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Rapport d'observations définitives et ses réponses. Département des Hauts-de-Seine. Commande publique et contrat de PPP du collège Pompidou à Courbevoie.

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Rapport définit de la CRC Ile-de-France sur le collège Pompidou de Courbvoie

  1. 1. DÉPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE COMMANDE PUBLIQUE ET CONTRAT DE PARTENARIAT DU COLLÈGE GEORGES POMPIDOU À COURBEVOIE  Exercices 2005 et suivants Observations définitives délibérées le 28 mai 2014 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SES RÉPONSES
  2. 2. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 2/75 « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen SOMMAIRE SYNTHESE ........................................................................................................................................................... 3 RECOMMANDATIONS...................................................................................................................................... 5 OBSERVATIONS................................................................................................................................................. 6 1. RAPPEL DE LA PROCEDURE ..................................................................................................................... 6 2. OBSERVATIONS RELATIVES AU CONTRAT DE PARTENARIAT CONCLU POUR LA RECONSTRUCTION DU COLLEGE GEORGES POMPIDOU A COURBEVOIE ..................................... 7 2.1. La préparation du contrat de partenariat........................................................................................................... 8 2.1.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat................................................ 8 2.1.2. Les conditions imparties au projet selon l’évaluation préalable.................................................................... 9 2.1.3. L’analyse comparative de l’évaluation préalable ........................................................................................ 13 2.1.4. La décision de l’assemblée délibérante de recourir au contrat de partenariat ............................................. 26 2.1.5. L’appréciation de l’évaluation préalable par la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) . 27 2.1.6. L’avis de la commission consultative des services publics locaux ............................................................. 28 2.1.7. Le recours à des assistances à maîtrise d’ouvrage (AMO) au stade de l’évaluation préalable.................... 29 2.1.8. La préparation budgétaire du projet ............................................................................................................ 31 2.2. La passation du contrat de partenariat............................................................................................................ 32 2.2.1. La sélection des candidatures...................................................................................................................... 32 2.2.2. Le dialogue compétitif ................................................................................................................................ 34 2.3. La conclusion du contrat de partenariat ......................................................................................................... 41 2.3.1. Le montage juridique .................................................................................................................................. 41 2.3.3. Les clauses de résiliation............................................................................................................................. 46 2.3.4. Les autres clauses obligatoires .................................................................................................................... 48 2.4. L’exécution du contrat de partenariat............................................................................................................. 50 2.4.1. Le suivi opérationnel................................................................................................................................... 50 2.4.2. Le suivi financier......................................................................................................................................... 53 2.4.3. Le suivi comptable ...................................................................................................................................... 54 3. OBSERVATIONS RELATIVES À LA COMMANDE PUBLIQUE ......................................................... 56 3.1. La fonction achat............................................................................................................................................ 57 3.1.1. La direction des achats a été réorganisée .................................................................................................... 57 3.1.2. Mais la fonction achat reste à consolider .................................................................................................... 58 3.2. La passation des marchés publics................................................................................................................... 62 3.3. L’exécution des marchés publics ................................................................................................................... 64 3.4. Un projet de modernisation de la commande publique .................................................................................. 64 ANNEXES ........................................................................................................................................................... 66 Annexe n° 1 : Défauts de programmation et défaillances de conception constatés lors de la visite du collège Pompidou le 4 juin 2013 ....................................................................................................................................... 66 Annexe n° 2 : Marchés examinés en passation ..................................................................................................... 68 Annexe n° 3 : Marchés examinés en exécution..................................................................................................... 71 Annexe n° 4 : Éléments d’analyse sur les avenants passés en 2012 dont les montants bouleversaient l’économie initiale du marché.................................................................................................................................................. 72 GLOSSAIRE DES SIGLES ............................................................................................................................... 74
  3. 3. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 3/75 SYNTHESE La chambre a procédé à un examen de la gestion relatif à la commande publique (fonction achat et marchés publics) en général et, dans le cadre d’un travail commun aux chambres régionales des comptes, en particulier, à un contrat de partenariat (CP) concernant un collège du département des Hauts-de-Seine pour la période 2005 à 2013. Le 7 novembre 2008, en effet, un contrat de partenariat, nouveau mode contractuel créé par l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, a été conclu par le département avec la société Château du Loir Exploitation pour qu’elle démolisse l’ancien établissement puis finance, conçoive, reconstruise, exploite et entretienne le collège Georges Pompidou à Courbevoie. Une évaluation préalable au recours à ce montage complexe a été menée, en 2006, soit quelques mois après la création de ce nouveau mode contractuel, comme l’ont souligné les ordonnateurs successifs dans leurs réponses aux observations provisoires. Elle n’a pas démontré totalement la complexité de l’opération, ni les avantages que présentait ce contrat par rapport à la réalisation de la même opération dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage publique (MOP) classique. Ses insuffisances auraient pu exposer la collectivité à un risque contentieux, fréquemment constaté pour ce type de contrat. Un risque de même nature a été également pris lors de la passation du contrat. Le département ne s’est pas totalement donné les moyens de conduire une procédure de dialogue compétitif, complètement traçable et transparente, de nature à donner toute garantie de respect de l’égalité de traitement entre les candidats. Un contrat onéreux et complexe Le contrat de partenariat, finalement conclu et exécuté (le collège, qui accueille 700 élèves a été mis en service à la rentrée 2010), se révèle onéreux. Sur la base de toutes ses clauses, la chambre a estimé à 18 % la différence de coûts, sur 15 ans, par rapport à un projet équivalent qui aurait été conduit dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage publique. Le département doit aussi composer avec la complexité du montage conventionnel. Celui-ci s’est rapidement révélé difficile à modifier, notamment quand il s’est agi d’obtenir du titulaire des transformations de l’ouvrage, insuffisamment adapté aux besoins des équipes pédagogiques. De façon plus générale, la collectivité peine à obtenir du co-contractant qu’il satisfasse complètement à ses obligations en raison d’un dispositif de suivi défaillant que mettent aussi en évidence les approximations dans la comptabilisation des dépenses liées au contrat de partenariat. A l’issue de ce contrat, comme l’a souligné le département dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le bâtiment doit, certes, être « rendu neuf » à la collectivité. Mais cet avantage, lié à ce type de contrat, ne se concrétisera que si le département parvient à imposer au titulaire le respect des clauses relatives à l’entretien, à la maintenance et au renouvellement du bâtiment scolaire.
  4. 4. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 4/75 Une fonction achat à consolider En 2012, un projet de modernisation de la direction des achats a été initié par le département. Le champ de compétence de cette direction est plus précis mais il importe que des outils soient encore mis en œuvre pour parfaire une fonction achat qui n’est ni cartographiée, ni suivie par des tableaux de bord. Il doit s’agir, surtout, d’améliorer la détermination des besoins dont les faiblesses sont mises au jour par le recours important aux marchés à bons de commande, recours que le département, dans sa réponse aux observations provisoires, s’est engagé à réduire à l’avenir. La passation des marchés est particulièrement centralisée pour garantir leur sécurité juridique. Elle pourrait, cependant encore, gagner en efficacité par une intensification de la concurrence. S’agissant de l’exécution des marchés, par ailleurs, des faiblesses ont été relevées concernant la conservation de leurs pièces et il a été constaté que des avenants, susceptibles de bouleverser l’économie générale de ces contrats, ont été passés en 2010 sans que des sujétions techniques imprévues ne paraissent pouvoir complètement les justifier.
  5. 5. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 5/75 RECOMMANDATIONS Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes : Recommandation n° 1 : …………………………..………………………………….page 30 Ne pas confier dans le cadre du même marché d’AMO les missions d’évaluation préalable et de mise en œuvre de la procédure de passation d’un contrat de partenariat. Recommandation n° 2 : …………………….…………………………….………….page 60 Limiter le recours aux marchés à bons de commande. Recommandation n° 3 : …………………….……………………………….……….page 64 Instaurer des règles de conservation des pièces des marchés en exécution et un dispositif de contrôle interne permettant de vérifier leur bonne application.
  6. 6. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 6/75 OBSERVATIONS 1. RAPPEL DE LA PROCEDURE Deux examens de la gestion du département des Hauts-de-Seine ont été inscrits au programme de la chambre pour l’année 2013 et notifiés à M. Patrick Devedjian, président du conseil général, par un courrier en date du 7 mars 2013. Le premier, qui portait sur la situation financière du département et concernait les exercices 2010 et suivants, jusqu’à la période la plus récente, a fait l’objet d’un rapport d’observations définitives notifié le 22 mai 2014. Le second, dont ce rapport rend compte, concernait la commande publique et l’examen d’un contrat de partenariat. Il devait porter sur les exercices 2008 et suivants, jusqu’à la période la plus récente. En cours d’examen, cependant, la période retenue a été étendue aux exercices 2005, 2006 et 2007, par courriers adressés à M. Devedjian le 12 juin 2013 et à M. Nicolas Sarkozy, président du conseil général du 1er avril 2004 au 15 mai 2007. Les entretiens prévus par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières (CJF) sont intervenus : - le 28 novembre 2013 avec M. Devedjian, en présence de Mmes Katayoune Panahi, directrice générale (DGS) du conseil général du département des Hauts-de-Seine, et Julie Smith, directrice générale adjointe chargée du pôle de l’audit et de l’organisation ; - et le 11 décembre 2013 avec MM. Michel Gaudin, directeur de cabinet de M. Sarkozy, et Erard Corbin de Mangoux, ancien directeur général des services (DGS), qui représentaient l’ancien président du conseil général. Dans sa séance du 29 janvier 2014, la chambre a décidé de l’envoi : - d’un rapport d’observations provisoires au président du conseil général qui lui a été notifié le 26 février 2014. - et d’extraits les concernant, notifiés à la même date, à :  M. Nicolas Sarkozy ;  Mme Isabelle Balkany, ancienne vice-présidente en charge des affaires scolaires du conseil général ;  M. Thierry-Yves Lidolff, ancien directeur général des services du conseil général ;  M. François Bergère, directeur de la mission d’appui au partenariat public privé (MAPPP) ;  M. Bernard Gainnier, président de PwC France ;  M. Georges Paterson, responsable du bureau de Paris du cabinet Norton Rose ;  M. Jean-Claude Pingat, président et directeur général de SNC Lavalin France ;  M. Gilles Lehoux, associé du cabinet Lehoux-Phily-Samaha ;  M. Pierre Berger, président-directeur général de la société Eiffage ;  et M. le directeur général de la société Urbaine de travaux.
  7. 7. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 7/75 Le président du conseil général a répondu par un courrier daté du 22 avril 2014 et parvenu au greffe de la chambre le 23 avril. S’agissant des tiers mis en cause : - le directeur de cabinet de M. Nicolas Sarkozy a répondu, au nom de l’ancien président, par un courrier en date du 23 avril 2014 et reçu au greffe de la chambre le 24 avril 2014 ; - Mme Balkany a répondu par un courrier en date du 17 mars 2014 et reçu au greffe de la chambre le 18 mars 2014 ; - M. Lehoux a répondu par un courrier en date du 26 mars 2014 et reçu au greffe de la chambre le 27 mars 2014 ; - M. Jean-Louis Rouvet a répondu en tant qu’associé PwC par un courrier en date du 25 avril 2014 et reçu au greffe de la chambre le 28 avril 2014 ; - et M. Max Roche, directeur général adjoint d’Eiffage, a répondu par un courrier en date du 26 avril 2014 et reçu au greffe de la chambre le 5 mai 2014(1) ; Par courrier en date du 25 avril 2014, le directeur de cabinet de M. Sarkozy a demandé à être entendu comme le prévoient les dispositions de l’article L. 243-6 du CJF. Il a représenté l’ancien ordonnateur lors de cette audition qui s’est tenu le 26 mai 2014. Il était accompagné par M. Corbin de Mangoux et par Mme Katayoune Panahi, directrice générale des services du département. La chambre n’a été destinataire d’aucune autre demande d’audition. Lors de sa séance du 28 mai 2014, après avoir pris en compte les éléments de réponse, aussi bien écrits qu’oraux, elle a arrêté les observations définitives ci-après développées. 2. OBSERVATIONS RELATIVES AU CONTRAT DE PARTENARIAT CONCLU POUR LA RECONSTRUCTION DU COLLEGE GEORGES POMPIDOU A COURBEVOIE Jusqu’à la fin de l’année scolaire 2009-2010, le collège Georges Pompidou (collège Pompidou), qui accueillait 500 élèves, était situé au n° 16 de la rue Victor Hugo à Courbevoie. Le 7 novembre 2008, un contrat de partenariat (CP) a été conclu avec la société Château du Loir Exploitation pour qu’elle démolisse les infrastructures du collège existant, puis finance, conçoive, construise, livre, exploite et entretienne un nouvel équipement scolaire. Le bâtiment, en service depuis la rentrée de septembre 2010, est situé au n° 12 de l’avenue Château du Loir à Courbevoie, et accueille 700 élèves. (1) Le 29 avril 2014, un délai supplémentaire avait été demandé au greffe de la chambre qui l’a accordé le même jour.
  8. 8. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 8/75 2.1. La préparation du contrat de partenariat 2.1.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) alors en vigueur(2) , « les contrats de partenariat ne pouvaient être conclus que pour la réalisation de projets pour lesquels une évaluation, à laquelle la personne publique [procédait] avant le lancement de la procédure de passation : a) Montrait ou bien que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’était pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet, ou bien que le projet présentait un caractère d’urgence ; b) Exposait avec précision les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif, qui l’avaient conduite, après une analyse comparative, notamment en termes de coût global, de performance et de partage des risques, de différentes options, à retenir le projet envisagé et à décider de lancer une procédure de passation d’un contrat de partenariat. » Un document intitulé Projet de rapport. Réalisation d’un collège à Courbevoie, sous-titré évaluation préalable au lancement d’une procédure de passation d’un contrat de partenariat, daté du 5 janvier 2007, a été effectivement communiqué par le département à la chambre. Comme le précisait la circulaire du 29 novembre 2005 relative aux contrats de partenariat à l’attention des collectivités territoriales, « l’évaluation [devait être] toujours accessible au public dans le cadre de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée relative notamment à la liberté d’accès aux documents administratifs(3) . ». En l’espèce, la présentation de l’évaluation préalable (EP) suggérait qu’il s’agissait d’une version provisoire, car le titre mentionnait un projet de rapport et le pied-de-page, lui, indiquait qu’il s’agissait d’un document préparatoire pour l’évaluation préalable au lancement d’une procédure de passation d’un contrat de partenariat. En outre, la description du projet dans le document était très succincte. N’étaient rappelées ni la base juridique des compétences du département en tant que porteur du projet, ni son contexte et ses enjeux. Les procédures antérieures et les études déjà réalisées n’étaient pas non plus évoquées. En revanche, la structure de l’évaluation préalable en deux parties – Les conditions du projet puis L’analyse comparative – était conforme à la grille d’analyse en deux temps prévue par les dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT. (2) Ces dispositions ont été modifiées par l’article 19 de la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat. (3) Par ailleurs, selon le conseil n° 20062040 du 11 mai 2006 de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), un rapport d’évaluation préalable au recours à un contrat de partenariat « est communicable de plein droit à toute personne qui en ferait la demande, dès la signature du contrat en cause. »
  9. 9. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 9/75 2.1.2. Les conditions imparties au projet selon l’évaluation préalable Selon l’évaluation préalable, « le projet ne [répondait] pas à la condition d’urgence » telle qu’elle a été explicitée par le Conseil d’État. Dans sa décision Sueur et autres du 29 octobre 2004, la haute juridiction avait, en effet, souligné que « l’urgence qui s’attache à la réalisation du projet envisagé est au nombre des motifs d’intérêt général pouvant justifier la passation d’un contrat de partenariat, dès lors qu’elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d’équipements collectifs ». En l’espèce, ni la nécessité de rattraper un retard, ni même l’existence d’un retard n’ont été mis en avant par le département et c’est à raison que l’évaluation préalable a considéré que le projet ne présentait pas un caractère d’urgence au sens de l’article L. 1414-2 du CGCT. Pour justifier le recours au contrat de partenariat – le premier conclu par le département et l’un des premiers conclu en France concernant un collège, comme l’ont répété les ordonnateurs successifs dans leurs réponses aux observations provisoires –, la partie de l’évaluation préalable, relative aux conditions imparties au projet concluait, au sens des mêmes dispositions du CGCT, à sa complexité. Pour le département, cette complexité aurait tenu à la conjugaison : - de délais contraints ; - de la pollution du site ; - et de l’insuffisante disponibilité des effectifs du département. À l’examen des documents produits à la chambre, la consistance complète de ces motifs n’a pas pu être formellement établie. En effet, selon l’évaluation, la complexité du projet aurait résulté, en premier lieu, du fait que l’ancien site du collège Pompidou, rue Victor Hugo, devait « impérativement être cédé à la Région d’Île-de-France RIF dès septembre 2010 afin que celle-ci puisse y débuter les travaux de construction d’un nouveau lycée. À cette date, le nouveau collège [devait] en conséquence être achevé pour pouvoir accueillir les 700 collégiens concernés. La libération du terrain au profit de la Région [constituait] un engagement du département à l’égard de la Région, engagement validé par l’inspection académique(4) . » Dans leurs réponses aux observations provisoires de la chambre, les ordonnateurs successifs ont réitéré leur appréciation sur le caractère complexe de ce projet en insistant, notamment, sur cette contrainte de délais. Il apparaît, toutefois qu’aucun document établissant un engagement formellement pris par le département à l’égard de la région, antérieur à la réalisation de l’évaluation préalable, n’a été produit à la chambre(5) . Il n’y a pas eu, non plus, de validation explicite de cette opération par l’inspection académique(6) mais seulement une approbation informelle du principe de l’échange par un courrier électronique du directeur des services départementaux de l’éducation nationale dans les Hauts-de-Seine du 20 mai 2005. (4) Document préparatoire pour l’évaluation préalable au lancement d’une procédure de passation d’un contrat de partenariat du 5 janvier 2007, p. 6-7. (5) N’ont été transmis que des courriers du président du conseil général (en date du 19 juillet 2007) et du président de la région (en date du 19 juin 2007), soit des documents postérieurs à l’évaluation préalable. (6) Le directeur académique des services départementaux de l’Éducation nationale a été sollicité sur ce point en application des dispositions de l’article R. 214-3 du CJF. Par courrier en date du 25 octobre 2013, il a indiqué que « la Direction des services de l’Éducation nationale (DSDEN) ne valide pas les projets de construction ou de reconstruction ainsi que les éventuels échanges de terrain. Il s’agit d’opérations qui touchent le bâti ou le foncier pour lesquelles la DSDEN n’est pas compétente. Le Conseil général informe la DSDEN mais ne lui soumet pas le projet pour validation. »
  10. 10. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 10/75 Jusqu’à la création de l’unité de programmation des collèges (UPC) du pôle enseignement, sport et jeunesse (PESJ) en février 2008, de fait, la procédure de programmation n’était pas formalisée en tant qu’outil d’aide à la décision des élus. L’UPC aurait été mise en place, notamment, pour objectiver les besoins de construction et de rénovation de collèges. Lors des travaux d’examen de la chambre, il a été indiqué que, si le besoin de reconstruction du collège Pompidou n’avait pas été formalisé, un document interne retraçant la programmation pluriannuelle des investissements 2007-2010 pour les collèges le mentionnait. En outre, ce besoin aurait été quand même identifié sur la base des éléments des services départementaux en charge des questions bâtimentaires et des projections démographiques de l’inspection académique(7) . Néanmoins, il apparaît que les éléments des services techniques n’ont pas été formellement produits. S’agissant des services de l’Éducation nationale, ils ont indiqué à la chambre que « les données démographiques n’avaient pas été décisives car les capacités d’accueil restaient équivalentes.(8) » Même si les premiers crédits votés, en fonctionnement, sur cette opération datent de 2006 et si les premiers engagements ont été effectués en 2007, aucune délibération relative aux dépenses d’investissement dans les établissements scolaires du département des Hauts-de- Seine pour 2005 (24 mars 2005), pour 2006 (24 mars 2006) et pour 2007 (30 mars 2007) n’a évoqué le projet de reconstruction du collège. Si les pièces produites par le département n’établissent pas formellement la réalité des délais qu’aurait subis le projet, leur caractère particulièrement contraignant n’est pas non plus établi. Début 2007, au moment où le document préparatoire pour l’évaluation préalable a été remis au département, la collectivité disposait de 44 mois pour réaliser un nouveau collège avant la rentrée de septembre 2010 et donc de plus de 48 mois au moment où a été envisagée l’évaluation préalable(9) . En 2006, le délai moyen d’un projet de construction de collège était, selon le département, de 33 mois. Ainsi donc, en ajoutant les délais afférents à la programmation et à la sélection d’un maître d’œuvre – 12 mois, par exemple, pour une opération semblable telle que le projet de reconstruction du collège Evariste Galois de Bourg-la-Reine initié fin 2005 –, le temps imparti permettait de reconstruire le collège sans recourir à une procédure dérogatoire. En deuxième lieu, la complexité aurait tenu « à la nécessaire dépollution du site préalablement à tout commencement des travaux », selon l’évaluation préalable car le terrain aurait été « occupé par une usine désaffectée, qui devait être démolie(10) . » Au stade de l’évaluation préalable, la pollution n’était pourtant pas formellement avérée. Si un diagnostic initial des sols avait bien été initié, le prestataire à qui il avait été confié préconisait alors « la réalisation d’investigations complémentaires sur le site afin de s’assurer de l’absence de pollution. » (7) Construit en 1973, amianté, l’équipement n’aurait pas été convenablement entretenu. (8) Courrier du directeur académique en date du 25 octobre 2013. (9) L’acte d’engagement du marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage, qui stipulait, notamment, une aide à la réalisation de l’évaluation préalable, a été signé le 9 novembre 2006. (10) Selon le rapport du Bureau Veritas, le site avait été occupé par un lycée technique, le lycée Vauban, dans les années 1930 puis utilisé comme annexe du lycée Paul Lapie jusqu’en 1989. Les biens immeubles du terrain avaient été mis à la disposition de la région par l’État en 1985.
  11. 11. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 11/75 Il apparaît également que le département aurait été « objectivement en mesure de définir lui- même les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins éventuels(11) » de dépollution, car il avait déjà été confronté à des problèmes de pollution dans le cadre de deux opérations de construction de collèges, initiées en 2004 et 2005 (Georges Mandel à Issy-les-Moulineaux et Georges Pompidou à Villeneuve-la-Garenne), conduites en maîtrise d’ouvrage publique. Cette circonstance de dépollution ne suffisait pas, de toute façon, à établir la complexité du projet au sens de la circulaire du 29 novembre 2005. En dernier lieu, la complexité du projet aurait tenu, selon l’évaluation préalable, à l’insuffisante « disponibilité des effectifs du département des Hauts-de-Seine pour conduire cette opération par un biais autre que le contrat de partenariat et notamment par le biais de marchés publics. » En pratique, au début 2007, toujours selon le rapport d’évaluation, « la Direction opérationnelle centre du département(12) disposait « de deux ingénieurs, chefs de projet, de six techniciens, qui se [consacraient] à la conduite de chantiers de réparation et aux prestations d’entretien. Ils [étaient alors] chargés de sept opérations de construction et de reconstruction de collèges. » L’insuffisante disponibilité ne paraissait donc pas établie, ce plan de charge n’ayant au demeurant, a priori, rien de particulier. D’après un tableau « planning des opérations » transmis par le département, sur les sept opérations, deux (Bons Raisins à Rueil-Malmaison et Jacqueline Auriol à Boulogne-Billancourt) n’ont été véritablement initiées (lancement de la phase étude) qu’à la toute fin de l’année 2007, deux opérations en travaux étaient en réalité des rénovations de moyenne ampleur (Jean Jaurès à Levallois-Perret et Bartholdi à Boulogne-Billancourt) et les travaux de construction du collège Georges Mandel d’Issy-les-Moulineaux ont été réceptionnés en août 2007. Ainsi, au deuxième semestre, la direction opérationnelle centre ne suivait-elle plus que deux projets de construction effectivement en phase travaux (Louis Blériot à Levallois-Perret et Henri Bergson à Garches). Or, dans un service de maîtrise d’ouvrage, un binôme constitué d’un ingénieur et d’un technicien doit pouvoir suivre, au moins, trois projets de construction et de rénovation de bâtiments équivalents à un collège, sauf à considérer que les trois projets sont simultanément en phase travaux. D’ailleurs, en 2005 par exemple, la même direction opérationnelle centre suivait cinq projets de construction en phase travaux : Jean Macé à Suresnes, Henri Matisse à Issy-les-Moulineaux, Théophile Gautier à Neuilly-sur-Seine, Les Martinets à Rueil-Malmaison et Victor Hugo à Issy-les-Moulineaux. Le tableau « planning des opérations » ne mettait pas en lumière un pic spécifique de l’activité du pôle construction et entretien des bâtiments en 2007, pour la construction des collèges. Les éléments complémentaires, produits à la chambre lors de la phase contradictoire des observations provisoires, n’ont pas apporté plus de force définitive à la démonstration. Les ordonnateurs successifs ont, en effet, indiqué que devaient être également pris en compte de nombreuses contraintes ; à savoir, une charge de travail alourdie par le suivi de l’ensemble des marchés d’études en lien avec une opération (marchés de prestations intellectuelles, telles que le contrôle technique, le SPS(13) lancés en amont) » et par la passation des marchés qui n’avait pas encore été centralisée au niveau de la direction des marchés publics, mais aussi une forte mobilisation des équipes, absorbées par d’autres mission que les opérations de construction, (entretien des bâtiments ou supervision d’opérations telles que la maîtrise d’œuvre d’un commissariat) et enfin, plus généralement, de nombreux paramètres à intégrer dans le calcul d’une charge de travail dépendant, entre autres, de la nature de chaque opération, de son degré de priorité, d’éléments contextuels, de relations fonctionnelles, de phases procédurales diverses ou des temps d’absence. (11) Selon la circulaire du 29 novembre 2005, en effet, « on est en présence d’un projet complexe lorsque la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir elle-même les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ». (12) Cette direction opérationnelle suivait alors les projets situés sur un territoire comprenant celui de la ville de Courbevoie. (13) Le coordonnateur SPS (coordonnateur en matière de sécurité et de protection de la santé) agit sur les chantiers de bâtiment ou de génie civil quand interviennent plusieurs entrepreneurs ou travailleurs indépendants.
  12. 12. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 12/75 Il en ressort que les ordonnateurs successifs évoquent tout d’abord des missions particulières alors qu’elles constituaient l’ordinaire du service qui, par exemple, en 2005, avait suivi cinq projets de construction en phase travaux. Ils invoquent, ensuite, des paramètres, sans qu’ils soient explicités ni n’ont plus que soient précisés leurs poids relatifs dans la charge de travail du service. Enfin, une indisponibilité des équipes – aurait-elle été avérée – aurait aisément pu être résolue par le recours à une convention de mandat, dans le cadre de l’article 3 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée. En effet, « dans la limite du programme et de l’enveloppe financière prévisionnelle qu’il a arrêtés, le maître de l’ouvrage peut confier à un mandataire, dans les conditions définies par la convention mentionnée à l’article 5, l’exercice, en son nom et pour son compte » de certaines de ses attributions. Les circonstances opérationnelles auxquelles aurait tenu la complexité du projet, selon l’EP, ne sont donc pas établies. Même si elles l’avaient été, elles n’auraient pas permis de considérer le projet comme étant complexe au sens de l’article L. 1414-2 du CGCT. Ses dispositions, comme l’a précisé la décision n° 2003-472 du 26 juin 2003 du Conseil constitutionnel, dérogent « au droit commun de la commande publique », donc au code des marchés publics (CMP), lequel permet déjà de réaliser des projets complexes en recourant au dialogue compétitif(14) ou à la conception-réalisation(15) : les contrats de partenariat ne peuvent donc intervenir que s’agissant de projets aussi complexes, voire plus complexes encore. Le département des Hauts-de-Seine a indiqué que sa « décision de s’orienter vers un contrat de Partenariat public-privé avait été avant tout motivée par la volonté d’une meilleure maîtrise des délais de conception-réalisation ». Or, dans sa décision Conseil régional de l’ordre des architectes d’Auvergne n° 221649 du 28 décembre 2001, le Conseil d’État a estimé que le recours à la procédure de conception-réalisation n’était pas justifié dans le cas de travaux d’extension et de restructuration d’un collège, si c’était « exclusivement pour gagner du temps que les missions de maîtrise d’œuvre et de réalisation avaient ainsi été fusionnées dans le même appel à concurrence(16) ». Même si l’on considère qu’en l’espèce les contraintes de délais auraient été renforcées par celles inhérentes à l’éventuelle pollution du site à Courbevoie et à l’insuffisante disponibilité des effectifs alléguée par le département, leur combinaison ne paraît pas relever d’une complexité majeure. Lorsque la ville de Metz a été conduite à reconstruire son palais des sports, détruit dans un incendie en 1999, la cour d’appel de Nancy a jugé, en 2004, que les « quatre motifs tirés des dimensions exceptionnelles de l’ouvrage, des impératifs de délais, des contraintes du site et des difficultés techniques particulières(17) » ne pouvaient pas donner lieu à la conclusion d’un marché de conception-réalisation. Au regard du cadre juridique applicable, l’insuffisante justification des motifs ayant conduit le département à recourir à un contrat de partenariat aurait pu l’exposer à un risque contentieux, fréquent pour ce type de contrat comme le montrent les jurisprudences postérieures des juridictions administratives. (14) Conformément aux dispositions de l’article 36 du CMP, « le recours à la procédure de dialogue compétitif est possible lorsqu’un marché public est considéré comme complexe ». (15) Conformément aux dispositions de l’article 37 du CMP, peuvent être concernées par les marchés de conception-réalisation, les « ouvrages dont les caractéristiques, telles que des dimensions exceptionnelles ou des difficultés techniques particulières, exigent de faire appel aux moyens et à la technicité propres des entreprises. » (16) Conclusions de M. Piveteau, commissaire du gouvernement. (17) CAA Nancy, 5 août 2004, M. Daniel Delrez, req. n° 01NC00110. Le projet était situé en zone urbaine, à proximité d’une rivière, et au-dessus d’une nappe phréatique.
  13. 13. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 13/75 Sur le fond, la cour administrative d’appel (CAA) de Bordeaux a ainsi annulé le 26 juillet 2012 la délibération du conseil municipal de Biarritz du 23 juillet 2008 autorisant le maire à signer un contrat de partenariat (arrêt n° 010BX02109) en considérant, sur la base des pièces du dossier, que la commune ne s’était pas trouvée dans l’impossibilité de définir, seule et à l’avance, les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet. Sur la forme, dans cet arrêt, la cour rappelle « que la démonstration de cette impossibilité incombe à la personne publique, et ne saurait se limiter à l’invocation des difficultés inhérentes à tout projet ; qu’à cet égard, ni le rapport final d’évaluation préalable, ni l’avis de la mission d’appui au partenariat public privé (MAPPP) ne sauraient constituer, devant le juge, la preuve de la complexité invoquée ». De tous les éléments produits, lors de l’examen de ce dossier et lors de la phase contradictoire, il ne ressort pas le département des Hauts-de-Seine était, dans l’impossibilité majeure, en 2006-2007, de définir, seul et à l’avance, les moyens répondant à ses besoins de reconstruction du collège Pompidou. Au regard des principes de fond et de forme dégagés, postérieurement à ce dossier mais sur la base de dispositions juridiques applicables dès 2004, par la CAA de Bordeaux dans son arrêt, la collectivité aurait pu s’exposer à un risque contentieux(18) , même si, comme l’ont souligné les ordonnateurs successifs dans leurs réponses aux observations provisoires, aucun recours n’a été effectivement introduit. Ces mêmes réponses mettent aussi en avant un courrier du président de la MAPPP en date du 21 mai 2007 indiquant que « la complexité particulière de ce projet de reconstruction du collège paraissait avérée ». Si, comme on le verra plus loin, au plan formel, il ne s’agissait pas d’un avis [le département n’a pas saisi administrativement la mission puisque, comme le note à raison les ordonnateurs successifs dans leurs réponses, le CGCT ne l’impose pas aux collectivités], il ressort, de l’arrêt précité de la CAA de Bordeaux, que l’appréciation, effectivement positive, de la MAPPP n’aurait su, de tout façon, en cas de contentieux « constituer, devant le juge, la preuve de la complexité invoquée »(19) . 2.1.3. L’analyse comparative de l’évaluation préalable Après l’examen des conditions imparties au projet, l’évaluation préalable procédait, dans un second temps, à une analyse de « l’intérêt que représentait la décision d’engager la procédure de passation d’un contrat de partenariat par une comparaison avec les autres modes juridiques envisageables » (p. 8). (18) Récemment, le tribunal administratif de Lille (jugement n° 1206631 du 17 décembre 2013) et la Cour administrative d’appel de Lyon (arrêt du n° 12LY02827 du 2 janvier 2014) ont d’ailleurs annulé deux contrats de partenariat concernant, respectivement, un centre aquatique et une piscine : dans ces affaires, le juge administratif a estimé que la personne publique n’avait pas démontré que les caractéristiques du projet, dans les circonstances de l’espèce, présentaient un degré de complexité tel qu’elle n’ait pas été objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques nécessaires à sa réalisation. (19) Au cas d’espèce, dans son avis n° 2007-4 « rendu en application des dispositions de l’article 14 de l’ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat (article L. 1414-2 du CGCT) et au vu des seules exigences fixées par ladite ordonnance », la mission d’appui avait indiqué, au sujet du projet d’extension du musée de la mer et de construction de la Cité du surf et de l’océan de Biarritz que « le projet paraissait ainsi bien présenter un caractère de complexité tel que l’exige l’article 2 de l’ordonnance du 17 juin 2004 portant sur les contrats de partenariat. » (p. 3).
  14. 14. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 14/75 2.1.3.1. La comparaison selon le critère de la performance Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT, la comparaison entre les deux schémas juridiques finalement retenus – le contrat de partenariat (CP) et les marchés publics dans le cadre de la loi MOP – devait, ensuite, être impérativement menée selon, au moins, trois critères, à savoir, le coût global, le partage des risques et la performance. Dans l’évaluation préalable, le recours au contrat de partenariat ou au dispositif prévu dans le cadre de la loi MOP n’ont pas été comparés selon le dernier critère de la performance. La démarche générale (exposée dans ce document) a consisté à quantifier la valeur actualisée nette des deux options sur la durée totale du contrat (comparaison des coûts globaux) puis à la re-quantifier après prise en compte des risques sur la durée totale du contrat. Ni la nature des performances attendues – comme, par exemple, selon la circulaire du 29 novembre 2005, la qualité de service, les impératifs à respecter en toutes circonstances, les horaires des prestations ou les délais à l’intérieur desquels doivent être satisfaites les demandes – ni même les indicateurs précis et mesurables recommandés par la circulaire n’ont été envisagés au stade de l’évaluation préalable. Ainsi, la comparaison selon l’un des trois critères imposés par l’ordonnance de 2004 ne figurait pas dans l’analyse. 2.1.3.2. La comparaison selon le critère du risque En revanche, la comparaison a bien été menée selon le critère du risque mais ce volet de l’analyse restait inachevé. Comme l’indiquait le guide de la MAPPP intitulé Les contrats de partenariat – Principes et méthodes(20) (p. 33), « sauf à parvenir à une standardisation des projets, les risques devaient être appréciés, au cas par cas, selon les caractéristiques propres à chaque projet et les objectifs poursuivis par la personne publique. C’est la raison pour laquelle l’évaluation préalable devait se fonder sur une appréciation exacte des besoins, des risques et des coûts qui y étaient associés. » En l’espèce, dans l’évaluation préalable, la partie consacrée aux risques associés à chacune des solutions (p. 37-38) a consisté en la recopie, sur plus d’une page, d’un article paru en septembre 2006 dans Le Journal du CPPP intitulé Éclairages sur les transferts de risques et signé par un associé chez PricewaterhouseCoopers, assistant à la maîtrise d’ouvrage (AMO) du département qui a contribué à rédiger le rapport. Ces réflexions, très générales, étaient complétées par un paragraphe relatif aux « risques de changement de loi et de réglementation » – qui peut être pris en charge en partie par le partenaire privé – et par une conclusion renvoyant à la matrice des risques annexée qui aurait « fait apparaître que les principaux risques, qui étaient au moins partiellement assumés par le département en cas de marchés publics, étaient transférés au privé dans le cas d’un contrat de partenariat. Il en [était] ainsi, en particulier : - du risque de retard (dans la construction, dans la mise à disposition) ; - du risque de disponibilité ; - des risques techniques de construction et d’exploitation. » (p. 38). (20) Guide de la MAPPP dans ce qui suit.
  15. 15. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 15/75 Ces considérations théoriques n’étaient pas vraiment explicitées par la matrice figurant en annexe à l’évaluation préalable. Celle-ci, qui attribuait la prise en charge des différents risques à la personne publique ou au groupement sans préciser comment les risques avaient été identifiés, ni pourquoi leur prise en charge avait été attribuée à la personne publique ou au groupement. De surcroît, la matrice n’avait été renseignée que dans l’hypothèse d’un recours au contrat de partenariat. Or, comme l’indiquait le guide de la MAPPP (p. 34), « pour les besoins de la comparaison entre le recours à un contrat de partenariat et la réalisation du projet sous un autre mode juridique, il [conviendrait] de remplir la matrice […] dans les deux hypothèses. » 2.1.3.3. La comparaison selon le critère du coût global 2.1.3.3.1. L’estimation des délais La première étape de l’analyse conduite par l’évaluation préalable a consisté à estimer les délais des deux procédures. Dans le cadre d’une procédure en maîtrise d’ouvrage publique, le délai a couru à compter du lancement de la programmation. Estimation des délais en MOPTableau n° 1 : Mois Programmation et sélection du maître d’œuvre 18 Conception et sélection des entreprises/ Instruction chantier 17 Construction 18 Emménagement/Réception 1 Durée totale 54 Source : évaluation préalable En contrat de partenariat, l’évaluation préalable a fait courir le délai à compter de son lancement. Estimation des délais en contrat de partenariatTableau n° 2 : Mois Évaluation préalable /Programmation 5 Procédure de dialogue compétitif, choix du candidat et contractualisation 12 Instruction chantier 6 Construction 18 Emménagement 1 Durée totale 42 Source : évaluation préalable
  16. 16. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 16/75 La circulaire du 29 novembre 2005 indiquait que l’évaluation devait être « effectuée avec la plus grande rigueur possible, en explicitant les hypothèses retenues ». Or, en l’espèce, les durées figurant dans les tableaux ci-dessus n’étaient pas justifiées. L’évaluation préalable précisait simplement que « les délais estimés d’étude et des procédures administratives tenaient compte de l’expérience du département des Hauts-de-Seine, certifiée en ‘‘ démarche qualité ’’, sur d’autres opérations et [correspondaient] à un déroulement sans aléas majeurs. » De surcroît, comme on l’a déjà vu, en 2006, le délai moyen de construction d’un collège, de la conception à la réception sans tenir compte de la programmation, était de 33 mois : l’évaluation préalable majorait donc cette durée de trois mois en défaveur de la procédure en maîtrise d’ouvrage publique. Elle surestimait également la durée de la phase initiale (programmation et sélection du maître d’œuvre) qu’elle évaluait à 18 mois. Ainsi, à propos d’une opération de construction de collèges dans le Loiret, l’avis de la MAPPP n° 2010-34 du 8 décembre 2010 mentionnait, par exemple, une durée de 7 à 8 mois pour la même phase dans l’évaluation préalable du conseil général porteur du projet. Même en tenant compte des contingences (pic d’activité en 2007, procédures particulièrement contraignantes pour les opérationnels) et en comparant ce que faisaient alors habituellement les services du département, les délais semblent très élevés et peu cohérents avec d’autres opérations. Ainsi le marché de maîtrise d’œuvre pour la reconstruction du collège Evariste Galois de Bourg-la-Reine a été conclu le 11 décembre 2006 alors que le projet avait été initié le 23 novembre 2005 en comité d’investissement et de programmation des équipements (CIPE). La phase de programmation et de sélection du maître d’œuvre aura donc duré moins de 12 mois dans le cas d’un collège de 700 élèves doté d’un gymnase de type B+ (comme le collège Pompidou) mais aussi d’un internat de 32 places et d’une superficie totale plus importante que celle de l’équipement de Courbevoie. Au total, les délais de la procédure en MOP ont été surestimés d’au moins 9 mois quand l’évaluation préalable avait évalué son « surcoût de temps à 12 mois par rapport à la procédure de contrat de partenariat ». La différence de délais entre les deux procédures n’aurait donc dû être que de 3 mois. 2.1.3.3.2. L’estimation des coûts L’évaluation préalable a procédé, ensuite, à une estimation des coûts d’investissement. Selon un calcul dont les hypothèses sont récapitulées ci-dessous, elle concluait à un surcoût en contrat de partenariat de l’ordre de 3 % par rapport à la procédure en MOP.
  17. 17. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 17/75 Récapitulatif des coûts en eurosTableau n° 3 : Missions Maîtrise d’ouvrage publique Contrat de partenariat Montant (en €) Travaux (en %) Montant (en €) Travaux (en %) Programmiste 38 875 0,2 0 0 1. Total programmation 38 875 0 Maître d’œuvre 2 040 948 10,5 1 700 790 8,75 Ordonnancement, pilotage et coordination (OPC) 0 0 194 376 1 Contrôle technique 48 594 0,25 388 752 2 Coordination SSI 19 438 0,1 19 438 0,1 Coordination SPS 38 875 0,2 38 875 0,2 Mission de synthèse 0€ 0 97 188 0,5 2. Total Conception (hors taxe (HT)) 2 147 855 2 439 419 Travaux 19 437 600 19 437 600 3. Travaux (HT) 19 437 600 19 437 600 Conseil (Études diverses, etc.) 0 0 0 0 Conseil du titulaire 0 0 388 752 2 Aléas 971 880 5 583 128 3 4. Total Frais de gestion (HT) 971 880 971 880 Sous-total (1 à 4) 22 596 210 22 848 899 TVA (19,6 %) sur sous-total 4 428 857 19,6 4 478 384 19,6 Indemnités niveau esquisse 190 000 0 Indemnités niveau PPD 0 200 000 5. Total indemnités 190 000 200 000 Coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage 1 394 842 6 929 895 4 TLE, TD, CAUE, TD ENS 583 128 3 Frais d’actes notariés-droit d’enregistrement 218 525 0,94 AMO ou APP 232 474 1 6. Total frais divers 1 394 842 1 964 022 Coût total d’investissement TTC 28 609 909 29 491 305 Source : évaluation préalable La méthode avec laquelle ont été conduites ces estimations soulève quatre interrogations quant à sa rigueur. En premier lieu, certaines hypothèses ne correspondaient pas à la réalité observée dans le domaine des constructions publiques. En effet, dans un document intitulé « Évaluer l’enveloppe financière prévisionnelle d’un ouvrage de bâtiment » publié en juin 2008, la Mission interministérielle à la qualité des constructions publiques (MIQCP) a récapitulé le coût prévisionnel des principaux postes de dépense d’une opération de construction par rapport au coût prévisionnel des travaux. S’agissant de quatre d’entre eux, on constate un écart important entre les références de la MIQCP et les hypothèses de l’évaluation préalable du département des Hauts de Seine.
  18. 18. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 18/75 Comparaison de certaines hypothèses de l’évaluation préalable auxTableau n° 4 : références de la MIQCP Missions MOP selon la MIQCP (en % du montant des travaux HT) MOP selon le CG 92 (en % du montant des travaux HT) CP selon le CG 92 (en % du montant des travaux HT) Programmiste 1 à 2 0,2 0 Contrôle technique 1 à 3 0,25 2 Coordination SSI 0,25 à 0,5 0,1 0,1 Coordination SPS 1 à 2 0,2 0,2 Source : évaluation préalable et MIQCP En deuxième lieu, les hypothèses de l’évaluation préalable n’étaient quasiment jamais justifiées alors que la circulaire du 29 novembre 2005 recommandait que « les coûts s’appuient sur les éléments de comparaison disponibles pour des projets similaires ou sur des hypothèses réalistes et justifiées. » Dans le rapport, en pratique, seuls les écarts entre la procédure MOP et le recours au contrat de partenariat étaient précisément expliqués. L’analyse comparative était, en troisième lieu, entachée d’erreurs de définition. Ainsi, dans ses estimations du coût global en procédure MOP et en contrat de partenariat, l’évaluation préalable ne tenait pas compte des frais d’assurance, à la différence des évaluations préalables réalisées à la même époque par d’autres départements sur des projets de collèges(21) . Selon l’évaluation préalable encore, la différence de montant des honoraires de maîtrise d’œuvre entre procédure MOP et contrat de partenariat s’expliquait « par le fait qu’il existe moins de mission de maîtrise d’œuvre en contrat de partenariat (notamment architecte) » alors : - qu’une telle mission d’architecte ne figure pas formellement parmi celles d’un maître d’œuvre au sens des dispositions de l’article 7 de la loi MOP ; - et que, comme le dispose l’article L. 1414-13 du CGCT, « lorsque tout ou partie de la conception des ouvrages, équipements ou biens immatériels est confiée au cocontractant, […] les offres comportent nécessairement, pour les bâtiments, un projet architectural ». L’évaluation préalable estimait aussi que « l’absence de coût d’ordonnancement, pilotage et coordination (OPC) en maîtrise d’ouvrage publique est la conséquence logique de la dévolution des travaux en entreprise générale. ». Pourtant, l’allotissement est la règle et la dévolution en entreprise générale, l’exception conformément aux dispositions de l’article 10 du CMP(22) . En dernier lieu, l’évaluation préalable imputait un coût supplémentaire de 3,5 M€(23) à la solution MOP lié à l’achat de locaux démontables. L’analyse faisait, en effet, l’hypothèse que le département serait « alors dans l’obligation d’acheter des locaux démontables afin d’accueillir les élèves, l’ancien site étant entièrement libéré pour les lycéens. ». Comme cela a déjà été indiqué, ni la réalité de la contrainte de délais ainsi alléguée par le département, ni l’impossibilité de conduire le projet en procédure MOP dans de tels délais n’ont été précisément établies par l’évaluation préalable. (21) Voir, par exemple, l’avis n° 2007-12 du 14 juin 2007 de la MAPPP sur le projet de réhabilitation-extension du collège Maurice Clavel à Avallon et de reconstruction du collège Milès à Noyers-sur-Serein dans le département de l’Yonne ou l’avis n° 2010-34 du 8 décembre 2010 concernant la construction de deux collèges et de leurs équipements communaux associés dans le département du Loiret. (22) L’article 10 du CMP dispose que, « afin de susciter la plus large concurrence, et sauf si l’objet du marché ne permet pas l’identification de prestations distinctes, le pouvoir adjudicateur passe le marché en lots séparés dans les conditions prévues par le III de l’article 27. » (23) M€ : millions d’euros.
  19. 19. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 19/75 Ainsi, elle a indiqué, à tort, que « ce coût [l’achat de locaux démontables] s’apparentant à un risque, bien que certain, spécifique à cette procédure [la MOP], il a été pris en compte dans l’évaluation en tant que risque avec une probabilité de 100 % d’occurrence. » Il aurait pu l’être, éventuellement, dans la quantification des risques mais avec une autre probabilité. Sous cette hypothèse, de toute façon, ce point relevait de la partie relative aux risques et non pas de celle consacrée à l’évaluation des dépenses d’investissement. Après les avoir estimés, l’évaluation préalable opérait une répartition temporelle des coûts d’investissement. Ses approximations mettent un peu plus en évidence certaines faiblesses de l’évaluation. La répartition était fondée sur deux séries d’hypothèses ; d’une part sur l’avancement de chaque prestation de 2007 à 2011(24) et d’autre part sur les taux d’indexation à appliquer à chaque prestation. Elles sont résumées dans le tableau ci-dessous : Hypothèses de l’évaluation préalable concernant la répartitionTableau n° 5 : temporelle des coûts d’investissement Coûts directs d’investissement HT de la solution MOP (en %) 2007 2008 2009 2010 2011 Taux d’indexation Programmiste 67 33 2 Coûts salariaux 22 22 22 22 11 3 Indemnisation maîtrise d’œuvre 100 Conception 35 65 2 Réalisation 6 67 28 4 Coûts directs d’investissement HT de la solution CP (en %) 2007 2008 2009 2010 2011 Taux d’indexation Programmiste 100 2 Indemnisation candidats 58 42 APP 71 29 3 Coûts salariaux maîtrise d’ouvrage 3 Frais de procédure et de gestion du projet 71 29 TDCAUE et TDENS et frais d’acte 100 Conception 71 29 2 Réalisation 6 67 28 4 Source : instruction CRC d’après l’évaluation préalable Les hypothèses relatives à l’avancement des différentes composantes du projet étaient discutables. En procédure MOP, par exemple, la mission du programmiste ne saurait durer plus d’une année quand celle du maître d’œuvre, en revanche, ne s’arrête pas au stade de la conception. Par ailleurs, la répartition des coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage n’est justifiée dans aucune des deux options. En contrat de partenariat, le pourcentage d’avancement sur chacun des deux exercices concernés (2008 et 2009) n’a pas été indiqué. Il est difficile de comprendre pourquoi la maîtrise d’ouvrage ne serait mobilisée que deux années, à la différence de la procédure MOP pour laquelle elle le serait de la programmation à la réception de l’ouvrage. (24) Conformément à ce que préconise l’annexe 2 de la circulaire du 29 novembre 2005, pour supprimer la distorsion dans la comparaison financière, la même date de livraison du collège a été rétablie dans les deux scénarios.
  20. 20. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 20/75 Plus généralement, les détails des calculs ayant conduit le département, sur la base de ces hypothèses et à partir d’une méthode qui n’est pas explicitée, à répartir les coûts comme suit dans l’évaluation préalable, sont difficilement compréhensibles : Hypothèses de l’évaluation préalable concernant la répartitionTableau n° 6 : temporelle des coûts d’investissement Solution MOP (en €) Coût direct d’investissement HT Total 2007 2008 2009 2010 2011 Programmiste 39 134 25 917 13 218 Frais de gestion et procédure du projet 1 007 046 215 973 220 293 224 699 229 193 116 888 Coûts salariaux 1 445 312 309 965 316 164 322 488 328 937 167 758 Indemnisation maîtrise d’œuvre 162 040 162 040 Conception 2 219 164 773 228 1 445 936 Réalisation 22 060 878 1 167 984 14 576 438 6 316 456 Total 26 933 573 551 855 1 322 902 3 323 146 15 134 568 6 601 103 Solution Contrat de Partenariat (en €) Coût direct d’investissement HT Total 2007 2008 2009 2010 2011 Indemnisation candidats 171 990 99 498 72 492 APP 199 430 139 951 59 479 Coûts salariaux maîtrise d’ouvrage (TTC) 954 072 669 524 284 548 Frais de procédure et de gestion du projet 997 149 699 754 297 395 TDCAUE et TDENS et frais d’acte (TTC) 834 040 8340 040 Conception 2 502 844 1 756 382 746 462 Réalisation 22 060 878 1 167 984 14 576 438 6 316 456 Total 22 060 878 1 167 984 14 576 438 6 316 456 Source : évaluation préalable et MIQCP Plusieurs exemples d’incohérence ou d’imprécisions peuvent être soulignés. La répartition des frais de gestion n’avait, en effet, fait l’objet d’aucune hypothèse de répartition, ni en procédure MOP, ni en contrat de partenariat, mais elle est répartie, dans le calcul, comme les coûts salariaux. Comme les coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage, en procédure MOP, le taux d’indexation appliqué est de 2 % alors que l’hypothèse retenue pour les coûts de fonctionnement prévoyait 3 %. Enfin, dans le calcul des coûts indexés de la solution contrat de partenariat, l’année de référence n’est pas 2007 mais 2008. Le manque de fiabilité de cette analyse appelle trois observations. Elle contribue, tout d’abord, à atténuer l’écart entre les deux solutions : au terme du premier moment d’estimation des coûts directs d’investissement, il était de 3,1 % en faveur de la solution MOP ; après la répartition temporelle des coûts, il n’était plus que de 2,9 %. Par ailleurs, elle est fondée sur une méthodologie dont la mise en œuvre a, semble-t-il, posé des problèmes au département et à ses prestataires. Rien n’explique pour quelles raisons ils n’ont pas recouru à la méthode proposée dans le guide pratique Contrats de partenariat : principes et méthodes et préconisée par la circulaire du 29 novembre 2005.
  21. 21. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 21/75 Enfin, le détail de cette estimation n’étant pas compréhensible, se pose la question de l’information des citoyens. La circulaire du 29 novembre 2005 indiquait, en effet, que l’évaluation devrait être « toujours accessible au public dans le cadre de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée relative notamment à la liberté d’accès aux documents administratifs » : l’accessibilité procède de la disponibilité matérielle des documents mais aussi de leur intelligibilité. Pour estimer, ensuite, les coûts d’exploitation puis actualiser le coût total, l’évaluation préalable indiquait que « la durée de l’exploitation portait sur 15 ans (de la mise à disposition du collège en août 2011 à la fin du contrat en août 2026). La durée globale du contrat était donc de 17 ans et 7 mois. » Cette hypothèse n’était pas explicitée alors qu’elle était déterminante dans le calcul de la valeur actualisée nette (VAN) des deux solutions (procédure MOP ou contrat de partenariat). Sur le fond, en outre, cette décision aurait dû être justifiée, comme le suggérait la circulaire du 29 novembre 2005. Celle-ci indiquait qu’« afin d’optimiser le financement, un contrat [pouvait] être conclu pour une durée plus courte que l’amortissement matériel de l’ouvrage construit et prévoir à son terme un rachat de cet ouvrage à sa valeur résiduelle. » L’optimisation du financement qu’a pu rechercher le département aurait dû être explicitée. Après avoir estimé puis réparti temporellement les coûts d’investissement, l’évaluation préalable procédait de même avec les coûts de fonctionnement calculés sur la durée du contrat. À cette fin, trois hypothèses étaient formulées : - des coûts annuels de renouvellement-maintenance et d’exploitation estimés, respectivement, à 1,5 % et 1,6 % du montant TTC des travaux ; - une minoration des coûts de renouvellement-maintenance et d’exploitation de, respectivement, 15 % et 20 % dans les deux solutions (procédure MOP et contrat de partenariat) grâce à la démarche haute qualité environnementale (HQE) ; - et des coûts de maintenance et de fonctionnement en contrat de partenariat inférieurs de 10 % à ceux en procédure MOP en raison de « la prise en compte du coût global de la démarche de contrat de partenariat. » (p. 28). Sur la base de ces hypothèses, l’évaluation préalable aboutissait aux résultats récapitulés dans le tableau ci-dessous : Coûts annuels de maintenance et de fonctionnement d’une solution enTableau n° 7 : procédure MOP et en contrat de partenariat Valeur 2007 Coûts de construction HT (en %) Coûts de construction HT (en €) MOP (en €) Contrat de partenariat (en €) Coûts de renouvellement- maintenance 1,5 19 437 600 247 829 218 673 Coûts d’exploitation 1,6 19 437 600 248 801 217 701 Total 469 631 436 374 Source : évaluation préalable Des approximations peuvent, là encore, être relevées. D’une part, l’hypothèse relative aux coûts annuels rapportés au coût de la construction formulée par l’évaluation préalable concernait le montant TTC des travaux, alors que, dans le calcul, la référence prise est le montant HT. D’autre part, les différences entre les coûts de renouvellement-maintenance et d’exploitation sont, respectivement, de 11,8 % et 12,5 %, alors que l’hypothèse formulée par l’évaluation préalable envisageait, pour l’un et l’autre, un écart de 10 %.
  22. 22. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 22/75 Par-delà ces erreurs formelles, sur le fond, cette dernière hypothèse paraît défavorable à la procédure MOP. Par comparaison, lors de la même période, deux autres évaluations préalables au recours à des contrats de partenariat pour la construction ou la réhabilitation de collège retenaient les hypothèses suivantes. Comparaison des hypothèses de l’évaluation préalable relatives auxTableau n° 8 : coûts de renouvellement-maintenance et d’exploitation avec celles d’autres évaluations préalables de projets comparables Valeur 2007 Projet de reconstruction du collège Pompidou (2007) Projet de reconstruction d’un collège et de réhabilitation-extension d’un autre collège dans le département de l’Yonne (2007) Projet de construction de deux collèges dans le département du Loiret (2010) Écart des coûts de renouvellement maintenance en CP par rapport à la MOP - 10 % 0 - 5 % Écart des coûts d’exploitation en CP par rapport à la MOP - 10 % - 15 % - 5 % Écart cumulé des coûts de renouvellement maintenance et d’exploitation en CP par rapport à la MOP (25) - 10 % - 9 % 5 % Source : évaluation préalable et avis n°2007-12 et 2010-34 de la MAPPP L’hypothèse est d’autant plus défavorable à la procédure MOP que l’évaluation préalable majore légèrement les coûts annuels de renouvellement-maintenance et d’exploitation (2,55 % du coût HT des travaux en tenant compte des économies induites par la HQE) par rapport aux autres évaluations préalables (2,35 % dans le cas de l’évaluation préalable au projet de l’Yonne et 2,5 % dans celui du Loiret). In fine, avant de procéder aux calculs des VAN des deux solutions, l’évaluation préalable estimait les coûts de financement en procédure MOP et en contrat de partenariat. En maîtrise d’ouvrage publique, l’hypothèse retenue était l’autofinancement du projet sans recours à l’emprunt. Il aurait, pourtant, été plus rigoureux d’envisager d’y recourir : même si, en 2006, le ratio encours de dette/capacité d’autofinancement (Caf) brute était de 0,46 année(26) , l’autofinancement de cet équipement aurait eu pour conséquence, nécessairement, le recours à l’endettement pour en financer un autre. Dans l’évaluation préalable, il était indiqué que si le département avait préféré la solution de l’emprunt, alors les conditions auraient été les suivantes : Conditions du recours à l’emprunt dans l’hypothèse d’un montage enTableau n° 9 : procédure MOP selon l’évaluation préalable Durée de remboursement de l’emprunt 15 ans Montant de l’emprunt 15 744 421 € Taux d’emprunt 3,92 % Modalités d’amortissement de l’emprunt Annuités constantes Source : évaluation préalable (25) En corrigeant les erreurs de calculs dans le cas de l’évaluation préalable du projet Pompidou. (26) D’après les données de la direction générale des finances publiques (DGFip).
  23. 23. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 23/75 Cette hypothèse se fondait sur un recours partiel à l’autofinancement. Pour comparer les 2 montages, il aurait fallu envisager, plutôt, un financement intégral par l’emprunt. Le montant de l’assiette se serait alors élevé, d’après les montants calculés dans l’évaluation préalable, à 25 488 261 €(27) . En considérant que le taux d’emprunt était bien de 3,92 %, que la durée de remboursement était bien de 15 ans et sur la base d’annuités constantes(28) , le montant des frais financiers de chacune de ces annuités aurait alors été le suivant : Conditions du recours à l’emprunt dans l’hypothèse d’un montage enTableau n° 10 : procédure MOP selon l’évaluation préalable Annuité Montant (en €) 1 999 140 2 948 944 3 896 781 4 842 573 5 786 240 6 727 699 7 666 863 8 603 642 9 537 944 10 469 669 11 398 718 12 324 986 13 248 364 14 168 738 15 85 991 Source : instruction CRC Dans ces conditions, la valeur actualisée nette des frais financiers en procédure MOP aurait été de 6 006 649 €(29) . S’agissant du contrat de partenariat, l’hypothèse retenue était celle d’un financement à 5 % par un apport en fonds propres rémunéré à un taux annuel de 12 % – ce qui semble un niveau raisonnable(30) – et à 95 % par la dette. Au sein de cette dette, l’évaluation préalable distinguait : - une part non cédée (35 %) à un taux de 4,72 % correspondant au taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) à 10 ans (3,92 %) « majoré par une marge bancaire estimée à 80 points de base » (p. 30) ; - et une part cédée (65 %) à un taux de 4,07 % au même taux OAT à 10 ans « augmenté par une marge bancaire pour cession de créances de 15 points de base » (p. 30-31). (27) En ne tenant pas compte des coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage. On raisonne également sur une assiette HT en considérant que la TVA sur les dépenses d’investissement est récupérée. (28) Ces conjectures correspondent à ce qu’étaient alors les conditions de financement du département des Hauts-de-Seine. (29) Avec un taux d’actualisation à 3,92 % correspondant à celui de l’évaluation préalable. (30) Il s’agit, par exemple, du taux retenu dans l’évaluation préalable relative aux collèges de l’Yonne déjà citée.
  24. 24. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 24/75 La cohérence de ces conjectures paraît établie dans les faits (le niveau du taux OAT à 10 ans était de 3,9 % en décembre 2006 d’après la Banque de France) et par comparaison avec les hypothèses d’une autre évaluation préalable relative à des projets de collèges dans l’Yonne validées par la MAPPP dans son avis n° 2007-12 du 14 juin 2007(31) . Le calcul final des VAN tenant compte de l’ensemble de ces flux (investissement, fonctionnement, financement) a été effectué en retenant le taux OAT 10 ans qui correspond, effectivement, au taux auquel le département aurait alors pu lever un emprunt sur un marché financier conformément à ce que préconisait l’annexe 2 de la circulaire du 29 novembre 2005. Dans le calcul spécifique de la VAN en contrat de partenariat dans l’évaluation préalable, une partie de la TVA acquittée sur le coût de maintenance / renouvellement était récupérée (au taux de 15,42 %) pour un montant avant actualisation de 606 175 €. Or, conformément aux dispositions de l’article L. 1615-12 du CGCT, une collectivité territoriale qui a passé un contrat prévu à l’article L. 1414-1 « bénéficie du fonds de compensation pour la TVA sur la part de la rémunération versée à son cocontractant correspondant à l'investissement réalisé par celui-ci pour les besoins d'une activité non soumise à la TVA ». L’évaluation préalable a donc estimé à tort qu’une partie de la TVA sur le coût de maintenance/renouvellement pouvait être récupérée. Les résultats du calcul de l’évaluation préalable, en procédure MOP et en contrat de partenariat, sont résumés dans le tableau ci-dessous : Coûts annuels de maintenance et de fonctionnement d’une solution enTableau n° 11 : procédure MOP et en contrat de partenariat (en €) MOP (1) CP (2) Écart entre (1) et (2) Total des coûts indexés net de TVA récupérée 39 023 047 58 931 419 + 51 % VAN 32 419 034 38 773 040 + 19,6 % Source : évaluation préalable et analyse CRC En tenant compte des coûts de financement en MOP, les VAN étaient ainsi sensiblement au même niveau (38,4 en procédure MOP et 38,8 en contrat de partenariat). Ce recalage, effectué par la chambre, ne concerne, cependant, que les frais financiers. Il néglige toutes les autres approximations de l’analyse comparative qui, dans l’ensemble, étaient favorables au contrat de partenariat comme l’était aussi la quantification des risques à l’étape suivante du calcul. La dernière étape de l’analyse comparative consistait, en effet, à quantifier les risques inhérents aux deux solutions. Trois observations d’ordre général peuvent être formulées. D’abord, cet exercice a été mené sans lien avec celui d’identification des risques analysé plus haut. Les risques quantifiés, dans l’évaluation préalable, ne correspondaient pas à ceux recensés dans la matrice annexée au même document et sensiblement plus précise. Le guide de la MAPPP recommandait pourtant d’articuler les deux exercices en indiquant que « les risques devaient être évalués pour chacun des scénarios (procédure traditionnelle et contrat de partenariat), en s'appuyant sur la matrice des risques » (p. 39). Ce guide recommandait également de « retracer les différents scénarios, selon le partage des risques adopté, en termes de coûts et de gains potentiels pour la personne publique ». En l’espèce, le département n’a pas procédé ainsi puisque le partage des risques n’a pas été objectivé en procédure MOP et que le partage des risques en contrat de partenariat n’est pas intervenu dans la quantification. (31) Cette évaluation préalable envisageait la même répartition entre dette cédée et non cédée. Les taux d’intérêts retenus étaient de 4,8 % pour la dette non cédée et de 4,3 % pour la dette cédée.
  25. 25. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 25/75 Cette quantification a, enfin, été conduite selon une approche en valeur moyenne consistant à définir la valeur du risque comme le produit de la conséquence du risque en valeur par la probabilité d’occurrence. Or, comme le rappelait le guide de la MAPPP, « cette manière de faire n’est pas scientifiquement exacte car elle met sur un pied d’égalité des scénarios de risque sans aucune commune mesure, en ne permettant pas de prendre en compte l’effet de la distribution des risques. Si elle [souhaitait] procéder à une analyse plus précise, la personne publique [devait] recourir, au besoin avec l’appui d’une expertise extérieure, à des outils probabilistes ou statistiques plus évolués. » Les insuffisances méthodologiques de la quantification des risques doivent être d’autant plus soulignées qu’elles expliquent, aux termes de l’analyse, la conclusion générale de l’évaluation préalable favorable au recours au contrat de partenariat. Alors que, comme on l’a vu, les coûts directs actualisés du recours au contrat de partenariat excédaient de 19,6 % ceux du recours à la procédure MOP, la prise en compte du coût des risques a rendu la comparaison favorable au contrat de partenariat. La différence globale des coûts des risques suivant les différents scénarii au sens de l’évaluation préalable est résumée dans le tableau ci-dessous : Coûts des risques en procédure MOP et en contrat de partenariatTableau n° 12 : Montant total TTC MOP CP Différence Coût des risques 23 248 039 5 248 365 - 77 % Sous-total des coûts des risques actualisés 17 213 147 4 244 398 - 75 % Source : EP Cet écart, très important, permettait de compenser largement la différence entre les coûts directs actualisés sans prise en compte des risques comme le met en évidence le tableau suivant : Coûts des risques en procédure MOP et en CPTableau n° 13 : Montant total TTC MOP CP Différence Sous-total des coûts directs actualisés 32 419 034 38 773 040 19,6 % Sous-total des coûts des risques actualisés 17 213 147 4 244 398 - 75 % Coût total actualisé 49 632 181 43 017 438 - 13 % Source : évaluation préalable Dans l’ensemble, le coût des risques actualisés en procédure MOP semblait particulièrement élevé : il représentait, en effet, 53,1 % des coûts directs actualisés de cette option. Par comparaison à des opérations déjà évoquées : - l’évaluation préalable des projets de collèges du département de l’Yonne les estimait à 29,9 % des coûts directs actualisés en procédure MOP ; - et l’évaluation préalable des projets de collèges du département du Loiret les estimait à 16,3 % des coûts directs actualisés en procédure MOP. Dans leurs détails, les évaluations des coûts de certains risques alloués au projet de Courbevoie, s’il avait été conduit en procédure MOP, paraissent contestables. Comme on l’a déjà vu, l’achat de locaux démontables a ainsi « été pris en compte dans l’évaluation en tant que risque avec une probabilité de 100 % d’occurrence » pour un montant HT de 3,5 M€ en considérant que, « dans le cadre d’une procédure classique de type maîtrise d’ouvrage publique, les délais prévisionnels ne [permettraient] pas l’emménagement des collégiens dans les nouveaux locaux. » Or, le risque ne pouvait pas être considéré comme certain.
  26. 26. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 26/75 Par ailleurs, alors que les délais en procédure MOP avaient déjà été surestimés de 9 mois dans l’appréciation du coût global, l’évaluation préalable allouait un risque de dépassement des délais de 14,6 mois au total (en cumulant les risques inhérents à un appel d’offres infructueux et la dérive de chantier) qui se traduisait par un surcoût supplémentaire de 604 234 €. Enfin, l’estimation des risques relatifs à la maintenance, l’entretien et le fonctionnement de l’évaluation préalable manquait de cohérence. D’un côté, en effet, elle envisageait un surcoût de maintenance curative pour un montant de 509 656 € ; de l’autre, considérant que « le coût du risque d’une réhabilitation lourde résulte d’une gestion publique soumise le plus souvent à des régulations budgétaires qui conduit à amputer ou supprimer certains programmes d’entretien et de maintenance des bâtiments » (p. 43), l’évaluation préalable estimait le surcoût inhérent au risque de remise en état du bâtiment au bout de 20 ans à 4,9 M€. En tant qu’AMO du département, le cabinet PricewaterhouseCoopers a contribué à rédiger ce rapport d’évaluation préalable. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, il a relativisé les lacunes de la comparaison selon le critère du risque et les biais favorables au contrat de partenariat dans l’analyse comparative en soulignant que, dans la pratique, les coûts et les délais anticipés au stade de l’évaluation préalable ont correspondu aux coûts et aux délais constatés au stade du contrat puis de son exécution. Pour la chambre, toutefois, les conclusions très générales de la partie de l’évaluation préalable consacrée aux risques ne semblent pas conformes aux bonnes pratiques suggérées par la MAPPP. Que les délais aient été tenus ne permet pas de justifier a posteriori cette insuffisance dans la mesure où, de surcroît, le risque de retard n’était pas le seul encouru par le projet. Pour avancer que « la réalité serait cohérente avec le prévisionnel », par ailleurs, le cabinet a indiqué dans sa réponse que « le coût de conception-construction (en euros courants) du lauréat s’élève à 23,6 M€ contre 24,6 M€ dans l’évaluation ». Favorable à l’évaluation préalable, cette comparaison est biaisée car elle s’en tient aux coûts de conception et de réalisation. Le coût global réel du contrat de partenariat, recalculé par la chambre (39,8 M€, cf. infra la partie 2.3.2) excède, en réalité, l’estimation de sa VAN selon l’évaluation préalable sur la totalité du contrat (38,8 M€). Comme on le verra plus loin, en outre, cet écart doit être majoré car l’évaluation postulait à tort, au regard du contrat effectivement conclu, la refacturation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la totalité des dépenses de maintenance/renouvellement et l’acquittement par le cocontractant des taxes locales. 2.1.4. La décision de l’assemblée délibérante de recourir au contrat de partenariat Considérant les conditions du projet – dont la complexité aurait été établie – et l’aboutissement de l’analyse comparative du recours à la procédure MOP ou au contrat de partenariat, l’évaluation préalable concluait que « le contrat de partenariat semblait le plus adapté juridiquement et financièrement à l’opération conduite par le département des Hauts-de-Seine. » Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT, l’évaluation préalable a ensuite été présentée à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Celle-ci s’est prononcée sur le principe du recours à un contrat de partenariat le 16 février 2007. Le verbatim des débats du conseil général, lors de cette séance fait apparaître que l’évaluation préalable a bien été produite aux élus. Mais cette évaluation n’était pas citée par le rapport n° 09.7 du 1er février 2007 de la vice-présidente en charge des affaires scolaires présentant la délibération qui devait décider le recours au contrat de partenariat.
  27. 27. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 27/75 Par ailleurs, alors que l’évaluation préalable invoquait la complexité pour justifier le recours au contrat de partenariat, le même rapport indiquait que « le principal avantage de ce partenariat public-privé est de raccourcir le délai de réalisation d’un collège de 52 mois à environ 42 mois, puisqu’il évite la phase du concours d’architecte et la phase de consultation des entreprises » sans jamais évoquer la complexité alléguée du projet. Enfin, la délibération elle-même ne visait pas l’évaluation préalable, même si son article 1er l’évoquait, comme suit : « Est approuvé, au vu de l’évaluation préalable, le recours au contrat de partenariat public-privé pour la reconstruction du collège Pompidou à Courbevoie. » Cette mention a, cependant, été ajoutée en commission. Dans le verbatim du 16 février 2007, en effet, le président « signale à l’assemblée qu’à l’issue de la commission de l’enseignement, de la formation et du développement économique, il a été proposé de modifier l’article 1 comme suit : ‘‘ est approuvé, au vu de l’évaluation préalable, le recours au contrat de partenariat public/privé etc. ’’ ». 2.1.5. L’appréciation de l’évaluation préalable par la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) Selon les débats du 16 février 2007, la vice-présidente en charge des affaires scolaires aurait expliqué aux autres membres de l’assemblée que « la mission d’appui public/privé [avait] déjà donné un avis conforme pour la complexité de l’opération. » Cette mission, créée par le décret n° 2004-1119 du 19 octobre 2004, a, pourtant, indiqué à la chambre que « les contacts en amont que nous avions eus […] avec le département des Hauts-de-Seine (collège de Courbevoie) [n’avaient] pas au final débouché sur une saisine formelle de la MAPPP pour validation de l’évaluation préalable : en conséquence, la MAPPP n’a pas procédé à l’émission d’un avis formel » sur ce projet. De fait, après que l’assemblée délibérante a voté la délibération décidant le recours au contrat de partenariat, le 16 février 2007, le responsable de la mission de coordination administrative du pôle éducation, sport et culture du département a écrit le 21 mars 2007 au directeur de projet de la MAPPP impliqué dans ces échanges pour lui adresser l’évaluation préalable. Le responsable ajoutait, alors, qu’il attacherait « du prix à ce qu’il […] soit désormais possible [au directeur de projet] de signifier au Conseil général des Hauts-de-Seine que le projet PPP tel qu’il [était] présenté [était conforme] aux préconisations » de la MAPPP. Par courrier du 21 mai 2007, le président de la mission d’appui a satisfait la demande de l’administration départementale. Il a précisé, dans sa lettre, que, même si, « en l’absence de saisine par la voie administrative, telle que décrite par l’article 3.1 de la circulaire DGCL du 29 novembre 2005, la mission [n’était] pas habilitée à rendre un avis formalisé », il était cependant en mesure de « confirmer l’appréciation positive que la mission [portait] sur la conformité de ce projet aux critères d’évaluation d’un contrat de partenariat ». Cette appréciation était étayée, dans le même courrier, par des considérations sur le contenu de l’évaluation préalable. Deux observations doivent être formulées à propos de cette procédure de consultation de la MAPPP, qui concernent, respectivement, le département puis la mission. Alors que l’intervention de la MAPPP reste facultative pour les collectivités locales comme l’ont rappelé les ordonnateurs et l’ancienne vice-présidente en charge des affaires scolaires dans leurs réponses aux observations provisoires de la chambre, le département a fait le choix de travailler avec cet organisme.
  28. 28. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 28/75 Dans la mesure où il s’agissait du premier contrat de partenariat envisagé par le département, il aurait, toutefois, été intéressant de solliciter son expertise, sous la forme d’une saisine par voie administrative, pour procéder de la même façon que d’autres collectivités ayant décidé de conduire des projets équivalents lors de la même période(32) et pendant l’élaboration du rapport d’évaluation préalable, comme le recommandait la circulaire du 29 novembre 2005. Celle-ci indiquait qu’elles pouvaient solliciter l'avis de la mission pour qu’elle leur fournisse « gracieusement les conseils utiles pour leur permettre de réaliser leur rapport d'évaluation. » Sur ce point, le département, lors de la phase contradictoire, a apporté les éléments de réponses suivants : « La saisine formalisée de la MAPPP, par le département, sur le projet de contrat de partenariat pour la reconstruction du collège de Courbevoie est certes intervenue le 21 mars 2007, soit après le vote de la délibération du 16 février 2007 qui approuve le recours au PPP. Toutefois, des échanges ont été engagés avec la MAPPP bien en amont de l’adoption par l’Assemblée délibérante de ce projet. En effet, la chef de projet désignée par le département s’est rendue à deux reprises à la MAPPP pour présenter les éléments qui présidaient à notre choix de proposer le recours au PPP, des échanges téléphoniques réguliers ont eu lieu par la suite tout au long de la phase d’étude du projet. En outre, le rapport d’évaluation préalable visé dans la délibération du 16 février 2007 a été modifié comme suite aux remarques de la MAPPP, ainsi que l’annexe 7 ‘‘modifications suite aux propositions de la mission d’appui aux partenariats public–privé’’ du document l’atteste, et donc bien en amont de sa saisine par écrit(33) . » La chambre prend acte de ces éléments qui sont cohérents avec son analyse, puisque les observations de la Mission ont été prises en compte, principalement, dans une annexe au rapport d’évaluation préalable. Par ailleurs, à l’inverse de ce qu’a indiqué la vice-présidente en charge des affaires scolaires en février 2007 devant l’assemblée délibérante, la MAPPP n’avait pas, à ce stade, « déjà donné un avis conforme pour la complexité de l’opération ». D’ailleurs, comme l’a précisé le département dans ses éléments de réponse, « par la suite, dans un souci de sécurisation juridique du projet, le département a souhaité que la MAPPP confirme par écrit ‘‘l’appréciation positive que la Mission port[ait] sur la conformité de ce projet aux critères d’évaluation d’un contrat de partenariat’’. » Il apparaît donc que, jusqu’à cette demande intervenue en mars 2007, la MAPPP n’avait pas confirmé par écrit son appréciation de la complexité du projet. En second lieu, sur le fond, les éléments d’analyse proposés par la Mission dans sa réponse au département mettent en lumière qu’elle a accepté de déroger à sa procédure habituelle d’avis et qu’elle a validé, a posteriori, le contenu d’un rapport d’évaluation préalable dont les insuffisances ont été développées précédemment. 2.1.6. L’avis de la commission consultative des services publics locaux Conformément à l’article L. 1413-1 du CGCT, la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) doit être consultée pour avis sur un projet de partenariat par l’assemblée délibérante avant que celle-ci ne se prononce, dans les conditions prévues à l’article L. 1414-2 du CGCT, sur l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat. (32) On peut citer l’avis n° 2005-03, relatif à l’informatisation des collèges d’Eure-et-Loir ou l’avis n° 2007-12, relatif aux collèges de l’Yonne. (33) Lors de l’entretien préalable du 11 décembre 2013, les représentants de l’ancien ordonnateur ont mis en avant les mêmes éléments. Ils ont souligné le caractère itératif du travail conduit avec l’assistant à maîtrise d’ouvrage en charge de l’évaluation préalable et la MAPPP qui a pu expliquer que, formellement, le calendrier ne correspondait pas aux préconisations de la circulaire du 29 novembre 2005. Enfin, ils ont insisté sur le besoin qu’avait alors le président du conseil général de s’entourer d’un maximum de garanties en raison de sa candidature à l’élection présidentielle de mai 2007.
  29. 29. Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives S2-2140192/BB 29/75 En l’espèce, la commission a rendu son « Avis préalable concernant la procédure relative à un partenariat public privé pour la construction d’un collège à Courbevoie » le 11 janvier 2007 : cinq membres ont voté pour, un membre s’est abstenu et un seul était excusé. Cet avis favorable n’était pas motivé. Le compte rendu du 11 janvier 2007 indique qu’« après avoir pris connaissance du rapport de présentation et à l’issue des débats, les membres de la Commission [ont émis] un avis favorable sur la procédure relative au présent dossier. » En outre, s’il est intervenu avant que l’assemblée délibérante ne se prononce sur l’évaluation préalable (délibération du 16 février 2007), l’avis de la commission a été rendu après que l’évaluation avait été menée à son terme. Pourtant la circulaire du 29 novembre 2005 précisait que la consultation devait intervenir « de préférence, avant d’engager l’évaluation préalable ». L’avis aurait pu, accessoirement, être visé par la délibération du 16 février 2007. D’un point de vue plus formel, il a été rendu sans que la commission n’ait été saisie à cette fin par l’assemblée délibérante. Si la saisine par voie de délibération n’est pas prévue par le règlement intérieur de la commission approuvé le 24 octobre 2003, le ministre de l’Intérieur a pu rappeler que « la commission consultative des services publics locaux doit être saisie par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. Dans le silence des textes, il apparaît que la commission doit être saisie par voie de délibération. Cette saisine est une compétence propre de l’assemblée délibérante ou de l’organe délibérant, insusceptible d’être déléguée à l’exécutif de la collectivité du groupement de collectivités ou de l’établissement public(34) . » 2.1.7. Le recours à des assistances à maîtrise d’ouvrage (AMO) au stade de l’évaluation préalable Pour conduire le projet de reconstruction du collège Pompidou à Courbevoie, le département s’est adjoint les services de deux AMO en concluant : - un marché relatif à l’assistance à l’analyse économique et financière liée à la mise en œuvre d’un partenariat public privé, avec les cabinets PricewaterhouseCoopers et Norton Rose le 20 novembre 2006 ; - et un marché relatif à l’assistance technique qui a été confié au groupement constitué par les sociétés Prim, SNC Lavalin et Batimexperts le 6 décembre 2006. Dans les deux cas, les documents de la consultation préalables à la passation de ces contrats n’ont pas pu être produits à la chambre et la collectivité a indiqué qu’elle ne pouvait les retrouver en raison du renouvellement des équipes et de l’ancienneté des procédures. 2.1.7.1. L’AMO économique et financière Le premier marché d’AMO était constitué d’une tranche ferme concernant la mission de rédaction de l’étude préalable au lancement d’une procédure de contrat de partenariat d’un montant de 15 100 € HT et d’une tranche conditionnelle à bons de commande concernant l’assistance à la mise en œuvre de la procédure de passation d’un contrat de partenariat d’un montant minimum de 30 000 € HT et maximum de 120 000 € HT. (34) Réponse du Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire publiée dans le Journal officiel (Sénat) du 27 avril 2006 – page 226 à la question écrite n° 22023 de M. Bernard Piras publiée dans le Journal officiel (Sénat) du 9 mars 2006 – page 699.

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