoría de sus votos estu-
vieron dirigidos a la aprobación de los artículos en
cuestión, aunque se destacan también las absten-
ciones, las cuales constituyen el 26% del total de
votaciones.
**
Proceso de restitución de tierras a nivel
nacional y regional
Según las estadísticas presentadas el 4 de febrero de
2013 por la Unidad Nacional de Restitución de
Tierras, en el país se han recibido un total de 32.688
solicitudes de restitución lo que corresponde a
2.368.908 hectáreas. De estas solicitudes, 1.184 ya se
encuentran en manos de los jueces esperando el
fallo respectivo.
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Votaciones Senadores
16 La exsenadora ocupó la curul hasta el 17 de agosto de 2011, pues la Procuraduría General
de la Nación le impuso sanción disciplinaria por celebración indebida de contratos.
Sí
Se abstuvo
No
54
23
17
Sí
Se abstuvo
No
238
139
105
16

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El departamento antioqueño ha sido una de las
zonas más afectadas por el abandono y despojo de
tierras. Por esta razón fue priorizado en su totalidad,
y dentro del mismo se hizo énfasis en las subregiones
del Urabá, Bajo Cauca y el Oriente antioqueño.
En el caso del Urabá antioqueño los casos más
comunes han sido sobre despojos. Por el contrario,
los casos en el Oriente antioqueño se han
caracterizado por el abandono de la tierra y el
desplazamiento forzado, lo que ha llevado a la
tenencia informal de la misma por parte de
campesinos u otras personas que se apropiaron del
lugar y comenzaron a realizar actividades
productivas sin tener escrituras o cualquier otro
documento que probara su derecho de propiedad
sobre el predio. Mientras tanto, en el Bajo Cauca se
han presentado ambas dinámicas con una mayor
tendencia hacia el despojo.
En Antioquia se cuenta con tres Unidades de
Restitución de Tierras. Una de ellas está ubicada en la
ciudad de Medellín y atiende todos los casos que no
sean de la región de Urabá ni del Bajo Cauca. Para el
Urabá se tiene una oficina adscrita en Apartadó y
para el Bajo Cauca la oficina se encuentra ubicada en
Caucasia. Según la subdirectora nacional de la
Unidad de Restitución de Tierras, Ivonne Moreno,
hasta ahora hay 833 solicitudes que se están
procesando en Antioquia, de las cuales 575 han sido
en el Oriente antioqueño, y las restantes en la
subregión de Urabá. De estas 833 solicitudes solo
una ha logrado llegar a sentencia para la ejecución
de la restitución, la cual se produjo en la subregión
del Oriente antioqueño.
Cabe mencionar que la Ley de Víctimas y Restitución
de Tierras está basada en un principio de gradualidad
y progresividad, que se refiere al cumplimiento de las
metas y objetivos de la misma en un espacio de 10
años. Por lo tanto, los resultados observados durante
un año y medio luego de la sanción de la ley deben
ser evaluados desde esta perspectiva, teniendo
presente que la mayoría de las Unidades de
Restitución comenzaron su funcionamiento pleno
hace aproximadamente un año y que el proceso
mismo de restitución dura alrededor de diez u once
meses.
3
Gráfica 4
Número de solicitudes según año
Se debe tener en cuenta que para el inicio del
proceso de restitución de tierras, la ley contempla
que se prioricen las áreas más afectadas por esta
problemática. Así, es en estas zonas donde deben
comenzar las intervenciones que, actualmente, se
concentran en 12 departamentos: Antioquia, Bolívar,
Cesar, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander,
Putumayo, Tolima, Valle del Cauca, Santander y
Sucre.
A nivel nacional y en junio de 2013, ya se habían
restituido más de 13.000 hectáreas, restitución
exigida por las sentencias de los organismos
judiciales en el marco de la Ley 1448. Según Ivonne
Moreno, Subdirectora nacional de la Unidad de
Restitución de tierras, este ha sido un avance
importante, ya que la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras no lleva mucho tiempo de haber sido
sancionada, y las Unidades de Restitución
comenzaron a funcionar hace un año
aproximadamente .
Las Oficinas o Unidades de Restitución que han
recibido un mayor número de solicitudes son las de
Bogotá (4.906), la Dirección Nacional (3.442), la de
Medellín (2.841) y la de Ibagué (2.599). Por otro lado,
las unidades que han presentado un menor número
de solicitudes son las oficinas de Mocoa (800),
Carmen de Bolívar (693) y Urabá (83) .
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2012
2011
2013
26,626
4,632
1,430
17 Entrevista realizada a Ivonne Moreno, Subdirectora nacional de la Unidad de Restitución de
Tierras, Mayo de 2013., en: http://bit.ly/1daV04N
18 Para más información al respecto, remitirse a “Solicitudes de ingreso al registro de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente según el año de registro”, en: http://bit.ly/147uyzo
19 Entrevista realizada a Ivonne Moreno, Subdirectora nacional de la Unidad de Restitución de
Tierras, Mayo de 2013., en: http://bit.ly/1daV04N
17
18
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La Consulta Previa para el caso de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras
El conflicto armado que vive el país ha afectado
principalmente a la población civil , y puede
afirmarse que una gran porción de quienes adolecen
sus efectos han sido los grupos étnicos.
Históricamente, estos grupos no solo han sido
víctimas de la vulneración de sus derechos por su
condición de minoría, sino que adicionalmente han
sido afectados por discriminación social y política,
impidiéndoles el acceso a oportunidades básicas de
desarrollo como comunidad y como individuos
miembros de la nación.
En la actualidad, es tal la magnitud del efecto del
conflicto sobre estas comunidades, que más de 34
pueblos indígenas están expuestos a una posible
extinción; lo propio ocurre con más de 60
comunidades afrodescendientes. Según los
investigadores españoles Javier Soledad y Carmen
Egea “En el volumen total de población étnica
desplazada, la población afro es la que detenta los
porcentajes más elevados, situación lógica si se tiene
en cuenta que es el grupo más numeroso; así, desde
2001 a 2009 el 73,3% de la población desplazada de
origen étnico es afro, el 21,3% indígena y el 5,4%
ROM”.
Las cifras hablan por sí solas y nos indican que
indígenas y afros han sufrido no solo la ausencia del
Estado en sus territorios, sino la violencia producida
por los grupos en conflicto, tanto por parte de las
guerrillas FARC, EPL y ELN, como por grupos
paramilitares, bandas criminales, y por la propia
fuerza pública. Según el CODHES en su documento
24 , la razón principal por la que estos grupos
étnicos se ven amenazados radica en que sus
territorios son fuente inmensa de riqueza y
diversidad natural, razón por la cual son motivo de
disputa y conflicto entre variados grupos con intere-
-ses económicos tanto de tipo legal como ilegal,
asociados al narcotráfico, minería o la agroindustria
de alto formato.
Según afirman Soledad y Egea, en rastreo hecho
hasta 2009:
La composición étnica de las personas desplazadas refleja
el impacto que el conflicto está teniendo en los grupos
étnicos del país. Una primera aproximación a este hecho
se manifiesta en que, a escala nacional, las personas
desplazadas pertenecientes a alguna etnia superan a los
que no se identifican con ninguna, salvo en 2006 y 2007,
acercándose en 2009 a la cuarta parte del total de
desplazados (Soledad y Egea, 2010:141).
Todo lo anterior nos lleva a la conclusión de que la
diversidad cultural y el pluralismo étnico,
reconocidas por la Constitución Colombiana de 1991
como una realidad y principio constitutivo de la
nación colombiana, están siendo gravemente
afectadas. Es decir, el desarraigo que produce el
desplazamiento y el abandono forzado de las tierras,
sumado al irreparable dolor por el asesinato, la
desaparición o el secuestro de familiares y miembros
de la misma comunidad, son motivos suficientes
para creer que las comunidades étnicas sufren el
peligro de perder su identidad y continuidad
cultural. A todo esto se suma que gran parte de los
sujetos afectados por el reclutamiento forzado o por
el propio desplazamiento, son niños y jóvenes;
aquellos en quienes necesariamente recaería la labor
de continuar con las tradiciones de la etnia que les ha
dado vida como sujetos diversos y plurales.
En vista de la magnitud de los crímenes cometidos:
asesinatos, desapariciones, desplazamiento forza-
do, despojo, abandono de tierras, entre otras atro-
cidades vividas por los colombianos, se han imple-
mentado mecanismos legales con los cuales se busca
reparar el daño que han sufrido las víctimas del
conflicto. La importancia de la Ley 1448 de 2011
radica justamente en que esta actúa como una herra-
mienta legal que busca reparar integralmente a las
víctimas del conflicto armado colombiano.
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1 Según la Revista Semana en su edición especial del pasado mes de junio, denominada “Proyecto vícti-
mas”, el conflicto armado colombiano ha producido un saldo de casi 5,5 millones de víctimas desde 1985.
Los crímenes que con más frecuencia se han perpetrado son: homicidio, que pasan de 100.000; entre 1990
y 2012, 17.771 personas han sido víctimas de desaparición forzada; entre 1996 y 2012, se han presentado
16.123 secuestros extorsivos, desde 1990 10.272 personas han sido víctimas de minas antipersonas (MAP)
y otras municiones sin explotar abandonadas (MUSE), entre 1983 y 2011 se han registrado 2.087 masacres
en las cuales fueron asesinadas 9.509 personas. No son menos importantes los saldos que han dejado otros
tipos de delitos tales como: falsos positivos, actos terroristas, reclutamiento forzado, violencia sexual, despla-
zamiento, despojo y abandono forzado de tierras, entre otros. Para información más detallada al respecto
véase: http://bit.ly/12MXqjg
2 Soledad Suescún, Javier Iván; Egea Jiménez, Carmen (2010) Comunicación "Desplazamiento forzado de
los grupos étnicos en Colombia", en: IV Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población. Condicio-
nes y transformaciones culturales. Factores económicos y tendencias demográficas, La Habana (Cuba). Dis-
ponible en: http://bit.ly/13OUOnI
3 Véase: http://bit.ly/17TLo7i
4 Según el DANE, en su documento “Colombia, un espacio de vida y encuentro pluricultural” publicado
en mayo de 2007, en el país “se hablan 64 lenguas amerindias, el bandé, lengua de los raizales del Archipié-
lago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el palenquero, lengua criolla de las comunidades de San
Basilio de Palenque, -primer pueblo libre de América, declarado por la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) como obra maestra del patrimonio oral e inmaterial de la
humanidad- y el Romaní o Romanés lengua Rom”. Para acceder al informe completo remítase a:
http://bit.ly/cinsLl
5 “La Ley prevé el diseño e implementación de una política mixta de reparaciones, con una vertiente dirigi-
da a la restitución de tierras por vía judicial, y otra dirigida al diseño e implementación de un mecanismo ex-
trajudicial y masivo de reparación integral a las víctimas por vía administrativa, que comprenderá el otorga-
miento de una indemnización por vía administrativa, medidas de rehabilitación, de satisfacción y garantías
de no repetición”. Disponible en: http://bit.ly/ZNmp3E .Consultado el 8 de agosto de 2013.
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Conforme lo afirman César Rodríguez y Natalia
Orduz, los daños colectivos que emanan de la
violencia no son sólo la muerte y la violación de
derechos colectivos, sino también la desintegración
de estructuras políticas, económicas y culturales
(Rodríguez y Orduz, 2012). Por dicha razón en el
marco de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, las
víctimas pertenecientes a minorías afro,
ROM/gitanos e indígenas, exigieron jugar un papel
especial, a saber, que para el trámite de dicha ley se
hiciera efectivo el mecanismo de la Consulta Previa,
mandato que se deriva del Convenio 169 de la
Organización Internacional de Trabajo que Colombia
suscribe en 1991 mediante la Ley 21 del 4 de marzo
de ese año .
La Consulta Previa, según la define la Corte
Constitucional “es un instrumento básico para
preservar la integridad étnica, social, económica y
cultural de las comunidades y para asegurar, por
ende, su subsistencia como grupo social” , y aunque
por definición debe ser previa al inicio del trámite del
proyecto de ley, para el caso de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras no fue así. Como señalan
Rodríguez y Orduz, después de presentado el
proyecto, tanto organizaciones como expertos
llamaron la atención sobre la alta probabilidad de
que el proyecto de ley fuera demandado ante la
Corte Constitucional por ausencia del mecanismo de
Consulta Previa, y por ende pudiera ser declarado
inconstitucional. No obstante, en la Mesa
Permanente de Concertación (MPC) se aceptó que
la Consulta fuera realizada a través de mecanismos
excepcionales, sólo para el caso de esta ley.
Como resultado de las discusiones que se dieron en
la mesa se definió la metodología de la Consulta de
las tres minorías: afro, ROM/gitano e indígena, y se
planteó la necesidad de la expedición de tres
decretos. Ellos fueron: el 4633 “Por medio del cual se
dictan medidas de asistencia, atención, reparación
integral y de restitución de derechos territoriales a
las víctimas pertenecientes a los Pueblos y
Comunidades indígenas", el 4634 “Por el cual se
dictan medidas de asistencia, atención, reparación
integral y restitución de tierras a las víctimas
pertenecientes al pueblo ROM o Gitano” y el 4635
“Por el cual se dictan medidas de asistencia,
atención, reparación integral y de restitución de
tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras".
El hecho de que la Consulta Previa esté permeada
por un sinnúmero de dilemas permite comprender la
incertidumbre que surge a la hora de traer el
mecanismo a la práctica. Ahora bien, como lo
afirmaron los autores mencionados anteriormente,
el mecanismo de Consulta Previa para el caso de Ley
de Víctimas y Restitución de Tierras ha sido un caso a
partir del cual se ha demostrado que la puesta en
práctica de la Consulta Previa no es imposible.
Finalmente es importante recordar que la Consulta
es un medio a partir del cual se pretenden proteger
derechos fundamentales y no un fin en sí mismo
(Rodríguez y Orduz, 2012).
**
CARA A CARA
Entrevista al Representante a la Cámara
Juan Diego Gómez (Partido Conservador)
Antioquia Visible: ¿Cuál fue su participación en el
proyecto de ley radicado en el 2010 “Por medio de la
cual se dictan medidas de protección a las víctimas
de la violencia”?
Rep. Juan Diego Gómez: Esa era una ley que se
venía trabajando por parte de la bancada
conservadora en la Cámara de Representantes y
que había sido liderada por el Secretario General
de la Cámara J orge Humberto Mantilla, quien en
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6 Rodríguez Garavito, César; Orduz Salinas, Natalia (2012) Consulta Previa: dilemas y soluciones. Lecciones
del proceso de construcción del decreto de reparación y restitución de tierras para pueblos indígenas en
Colombia. Dejusticia. Texto disponible en: http://www.dejusticia.org
7 Para consultar la ley diríjase a: http://bit.ly/12zkFgG
8 Corte Constitucional, Sentencia C-418 de 2002.
9 “La Mesa Permanente de Concertación [con los Pueblos y Organizaciones Indígenas], MPC, es un escena-
rio creado en 1996 mediante el Decreto 1397, fruto de las demandas y exigibilidad de las comunidades indí-
genas para socializar y concertar con el gobierno nacional temas, programas, proyectos y políticas que con-
ciernen a los 102 pueblos indígenas en aspectos que son pilares de vida para las comunidades como el terri-
torio, la autonomía, la pervivencia cultural, la garantía de sus Derechos Económicos Sociales, Culturales y
Ambientales, DESCA, el Derecho Fundamental a la Consulta y el seguimiento al proceso de implementa-
ción de los mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales, entre otros. La MPC está conformada por
delegados indígenas de las organizaciones regionales y representantes de la Autoridad Nacional de Gobier-
no Indígena, ONIC, y de las tres organizaciones regionales del sur, centro-pacífico y norte del país como son:
Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana, Autoridades Indígenas de Colombia y Con-
federación Indígena Tayrona”. Disponible en: http://bit.ly/15kX2t6 .Consultado el 8 de agosto de 2013.
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su momento hacía parte de la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes. Cuando llegamos al
Congreso en Julio del 2010 esta ley se había hundido
por trámite, por lo cual nos pidieron a los
compañeros de la bancada que la acompañáramos.
Una vez socializado el proyecto de ley entre toda la
bancada, se llegó a la conclusión de que era
importante hablar de verdad y reparación hacia las
víctimas del conflicto armado, esto a todas luces
requería de un componente de tipo económico que
complementara dicha reparación. Sin embargo,
cuando el proyecto de ley había avanzado en su
trámite legislativo, el Gobierno Nacional pidió que se
retirara el mismo, pues el Presidente Santos
pretendía radicar un proyecto de ley para las
víctimas, que tuviera componentes adicionales a los
que consideraba el proyecto radicado por nuestra
bancada.
Antioquia Visible: ¿Por qué fue retirada la ley?
Rep. Juan Diego Gómez: Fue retirada,
esencialmente, porque el Gobierno Nacional lo
pidió. El Gobierno quería el proyecto tal cual como
estaba, pero quería enriquecerlo un poco más y
además quería involucrar unos componentes del
Plan de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad Para
Todos”. Pero sobre todo, lo que quería el Gobierno
era que dicho proyecto de ley estuviera articulado al
Plan de Desarrollo y no que este proyecto impusiera
cargas al mismo. Valga mencionar, que en ese
momento las condiciones estaban dadas para que a
partir del nuevo Gobierno y un Congreso renovado
en un 70%, se pudiera realizar una ley capaz de
responder a las demandas de las víctimas y cumplir
sus expectativas.
Antioquia Visible: ¿Cuáles fueron las motivaciones
concretas para la radicación de este proyecto de ley
por parte de la bancada conservadora?
Rep. Juan Diego Gómez: Lo que creíamos nosotros
en su momento, es que ya se habían producido
alrededor de treinta mil desmovilizaciones de
grupos de autodefensas y grupos guerrilleros, y
aunque si bien era cierto que se estaba dando
acompañamiento a los desmovilizados y a las
personas que estaban acogiéndose a la justicia,
había que hacer un esfuerzo mucho mayor por darles
una atención integral a las víctimas de ese conflicto.
En este sentido, lo que se buscaba era tener un
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septiembre
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equilibrio entre la Ley de Justicia y Paz, una ley que
brindara un mayor acompañamiento y participación
a las víctimas en todo lo referente a sus procesos de
reparación.
Antioquia Visible: ¿Cuál considera usted son las
diferencias sustanciales entre la Ley de Víctimas
radicada en el 2010 y la nueva Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras sancionada en el 2011?
Rep. Juan Diego Gómez: La primera diferencia es
sustancial. La primera ley, se llamaba Ley de Víctimas
y buscaba compensaciones, como una especie de
reparación a las víctimas. La segunda, se denomina
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, es decir, en
esta ley se encontró que la mejor forma de reparar
esas víctimas en las zonas rurales, era incorporando
ese capítulo de restitución de tierras.
Otra diferencia importante fueron las discusiones
que se dieron sobre si se debía incluir a las víctimas
de actores del Estado; a partir de qué año la ley
cobijaría a las personas afectadas por el conflicto
armado y hasta qué fecha las víctimas tendrían
tiempo de presentar sus reclamaciones, denuncias, o
lo que correspondiera.
Antioquia Visible: Podríamos afirmar que, ¿la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras amplía un poco más
la protección para las víctimas?
Rep. Juan Diego Gómez: Por supuesto, no solo
amplía la protección para las víctimas, sino que pone
a Colombia en un escenario de pos conflicto. Esto ha
sido bien visto a nivel internacional y le ha abierto las
puertas a Colombia tanto en defensa y derechos
humanos como en el reconocimiento de los
derechos de estas personas. Esto constituye un gran
avance, a pesar de la polémica y de los demás
componentes que ha tenido sobre sostenibilidad
fiscal y otros asuntos, pero creo que es un asunto que
empieza a poner a Colombia como un Estado
moderno y como un Estado de pos conflicto.
Antioquia Visible: ¿Qué opina usted sobre la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras y cómo cree que va su
implementación?
Rep. Juan Diego Gómez: A mi juicio creo que va
bien, falta mejorar algunos temas en materia de
aplicación de los jueces y de los tribunales encar-

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-gados de hacer efectivo los elementos que trae la ley
y además ha habido demoras y retrasos en el
proceso. Sin embargo, indiscutiblemente se ha
avanzado muchísimo, incluso ya se han venido
dando una serie de reparaciones. Además, el hecho
de haber dado instituciones autónomas
administrativas a la Unidad de Víctimas y a la Unidad
de Tierras ha permitido mayor movilidad. Creo que
quienes han estado vinculados en este proceso
entienden que se ha avanzado muchísimo.
Antioquia Visible: Trasladándonos al contexto local:
Medellín, en el cual hay un alto porcentaje de
víctimas de desplazamiento intraurbano, ¿cree usted
importante incluir estas víctimas dentro de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras?
Rep. Juan Diego Gómez: Lo que creo es que todos
somos conscientes de la problemática de seguridad
ciudadana que vive el país, especialmente la ciudad
de Medellín, donde incluso esos desplazamientos
intraurbanos se empezaron a ver hace muchísimos
años, en el año 2001-2002 o incluso antes en 1999
con las dificultades que tuvimos en la Comuna 13,
donde había barrios prácticamente despoblados
completamente. Me parece que es riesgoso ampliar
la cobertura de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras a esta situación, pero sí creo que existe la
necesidad de que se legisle en esa materia, se podría
buscar un mecanismo transitorio, un mecanismo
alternativo que le permita a las personas que tengan
ese tipo de situaciones similares de conflicto,
desplazamiento, desaparición forzada, etc, tener una
reparación integral. Bajo este tipo de circunstancias,
en las que se presentan problemáticas como las
señaladas, se podría tener otra ley, pues la ley actual
intenta atender a personas víctimas del conflicto y lo
que vemos en las ciudades no es tanto de grupos
guerrilleros y paramilitares, sino delincuencia común
organizada.
Antioquia Visible: ¿Actualmente existe un
mecanismo que ayude a que estas personas tengan
reparación?
Rep. Juan Diego Gómez: Directamente en los
procesos penales en contra de esos grupos o en
contra de esas personas que están involucradas en
esas acciones delictivas. Creo que allí se puede
buscar una reparación constituyendo la parte civil
del proceso, pero hay que tener en cuenta que
cuando existe delincuencia organizada, es común
que la gente tema a denunciar y tema hacer ese tipo
de reclamaciones ante una instancia del Estado.
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Antioquia Visible
Boletín del programa Antioquia Visible
Centro de Análisis Político
Pregrado en Ciencias Políticas
Universidad EAFIT
AntioquiaVisibleCentrodeAnálisisPolítico-UniversidadEAFIT

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