1. 1
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
คํานํา
การพัฒนาในปจจุบันมักเปนเรื่องของการแยกสวน และประชาชนมิไดมีสวนรวมอยางแทจริง
นําไปสูการเกิดความขัดแยงในที่สุด
สังคมจะพัฒนาและมีความยั่งยืนยาวนานได ไมใชแคมีทรัพยากรธรรมชาติ ทุนทางเศรษฐกิจ
หรือแนวคิดในเชิงการเมืองที่ดีเทานั้น แตยังหมายถึงการมีตนทุนทางสังคมที่สงเสริมใหชุมชนหรือ
สังคม สามารถนําทรัพยากรตางๆ มาใชไดอยางมีประสิทธิภาพ
แนวคิดทุนทางสังคมกลายเปนแนวคิดที่ไดรับความนิยมและเปนปจจัยที่สําคัญในการสราง
ความแข็งแกรงใหกับประชาธิปไตย โดยรูปแบบบางประการของทุนทางสังคมนั้นกอใหเกิดผลดี
ตอประชาธิปไตยและความเขมแข็งของสังคม
ดังนั้นเพื่อเสริมสรางกระบวนการมีสวนรวมใหเกิดขึ้นอยางเปนรูปธรรม สถาบันพระปกเกลา
ซึ่งเปนสถาบันวิชาการในกํากับของประธานรัฐสภาที่มีพันธกิจหลักในการพัฒนาประชาธิปไตยจึงได
ออกแบบรูปแบบการมีสวนรวมโดยใหมีกลุมประชาชนที่อาสาสมัครมารวมทํางาน ชวยคนหาทุนทาง
สังคม ซึ่งเปนสิ่งที่ดีๆ ในสังคมนั้นๆ รวมกับนักวิจัย และใชเปนขอมูลประกอบการจัดทําแผนพัฒนา
ชุมชนอยางมีสวนรวม เพื่อนําไปสูการพัฒนาอยางยั่งยืน อันเปนการเสริมสรางประชาธิปไตยแบบ
มีสวนรวมนั่นเอง
เอกสารนี้จัดทําขึ้น เพื่อเปนเอกสารประกอบการเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลง
ชุมชน หรือนวัตกรสังคม ซึ่งถือวาเปนผูที่เสียสละเพื่อสังคมที่ดี และเปนแบบอยางในการพัฒนาชุมชน
และสังคมของชาติสืบไป
อนึ่ง เอกสารนี้สําเร็จไดดวยความชวยเหลือของคุณทวิติยา สินธุพงศ และคุณกันธรัตน
นาคศรี ซึ่งผูจัดทําขอขอบคุณมา ณ ที่นี้ สําหรับขอบกพรองที่อาจมี ผูจัดทําขอนอมรับเพื่อการ
ปรับปรุงตอไป
ดร.ถวิลวดี บุรีกุล
ทพ.อุทัยวรรณ กาญจนกามล
รศ.ดร.ทวีป ชัยสมภพ
นางสาวสุธิดา แสงเพชร

2. 2
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”

3. 3
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
สารบัญ
หนา
สวนที่ 1 5
บทที่ 1 ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม 7
1.1 ประชาธิปไตยในบริบทสากล กําเนิดคุณคาและหลักการ 8
1.2 รูปแบบตางๆ ของประชาธิปไตย 11
1.3 ความสําคัญของระบบประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม
หลักการ รูปแบบและกระบวนการ 14
1.4 แนวคิด กระบวนการ และระดับขั้นของการมีสวนรวม 15
บทที่ 2 การใชเทคโนโลยีของการมีสวนรวมในการคนหาทุนทางสังคม 25
2.1 การประชุมปฏิบัติการอยางมีสวนรวม 25
2.2 การสนทนาแบบมีสวนรวม 27
2.3 สุนทรียปรัศนี 27
2.4 แผนที่เดินดิน 35
สวนที่ 2 39
บทที่ 3 ทุนทางสังคม : ความหมายและองคประกอบ 41
3.1 ทุนทางสังคมคืออะไร 41
3.2 ทุนทางสังคมประกอบไปดวยอะไรบาง 43
3.3 ทุนทางสังคมมีประโยชนอยางไร 44
3.4 จะคนหาทุนทางสังคมไดอยางไร 45
3.5 ใครคือผูบอกวามีทุนทางสังคมเทาไร อยูที่ไหน 45
3.6 ไดทุนทางสังคมแลวจะเอาไปทําอะไร 47

4. 4
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
สารบัญ (ตอ)
หนา
สวนที่ 3 49
บทที่ 4 การคนหาขุมพลังชุมชนและสินทรัพยชุมชน 51
4.1 ขุมพลังชุมชนคืออะไร 51
4.2 การทําแผนที่สินทรัพยชุมชน 51
4.3 จะจัดทําทําเนียบสินทรัพยชุมชนไดอยางไร 51
สวนที่ 4 63
บทที่ 5 นวัตกรสังคมกับชุมชนยั่งยืน 65
5.1 ความหมาย 65
5.2 องคประกอบของชุมชนยั่งยืน 66
5.3 บทบาทสําคัญของนวัตกรสังคมเพื่อการสรางเสริม “ชุมชนยั่งยืน” 66
บทที่ 6 การวางแผนปฏิบัติการโดยใชทุนทางสังคมเปนฐาน 69
6.1 การนําขอมูลทุนทางสังคมไปใช 69
บทที่ 7 การประเมินผลและถอดบทเรียน 73
7.1 การประเมินผลโครงการ 73
7.2 การถอดบทเรียนจากผลการประเมิน 75
7.3 การถอดบทเรียนดวย AAR 76
บรรณานุกรม 77

5. 5
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
สวนที่ 1

6. 6
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”

7. 7
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
บทที่ 1
ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม
บทนํา 1
ถึงแมประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเปนระบอบประชาธิปไตยมากวา 70 ปแลว
แตตลอดระยะเวลาของการเปนประชาธิปไตยที่ผานมานั้น ไดมีการเบียดแทรกของการเปนเผด็จการ
เปนระยะๆ และบางครั้งดํารงอยูตอเนื่องเปนเวลานาน มีการปฏิวัติรัฐประหารหลายครั้งโดยกลุมบุคคล
ตางๆ โดยอางความเดือดรอนของประชาชนและการไมเปนประชาธิปไตย ทําใหในอดีตประชาชน
ชาวไทยแทบมิไดเขาไปมีบทบาทหรือมีสวนรวมในทางการเมืองแตอยางใด อํานาจสวนใหญตกอยูใน
กํามือของกลุมบุคคลบางกลุม อยูที่ฝายบริหารและขาราชการชั้นผูใหญ อํานาจทางการเมืองที่
ประชาชนไดรับเปนเพียงการมีสิทธิเลือกตั้งเทานั้น และบางครั้งการเลือกตั้งดังกลาวก็ยังมีขอสงสัย
ในความบริสุทธิ์ยุติธรรมอีกดวย
ในที่สุด กระแสการเปนประชาธิปไตยของโลกไดเขาสูประเทศไทยทําใหประชาชนรูถึงการที่ตน
ควรมีสิทธิ เสรีภาพและมีสวนรวมในทางการเมืองมากขึ้น เพื่อผลักดันใหเกิดความเปนประชาธิปไตย
เต็มใบเสียที โดยประชาชนเชื่อวาเปนระบอบการปกครองที่จะนําพวกเขาไปสูการมีชีวิตความเปนอยูที่
สันติสุขตลอดไป กลุมประชาชนจึงเรียกรองเพื่อการไดมาซึ่งประชาธิปไตยเต็มใบหลายครั้ง อาทิ
เหตุการณตุลาคม พ.ศ.2514, ตุลาคม พ.ศ.2516 และพฤษภาคม พ.ศ.2535 แตในที่สุดการ
เปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งสําคัญเมื่อพฤษภาคม 2535 นั้น นํามาสูการปฏิรูประบบการเมือง
ของไทยอยางเห็นไดชัด โดยการเรียกรองของประชาชนที่จะเขามามีสวนรวมในทางการเมือง
กระบวนการตางๆ ของการกําหนดนโยบายของรัฐ และอื่นๆ ไดรับการคํานึงถึงจนในที่สุดไดนํามาสู
การที่ประเทศไทยไดมีระบบการเมืองการปกครองที่จัดวาเปนประชาธิปไตยมากขึ้น และเปน
“ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” เนื่องจากมีรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
ที่มีเจตนารมณอยางชัดเจนในการคุมครองศักดิ์ศรีความเปนมนุษย สิทธิ เสรีภาพ และสงเสริมการ
มีสวนรวมของประชาชน ตลอดจนสรางระบบการตรวจสอบอํานาจรัฐ และกอใหเกิดเสถียรภาพทาง
การเมืองเพื่อความยั่งยืนของประชาธิปไตย ซึ่งดวยสิทธิเสรีภาพและการเขาใจถึงสิทธิของการ
มีสวนรวมของตนเอง ประชาชนจึงสามารถตรวจสอบ และเรียกรองใหผูมีอํานาจปฏิบัติตามนโยบาย
1
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และ ถวิลวดี บุรีกุล. ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกลา. หนา 1-15.

8. 8
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ตางๆ ได ซึ่งแตกตางจากอดีตกาลอยางชัดเจนโดยหลายมาตราในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไดมีการนําไป
ปฏิบัติแลว แตหลายมาตราก็ยังมิไดนําไปปฏิบัติ
อยางไรก็ดี ประชาธิปไตยของไทยก็ถูกเบียดแทรกดวยการปฏิวัติอีกครั้งหนึ่งเมื่อวันที่
19 กันยายน 2549 และมีการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมจนนํามาสูการลงประชามติรับรางรัฐธรรมนูญ
เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2550 โดยมีประชาชนรอยละ 57.81 เห็นชอบกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ประเทศ
ไทยจึงมีรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ที่บังคับใชเมื่อ 24 สิงหาคม 2550
(ซึ่งกอนหนานั้นมีรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2549) ออกมาใชกอน
และกําหนดใหมีสภารางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ก็ไดมีสาระสําคัญ คือ
คุมครอง สงเสริม ขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอยางเต็มที่ ลดการผูกขาดอํานาจรัฐ และเพิ่ม
อํานาจใหกับประชาชน ทําการเมืองใหมีความโปรงใส มีคุณภาพและจริยธรรม ตลอดจนทําใหองคกร
ตรวจสอบมีความอิสระ เขมแข็ง และทํางานอยางมีประสิทธิภาพ ไมตกอยูใตอํานาจฝายการเมือง
ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังขยายสิทธิของประชาชนในหลายดานและคงความสําคัญของการ
มีสวนรวมของประชาชนจนกําหนดไวในสวนที่ 10 แนวนโยบายดานการมีสวนรวมของประชาชน
เปนการเฉพาะ
1.1 ประชาธิปไตยในบริบทสากล กําเนิดคุณคา และหลักการ
1.1.1 ความหมายของประชาธิปไตย
คําวา ”ประชาธิปไตย” นั้นไมมีความหมายที่แนนอนและเปนสากล คําจํากัดความของ
ประชาธิปไตยมักเนนที่คุณภาพ กระบวนการ และสถาบันประชาธิปไตย ประชาธิปไตยมีหลาย
ประเภทแตกตางกันไปตามแนวทางการปฏิบัติ ผลที่ไดรับ ความเขาใจ ประสบการณ ความเชื่อของ
ผูศึกษาเรื่องประชาธิปไตยและประวัติศาสตรของแตละประเทศ ซึ่งสิ่งเหลานี้มักถูกนํามาบูรณาการเพื่อ
สรางคําจํากัดความของคําวา ประชาธิปไตยที่มีคุณคาและเหมาะตอการนําไปปฏิบัติในชีวิตประจําวัน
ประชาธิปไตยไมไดเปนเรื่องของสถาบันหนึ่งๆ หรือเปนการรวมสถาบันตางๆ แตประชาธิปไตย
ในประเทศหนึ่งๆ เปนการรวมเรื่องของการเมือง สังคม และเศรษฐกิจ ปจจัยตางๆ ที่มีอิทธิพลอยาง
มากตอประชาธิปไตย คือ ประวิติศาสตร วัฒนธรรม และ ประเพณี
ดังนั้น การเริ่มศึกษาเรื่องของประชาธิปไตยจึงควรเริ่มจากความหมายที่มีนักวิชาการกลาวถึงไว
กอนเพื่อความเขาใจของผูอาน

9. 9
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ประชาธิปไตย มาจากภาษากรีก คําวา demos หมายถึง ประชาชน และ kratos หมายถึง
อํานาจหรือพลัง ประชาธิปไตยเปนเรื่องของการจัดการรัฐหรือประเทศดวยตนเอง ตรงขามกับคํา
ตางๆ ดังนี้
1) การปกครองโดยคนคนเดียว (monarchy) ซึ่ง mono คือ บุคคลคนเดียว เชน กษัตริย
หรือผูมีอํานาจ
2) การปกครองโดยกลุมคน หรือคนสวนนอย
3) การปกครองโดยคนรวย หรือขุนนาง
คําวา “ประชาธิปไตย” อาจตีความไปหลายทาง บางคนอาจเนนไปที่ประชาธิปไตยทาง
การเมือง ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ หรือประชาธิปไตยทางสังคม
ประชาธิปไตยในแนวคิดของ Joseph Schumpeter เปนระบบการเมืองที่มีการเลือกตั้งอยางเสรี
ซึ่งไดสรางระบบการตรวจสอบได ผูปกครองมาจากการลงคะแนนของมวลชน ในปจจุบันบริบท
ที่เราสนใจมักอยูที่ประชาธิปไตยทางการเมืองซึ่งเปนที่ยอมรับรวมกัน เปนการคงอยูของสิทธิทาง
การเมืองและเสรีภาพของพลเมือง รวมถึงการแขงขันระหวางกลุมตางๆ
ดังกลาวแลวคําวาประชาธิปไตยเริ่มจากประเทศกรีก ซึ่งเปนรูปแบบของการปกครองในเอเธนส
ผูใหญที่เปนชายทุกคนมารวมตัวกันเพื่อรวมกันอภิปรายประเด็นตางๆ และจะมีการลงคะแนนโดยการ
ยกมือ ทาสและผูหญิงมิไดมีสิทธิในการออกเสียง รูปแบบของการปกครองในลักษณะนี้ใชเวลามาก
และไมสามารถใชไดกับประชาชนจํานวนมากที่ตองมีสวนรวมในการตัดสินใจทุกครั้ง รูปแบบที่กลาว
แลว คือ ประชาธิปไตยทางตรง (ประชาชนออกเสียงลงคะแนนโดยตรงในประเด็นตางๆ) และไดมี
การแปรเปลี่ยนมาเปน ประชาธิปไตยแบบตัวแทน โดยเฉพาะในประเทศหรือสังคมที่มีประชาชน
จํานวนมาก โดยวิธีนี้ประชาชนจะออกเสียงลงคะแนนเลือกผูแทนของตน หรือเลือกนักการเมืองที่จะ
มาทําหนาที่ตัดสินใจแทนพวกเขา
ประชาธิปไตยในทรรศนะของโรเบิรต เอ ดาล คือ ระบอบการเมืองระบอบหนึ่งที่ทางรัฐบาลตอง
ตอบสนองความชอบของประชาชน ที่ถือวาเปนความเทาเทียมของการเมืองซึ่งเปนสิ่งสําคัญของ
ประชาธิปไตย ความรับผิดชอบ ประชาชนตองมีโอกาสในการกําหนดความพอใจของเขา นั่นคือ
ตองประกันวาประชาชนมีเสรีภาพที่จะรวมตัวกัน มีเสรีภาพในการแสดงออก สิทธิในการลงคะแนน
มีแหลงทางเลือกของขอมูล มีเสรีภาพ มีการเลือกตั้งที่ยุติธรรม ผูนําทางการเมืองมีสิทธิในการแขงขัน
เพื่อการเลือกตั้ง และมีสถาบันในการดําเนินการตามนโยบายที่มาจากการเลือกตั้งและการแสดงออก

10. 10
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ของประชาชน ดังนั้น ในความคิดของดาล ประชาธิปไตยเปนเครื่องมือเพื่อการมีอิสรภาพ ซึ่งมีหลาย
มิติ กลาวคือ เปนเรื่องของ
1) การแขงขัน ซึ่งเปนการแขงขันระหวางบุคคลและระหวางกลุม (โดยเฉพาะพรรค
การเมือง)
2) การมีสวนรวมทางการเมืองในการเลือกผูนําและนักการเมือง อยางนอยโดยการ
เลือกตั้งที่ยุติธรรมที่ไมมีการละเวนกลุมใดกลุมหนึ่ง
3) เสรีภาพของประชาชนและเสรีภาพของการเมืองเปนเสรีภาพในการแสดงออก
ประชาสัมพันธทางสื่อ รวมตัวเปนกลุม เมื่อแนใจวามีการแขงขันและมีการมีสวนรวมที่ตรงไปตรงมา
ความหมายของประชาธิปไตย อาจสรุปไดโดยคําจํากัดความของเอ็ดซิโอนี ฮาลวี ที่ได
บูรณาการคําจํากัดความของนักคิดหลายคนและใหความหมายของประชาธิปไตยวาเปนระบอบการ
ปกครองที่อํานาจในการปกครองของรัฐบาลมาจากการยินยอมของประชาชนสวนใหญ การยินยอมนี้
แสดงออกโดยการดําเนินการใหประชาชนไดรับและใชอํานาจโดยสม่ําเสมอ เสรี มีการเลือกตั้งที่เปน
การแขงขันโดยผูที่เปนผูใหญทุกคนที่มีสิทธิเทาเทียมกันในการเลือกตั้ง หลักการพื้นฐานของ
ประชาธิปไตย คือ เสรีภาพของประชาชนที่รวมเสรีภาพในการพูด ไดรับขอมูล สมาคม และมีสวนรวม
ในการแขงขันทางการเมือง
อยางไรก็ตามคําวาประชาธิปไตยคอนขางเปนพลวัต เพราะมีการเปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลา
และตามการเปลี่ยนแปลงของสังคม และยังมีการอภิปรายกันถึงความหมายที่แทจริงอยูอยาง
กวางขวาง แตมิติที่สําคัญของประชาธิปไตย ก็คือ การแขงขัน การมีสวนรวม และเสรีภาพในทาง
การเมือง เมื่อเราจะศึกษาสถานะของประชาธิปไตยของประเทศใดประเทศหนึ่ง สิ่งแรกที่ควร
พิจารณามิติ 3 ประการ ที่กลาวนี้ จึงมักมีการจัดทําตัวชี้วัดประชาธิปไตยที่รวม 3 ประเด็นนี้เสมอ

11. 11
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
การใชกระบวนการประชาธิปไตยเพื่อผลักดันใหเกิดการเปลี่ยนแปลงทางกฎหมาย การบริหาร
และทางสังคม ตลอดจนการมีความเปนธรรมมากขึ้นจัดเปนเรื่องยาก แตก็เปนที่เขาใจกันวา การเมือง
แบบประชาธิปไตยทําใหเกิดนิติธรรม เปนการสงเสริมเสรีภาพทางการเมืองและเสรีภาพของประชาชน
เกิดการเลือกตั้งไดผูจะทําหนาที่ในกระบวนการนิติบัญญัติไดอยางเสรีและเปนธรรม
การปฏิบัติที่เปนประชาธิปไตย เปนวิถีในการสงเสริมความเปนธรรมเปนการเรียกรองเพื่อใหเพิ่ม
หรือขยายประชาธิปไตย นอกเหนือจากที่เปนอยูซึ่งสังคมหลายแหงยอมรับและอาศัยขั้นตอนของ
กฎหมายเพื่อสนับสนุนแนวทางปฏิบัติเพื่อแสวงหาประชาธิปไตย และความชอบธรรมทางกฎหมายตอ
การตัดสินใจทางประชาธิปไตย
1.2 รูปแบบตางๆ ของประชาธิปไตย
1.2.1 ประชาธิปไตยทางตรง
ประชาธิปไตยทางตรง เปนระบบที่ใหประชาชนเจาของอํานาจอธิปไตยเปนผูใชอํานาจ
อธิปไตยดวยตนเองหรือรวมใชอํานาจอธิปไตย โดยมีองคประกอบสําคัญ 2 ประการ คือ
(1) ประชาชนเปนผูริเริ่ม โดยการริเริ่มนั้นตองมีสภาพบังคับใหมีการเริ่มตนกระบวนการ (2) ประชาชน
เปนผูตัดสินใจขั้นสุดทาย การขาดองคประกอบใดองคประกอบหนึ่งยอมทําใหรูปแบบการมีสวนรวม
ทางการเมืองนั้นๆ ไมอาจเปนประชาธิปไตยที่สมบูรณได การตัดสินใจในขั้นสุดทายโดยประชาชน
ประชาธิปไตยมีขอดี คือ เปนวิธีสงเสริมการมีสวนรวมของบุคคลกลุม
ตางๆ เพื่อหาแนวทางแกไขความขัดแยงแทนการใชความรุนแรง
กระบวนการเปนประชาธิปไตยนํามาสูการสงเสริมสันติวิธีในชาติและระหวาง
ชาติได ประชาธิปไตยเปดโอกาสใหเกิดการมีสวนรวมอยางมีประสิทธิผล
มีการลงคะแนนเสียงโดยเทาเทียมกัน มีการสรางความเขาใจรวมกัน มีการ
ควบคุมทางนโยบาย ประชาธิปไตยนํามาสูการหลีกเลี่ยงทรราช การมีสิทธิ
เสรีภาพ มีการแสดงความคิดของตนเอง มีความอิสระทางความคิด มีการ
พัฒนาทรัพยากรมนุษย ปกปองความสนใจสวนบุคคล มีความเทาเทียมกัน
ทางการเมือง และประชาธิปไตยแนวใหมนํามาสูการแสวงหาเสรีภาพและ
ความเจริญ ที่สําคัญกระบวนการประชาธิปไตยนํามาสูการพัฒนาทรัพยากร
มนุษยเปนการสรางการเจริญเติบโตในดานการสรางความรับผิดชอบและ
สรางปญญา ขณะเดียวกันก็นํามาซึ่งแนวทางที่สําคัญที่สุดสําหรับประชาชน
ในการปกปองและนําเสนอความสนใจของพวกเขา

12. 12
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ถือเปนองคประกอบที่สําคัญที่สุดของประชาธิปไตยทางตรง ประชาธิปไตยโดยตรงจึงเปนรูปแบบ
ที่สมบูรณที่สุดของการเมืองของพลเมือง เพราะพลเมืองเปนผูมีสวนรวมโดยตรงในการเมืองดวยการ
ลงมติตัดสินชะตาของตนเองดวยตนเองและเพื่อตนเองทุกเรื่อง โดยไมตองมีผูแทนราษฎร ปจจุบัน
มีการใชประชาธิปไตยทางตรงในเรื่องของการลงประชามติ การเสนอรางกฎหมายโดยประชาชน
การถอดถอนผูแทนรายบุคคลหรือทั้งสภา อยางไรก็ดี ดังกลาวแลวถึงแมประชาธิปไตยทางตรงจะมี
ลักษณะคอนขางสมบูรณแบบ แตในทางปฏิบัติเปนเรื่องที่เปนไปไมไดสําหรับรัฐสมัยใหมที่มี
ขนาดใหญ มีประชากรจํานวนมาก และมีโครงสรางสังคมที่สลับซับซอนที่จะใหประชาชนทุกคน
ปกครองประเทศดวยตนเอง และเปนไปไมไดในความเปนจริงที่ประชาชนทุกคนจะสามารถใชอํานาจ
อธิปไตยทั้งนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการดวยตนเองโดยตรง ดวยมีขอจํากัดในเรื่องที่ประชุมและ
เวลาในการประชุม
ดวยเหตุนี้ ประเทศสวนใหญในโลกที่ตองการใหพลเมืองมีสวนรวมในการเมืองจึงหันมา
นิยมระบอบประชาธิปไตยแบบมีผูแทนราษฎรดวย การใหราษฎรเลือกผูแทนราษฎรเขาไปทําหนาที่
ตัดสินใจบริหารบานเมืองแทนตนเอง
1.2.2 ประชาธิปไตยแบบผูแทน
ประชาธิปไตยแบบผูแทน เปนระบบที่ใหประชาชนเลือกผูแทนไปใชอํานาจอธิปไตยแทน
ตนเองถาเปนระบบรัฐสภา ประชาชนจะเลือกตั้งเฉพาะสมาชิกรัฐสภาซึ่งเปนฝายนิติบัญญัติและ
สมาชิกรัฐสภาจะไปแตงตั้งฝายบริหารเอง ถาเปนระบบประธานาธิบดี ประชาชนจะเลือกตั้งทั้งฝาย
นิติบัญญัติ และฝายบริหารดวยตนเอง ประชาธิปไตยแบบผูแทนอาจกลาวไดวาเปน ประชาธิปไตย
ทางออม อยางไรก็ดีประชาธิปไตยแบบผูแทนยังมีปญหาอยูที่วา ผูแทนที่ประชาชนเลือกเขาไปนั้น
จะทําหนาที่สมกับการเปนผูแทนของปวงชนหรือไม เพราะมักพบวาเมื่อผูแทนไดรับอํานาจ ก็จะมี
บางคนที่ใชอํานาจไปในทางที่ไมถูกตองเหมาะสมและเปนธรรม และบางครั้งเปนไปเพื่อตนเอง
หรือกลุมของตน และมีการตัดสินใจที่ประชาชนไมไดรับทราบ ทําใหรูปแบบของประชาธิปไตยอื่นๆ
มีการนํามาใชในเวลาตอๆ มา
1.2.3 ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม
ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม เปนการเรียกระบอบประชาธิปไตยแบบผูแทนที่เปดโอกาส
ใหประชาชนมีสวนรวมในทางการเมืองการปกครองและในการตัดสินใจระดับตางๆ มากขึ้น มิใชวา
ประชาชนจะสามารถทําไดเพียงเลือกตั้งอยางเดียว แตยังเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมใน
กระบวนการตัดสินใจเรื่องตางๆ เชน การเปดชองทางใหประชาชนมีสวนรวมรับรูขอมูลขาวสาร
ความเคลื่อนไหว และความคืบหนาของการบริหารจัดการประเทศโดยผูที่ทําหนาที่แทนประชาชน หรือ

13. 13
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
การเปดโอกาสใหประชาชนรวมแสดงความคิดเห็นและใหขอมูลแกผูที่ทําหนาที่แทนตนเพื่อใช
ประกอบการตัดสินใจในเรื่องตางๆ รวมทั้ง การที่ประชาชนเขาไปมีสวนรวมในการตรวจสอบและ
ถอดถอนผูที่ทําหนาที่แทนประชาชนซึ่งขาดประสิทธิภาพ บกพรองตอหนาที่หรือไมสุจริตแลวแตกรณี
ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม เกี่ยวของกับวิธีการกระจายอํานาจและทรัพยากรตางๆ ที่
ไมเทาเทียมกันอันมีผลกระทบตอชีวิตความเปนอยูของประชาชน และวิธีการที่ประชาชนเหลานั้น
มีอิทธิพลตอการตัดสินใจที่มีผลกระทบตอตน ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม จึงหมายถึงการที่อํานาจ
ในการตัดสินใจไมควรเปนของกลุมคนจํานวนนอย แตอํานาจควรไดรับการจัดสรรในระหวางประชาชน
เพื่อทุกๆ คนไดมีโอกาสที่จะมีอิทธิพลตอกิจกรรมสวนรวม
หลักการหรือองคประกอบสําคัญของคําวาประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม คือ 2
1) การใหประชาชนมีสวนรวมในการเมืองและการบริหาร
2) เนนการกระจายอํานาจในการตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรตางๆ ใน
ระหวางประชาชนใหเทาเทียมกัน
3) อํานาจในการตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรตางๆ นั้น จะสงผลกระทบตอ
ชีวิตความเปนอยูของประชาชน
4) เพิ่มการคุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
5) มีความยืดหยุนได กลาวคือ มีโครงสรางการทํางานที่สามารถตรวจสอบได
มีความโปรงใส และคํานึงถึงความตองการทรัพยากรของผูมีสวนรวม
6) การมีสวนรวมของประชาชนมีทั้งในระดับทองถิ่นและระดับชาติ
7) ประชาชนสามารถเขาถึงขอมูลขาวสาร กระบวนการทางนโยบายและกระบวนการ
ยุติธรรม
1.2.4 ประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ
โดยทั่วไปประชาธิปไตยมักเปนไปตามที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายสูงสุดของ
ประเทศเพื่อเปนแนวทางสําหรับนักกฎหมายและการออกกฎหมายอื่นๆ รัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณ
อักษรจึงเปนเครื่องประกันตอประชาชนวารัฐบาลจะปฏิบัติในแนวทางที่แนนอนและถูกตอง จุดแข็ง
ของการเปนประชาธิปไตยอยางแทจริงขึ้นกับสิทธิพื้นฐานที่แนนอนและเสรีภาพ สิทธิและเสรีภาพนี้
2
คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ. แนวทางการเสริมสรางประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณา-
จักรไทย พ.ศ.2540 : ปญหา อุปสรรค และทางออก. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกลา. 2545. หนา 15

14. 14
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ตองไดรับการปกปองเพื่อใหแนใจไดวาประชาธิปไตยจะประสบความสําเร็จ ในหลายประเทศ สิทธิ
เหลานั้นระบุไวในรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญยังระบุโครงสรางและหนาที่ของรัฐบาลไวดวย และให
แนวทางสําหรับการออกกฎหมายอื่นๆ
1.3 ความสําคัญของระบบประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม หลักการ รูปแบบ และกระบวนการ
ปจจุบันมีการใหความสําคัญกับประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม และมีการเรียกรองเพื่อมีสวนรวม
ในทุกๆ ระดับของกระบวนการทางนโยบาย ทั้งนี้เพราะประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม เปนการกระจาย
อํานาจ และทรัพยากรตางๆ และเปนการที่คนทุกกลุมมีอํานาจในการตัดสินใจโดยอํานาจควรไดรับ
การจัดสรรในระหวางประชาชนเพื่อทุกๆ คนไดมีโอกาสที่จะมีอิทธิพลตอกิจกรรมสวนรวม
จึงกลาวไดวาประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมจัดเปนการกระจายอํานาจ และเปนการมี
ประชาธิปไตยอยางกวางขวางของกระบวนการทางการเมืองทั้งในระดับทองถิ่นและระดับชาติ
จากคํากลาวขางตน อาจสรุปหลักการหรือองคประกอบสําคัญของคําวาประชาธิปไตยแบบ
มีสวนรวม ไดดังนี้ คือ การใหประชาชนมีสวนรวมในการเมืองและการบริหารมีการกระจายอํานาจใน
การตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรตางๆ ในระหวางประชาชนใหเทาเทียมกัน อํานาจในการ
ตัดสินใจ และการจัดสรรทรัพยากรตางๆ นั้น จะสงผลกระทบตอชีวิต ความเปนอยูของประชาชนมีการ
เพิ่มการคุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน มีความยืดหยุนได กลาวคือ มีโครงสรางการทํางาน
ที่สามารถตรวจสอบไดมีความโปรงใส และคํานึงถึงความตองการทรัพยากรของผูมีสวนรวม และการ
มีสวนรวมของประชาชนมีทั้งในระดับทองถิ่นและระดับชาติ
เนื่องจากประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมใหความสําคัญอยางยิ่งตอการมีสวนรวมของประชาชน
โดยที่การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการซึ่งประชาชน หรือผูมีสวนไดสวนเสียไดมีโอกาส
แสดงทัศนะและเขารวมในกิจกรรมตางๆ ที่มีผลตอชีวิตความเปนอยูของประชาชน รวมทั้ง
มีการนําความคิดเห็นดังกลาวไปประกอบการพิจารณากําหนดนโยบาย และการตัดสินใจของรัฐ
การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการสื่อสารในระบบเปด กลาวคือ เปนการสื่อสารสองทาง
ทั้งอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ซึ่งประกอบไปดวย การแบงสรรขอมูลรวมกันระหวางผูมี
สวนไดสวนเสียและเปนการเสริมสรางความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมีสวนรวมของประชาชน
เปนการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดคาใชจาย และการสูญเสียเวลา เปนการสรางฉันทามติ
และทําใหงายตอการนําไปปฏิบัติ อีกทั้ง ชวยหลีกเลี่ยงการเผชิญหนาใน “กรณีที่รายแรงที่สุด”

15. 15
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ชวยใหเกิดความนาเชื่อถือ ความชอบธรรม ชวยใหทราบความหวงกังวลของประชาชน และคานิยม
ของสาธารณชน รวมทั้ง เปนการพัฒนาความเชี่ยวชาญ และความคิดสรางสรรคของสาธารณชน 3
การมีสวนรวมของประชาชนมีความสําคัญในการสรางประชาธิปไตยอยางยั่งยืน และสงเสริม
ธรรมาภิบาล ตลอดจนการบริหารงาน หากการมีสวนรวมของประชาชน มากขึ้นเพียงใดก็จะชวยให
มีการตรวจสอบการทํางานของผูบริหาร และทําใหผูบริหาร มีความรับผิดชอบตอสังคมมากยิ่งขึ้น
อีกทั้งยังเปนการปองกันนักการเมืองจากการ กําหนดนโยบายที่ไมเหมาะสมกับสังคมนั้นๆ นอกจากนี้
การมีสวนรวมของประชาชนยังเปนการสรางความมั่นใจวาเสียงของประชาชนจะมีคนรับฟง อีกทั้ง
ความตองการหรือความปรารถนาของประชาชนก็จะไดรับการตอบสนอง
1.4 แนวคิด กระบวนการ และระดับขั้นของการมีสวนรวม
1.4.1 เงื่อนไขพื้นฐานของการมีสวนรวมของประชาชน 4
เงื่อนไขพื้นฐานของการมีสวนรวมของประชาชนมี 3 ประการ คือ
1) ตองมีอิสรภาพ หมายถึง ประชาชนมีอิสระที่จะเขารวมหรือไมก็ได การเขารวมตอง
เปนไปดวยความสมัครใจ การถูกบังคับใหรวมไมวาจะในรูปแบบใดไมถือวาเปนการมีสวนรวม
3
เจมส แอล เครตัน. คูมือการมีสวนรวมของประชาชนในการตัดสินใจของชุมชน. แปลโดย ศ.นพ.วันชัย วัฒนศัพท.
กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกลา. 2543 หนา 25-28
4
ถวิลวดี บุรีกุล. การมีสวนรวม : แนวคิด ทฤษฎี และกระบวนการ. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกลา. 2548. หนา 3-9
กลาวโดยสรุป ระบบประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม เปนการเปดโอกาสให
ประชาชนไดแสดงทัศนะและมีสวนในการตัดสินใจในเรื่องตางๆ ที่จะมีผล
ตอชีวิตความเปนอยูของประชาชนเอง นอกจากจะชวยใหการตัดสินใจของ
ผูเสนอโครงการหรือรัฐบาลมีความรอบคอบ และสอดรับกับปญหาและ
ความตองการของประชาชนมากยิ่งขึ้นแลว ยังเปนการควบคุมการ
บริหาร งานของรัฐบาลใหมีความโปรงใส ตอบสนองตอปญหา และความ
ตองการของประชาชนและมีความรับผิดชอบหรือสามารถตอบคําถามของ
ประชาชนไดอีกดวย ซึ่งเทากับเปนการสงเสริมการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยใหสมบูรณมากยิ่งขึ้นอีกดวย

16. 16
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
2) ตองมีความเสมอภาค ประชาชนที่เขารวมในกิจกรรมใดจะตองมีสิทธิเทาเทียมกับ
ผูเขารวมคนอื่นๆ
3) ตองมีความสามารถ ประชาชนหรือกลุมเปาหมายจะตองมีความสามารถพอที่จะ
เขารวมในกิจกรรมนั้นๆ หมายความวา ในบางกิจกรรมแมจะกําหนดวาผูเขารวมมีเสรีภาพและเสมอภาค
แตกิจกรรมที่กําหนดไวมีความซับซอนเกินความสามารถของกลุมเปาหมาย การมีสวนรวมยอมเกิดขึ้น
ไมได มิเชนนั่น ตองเสริมสรางความสามารถของประชาชนใหมีความสามารถเขารวมได
1.4.2 องคประกอบของการมีสวนรวม
สวนองคประกอบของการมีสวนรวมมี 3 ดาน คือ
1) ตองมีวัตถุประสงคหรือจุดมุงหมายชัดเจน การใหประชาชนเขารวมในกิจกรรมหนึ่งๆ
จะตองมีวัตถุประสงคและเปาหมายที่ชัดเจนวาเปนไปเพื่ออะไร ผูเขารวมจะไดตัดสินใจถูกวาควรเขา
รวมหรือไม
2) ตองมีกิจกรรมเปาหมาย การใหประชาชนเขามีสวนรวมตองระบุลักษณะของกิจกรรม
วามีรูปแบบและลักษณะอยางไร เพื่อที่ประชาชนจะไดตัดสินใจวาควรเขารวมหรือไม
3) ตองมีบุคคลหรือกลุมเปาหมาย การใหประชาชนเขามีสวนรวมจะตองระบุกลุม
เปาหมาย อยางไรก็ตามโดยทั่วไปกลุมบุคคลเปาหมายมักถูกจํากัดโดยกิจกรรมและวัตถุประสงคของ
การมีสวนรวมอยูแลวโดยพื้นฐาน
ทั้งนี้ มักพิจารณาผูเขารวมจากกลุมผูมีสวนไดสวนเสีย ซึ่งเปนกลุมผูอาจไดรับผลกระทบ
ทั้งทางบวก และลบ เปนผูที่ไดรับผลกระทบทั้งทางตรงและทางออม ตลอดจน ผูสนใจอีกดวย
โดยแทจริงนั้นกระบวนการมีสวนรวมของประชาชนอาจจะไมสามารถกระทําไดในทุกๆ
ประเด็น ดังนั้น จึงมีแนวทางทั่วๆ ไปบางประการเกี่ยวกับประเด็นที่ควรใชกระบวนการมีสวนรวม
ของประชาชน ประเด็นตางๆ ที่ตองการกระบวนการมีสวนรวมของประชาชน ไดแก
1) การตัดสินใจและผลกระทบที่สําคัญ
2) การตัดสินใจจะมีผลกระทบตอบางคนมากกวาคนอื่น
3) การตัดสินใจจะมีผลกระทบตอผลประโยชนของบางคนหรือกลุมคนที่มีอยูเดิม
4) การตัดสินใจที่เกี่ยวของกับเรื่องที่มีความขัดแยงอยูกอนแลว
5) ความจําเปนเพื่อใหมีการสนับสนุนตอผลการตัดสินใจ

17. 17
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ดังนั้น การมีสวนรวมของประชาชนจึงมีอยูในเกือบทุกกิจกรรมของสังคมขึ้นอยูกับความ
สนใจและประเด็นในการพิจารณา แตมีเงื่อนไขพื้นฐานในการมีสวนรวมวาประชาชนตองมีอิสรภาพ
ความเสมอภาพ และความสามารถในการเขารวมกิจกรรม นอกจากนี้ การมีสวนรวมตองมี
วัตถุประสงคหรือจุดมุงหมาย ตองมีกิจกรรมเปาหมาย และตองมีกลุมเปาหมาย ทั้งนี้เพื่อให
กระบวนการมีสวนรวมของประชาชนดําเนินไปไดอยางมีประสิทธิภาพสูงสุด
การมีสวนรวมของประชาชน จึงเปนการกระจายโอกาสใหประชาชน
มีสวนรวมทางการเมือง และการบริหารเกี่ยวกับการตัดสินใจในเรื่องตางๆ
รวมทั้ง การจัดสรรทรัพยากรของชุมชนและของชาติ ซึ่งจะสงผลกระทบตอวิถี
ชีวิตและความเปนอยูของประชาชน โดยการใหขอมูล แสดงความคิดเห็น ให
คําแนะนําปรึกษา รวมวางแผน รวมปฏิบัติ รวมตลอดจนการควบคุมโดยตรง
จากประชาชน
การมีสวนรวมของประชาชนจึงเปนกระบวนการซึ่งประชาชน หรือผูมีสวน
ไดสวนเสียไดมีโอกาสแสดงทัศนะ และเขารวมในกิจกรรมตางๆ ที่มีผลตอชีวิต
ความเปนอยูของประชาชน รวมทั้งมีการนําความคิดเห็นดังกลาวไปประกอบการ
พิจารณากําหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐ
การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการสื่อสารในระบบเปด กลาวคือ
เปนการสื่อสารสองทาง ทั้งอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ซึ่งประกอบ
ไปดวยการแบงสรรขอมูลรวมกันระหวางผูมีสวนไดสวนเสียและเปนการ
เสริมสรางความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมีสวนรวมของประชาชน
เปนการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดคาใชจาย และการสูญเสียเวลา
เปนการสรางฉันทามติ และทําใหงายตอการนําไปปฏิบัติ อีกทั้งชวยหลีกเลี่ยง
การเผชิญหนาใน ”กรณีที่รายแรงที่สุด” ชวยใหเกิดความนาเชื่อถือและ
ความชอบธรรม และชวยใหทราบความหวงกังวลของประชาชนและคานิยมของ
สาธารณชน รวมทั้งเปนการพัฒนาความเชี่ยวชาญและความคิดสรางสรรค
ของสาธารณชน

18. 18
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
การมีสวนรวมของประชาชนมีความสําคัญในการสรางประชาธิปไตยอยางยั่งยืนและ
สงเสริมธรรมาภิบาล ตลอดจนการบริหารงาน หากการมีสวนรวมของประชาชนมากขึ้นเพียงใดก็จะ
ชวยใหมีการตรวจสอบการทํางานของผูบริหาร และทําใหผูบริหารมีความรับผิดชอบตอสังคมมาก
ยิ่งขึ้น อีกทั้งยังเปนการปองกันนักการเมืองจากการกําหนดนโยบายที่ไมเหมาะสมกับสังคมนั้นๆ
นอกจากนี้การมีสวนรวมของประชาชนยังเปนการสรางความมั่นใจวาเสียงของประชาชนจะมีคนรับฟง
อีกทั้งความตองการหรือความปรารถนาของประชาชนก็จะไดรับการตอบสนอง
วิธีการแบงระดับขั้นการมีสวนรวมของประชาชนอาจแบงไดหลายวิธี ขึ้นอยูกับ
วัตถุประสงคและความละเอียดของการแบงเปนสําคัญ การแบงระดับขั้นการมีสวนรวมของประชาชน
อาจแบงไดจากระดับต่ําสุดไปหาระดับสูงสุด ออกเปน 7 ระดับ และจํานวนประชาชนที่เขามีสวนรวม
ในแตละระดับจะเปนปฏิภาคกับระดับของการมีสวนรวม กลาวคือ ถาระดับการมีสวนรวมต่ํา จํานวน
ประชาชนที่เขามีสวนรวมจะมาก และยิ่งระดับการมีสวนรวมสูงขึ้นเพียงใด จํานวนประชาชนที่เขา
มีสวนรวมก็จะลดลงตามลําดับ ระดับการมีสวนรวมของประชาชนเรียงตามลําดับจากต่ําสุดไปหา
สูงสุด ไดแก (1) ระดับการใหขอมูล (2) ระดับการเปดรับความคิดเห็นของประชาชน (3) ระดับการ
ปรึกษาหารือ (4) ระดับการวางแผนรวมกันและตัดสินใจรวมกัน (5) ระดับการรวมปฏิบัติ (6) รวม
ติดตามตรวจสอบ และ (7) ระดับการควบคุมโดยประชาชน
1) ระดับการใหขอมูล เปนระดับต่ําสุดและเปนวิธีการที่งายที่สุดของการติดตอสื่อสาร
ระหวางผูกําหนดนโยบายหรือผูวางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อใหขอมูลแกประชาชนเกี่ยวกับการ
ตัดสินใจของผูกําหนดนโยบายหรือผูวางแผนโครงการ แตไมเปดโอกาสใหแสดงความคิดเห็นหรือ
เขามาเกี่ยวของใดๆ วิธีการใหขอมูลอาจกระทําไดหลายวิธี เชน การแถลงขาว การแจกขาว การ
แสดงนิทรรศการ และการทําหนังสือพิมพใหขอมูลเกี่ยวกับกิจกรรมตางๆ ตลอดจนการใชสื่ออื่นๆ เชน
โทรทัศน วิทยุ สื่อบุคคล และหอกระจายขาว เปนตน
อยางไรก็ดี เพื่อปองกันมิใหรัฐบาลหรือเจาหนาที่ของรัฐใชอํานาจดุลพินิจในการใหหรือ
ไมใหขอมูลดังกลาวแกประชาชน จึงควรมีขอกําหนดใหรัฐบาลหรือเจาหนาที่ของรัฐตองกระทําและ
กระทําอยางทั่วถึงดวย ยกเวนขอมูลบางประเภท เชน เรื่องเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ เปนตน
นอกจากนี้ การใหขอมูลแกประชาชนจะตองใหอยางทั่วถึง ถูกตอง เที่ยงตรง ทันการณ
เขาใจไดงายและไมมีคาใชจายมาเปนอุปสรรค ในการไดรับขอมูลนั้นๆ
2) ระดับการเปดรับความคิดเห็นจากประชาชน เปนระดับขั้นที่สูงกวาระดับแรก กลาวคือ
ผูกําหนดนโยบายหรือผูวางแผนโครงการเชิญชวนใหประชาชนแสดงความคิดเห็นเพื่อใหไดขอมูลมาก

19. 19
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ขึ้น และประเด็นในการประเมินขอดีขอเสียชัดเจนยิ่งขึ้น เชน การสํารวจความคิดเห็นของประชาชน
เกี่ยวกับการริเริ่มโครงการตางๆ และการบรรยายใหประชาชนฟงเกี่ยวกับโครงการตางๆ แลวขอความ
คิดเห็นจากผูฟง เปนตน
อนึ่ง การรับฟงความคิดเห็นนี้ จะกระทําไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ก็ตอเมื่อ
ประชาชน ผูมีสวนได สวนเสีย ไดมีขอมูลที่ถูกตองและพอเพียง
3) ระดับการปรึกษาหารือ เปนระดับขั้นการมีสวนรวมของประชาชนที่สูงกวาการเปดรับ
ความคิดเห็นจากประชาชน เปนการเจรจากันอยางเปนทางการระหวางผูกําหนดโยบายและผูวางแผน
โครงการและประชาชน เพื่อประเมินความกาวหนาหรือระบุประเด็นหรือขอสงสัยตางๆ เชน การจัด
ประชุม การจัดสัมมนาเชิงปฏิบัติการ ตลอดจนการเปดกวางรับฟงความคิดเห็น โดยใชรูปแบบตางๆ
อาทิ การสนทนากลุม และประชาเสวนา เปนตน
4) ระดับการวางแผนและตัดสินใจรวมกัน เปนระดับขั้นที่สูงกวาการปรึกษาหารือ
กลาวคือ เปนเรื่องการมีสวนรวมที่มีขอบเขตกวางมากขึ้น มีความรับผิดชอบรวมกันในการวางแผน
เตรียมโครงการ และผลที่จะเกิดขึ้นจากการดําเนินโครงการ เหมาะสมที่จะใชสําหรับการพิจารณา
ประเด็นที่มีความยุงยากซับซอนและมีขอโตแยงมาก เชน การใชกลุมที่ปรึกษาซึ่งเปนผูทรงคุณวุฒิ
ในสาขาตางๆ ที่เกี่ยวของ การใชอนุญาโตตุลาการเพื่อแกปญหาขอขัดแยง และการเจรจาเพื่อหาทาง
ประนีประนอมกัน การประชุมวางแผนแบบมีสวนรวม เปนอาทิ
5) ระดับการรวมปฏิบัติ เปนระดับขั้นที่สูงถัดไปจากระดับการวางแผนรวมกัน คือ เปน
ระดับที่ผูรับผิดชอบนโยบายหรือโครงการกับประชาชนรวมกันดําเนินการตามนโยบายหรือโครงการ
เปนขั้นการนํานโยบายไปปฏิบัติรวมกันดําเนินตามหรือโครงการวมกันเพื่อใหบรรลุผลตามวัตถุประสงค
ที่วางไว
6) รวมติดตาม ตรวจสอบ ประเมินผล เปนระดับการมีสวนรวมที่มีผูเขารวมนอย แตมี
ประโยชนที่ผูที่เกี่ยวของหรือไดรับผลกระทบสามารถมาคอยติดตามการดําเนินกิจกรรมนั้นๆ ได
รูปแบบของการติดตามตรวจสอบหรือประเมินผล อาจอยูในรูปแบบของการจัดตั้งคณะกรรมการ
ติดตาม ประเมินผลที่มาจากหลายฝาย การสอบถามประชาชน โดยการทําการสํารวจเพื่อใหประชาชน
ประเมิน การประเมินผลนี้ มีความสําคัญมาก เพราะจะมีผลตอการพิจารณาจัดสรรประโยชน การยุติ
หรือคงไว ตลอดจนปรับปรุงนโยบายหรือโครงการ
7) ระดับการควบคุมโดยประชาชน เปนระดับสูงสุดของการมีสวนรวมโดยประชาชนเพื่อ
แกปญหาขอขัดแยงที่มีอยูทั้งหมด เชน การลงประชามติ เปนตน ขอสังเกตเกี่ยวกับการลงประชามติ

20. 20
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
มี 2 ประการ คือ ประการแรก การลงประชามติจะสะทอนถึงความตองการของประชาชนไดดี
เพียงใด อยางนอยขึ้นอยูกับความชัดเจนของประเด็นที่จะลงประชามติและการกระจายขาวสาร
เกี่ยวกับขอดีขอเสียของประเด็นดังกลาวใหประชาชนเขาใจอยางสมบูรณและทั่วถึง และประการที่สอง
ในประเทศที่มีการพัฒนาทางการเมืองแลว ผลของการลงประชามติจะมีผลบังคับใหรัฐบาลตอง
ปฏิบัติตาม แตสําหรับกรณีของประเทศไทย เคยปรากฏตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช 2540 ผลของการลงประชามติ เปนเพียงขอแนะนําสําหรับรัฐบาลเทานั้น ไมมีผลบังคับ
ใหรัฐบาลตองปฏิบัติตามแตอยางใด (รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา
214) และในชวงเวลาของการใชรับธรรมนูญฉบับนี้มิไดเคยมีการดําเนินการลงประชามติเลย
ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พุทธศักราช 2549 ระบุวาเมื่อจัดทํารางรัฐธรรมนูญแลวเสร็จ
สภารางรัฐธรรมนูญไดเผยแพรใหประชาชนทราบและจัดใหมีการออกเสียงประชามติเพื่อใหความ
เห็นชอบแกรางรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ อันเปนการออกเสียงประชามติเปนครั้งแรกของประเทศ ในวันที่
19 สิงหาคม 2549 การออกเสียงลงประชามติ ปรากฏผลวาประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้งโดยเสียงขางมาก
ของผูมาออกเสียงประชามติเห็นชอบใหนํารางรัฐธรรมนูญฉบับใหมมาใชบังคับ หลังจากนั้น
ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติจึงนํารางรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกลาทูลกระหมอมถวายเพื่อทรงลง
พระปรมาภิไธยใหประกาศใชเปนรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยสืบไป ทรงพระราชดําริวา สมควร
พระราชทานพระบรมราชานุมัติตามความเห็นชอบเห็นดีของมหาชน
อนึ่ง ในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ไดกําหนดใหมี
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการออกเสียงประชามติ ในมาตรา 138 โดยเปน
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ โดยใหคณะกรรมการการเลือกตั้งจัดทํารางพระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการออกเสียงประชามติเพื่อใหเปนไปตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ
ทั้งนี้ ในมาตรา 165 ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ระบุวา
ประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้งยอมมีสิทธิออกเสียงประชามติ โดยการจัดใหมีการออกเสียงประชามติ
ใหกระทําไดในเหตุ ดังตอไปนี้
1.1) ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นวากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชนไดเสีย
ของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจปรึกษา
ประธานสภาผูแทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาใหมีการออกเสียง
ประชามติได

21. 21
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
1.2) ในกรณีที่มีกฎหมายบัญญัติใหมีการออกเสียงประชามติ
การออกเสียงประชามติตาม (1) หรือ (2) อาจจัดใหเปนการออกเสียงเพื่อมีขอยุติ
โดยเสียงขางมากของผูมีสิทธิออกเสียงประชามติในปญหาที่จัดใหมีการออกเสียงประชามติ หรือเปน
การออกเสียงเพื่อใหคําปรึกษาแกคณะรัฐมนตรีก็ได เวนแตจะมีกฎหมายบัญญัติไวเปนการเฉพาะ
การออกเสียงประชามติตองเปนการใหออกเสียงเห็นชอบหรือไมเห็นชอบในกิจการ
ตามที่จัดใหมีการออกเสียงประชามติ และการจัดการออกเสียงประชามติในเรื่องที่ขัดหรือแยงตอ
รัฐธรรมนูญหรือเกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคล จะกระทํามิได
นอกจากนี้ ในระดับทองถิ่นยังสามารถจัดใหมีการลงประชามติไดดังระบุในมาตรา 287
ที่วาประชาชนในทองถิ่นมีสิทธิมีสวนรวมในการบริหารกิจการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น
โดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองจัดใหมีวิธีการที่ใหประชาชนมีสวนรวมดังกลาวไดดวย ทั้งนี้ในกรณี
ที่การกระทําขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจะมีผลกระทบตอชีวิตความเปนอยูของประชาชน
ในทองถิ่นในสาระสําคัญ องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองแจงขอมูลรายละเอียดใหประชาชนทราบ
กอนกระทําการเปนเวลาพอสมควร และในกรณีที่เห็นสมควรหรือไดรับการรองขอจากประชาชนผูมี
สิทธิเลือกตั้งในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นกอนการกระทํานั้น
หรืออาจจัดใหประชาชนออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจก็ได ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
ดังนั้น ประชามติในรัฐธรรมนูญจึงเปนทั้งแบบที่มีผลบังคับใชและเปนการปรึกษาหารือ
ประชาชนก็ได ซึ่งตางจากอดีต และใชไดในทุกระดับของการบริหารราชการแผนดิน ทั้งยังเปนโอกาสที่
จะชวยตัดสินยุติปญหาตางๆไดหากทุกฝายยอมรับกติกานี้ แตตองมีกระบวนการใหขอมูลที่ถูกตอง
เหมาะสม พอเพียงและทันการณ
ทั้งนี้ การที่ประชาชนจะมีสวนรวมในลําดับสูงขึ้นๆไปได จะตองมีสวนรวมในลําดับลางๆ
กอน จึงจะทําใหมีสวนรวมมีประสิทธิผล เพราะหากปราศจากขอมูลประชาชนจะทําหนาที่รวมให
ความเห็น ปรึกษาหารือ รวมตัดสินใจ ติดตาม ตรวจสอบไดอยางไร ในการจะแสดงความคิดเห็น
นอกจากนี้ การใหความคิดเห็นที่เหมาะสมอาจดําเนินการหลังจากไดมีเวลาศึกษาขอมูลมาแลว
รูปแบบการรับฟงความคิดเห็น อาทิ การสํารวจโดยแบบสอบถาม แบบสัมภาษณ การรับ
ฟงผานเวทีประชาชน ผานวิทยุ โทรทัศน หนังสือพิมพ โทรศัพท จดหมายหรือกลองรับความคิดเห็น
เปนตน เพื่อชวยใหเขาใจระดับขั้นการมีสวนรวมของประชาชน ความแตกตางและเครื่องมือสําคัญที่ใช
ในแตละระดับไดงายยิ่งขึ้น จึงไดนําเสนอในรูปตอไปนี้และแสดงระดับการมีสวนรวมของประชาชนไว
ดวยแลว

22. 22
สถาบันพระปกเกลา
“การเสริมสรางศักยภาพผูนําการเปลี่ยนแปลงชุมชน : นวัตกรสังคม”
ต่ํา
ระดับของ
การมีสวนรวม
สูง
มาก
จํานวนประชาชน
ที่เกี่ยวของ
นอย
มาก
การวางแผนและตัดสินใจรวมกัน
การมีสวนรวมที่กวางขึ้น มีความรับผิดชอบรวมกันในการวางแผน
และผลจะที่เกิดขึ้น ใชสําหรับประเด็นที่ซับซอนและมีขอโตแยงมาก
เชน กลุมที่ปรึกษา การเจรจา การมีอนุญาโตตุลาการ
การประนีประนอม การประชุมวางแผน
การปรึกษาหารือ
การเจรจากันอยางเปนทางการระหวางผูวางแผนโครงการและประชาชน
เพื่อประเมินความกาวหนาหรือระบุประเด็นหรือขอสงสัยตางๆ เชน การจัดประชุม
การจัดสัมมนาเชิงปฏิบัติการ การเปดกวางรับขอคิดเห็น การประชาเสวนา
การรวมปฏิบัติ
ดําเนินกิจกรรมรวมกัน
รูปที่ 1 แสดงระดับขั้นการมีสวนรวมของประชาชน
รวมติดตาม ตรวจสอบ
โดยประชาชนมีสวนรวมในการติดตาม ตรวจสอบ
การควบคุมโดยประชาชน
ระดับสูงสุดของการมีสวนรวม /
แกปญหาที่ขัดแยงอยูทั้งหมด
เชน การลงประชามติ
การเปดรับความคิดเห็นจากประชาชน
ผูวางแผนโครงการเชิญชวนใหประชาชนแสดงความคิดเห็นเพื่อใหไดขอมูลมากขึ้นและ
เพื่อใหประเด็นในการประเมินผลชัดเจนยิ่งขึ้น เชน การสํารวจ การบรรยายใหประชาชนฟง
ถึงกิจกรรม แลวรับขอคิดเห็นและการใชสื่อตางๆ เปนชองทางรับฟง
การใหขอมูล
เปนวิธีการที่งายที่สุดของการติดตอสื่อสารระหวางผูวางแผนโครงการและประชาชนเพื่อใหขอมูล
แกประชาชนเกี่ยวกับการตัดสินใจของผูวางแผนโครงการหรือกิจกรรมนั้นๆ แตไมเปดโอกาสให
มีการแสดงขอคิดเห็นหรือเขามาเกี่ยวของใดๆ เชน การแถลงขาว การแจกขาว การแสดงนิทรรศการ
การทําหนังสือพิมพ ใหขอมูลเกี่ยวกับกิจกรรม การใชสื่อตางๆ