3
Sommaire
Avant-propos 7
Préface 9
Remerciements 15
Synthèse
ConÞance et solidarité, les conditions de la réussite en ges...
4
Introduction 29
Mettre en place des outils pour progresser ensemble :
espaces de travail collaboratifs, bases de données...
5
Glossaire 141
Chapitre IV
Mieux se préparer à la gestion et à l’apprentissage
post-crise en mettant en œuvre une approch...
fnep 2013 2e épreuves.indd 6 12/07/2013 12:24:27
7
Avant-propos
Depuis près de quarante-cinq ans, la Fondation nationale Entreprise et
Performance (FNEP) cultive la spéciÞ...
fnep 2013 2e épreuves.indd 8 12/07/2013 12:24:27
9
Préface
Depuis la Þn du siècle dernier, l’opinion publique mondiale, principalement
dans les pays industrialisés, est de...
10
Préface
De même, l’ensemble des préfectures de département a été invité à revoir et à
moderniser ses structures de suiv...
11
Préface
Même les grandes entreprises publiques n’échappaient pas totalement à ce
reproche, que ce soit dans le domaine ...
12
Préface
Le document ainsi produit, nourri par les observations et bonnes pratiques
recueillies par les missionnaires au...
13
Coauteurs, membres de la mission 2012
Cyril Alavoine Commissaire divisionnaire de police, actuellement chargé de missio...
fnep 2013 2e épreuves.indd 14 12/07/2013 12:24:27
15
Remerciements
La mission 2012 de la Fondation nationale Entreprise Performance, ce furent
quatorze mois d’échanges part...
fnep 2013 2e épreuves.indd 16 12/07/2013 12:24:28
17
Synthèse
Confiance et solidarité, les conditions de la réussite
en gestion de crise
Éruption du volcan islandais Eyjafj...
18
Synthèse
collectivités locales, du fait des diverses réorganisations de l’État en quête d’ef-
Þcacité et de réduction d...
19
ConÞance et solidarité, les conditions de la réussite en gestion de crise
incite peu à prendre des mesures de préventio...
20
Synthèse
Mieux se préparer à la gestion et à l’apprentissage
post-crise en mettant en œuvre une approche globale
et coh...
21
ConÞance et solidarité, les conditions de la réussite en gestion de crise
(FEMA et MSB) ou des administrations (la Prot...
fnep 2013 2e épreuves.indd 22 12/07/2013 12:24:28
23
Executive summary
Confidence and solidarity : How to succeed in
crisis management
Eyjafjöll’s volcanic eruption, earthq...
24
Executive summary
the stakeholders. Nevertheless, because of decentralization laws empowering
local councils’ prerogati...
25
ConÞdence and solidarity : How to succeed in crisis management
Let’s improve together :
By developing the resilience of...
26
Executive summary
Be better prepared for the management and the learning
phase after the crisis has occurred by impleme...
Yet, if we want to promote the idea that “civil safety is everyone’s concern”, it is
important that such an entity exists,...
fnep 2013 2e épreuves.indd 28 12/07/2013 12:24:29
29
Introduction
Dans la nuit du 20 mars 2010, le volcan islandais Eyjafjöll se réveille, cent
quatre-vingt-dix ans après s...
30
Introduction
Des conséquences mondiales et globales
L’Europe est le continent qui concentre le plus fort traÞc aérien a...
31
Introduction
entreprises, hormis celles du secteur aérien qui étaient directement concernées,
n’ont pas immédiatement p...
32
Introduction
S’agissant du champ de notre étude, il porte sur les risques majeurs industriels et
naturels. En sont ains...
33
Introduction
notamment à une demande médiatique d’une part et à une obsession sécuritaire
d’autre part. La question de ...
34
Introduction
malgré l’impensable, caractéristiques inhérentes à ces crises hors-cadre et ces
méga-chocs que décrit Patr...
35
Introduction
hexagonal, survient peu fréquemment, ce qui rend délicat la préparation des
acteurs ou tout au moins le ma...
36
Introduction
centralisée, la gestion de crise dans la durée ne peut cependant être envisagée
que de façon globale.
Par ...
37
Introduction
politiquement son respect, comme son non-respect ? Et, in Þne, qui est respon-
sable ? Cette pression juri...
38
Introduction
Ce débat déjà complexe lié au principe de précaution s’accompagne de la judi-
ciarisation croissante de no...
39
Introduction
de communication modernes et des nouvelles technologies, du courage de faire
le choix du long terme même q...
Prochain SlideShare
Chargement dans…5
×

Extraits de la publication "Face aux crises courage changeons" FNEP 2013

841 vues

Publié le

Extraits de la publication de la FNEP (Fondation nationale Entreprise et Performance) "Face aux crises, courage changeons !" (La documentation française, septembre 2013) Les coauteurs de cet ouvrage sont issus d’entreprises, administrations ou grandes écoles membres de la Fnep.

Publié dans : Business
0 commentaire
0 j’aime
Statistiques
Remarques
  • Soyez le premier à commenter

  • Soyez le premier à aimer ceci

Aucun téléchargement
Vues
Nombre de vues
841
Sur SlideShare
0
Issues des intégrations
0
Intégrations
199
Actions
Partages
0
Téléchargements
0
Commentaires
0
J’aime
0
Intégrations 0
Aucune incorporation

Aucune remarque pour cette diapositive

Extraits de la publication "Face aux crises courage changeons" FNEP 2013

  1. 1. 3 Sommaire Avant-propos 7 Préface 9 Remerciements 15 Synthèse ConÞance et solidarité, les conditions de la réussite en gestion de crise 17 Executive summary ConÞdence and solidarity : How to succeed in crisis management 23 Introduction 29 La crise de l’Eyjafjöll : une éruption volcanique à l’origine d’une crise économique, illustration de ce que peuvent être les crises contemporaines 29 La nécessité de déÞnir ce que l’on entend par le mot «crise» 31 La gestion de crise en France : face à quels risques et dans quel contexte sociétal ? 34 Que faire alors, comment progresser ensemble ? 38 Chapitre I Mieux se préparer à la gestion des crises en améliorant les relations et la préparation des organisations publiques et privées 41 État des lieux en France : une gestion de crise pilotée de manière centralisée par l’État, mais une préparation des acteurs à améliorer 42 Comment progresser ensemble ? 46 Se doter d’une vision partagée, de référentiels et de langages communs 46 Se connaître et se préparer avant la crise pour créer de la conÞance, au travers des exercices et de la formation 51 fnep 2013 2e épreuves.indd 3 12/07/2013 12:24:26
  2. 2. 4 Introduction 29 Mettre en place des outils pour progresser ensemble : espaces de travail collaboratifs, bases de données, réseaux d’échanges d’informations 60 Développer les collaborations européennes et internationales 63 Chapitre II Mieux impliquer la société civile en développant sa volonté et sa capacité de résistance face aux risques 69 État des lieux en France : des marges de progrès certaines en matière d’implication des populations, notamment au travers du volontariat 70 Des populations insufÞsamment préparées et impliquées 71 Un volontariat et une implication de la société civile moins développés que dans certains pays visités 72 Un dispositif assurantiel très protecteur et efÞcace mais qui incite peu à des mesures de prévention 74 Comment progresser ensemble ? 76 Développer la volonté de résistance de la société civile 76 Développer la capacité de résistance de la société civile 85 Chapitre III Mieux communiquer et interagir en améliorant l’utilisation des médias sociaux et des nouvelles technologies 97 État des lieux en France : des réticences institutionnelles à l’utilisation des médias sociaux pour communiquer en temps de crise 99 Comment progresser ensemble ? 101 Utiliser les médias sociaux pour optimiser les ßux d’informations avec les citoyens 101 S’appuyer sur les technologies mobiles pour optimiser le secours aux victimes 110 Développer l’usage des technologies de l’information propres à faciliter la gestion de crise 114 fnep 2013 2e épreuves.indd 4 12/07/2013 12:24:26
  3. 3. 5 Glossaire 141 Chapitre IV Mieux se préparer à la gestion et à l’apprentissage post-crise en mettant en œuvre une approche globale et cohérente d’une crise à l’autre 117 État des lieux en France : une gestion post-crise satisfaisante mais qui pourrait être plus efÞciente grâce à des efforts de planiÞcation et de mise en cohérence avec la prévention et la gestion de l’événement 119 Vers une approche globale de la gestion de crise incluant désormais la phase post-crise 120 Une société civile avec de fortes attentes mais encore trop peu impliquée dans la phase post-crise 122 Une mise en œuvre du retour d’expérience à systématiser et à améliorer 123 Comment progresser ensemble : 126 Intégrer la phase du post-crise dans les dispositifs de crise, comme une étape systématique et aussi importante que les autres 126 Mettre en place des structures adaptées 128 Encourager les démarches de retour d’expérience 132 Favoriser le redémarrage de la vie économique 135 Le mot de la fin 137 Annexes 139 Glossaire 141 Bibliographie 143 Liste des personnalités rencontrées 145 Rapports rédigés sous l’égide de la FNEP depuis quarante ans 147 fnep 2013 2e épreuves.indd 5 12/07/2013 12:24:27
  4. 4. fnep 2013 2e épreuves.indd 6 12/07/2013 12:24:27
  5. 5. 7 Avant-propos Depuis près de quarante-cinq ans, la Fondation nationale Entreprise et Performance (FNEP) cultive la spéciÞcité de faire travailler ensemble des représentants de l’administration et d’entreprises publiques et privées, sur des thèmes de société dont les enjeux sont majeurs au regard de l’efÞcacité de notre économie et de notre capacité collective à vivre et progresser ensemble. Il s’agit également de confronter les diagnostics, les analyses et les préconisa- tions que différents pays – dont la France – mettent en œuvre face aux mêmes problématiques. Le sujet 2012 a été résumé par l’équipe sous la forme d’un slogan plein d’en- thousiasme : «Face aux crises : courage, changeons! ConÞance et solidarité, les conditions de la réussite en gestion de crise» Le fait est que nos sociétés modernes acceptent de moins en moins les crises, même lorsqu’elles sont liées à des phénomènes naturels. Nos concitoyens sont en permanence à la recherche de «responsables» qui auraient failli dans la mise en place de mesures préventives ou palliatives. Les sphères publiques (avec les responsabilités régaliennes) et privées (avec les responsabilités des individus et des entreprises) tendent à se recouvrir de plus en plus. Le groupe a recherché les clés pour mieux traiter ces situations. Il a clairement identiÞé l’amélioration des relations entre les différents partenaires de la gestion de crise et la plus grande implication de la société civile en la rendant actrice. Tout cela passe par une communication renforcée recourant de manière décom- plexée aux ressources technologiques les plus modernes et se livrant à des retours d’expérience sans complaisance pour mieux reconstruire. Les valeurs nécessaires pour atteindre ces objectifs sont celles de la conÞance et de la solidarité. Elles se retrouvent dans nombre de problématiques actuelles. Elles sont au cœur des convictions de notre fondation. Comme les années précédentes, la FNEP souhaite que les analyses dévelop- pées par la mission d’études, grâce à la richesse de la pluridisciplinarité de ses membres, permettent de contribuer à la démultiplication des savoirs ou des savoir- faire recensés au cours de ses travaux. Les propositions sont concrètes, opération- nelles; elles se veulent pertinentes et utiles pour renforcer la performance des administrations et des entreprises. Reste à les mettre en œuvre : courage, agissons! DOMINIQUE MAILLARD Président de la Fondation nationale Entreprise et Performance Président du directoire de RTE fnep 2013 2e épreuves.indd 7 12/07/2013 12:24:27
  6. 6. fnep 2013 2e épreuves.indd 8 12/07/2013 12:24:27
  7. 7. 9 Préface Depuis la Þn du siècle dernier, l’opinion publique mondiale, principalement dans les pays industrialisés, est de plus en plus mobilisée sur les problématiques de sécurité. C’est vrai en matière de lutte contre la délinquance et ses formes mouvantes, mais cela l’est aussi pour toutes les autres formes d’insécurité, et en premier lieu pour les crises intérieures provoquées par des catastrophes ou des phénomènes naturels et industriels. L’acceptation fataliste des conséquences de ces événements, qui était largement majoritaire au cours des époques passées et se teintait d’une simple commisé- ration pour les victimes, a laissé place à une exigence croissante en matière de prévention, de lutte contre les conséquences de ces accidents et de réparation des dommages causés. La notion de gestion de crise est alors apparue dans le vocabulaire des rares spécialistes de l’époque, au premier rang desquels il convient de rendre hommage à Patrick Lagadec qui fut l’un des pionniers de cette discipline, puis de celui des médias et des gestionnaires de crise que sont les responsables des services de secours, les ministres et les élus concernés. Une seconde étape a été vite franchie avec les actions en justice de plus en plus nombreuses contre les responsables, quand il y en a d’identiÞables, de ces événements catastrophiques ou de leur supposée mauvaise gestion, et en corol- laire l’apparition d’un principe de précaution se substituant au simple devoir de précaution, sanctiÞé par une introduction, en France par exemple, dans la constitution de l’État. En France, comme dans la majorité des autres pays industrialisés, face à ces évolutions comportementales et juridiques et à ces exigences fortes et nouvelles, l’engagement et l’organisation de chacun des acteurs de la crise a profondément évolué, dans les services de l’État, dans les collectivités locales, et aussi au sein des entreprises. Au niveau de l’État, on a vu apparaître dans plusieurs grands ministères (Intérieur biensûr,maisaussiAffairesétrangères,Santé,sphèreÉquipement-Environnement des structures de gestion de crise spécialisées, permanentes ou sufÞsamment organisées pour monter très vite en puissance, et dotées d’équipements d’aide à la décision de plus en plus sophistiqués. Un Centre interministériel de crise, placé sous l’autorité du Premier ministre et délégué au ministre de l’Intérieur, a vu le jour et a déjà joué un rôle majeur dans les récentes crises sanitaires ou lors d’événements liés à la grève massive des moyens de transport ou d’appro- visionnement en hydrocarbures. fnep 2013 2e épreuves.indd 9 12/07/2013 12:24:27
  8. 8. 10 Préface De même, l’ensemble des préfectures de département a été invité à revoir et à moderniser ses structures de suivi et de gestion des crises, et les sept préfectures de zone de défense et de sécurité (Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Paris, Rennes) ont vu leurs compétences juridiques et opérationnelles confortées et leurs moyens techniques renforcés. Au niveau des collectivités locales, la plupart des maires des grandes villes disposent aujourd’hui d’adjoints spécialisés sur les problématiques de sécurité et de services plus ou moins importants dotés de compétences et des moyens nécessaires. Même dans les communes plus petites, et notamment dans celles exposées à des risques forts, un effort important a été mené depuis quelques années pour la prise en compte des événements susceptibles de se produire. Quant aux conseils généraux et régionaux, de plus en plus susceptibles d’être impliqués en raison des compétences qui leur ont été données par les lois successives de décentralisation, notamment en matière de transports, de routes, d’établissements d’enseignement et d’aide sociale, ils ont dû, eux aussi, adapter leur organisation et leurs services pour être en mesure de faire face aux perspec- tives d’une crise grave. Les moyens des services d’incendie et de secours, qui relèvent de la compétence et du budget des conseils généraux, ont été considéra- blement renforcés et adaptés aux risques spéciÞques de leur zone géographique. Cet effort important de la sphère publique, État et collectivités locales confon- dus, s’est fait en respectant le modèle français de sécurité civile, dans lequel l’État et ses représentants locaux, que sont les préfets de zone et de départe- ment, sont les garants et les décideurs en matière opérationnelle, fédérant les moyens mis à leur disposition par l’ensemble des acteurs. Toute cette évolution qualitative et quantitative s’est accompagnée d’un vaste effort en matière de prévention, avec un arsenal de textes législatifs et régle- mentaires instituant ou renforçant des plans de prévention face aux risques natu- rels (inondations, avalanches, tremblements de terre, feux de forêts) et techno- logiques (industriels, nucléaires). Il restait à mobiliser une troisième catégorie d’acteurs de la crise, d’autant plus importante qu’elle était potentiellement à l’origine possible d’accidents ou de catastrophes, celle des entreprises. Au cœur des risques, celles-ci avaient évidemment entrepris des efforts impor- tants pour les identiÞer, les prévenir et les combattre. Mais ces démarches étaient le plus souvent mises en place de manière très autonomiste, sans lien réel et constant avec le monde extérieur, notamment avec l’État et les collec- tivités locales. La méconnaissance des uns par les autres, et vice versa, était très fréquente et était en elle-même un facteur d’aggravation des risques. Elle entretenait la méÞance des populations et des élus. fnep 2013 2e épreuves.indd 10 12/07/2013 12:24:27
  9. 9. 11 Préface Même les grandes entreprises publiques n’échappaient pas totalement à ce reproche, que ce soit dans le domaine de l’énergie, des transports ou du nucléaire. Un effort important de rapprochement et de cohésion s’imposait donc, et il a été entrepris de façon très nette depuis le début de ce siècle, chacun voulant appor- ter sa pièce à l’efÞcience d’une sécurité globale. Acteur de terrain depuis de longues années, comme sous-préfet, préfet de département, directeur adjoint de cabinet du ministre de l’Intérieur, directeur de la défense et de la sécurité civiles et Haut fonctionnaire de défense, préfet de région, préfet de zone de défense et de sécurité et enÞn chef de l’Inspection générale de l’administration, j’ai pu observer de près ces évolutions et contri- buer à les faciliter et à les mettre en œuvre. C’est pourquoi j’ai accepté avec plaisir et conviction d’être le mentor de la mission 2012 de la Fondation nationale Entreprise et Performance, et de les conseiller dans leur réßexion sur les risques majeurs industriels et naturels, la gestion de crise et les conditions d’efÞcacité de l’action publique et de l’action des entreprises. L’engagement des grandes structures qui constituent la FNEP, leur choix de désigner pour cette mission des cadres d’avenir compétents, motivés et dyna- miques, est à la fois un signe très positif de leur implication dans l’action en faveur de la meilleure maîtrise possible des risques et de leur souhait d’une démarche collective. Le résultat de ce travail, dans les quatre directions prises par leur étude sur mon conseil, me paraît très pertinent et de nature à ouvrir de réelles perspectives d’amélioration. Une préparation collective à la gestion de crises de plus en plus complexes associant tous les acteurs de la société civile dans une même volonté de résis- tance et de réaction, une vision partagée entre les secteurs publics et privés, une sensibilisation plus poussée des populations aux mesures de prévention et à la bonne attitude à adopter en cas de crise, sont les pistes essentielles explorées par cette mission. Elle s’est aussi penchée sur l’utilisation des médias sociaux et des nouvelles technologies pour la gestion des crises, avec le côté très positif de leur emploi de plus en plus généralisé, mais aussi les précautions à prendre pour que l’inte- ractivité de l’information fonctionne positivement. EnÞn, l’étude s’attache à déÞnir une meilleure prise en compte de la phase post- crise, indispensable pour favoriser le redémarrage de la vie sociale et écono- mique, et des retours d’expérience incontournables pour corriger les erreurs ou les insufÞsances commises. fnep 2013 2e épreuves.indd 11 12/07/2013 12:24:27
  10. 10. 12 Préface Le document ainsi produit, nourri par les observations et bonnes pratiques recueillies par les missionnaires au cours de leurs voyages d’études dans plusieurs États de tous les continents concernés par des risques majeurs, sera d’un grand intérêt pour les très nombreux acteurs de la sécurité et pour les décideurs, tant au niveau de l’État, des collectivités locales et des entreprises publiques et privées. MICHEL SAPPIN Préfet, Mentor de la mission 2012 fnep 2013 2e épreuves.indd 12 12/07/2013 12:24:27
  11. 11. 13 Coauteurs, membres de la mission 2012 Cyril Alavoine Commissaire divisionnaire de police, actuellement chargé de mission à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises. DEA de droit public (faculté de droit de Tours), DESS en droit et gestion de la sécurité (École nationale supérieure de police). Sarinah Asselas Adjointe au directeur qualité sécurité environnement chez Compagnie parisienne de chauffage urbain (CPCU), groupe GDF SUEZ. Master spécialisé École nationale d’administration Gestion des risques sur les territoires et Master Sciences technologie et santé (faculté de méde- cine, université de Picardie Jules Verne). Frédéric Baudouin Chef de service risques à la DREAL Nord-Pas-de-Calais. Diplômé de l’École polytechnique, ingénieur des mines. Rémy Bossu Responsable du Centre sismologique Euro-Méditerranéen et chercheur en sismologie au laboratoire de détection géophysique du CEA. Doctorat en sismologie, Magistère en physique (université Joseph Fourier, Grenoble). Valérie Dalle Responsable communication de crise chez Réseau ferré de France. DESS gestion globale des risques et des crises et maîtrise en droit privé (université Paris I Panthéon Sorbonne). Jérôme Joly Directeur général adjoint en charge des questions de radioprotection à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ingénieur École nationale supérieure d’électronique, d’informatique et d’hydraulique de Toulouse. Florent Lavigne École de Guerre. Diplômé de l’école spéciale militaire de Saint-Cyr. Pauline Leman Juriste d’entreprise dans le secteur industriel. Diplômes en droit des affaires (DJCE et Magistère des juristes d’affaires franco-allemands de l’université Robert Schuman, à Strasbourg). Julien Marteau Responsable relations internationales chez Aéroports de Paris (ADP). Mastère spécialisé HEC Strategic Management et diplôme d’ingénieur INSA de Lyon. François Richard Responsable de projets à Réseau de transport d’electricité (RTE). Ingé- nieur électricien de l’École nationale supérieure d’électricité et de méca- nique (ENSEM) de Nancy, titulaire d’un DEA électricité et automatisme (université de Nancy). Guillaume Tiffreau Responsable gestion de crise et continuité d’activité Groupe, Aéroports de Paris. Master en Ingénierie de l’information, de la décision et de la connais- sance (université Paris-Est, Marne-la-Vallée). Floriane Torchin Directrice des transports et des déplacements au Conseil régional d’Alsace. Diplômée de l’École polytechnique, corps des Ponts, Eaux et Forêts. Pascal Travers Directeur de la communication Infrastructures chez SNCF. Master en communication d’entreprise (CESCE : Centre d’études supé- rieures de la communication d’entreprise). fnep 2013 2e épreuves.indd 13 12/07/2013 12:24:27
  12. 12. fnep 2013 2e épreuves.indd 14 12/07/2013 12:24:27
  13. 13. 15 Remerciements La mission 2012 de la Fondation nationale Entreprise Performance, ce furent quatorze mois d’échanges particulièrement enrichissants, de rencontres passion- nantes, d’abnégation heureuse aussi, pour mener à bien un projet ambitieux et exigeant. L’aboutissement de cette aventure, qui ne fut pas un «long ßeuve tranquille», doit beaucoup au soutien et à la compréhension sans faille de nos entreprises, de nos collègues ainsi que de nos familles. Notre reconnaissance se porte également vers toutes les personnalités qui, en France comme à l’étranger, nous ont accueillis sans réserve pour réßé- chir avec nous, partager leur expérience et souvent leur passion sur un sujet qui ne laisse jamais indifférent. À tous, nous exprimons notre plus profonde gratitude tant leur contribution s’est avérée précieuse pour la conduite de nos travaux. Une mention toute particulière pour le comité de lecture composé de Jean-Luc Andrieux, directeur sûreté, santé, sécurité et développement durable chez AREVA, Jérôme Goellner, chef du service des risques technologiques au ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie, Didier Houssin, président de l’agence d’évaluation de la Recherche et de l’Enseigne- ment supérieur, Fabrice Larat, directeur adjoint de la formation à l’ENA, pour leurs conseils avisés et le partage du fruit de leurs expériences lors de l’écriture de notre rapport. Nous tenons également à souligner la qualité des prestations d’Ubifrance et des missions économiques du réseau des ambassades françaises qui ont largement contribué au succès de nos rencontres à l’étranger. Saluons aussi chaleureusement l’ensemble de l’équipe FNEP, et notamment Sylvie Lainé, Pierre Azoulay, Nicole Lefour, Anne-Marie Georges, Joanna Charron et François Lefèvre, dont l’indéfectible appui technique et moral, du lancement de la mission jusqu’à la diffusion du rapport, aura permis de garder le rythme et le cap! Nous remercions aussi l’ancien président de la Fondation Hubert du Mesnil, et son successeur le président Dominique Maillard pour leur détermination à porter les valeurs de la FNEP et de ses missions. EnÞn, nous remercions plus particulièrement le préfet Michel Sappin, notre mentor, pour sa disponibilité, son pragmatisme bienveillant, ses conseils avisés et le partage passionné de son expérience opérationnelle. Les opinions contenues dans ce rapport n’impliquent que leurs auteurs et ne sauraient engager ni les administrations et entreprises auxquelles ils appar- tiennent, ni la Fondation, ni le mentor, ni les membres du comité de lecture. fnep 2013 2e épreuves.indd 15 12/07/2013 12:24:28
  14. 14. fnep 2013 2e épreuves.indd 16 12/07/2013 12:24:28
  15. 15. 17 Synthèse Confiance et solidarité, les conditions de la réussite en gestion de crise Éruption du volcan islandais Eyjafjöll, séismes dans la région de Chengdu, ouragans aux États-Unis, explosion de la centrale nucléaire de Fukushima suite à un tsunami, inondations en France : chaque année offre son lot de crises faisant suite à des catastrophes naturelles et/ou industrielles. Certaines font des milliers de victimes, d’autres aucune, mais toutes, du fait de la complexité de leurs conséquences et des interdépendances de nos sociétés modernes, obligent les hommes et les organisations tant publiques que privées à travailler ensemble, par déÞnition en dehors des cadres habituels. Alors quelles sont, justement, les conditions d’un meilleur travail en commun ? Comment améliorer notre efÞca- cité dans la gestion des crises ? Tout d’abord en recherchant les conditions d’efÞcacité de la collaboration des acteurs privés et publics, ainsi que les moyens d’impliquer la société civile dans son ensemble au travers du renforcement de sa résilience. Il faut également, pour renforcer l’impact de ces mesures, pour les rendre intelligibles et les parta- ger, utiliser au mieux les nouvelles technologies de l’information plutôt que de les subir. EnÞn, chaque crise doit être utilisée pour rechercher les pistes d’amé- lioration pour revenir non pas à une situation identique à celle d’avant la crise, mais à une situation qui tienne compte de ses enseignements. La France, qui fait face sur son territoire hexagonal et ultra-marin à la quasi-tota- lité des risques d’origine naturelle ou technologique, dispose d’ores et déjà d’une organisation de gestion de crise robuste. Aussi, notre propos consiste avant tout à rechercher de manière pragmatique des pistes d’amélioration et non de boulever- sement. Elles s’inspirent de ce que nous avons vu dans les pays visités en Europe – Allemagne, Italie, Suède – en Chine et aux États-Unis, ainsi que de bonnes pratiques relevées en France qui mériteraient d’être connues et généralisées. Nos propositions s’articulent autour de quatre axes : Mieux se préparer à la gestion des crises en améliorant les relations et la préparation des organisations publiques et privées En France, le poids de l’État dans la gestion des crises est traditionnellement important, de la crise de niveau national gérée sous l’autorité du Premier ministre, à la crise de niveau local gérée par le préfet de département. Cette organisation, parce qu’elle est identique sur tout le territoire, est claire et globa- lement connue de l’ensemble des acteurs. Cependant, les changements inter- venus du fait des lois de décentralisation qui ont renforcé les prérogatives des fnep 2013 2e épreuves.indd 17 12/07/2013 12:24:28
  16. 16. 18 Synthèse collectivités locales, du fait des diverses réorganisations de l’État en quête d’ef- Þcacité et de réduction des coûts, mais aussi du fait de la complexité croissante des crises qui impose un partenariat étroit avec les acteurs privés, supposent aujourd’hui la recherche de nouvelles pistes pour garantir la bonne gestion des crises. Progressons ensemble : – en nous dotant d’une vision partagée, de référentiels et de langages communs : . mettons en place une organisation territoriale de gestion de crise globale capable de faire face à tous types de crises, . mettons en place un système global de planiÞcation des crises de toutes natures; – en nous exerçant ensemble avant la crise aÞn d’augmenter le niveau de conÞance entre les acteurs publics et privés : . associons les services de l’État, les collectivités territoriales et les acteurs privés aux exercices aÞn qu’ils se connaissent en amont des crises, . développons des actions de formation et de sensibilisation à la gestion de crise; – en mettant en place des outils tels que des espaces de travail collaboratifs, des bases de données et des réseaux d’échanges d’informations : . développons des outils permettant une meilleure mise en commun des ressources, . développons des outils permettant d’anticiper les interdépendances entre les acteurs de la crise; – en accentuant les coopérations européennes et internationales : . aidons la coopération entre États en déÞnissant des signalétiques communes sur les risques ainsi qu’en développant les coopérations par «bassins de risques» et les coopérations techniques, . encourageons les initiatives des entreprises à mettre en commun des infor- mations, compétences et ressources pour mieux faire face aux risques majeurs. Mieux impliquer la société civile en développant sa volonté et sa capacité de résistance face aux risques • Plusieurs décalages surprennent : alors que grâce à Internet et aux réseaux sociaux, les informations sur les risques sont de plus en plus accessibles, les citoyens ne semblent pas mieux préparés à y faire face; de plus en plus d’obli- gations existent à la charge des collectivités pour se préparer, mais ces dernières ne les respectent pas toujours, générant ainsi un manque de préparation. Par ailleurs, la France, à l’exception des sapeurs-pompiers et de certaines grandes organisations non gouvernementales comme la Croix-Rouge, manque de volon- taires et d’une structuration du volontariat par rapport à ce que nous avons vu dans d’autres pays. EnÞn, le dispositif assurantiel protecteur en place en France fnep 2013 2e épreuves.indd 18 12/07/2013 12:24:28
  17. 17. 19 ConÞance et solidarité, les conditions de la réussite en gestion de crise incite peu à prendre des mesures de prévention et mérite sans doute quelques ajustements. Progressons ensemble : – en développant la volonté de résistance de la société civile : . valorisons le volontariat, . multiplions les actions d’information par les volontaires à destination des plus jeunes; – en développant la capacité de résistance de la société civile : . sensibilisons le grand public et les acteurs économiques aux mesures indivi- duelles de protection et de réduction des risques, . envisageons l’introduction d’une modulation de la prime Cat-Nat dans les polices d’assurance des entreprises en fonction du risque individuel et des mesures correctives prises, . développons la solidarité entre citoyens et entre entreprises pour augmenter le potentiel de réaction de la société civile, . favorisons le redémarrage de la vie sociale et économique en préparant le dialogue social nécessaire après la crise. Mieux communiquer et interagir en améliorant l’utilisation des médias sociaux et des nouvelles technologies Les réseaux sociaux et nouvelles technologies utilisés massivement par la popu- lation en temps de crise sont marqués en France par la réticence des autorités publiques à les utiliser au même titre que les autres médias. Sources d’informa- tions et moyen de communication privilégié pour toucher le plus grand nombre de personnes, ces nouveaux médias doivent être davantage pris en compte par les autorités qui doivent en utiliser toutes les potentialités. Progressons ensemble : – en utilisant les réseaux sociaux pour optimiser les ßux d’informations avec les citoyens : . développons une politique de communication de crise ouverte aux médias sociaux, . centralisons les ressources de «web-communication» de crise, . développons un portail d’information unique en cas de crise; – en s’appuyant sur les technologies mobiles pour optimiser le secours aux victimes de la crise : . favorisons l’alerte des populations touchées par la crise, . suivons les populations pour mieux anticiper leurs besoins, . guidons les populations en temps réel, . rompons l’isolement des victimes; – en développant l’usage des technologies de l’information propres à faciliter la gestion de crise. fnep 2013 2e épreuves.indd 19 12/07/2013 12:24:28
  18. 18. 20 Synthèse Mieux se préparer à la gestion et à l’apprentissage post-crise en mettant en œuvre une approche globale et cohérente d’une crise à l’autre La Þn d’une crise est souvent difÞcile à déÞnir mais elle marque le début d’une phase pourtant essentielle : l’après-crise, la reconstruction. Cette étape est souvent oubliée dans les plans de crise alors qu’elle permettrait à l’organisa- tion qui a souffert de la crise de s’améliorer. C’est pourquoi il s’agit de faire en sorte qu’elle s’insère dans le dispositif global de gestion des crises au sens d’un continuum allant de la préparation de la crise au post-crise, ce dernier devant être entendu comme la phase allant de l’immédiat après crise à la préparation de la prochaine crise. Progressons ensemble : – en intégrant la phase du post-crise dans les dispositifs de crise comme une étape systématique et aussi importante que les autres : . intégrons l’après-crise dans les plans de gestion de crise, . systématisons dans les salles de crise la fonction «anticipation» aÞn d’éva- luer le plus en amont possible les différents scenarii de sortie de crise; – en mettant en place des structures adaptées : . aidons les salariés en proposant une assistance élargie qui leur permette de se consacrer à la reprise de l’activité de leur entreprise, . aidons les entreprises en facilitant les démarches visant à leur permettre la reprise de leur activité, . aidons les collectivités territoriales en faisant connaître et en coordonnant leurs démarches de reconstruction; – en encourageant des démarches de retour d’expérience objectives : . consolidons le devoir de réßexion sur l’expérience, . professionnalisons la démarche au travers de retours d’expérience dont l’objectif doit être l’amélioration des processus et des organisations et non la sanction, . améliorons la conception des exercices au travers de l’utilisation des retours d’expérience; – en favorisant le redémarrage de la vie économique : . mettons en œuvre les conditions d’un retour des populations sur les sites sinistrés en assurant une reprise rapide de l’activité économique de la zone, . proÞtons de la remise en question imposée par la reconstruction pour créer : transformons la crise en opportunité. EnÞn, il nous est apparu qu’en France, à l’inverse de ce que nous avons pu constater dans d’autres pays, la politique de sécurité civile ou de gestion de crise en général n’était pas portée, suivie dans sa globalité, incarnée aux yeux du public, par un service ou une entité en particulier. En effet, si aux États-Unis, au Royaume-Uni, en Italie ou en Suède, cette politique est portée par des agences fnep 2013 2e épreuves.indd 20 12/07/2013 12:24:28
  19. 19. 21 ConÞance et solidarité, les conditions de la réussite en gestion de crise (FEMA et MSB) ou des administrations (la Protection civile ou Cabinet OfÞce) qui sont connues et reconnues de l’ensemble des acteurs et de la société civile, aucune structure équivalente n’existe dans notre pays. Or, si l’on veut donner un sens à l’idée que «la sécurité civile est l’affaire de tous», il importe qu’une telle entité existe; elle permettrait en effet de coordon- ner les acteurs concourant à la gestion des crises, de faciliter l’implication de la société civile en incarnant la gestion de crise dans son ensemble, de mieux communiquer en ne dispersant pas les initiatives, et enÞn de mieux suivre les enseignements des crises pour mieux préparer l’avenir. fnep 2013 2e épreuves.indd 21 12/07/2013 12:24:28
  20. 20. fnep 2013 2e épreuves.indd 22 12/07/2013 12:24:28
  21. 21. 23 Executive summary Confidence and solidarity : How to succeed in crisis management Eyjafjöll’s volcanic eruption, earthquakes in the Chengdu region, hurricanes in the United States of America, explosion of the Fukushima nuclear station after the tsunami, ßoods in France : each year providar its crises generated by natural and/or industrial catastrophes. Some of them have thousands of victims, others none, but, because of the complexity of their consequences and of the interdependences of our modern societies, all of them force individuals and organizations both private and public to work together outside of their usual context. Hence, what precisely are the necessary conditions for these actors to work better together ? How can we improve our efÞciency in managing crises ? First of all, we need to Þnd the conditions suitable for the collaboration between private and public stakeholders efÞcient. Then, we must aim at Þnding the best ways to involve civil society as a whole through reinforcement of its resilience. Also, to reinforce the impact of these measures, to make them easier to unders- tand and to be able to share them, we must put to better use the new information technologies rather than just putting up with them. Finally, each crisis should be used to look for improvements to our ideas so that instead of just returning to the situation before the crisis, we capitalize on lessons learnt. Due to its ‘hexagonal’ and its ultra-marine territories, France faces almost all types of risks, both natural and industrial.As a consequence, the country already has robust organization to manage crisis. We therefore aimed at Þnding pragma- tic ideas to improve our system rather than at a total revolution. We have been inspired by what we have seen in the countries that we have visited (Germany, China, United States ofAmerica, Great Britain, Sweden, Italy) and by best prac- tices observed in France which would worth being more widespread. Our recommendations are organized around four main ideas : Be better prepared for the management of crises by improving relationships and by the preparation of public and private organizations. In France, the State is traditionally very present in crisis management – from the national level under the authority of the Prime Minister right down to the local level under the authority of the prefect of the department1. Because it is identi- cal over the entire territory, this organization is clear and well-known by all 1 In France, the prefect of the department is the local representative of the State. fnep 2013 2e épreuves.indd 23 12/07/2013 12:24:28
  22. 22. 24 Executive summary the stakeholders. Nevertheless, because of decentralization laws empowering local councils’ prerogatives, as well as various reorganizations at the State level seeking efÞciencies and cost savings and also because of the increasing complexity of crises which call for a close partnership with private stakehol- ders, we now need to Þnd new ideas to ensure good crisis management. Let’s improve together : By sharing common visions, references and language : . Put in place a global territorial organization for crisis management which would be able to face all types of crisis . Put in place a global planning system for crises of various natures. . By performing exercises together before a crisis occurs in order to increase the level of conÞdence between public and private stakeholders : . During exercises, collaborate with the State’s departments, territorial collec- tivities and private stakeholders so that they know each other before the crisis occurs . Develop trainings and awareness for the management of crisis. By implementing tools such as collaborative workspaces, databases and networks to exchange information : . Develop tools allowing the better sharing of resources . Develop tools enabling us to anticipate interdependency between different stakeholders of the crisis. By stressing on European and international cooperation : . Help cooperation between countries by deÞning a common signaling system on risks and developing cooperation inside “risky regions” as well as techni- cal cooperation . Promote companies’ initiatives to share information, competencies and resources to better face major risks. Better involvement of civil society by developing its will and capacity for resilience : There are several surprising gaps. For instance, in spite of information on risks becoming more and more accessible through the internet and social networks, citizens do not seem to be better prepared to face them. Local councils must meet a growing number of obligations, and they are unable to fulÞll all of them, which creates a lack of preparation.. Moreover, except for Þremen and some large non- governmental organizations such as the Red Cross, France lacks volunteers as well as the structures to organize them, compared to what we have seen in other countries. Finally, the current French protective insurance system does not really incite the population to take prevention measures and would probably be worth a few adjustments. fnep 2013 2e épreuves.indd 24 12/07/2013 12:24:28
  23. 23. 25 ConÞdence and solidarity : How to succeed in crisis management Let’s improve together : By developing the resilience of civil society : . Promote volunteering . Increase the number of information sessions by volunteers aimed towards younger generations By developing the capacity for resistance within civil society : . Make the public and economic stakeholders more aware of individual protection measures and risk reduction . Consider implementing an adjustable system in the French Cat-Nat insu- rance premium in insurance policies to link the premium to individual risk and corrective measures taken by companies . Develop solidarity between citizens and between companies to increase the potential of civil society to react to events. . Encourage upturn in social and economic life by preparing the social dialogue which is necessary after a crisis. Better communication and interactions by improving the usage of social medias and new technologies Although social networks and new technologies are massively used by popula- tion in a crisis situation there is a reluctance of public authorities to use them.As sources of information and privileged means of communication with the public, these new media should be taken more into account by the authorities to utilise their entire potential. Let’s improve together : By using social networks to optimize the ßow of information with citizens : . Develop a strategy for crisis communication which would be open to the social medias . Centralize resources of crisis web-communications . Develop one sole information portal in case of crisis By using mobile technologies to optimize rescue of the victims : . Send alerts to the populations affected by the crisis. . Follow the population to better anticipate their needs. . Guide populations in real-time . Prevent the isolation of victims By increasing usage of information technologies best suited to facilitate crisis management. fnep 2013 2e épreuves.indd 25 12/07/2013 12:24:29
  24. 24. 26 Executive summary Be better prepared for the management and the learning phase after the crisis has occurred by implementing a global and coherent approach from one crisis to the other It is often hard to know exactly when a crisis ends although it is the beginning of an essential phase : post-crisis and reconstruction. This step is often forgotten in the crisis plan although it could help any organization which was involved to improve itself. This is the reason why it is important to include this step in the global crisis management planning. The planning should have a sense of conti- nuity from the preparation to the post-crisis phase – i. e. the post-crisis phase starts immediately after the crisis ends un til the preparation for the next crisis. Let’s improve together : – By integrating the post-crisis phase in the crisis planning as a systematic step – just as important as all the others : . Include the post-crisis phase in the crisis management plans . Sy stematisation of an “anticipation” cell in crisis rooms, in order to evaluate as early as possible the various end scenarios of the crisis – By implementing adequate structures : . Help employees by providing a wide assistance which enables them to dedi- cate their efforts to the activity of their companies . Help companies by facilitating the administrative processes aimed at business resumption . Help local councils by making known and coordinating their reconstruction process – By encouraging objective lessons learnt : . Consolidate the lesson learning process . Professionalize the process of learning lessons, whose objective should be the improvement of processes and organizations rather than effecting sanctions . Improve the creation of exercises in the light of lessons learnt – By promoting the restart of economic life : . Implement the necessary conditions to enable the population to come back to stricken areas by ensuring a prompt return to their economic activity . Take advantage of the questions that arise during reconstruction to build : turn crisis into opportunity. Finally, we have also noticed that, in France, unlike what we have seen in other countries, guidelines for civil safety or crisis management are in general not supported by one department or one entity. Indeed, in the United States of America, in Great Britain, in Italy and in Sweden, agencies (FEMA and MSB) or administrations (Civile Protection and Cabinet OfÞce) are well known and respected by all the stakeholders including the civil society. There is nothing similar in our country. fnep 2013 2e épreuves.indd 26 12/07/2013 12:24:29
  25. 25. Yet, if we want to promote the idea that “civil safety is everyone’s concern”, it is important that such an entity exists, either in the form of an agency or in the form of general secretariat. This entity would coordinate stakeholders who participate in the crisis management and facilitate involvement of civil society by embodying crisis management in its whole.As a consequence, it would improve communica- tion and avoid the issue of initiatives dispersing. In the end, this entity would also better follow up lessons learnt to get better prepared for the future. fnep 2013 2e épreuves.indd 27 12/07/2013 12:24:29
  26. 26. fnep 2013 2e épreuves.indd 28 12/07/2013 12:24:29
  27. 27. 29 Introduction Dans la nuit du 20 mars 2010, le volcan islandais Eyjafjöll se réveille, cent quatre-vingt-dix ans après sa dernière éruption. Celle-ci avait alors duré treize mois… Comment imaginer, aux premières heures de cette éruption, les conséquences qu’elle aura sur le traÞc aérien, presque complètement suspendu pendant plusieurs jours sur toute l’Europe, et sur l’économie qui se découvrira à cette occasion une nouvelle source de vulnérabilité. Nous avons choisi de débuter nos réßexions par la crise du volcan islandais car il s’agit d’un bon exemple pour illustrer la complexité des crises modernes, la difÞculté pour les décideurs publics comme privés de les anticiper, ainsi que les interdépendances croissantes entre les secteurs d’activité. Elle est aussi un bon exemple de ces crises qui ne causent directement aucune perte humaine mais qui génèrent des perturbations économiques considérables pour le monde occidental. La crise de l’Eyjafjöll : une éruption volcanique à l’origine d’une crise économique, illustration de ce que peuvent être les crises contemporaines C’est un phénomène vieux comme le monde, une éruption volcanique, ayant lieu dans une zone très peu habitée et qui ne provoquera sur place ni dégâts ni victimes, qui sera à l’origine d’une crise affectant plusieurs secteurs d’acti- vité emblématiques du monde moderne, le transport aérien en premier lieu. Les risques habituellement liés à un tel événement sont multiples (coulées de lave, explosions, séismes, nuées ardentes), mais en l’occurrence c’est la formation d’un nuage de cendres volcaniques susceptibles de perturber le traÞc aérien qui a été à l’origine de la crise. Selon l’Organisation météorologique mondiale, les cendres auraient pu provo- quer l’arrêt des réacteurs des avions et également aveugler les pilotes. Le traÞc aérien européen a été suspendu durant plusieurs jours courant avril 2010 : 313 aéroports touchés, 63000 vols annulés et 6,8 millions de passagers bloqués. C’est la décision de dissocier la zone d’interdiction de vol d’une zone de grande prudence qui a permis la réouverture de certaines liaisons. fnep 2013 2e épreuves.indd 29 12/07/2013 12:24:29
  28. 28. 30 Introduction Des conséquences mondiales et globales L’Europe est le continent qui concentre le plus fort traÞc aérien au monde. Cette paralysie longue de six jours a porté préjudice à l’économie mondiale mais également à chaque voyageur. La facture s’est élevée à plusieurs milliards d’euros et a concerné les aéroports, les compagnies aériennes, les voyagistes, les hôtels, les marchandises péris- sables. La crise a également entraîné la baisse de la productivité européenne avec près de 0,9% de la main d’œuvre partagée entre chômage partiel et absence involontaire. Cette perte a été supérieure à celle engendrée par les attentats du 11 septembre lorsque l’espace aérien américain avait fermé durant trois jours. Bien que tous les secteurs de l’industrie aérienne aient été touchés, il est impor- tant de noter qu’aucune perte humaine n’a été enregistrée en lien direct avec cette paralysie. De nombreux rendez-vous ont par ailleurs été manqués : la cérémonie des obsèques du président polonais Lech Kaczynski s’est déroulée sans la présence de nombreux présidents, la réunion entre l’Union européenne et le Fonds monétaire international sur la situation économique de la Grèce a été annulée, des étudiants ont manqué des examens et des concours et, ironie de l’histoire, Freysteinn Sigmudsson, un scientiÞque islandais qui étudiait le volcan depuis dix-huit ans, n’a pu se rendre en Islande… Mais tout n’a pas été négatif! Cette crise du traÞc aérien a aussi été une véri- table opportunité pour les transports maritime, ferroviaire et routier qui ont su proÞter de l’effet d’aubaine. Eurostar a enregistré une hausse de 6% du traÞc et une croissance de 18% de son chiffre d’affaires au premier semestre 2010. Eurotunnel, qui fonctionne habituellement à 52% de ses capacités, a tourné à plein, passant de 5000 à 10000 voitures par jour. L’éruption volcanique a également eu des retombées positives sur les opéra- teurs de téléphonie mobile. En effet, les voyageurs bloqués ont provoqué une hausse importante du nombre d’appels internationaux passés via les téléphones portables, appels soumis à d’importants frais d’itinérance. Par ailleurs, pour pallier l’absence de réunions physiques, la demande de visioconférences a augmenté de 180% à l’échelle mondiale. Les crises dans le monde occidental : des événements mesurés davantage à leurs conséquences économiques qu’humaines Cette crise du volcan islandais Eyjafjöll a principalement eu des conséquences économiques, comme c’est souvent le cas dans les pays développés. Elles sont liées à la complexité croissante de nos systèmes, à leurs interdépendances, aux logiques de ßux tendus et à la difÞculté d’anticiper les crises : la plupart des fnep 2013 2e épreuves.indd 30 12/07/2013 12:24:29
  29. 29. 31 Introduction entreprises, hormis celles du secteur aérien qui étaient directement concernées, n’ont pas immédiatement perçu l’impact de l’Eyjafjöll. Les catastrophes naturelles ou d’origine anthropique causent des pertes écono- miques qui ont augmenté de manière régulière et rapide au cours des dernières années. En 2012, ces pertes se sont élevées à 186 milliards de dollars2, dont 77 à la charge des sociétés d’assurance. Neuf des dix événements les plus coûteux au niveau mondial se sont déroulés aux États-Unis, illustration de cette tendance à la hausse des impacts économiques des catastrophes pour les pays développés, alors que les catastrophes touchant les pays en voie de développement sont prin- cipalement mesurées à l’aune des pertes humaines qu’elles provoquent. En mai 2012, l’ONU avait également publié un rapport à l’occasion de la Conférence des Nations unies sur la réduction des risques de catastrophes, mettant en évidence non seulement le coût de ces catastrophes mais aussi la menace qu’elles faisaient peser sur le développement de nombreux pays. Les désastres naturels pourraient en effet amputer les richesses mondiales d’au moins 1500 milliards de dollars. Les pertes économiques liées aux inondations ont ainsi augmenté de 160% en trente ans, le risque de cyclones a quant à lui augmenté de 262% depuis 1980 dans les pays de l’OCDE. Le rapport alerte également sur le risque «caché» que constitue la sécheresse aujourd’hui, ses conséquences sur l’agriculture étant largement sous-estimées. «Le risque de perte de richesses lié aux désastres augmente aujourd’hui plus rapidement que la vitesse à laquelle ces richesses sont créées, a souligné le coordinateur du rapport, Andrew Maskrey. Les pertes issues des catastrophes sont souvent aussi importantes que celles subies par une forte inßation ou un conßit armé.» Les volcans (islandais) désormais redoutés… Samedi 21 mai 2011, l’éruption du volcan Grimsvoetn, le plus actif d’Islande, a provoqué dès le lendemain la fermeture de l’espace aérien islandais. Sous le spectre de l’Eyjafjöll, cette éruption a entraîné une chute en Bourse de trois compagnies aériennes européennes majeures : Air France-KLM, British Airways-Iberia, Lufthansa, et dès l’ouverture des marchés du fait de la crainte d’une nouvelle fermeture de l’espace aérien européen! La nécessité de déÞnir ce que l’on entend par le mot «crise» Avant d’aller plus loin, il convient sans doute de déÞnir d’une part le champ de notre étude et d’autre part ce que l’on entend par le terme de «crise». 2 Source : Swiss Re, Guy Carpenter & Company LLC, 2013. fnep 2013 2e épreuves.indd 31 12/07/2013 12:24:29
  30. 30. 32 Introduction S’agissant du champ de notre étude, il porte sur les risques majeurs industriels et naturels. En sont ainsi exclus les risques d’origine anthropique liés à une volonté délibérée de causer des dommages, au premier rang desquels les attentats sous toutes leurs formes et la cybercriminalité. Par contre, il est évident que notre étude prend en compte les crises d’origine naturelle ayant des conséquences technologiques, autrement dit les NaTech, dont l’exemple le plus marquant est celui du tsunami de 2011 au Japon, ayant entraîné, parmi d’autres consé- quences, l’accident nucléaire de Fukushima. Outre son caractère de NaTech, cette crise, par son ampleur, ses conséquences mondiales et sa complexité, est représentative des «méga-crises» auxquelles le monde moderne doit se prépa- rer à faire face. S’agissant de la notion de «crise», il est également important de bien la déÞnir, sachant qu’elle est aujourd’hui excessivement galvaudée et tend à devenir un concept fourre-tout qui qualiÞe facilement toute situation temporairement difÞ- cile pour une organisation, un groupe social, un secteur d’activité. Il n’est d’ail- leurs pas une semaine qui passe sans qu’une crise provoquant scandale, à moins que ce ne soit l’inverse – au moins sur le plan médiatique –, n’éclate, à croire que nos sociétés n’évoluent qu’au gré de ces soubresauts qui semblent n’épar- gner aucun champ de la vie sociale, politique, économique, professionnelle, familiale… Or il s’agit ici de considérer une crise résultant d’une catastrophe naturelle et/ou industrielle majeure. Du point de vue étymologique, il n’est pas inutile de rappeler d’abord que la crise qui nous intéresse tire ses origines du grec «krisis» – décision – bien davantage que du «crisis» (latin médiéval), quali- Þant l’accès d’une maladie. En effet, la crise majeure qui mobilise ici notre attention est intimement liée à la notion de jugement et de décision. La crise est un moment charnière qui appelle une décision spéciÞque car elle correspond à une situation d’exception, une situation extraordinaire. La crise doit donc être appréhendée comme le résultat d’une rupture du cours normal des activités, rupture qui appelle une réaction et une décision nécessairement spéciÞques. Plus précisément, la situation de crise majeure à laquelle on s’intéressera est un bouleversement complexe et souvent imprévisible d’un ordre des choses lui-même complexe, conduisant à des effets multiples et impliquant un nombre d’acteurs difÞcile à déterminer a priori. Une crise déstabilisante, déroutante, globalisante À ce titre, pour qu’il y ait crise majeure, il faut que ses effets, au moins tempo- rairement, déstabilisent les systèmes existants de façon importante, qu’ils imposent des réactions spéciÞques (c’est-à-dire sortant du fonctionnement normal) et une adaptation spéciÞque de leurs organisations. Aussi, toutes les situations d’urgence ou inhabituelles ne doivent pas être perçues comme des situations de crise – ce qui est peut-être la tendance actuelle, pour répondre fnep 2013 2e épreuves.indd 32 12/07/2013 12:24:29
  31. 31. 33 Introduction notamment à une demande médiatique d’une part et à une obsession sécuritaire d’autre part. La question de l’évolution de la perception de la crise se pose en effet également : ce qui est aujourd’hui considéré comme étant une crise ou comme étant inacceptable ne l’a pas toujours été. Les exemples sont à ce titre nombreux : une coupure d’électricité doit-elle être considérée comme une crise3 ? Un épisode neigeux doit-il être considéré comme une crise ? Une fuite de gaz au fort pouvoir olfactif mais sans danger pour la santé humaine est-elle une crise4 ? Pour être majeure, la crise doit surprendre, prendre de court, dérouter avec un niveau d’intensité sufÞsamment élevé pour que les organisations doutent, voire souffrent. Il s’agit alors de s’adapter pour reprendre le contrôle, parvenir à «re-réguler» pour retrouver une situation proche de ce qui fut la normale ou qui soit tout au moins socialement acceptable. La crise majeure résulte aussi d’une situation d’exception, que l’on n’a donc pas forcément prévue, à laquelle on ne s’est pas spéciÞquement préparé, en étant la résultante d’un événement ou d’un enchaînement d’événements extraordinaires qui nous prend de court. Face à cela, c’est bien davantage notre souplesse, notre capacité à nous adapter à l’imprévisible que notre capacité de résistance à un phénomène prévu et prévisible qui sont mises à l’épreuve. En effet, une crise majeure met à l’épreuve des qualités et des compétences particulières généralement peu sollicitées en «temps de paix». Patrick Lagadec5 considère par exemple l’effondrement du World Trade Center le 11 septembre 2001 suite au double attentat comme un échec de l’imagination, la crise liée à l’ouragan Katrina comme un échec de l’initiative. Au-delà des moyens et de la nécessaire préparation des individus et des organisations en amont de la catas- trophe, imagination et initiative, ainsi que nous l’a rappelé la directrice de la MSB6 en Suède, sont des qualités essentielles pour tout décideur qui se trouve en situation de gestion de crise. Impératif de résilience et dilemme du gladiateur De ces situations exceptionnelles naît la nécessité de développer la résilience au sens que Boris Cyrulnik lui donne, à savoir la capacité et la volonté de se relever, de se rétablir, de retrouver une dynamique malgré l’insupportable, 3 Exemple de la coupure d’électricité pendant un week-end à Levallois-Perret le 12 janvier 2013. 4 Exemple de la fuite de gaz mercaptan à Rouen (société Lubrizol) en janvier 2013, ressentie depuis Paris jusqu’aux côtes anglaises. 5 Patrick Lagadec est directeur de recherche à l’École polytechnique (département économie, labo- ratoire d’économétrie). Il est l’auteur de nombreuses publications et analyses sur les récentes crises mondiales. 6 La MSB : Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap ou Swedish Civil Contingencies Agency est l’agence nationale de gestion de crise depuis le 1er janvier 2009. fnep 2013 2e épreuves.indd 33 12/07/2013 12:24:30
  32. 32. 34 Introduction malgré l’impensable, caractéristiques inhérentes à ces crises hors-cadre et ces méga-chocs que décrit Patrick Lagadec. Cela pose d’ailleurs la question fondamentale de l’équilibre entre un système résistant qui, pour résister à tout, s’alourdit excessivement et un système qui reconnaît une part de vulnérabilité et choisit l’agilité, la souplesse, l’adaptabilité. C’est là le dilemme de l’adaptation de la cuirasse au projectile, du mirmillon et du rétiaire, ces deux gladiateurs emblématiques des arènes antiques aux philo- sophies de combat opposées. Il est intéressant de constater que les Britanniques ont fait de cette résilience le principe cardinal de leur gestion de crise puisqu’on parle au Royaume-Uni d’opérations de résilience. Cette volonté clairement afÞchée vise en outre à développer une culture de la résilience bien au-delà des cercles traditionnels de la gestion de crise. Il s’agit de placer la notion de responsabilité collective et individuelle au cœur de la stratégie de réponse face à la crise, d’en faire un projet commun fédérateur, de donner une dimension politique – au sens noble du terme – aux solidarités locales comme nationales, pour atteindre cette rési- lience nationale. La gestion de crise en France : face à quels risques et dans quel contexte sociétal ? Avant de lancer la réßexion sur les conditions de l’efÞcacité de l’action publique et de l’action privée face aux crises, ce qui est bien l’objet de notre rapport, il est important de situer le contexte de la gestion de crise aujourd’hui en France : quel est l’état du risque, quel est l’état de préparation, quel est le contexte social, entre consécration constitutionnelle du principe de précaution, judiciarisation croissante de la société et acceptation à l’inverse de plus en plus faible du risque. Un pays exposé à une large palette de risques La nature des risques auxquels nous sommes exposés en France est multiple, qu’il s’agisse des risques naturels du fait de l’étendue de notre territoire hexago- nal et ultramarin, ou qu’il s’agisse du risque industriel du fait de la diversité et de la complexité de nos activités et de la sophistication de nos réseaux. Sur le plan du risque naturel en effet, notre pays est potentiellement exposé à la quasi-totalité des risques existants, du séisme aux inondations, des érup- tions volcaniques aux cyclones, des tempêtes aux ouragans, des incendies de forêt aux épisodes de sécheresse avec ces difÞcultés particulières qu’une partie de ces risques concerne des territoires ultramarins éloignés ce qui n’est pas neutre en termes de capacités de réponse en cas de survenance et qu’une autre partie de ces risques, concernant cette fois le territoire fnep 2013 2e épreuves.indd 34 12/07/2013 12:24:30
  33. 33. 35 Introduction hexagonal, survient peu fréquemment, ce qui rend délicat la préparation des acteurs ou tout au moins le maintien de leur vigilance. Sur le plan du risque industriel, nous sommes là aussi exposés à une large palette de risques du fait de la diversité des activités de production existant sur notre territoire, qu’il s’agisse de pétrochimie ou d’industrie chimique, de production d’énergie, nucléaire notamment, ou de risques liés au transport maritime au large de nos côtes. L’accident d’AZF survenu à Toulouse en 2001 ou les grandes marées noires sur notre littoral atlantique montrent bien la réalité de ce risque. EnÞn, s’agissant d’une société moderne, la France est également largement exposée à la problématique de l’interdépendance des réseaux et opérateurs, que la crise soit d’origine naturelle (exemple d’une tempête qui aura des consé- quences sur le réseau électrique avec les effets de dominos liés à la chute de l’alimentation en énergie) ou non. L’hyper-connectivité de nos activités crée des phénomènes d’interdépendance vertueux lorsque tout va bien mais peut s’avérer très problématique dès lors qu’un secteur, quel qu’il soit, est touché. Les interactions façonnent aujourd’hui nos activités et c’est d’ailleurs souvent la maîtrise des ßux, des échanges et des communications qui conditionne un fonctionnement nominal des activités socio-économiques. Toutes nos activités sont en fait devenues extrêmement interdépendantes et donc vulnérables. Aussi, une crise touchant un acteur de la vie sociale perturbe nécessairement ses parte- naires ou a minima les inquiète, ce qui sufÞt souvent à ampliÞer un phénomène circonscrit pour provoquer une crise de perception, purement «sentimentale» ou émotionnelle pourrait-on dire. Face à ces risques, nos systèmes de prévention, de protection et de gestion de crise sont relativement avancés et sophistiqués; ils nous permettent de répondre à une bonne partie d’entre eux dans un environnement où existent par ailleurs des dispositifs d’entraide européens et internationaux. L’évolution du contexte sociétal de la gestion de crise Notre société est caractérisée par son atomisation et son individualisation favorise la déresponsabilisation ainsi que les comportements égoïstes et court- termistes. «Dans une avalanche, aucun ßocon ne se sent jamais responsable», et c’est sans doute une tendance qui affecte plus que jamais la société occiden- tale, peut-être encore plus en France que dans d’autres pays du fait de la culture forte d’État-providence qui est la nôtre et qui tend à placer les citoyens dans une situation d’attente plus que d’acteurs. L’attente vis-à-vis de l’État demeure en effet très forte et il semble à chacun naturel que la réponse initiale à une situation de crise soit apportée essentiel- lement par les pouvoirs publics. S’il est certainement louable que l’urgence soit prise en charge effectivement par une autorité publique plus ou moins fnep 2013 2e épreuves.indd 35 12/07/2013 12:24:30
  34. 34. 36 Introduction centralisée, la gestion de crise dans la durée ne peut cependant être envisagée que de façon globale. Par ailleurs, notre rapport à la mort a considérablement évolué et la mort à notre porte est désormais mal acceptée, a fortiori lorsqu’elle résulte d’un événement que notre société sophistiquée aurait dû, ou devrait maîtriser; ainsi l’accepta- tion des catastrophes d’origine naturelle est plus grande que celles d’origine anthropique. De même que l’on a un temps cru à la «guerre zéro mort», on se prend à croire à une société du zéro risque, zéro menace, grâce à une prévention optimisée ou par un renoncement déÞnitif à certaines technologies ou pratiques perçues comme à risques ou simplement anxiogènes. À ce titre, on constate également que le doute et la peur sont très structurants dans les relations sociales contemporaines, d’autant plus depuis que ces senti- ments sont véhiculés de façon immédiate et instantanée. Alors que la technolo- gie permet toujours plus de transparence, moins d’opacité et d’hésitation, nous aspirons toujours à plus de «sécurité humaine», libérés de la peur et du besoin. De plus, cette anxiété chronique est favorisée par le sentiment plus diffus d’un relatif déclin sur le plan international, impression décrite par Dominique Moïsi dans sa «géopolitique de l’émotion»7 s’agissant des nations occidentales. La société occidentale semble également avoir des difÞcultés à se projeter, à développer une vision à long terme. «La perfection des moyens et la confusion des buts semblent caractériser notre époque» écrivait Albert Einstein, montrant que des objectifs ßous fragilisent nécessairement une organisation sociale face à l’adversité. L’interdépendance de nos systèmes, de nos organisations, des individus mêmes, l’atomisation de notre société, le rapport plus difÞcile à la mort, ainsi que l’exi- gence vis-à-vis de l’État sont par conséquent des éléments constitutifs de la vulnérabilité contemporaine de la société française aux crises modernes. Principe de prévention, principe de précaution et judiciarisation de notre société Il est également nécessaire d’évoquer plus particulièrement les problématiques très actuelles de prévention, de précaution et de judiciarisation qui contraignent un peu plus l’environnement décisionnel global, a fortiori en situation de crise. En effet, ces notions qui interagissent tendent à inhiber la prise de décision. Le principe constitutionnel de précaution est systématiquement invoqué dès lors qu’un accident survient : a-t-il été respecté initialement ? Doit-on stopper immé- diatement l’activité «accidentogène» au nom de ce principe ? Comment assumer 7 D. MOÏSI, La géopolitique de l’émotion : comment les cultures de peur, d’humiliation et d’espoir façonnent le monde, Paris, Flammarion, 2008. fnep 2013 2e épreuves.indd 36 12/07/2013 12:24:30
  35. 35. 37 Introduction politiquement son respect, comme son non-respect ? Et, in Þne, qui est respon- sable ? Cette pression juridique et même morale peut conduire à un refus de prise de risque, à un réßexe d’inaction. Les opérateurs, par conséquent, doivent se préparer à décider malgré cet environnement ou plutôt en l’apprivoisant. L’une des applications contemporaines et parmi les plus médiatisée de ce prin- cipe de précaution concerne l’exploitation des gaz de schiste; on voit bien au travers de cet exemple deux conceptions diamétralement opposées entre l’ana- lyse faite d’un même sujet aux États-Unis et en France. Pour schématiser, dans un cas on se dit «on y va, on verra bien quelles en seront les conséquences et nous y ferons face» et dans l’autre «on ne sait pas quelles seront les consé- quences, donc on n’y va pas» et on se refuse même à délivrer des permis d’exploration ne serait-ce que pour savoir s’il y a un sujet8. Au-delà de ce cas particulier, une application «par principe» du principe de précaution peut avoir un effet inhibant qui peut s’avérer dévastateur car une société qui s’interdit la prise de risque ne peut progresser et éprouvera même à terme des difÞcultés à Þnancer la préparation aux crises majeures. La crise engendrée par l’éruption du volcan islandais sur le transport aérien a, elle aussi, relancé la polémique sur le principe de précaution. Certains ont en effet accusé les gouvernements d’être allés trop loin en paralysant le transport aérien en Europe : l’Association Internationale du Transport Aérien (IATA) notamment a jugé l’interdiction de vol excessive et a remis en cause le socle scientiÞque de cette décision paralysante. Selon l’IATA, les compagnies aériennes, déjà confrontées à une conjoncture économique difÞcile, ont été les principales victimes de cette crise. Pourtant, à cette occasion, ce n’est pas tant le principe de précaution qui a été utilisé que le principe de prévention. Le principe de précaution s’applique lorsqu’il y a des incertitudes et des débats entre experts sur le risque lié à une activité ou à une nouvelle technologie, il ordonne aux pouvoirs publics de ne pas attendre de disposer de certitudes scientiÞques pour agir préventivement. Le principe de prévention, lui, s’applique lorsque les experts s’accordent sur l’existence et la nature d’un risque. Or, si l’on prend le cas – non isolé – du vol de la British Airways du 24 juin 1982, on constate que la traversée d’un nuage de cendres volcaniques rejetées par l’éruption d’un volcan indonésien avait provoqué l’arrêt des quatre réacteurs de l’avion. L’appareil avait plané assez longtemps pour sortir du nuage de cendres et atterrir en toute sécurité. Le nuage de cendres représentait donc bien un danger connu pour les voyageurs. 8 Le Conseil constitutionnel pourrait être prochainement appelé à statuer sur le bon usage du principe de précaution suite au recours de la compagnie pétrolière américaine Schuepbach contre l’annulation par l’État de deux permis d’exploration qu’elle détenait. Elle relève en effet que la loi du 13 juillet 2011 interdisant la facturation hydraulique en France ne prévoit aucune procédure d’évaluation des risques liés à cette technique. fnep 2013 2e épreuves.indd 37 12/07/2013 12:24:30
  36. 36. 38 Introduction Ce débat déjà complexe lié au principe de précaution s’accompagne de la judi- ciarisation croissante de notre société associée à l’accroissement des exigences des citoyens, comme le montrent en particulier le précédent judiciaire de l’Aquila avec la condamnation au pénal des experts ou encore des exemples plus anciens comme celui du sang contaminé. Si cette judiciarisation peut constituer un levier pour motiver les dirigeants (publics et privés) à se préparer à la crise, il s’agit d’éviter qu’il ne devienne un frein à la prise de décision et qu’il ne remette en cause les vocations dans les métiers de la gestion de crise. On voit bien au travers de l’évolutions des mentalités, des principes et de l’en- vironnement de la gestion de crise que la sécurité, ou du moins le niveau de sécurité, relève d’un choix de société : combien sommes-nous prêts à payer pour notre sécurité, pour assurer l’égalité de traitement des citoyens sur l’en- semble du territoire ? Quel est le point d’équilibre entre recherche de sécurité et développement économique ? S’il est légitime de développer les mesures de prévention et de mitigation des risques, comment trouver l’équilibre entre développement économique et maîtrise du risque ? C’est l’un des aspects du débat qui entoure la mise en œuvre des PPRT et PPRN9 : destinés à protéger les populations face aux risques naturels et technologiques, ils ont des implications très coûteuses qui peuvent entraîner des décisions de fermeture de sites et le gel de territoires entiers. Il s’agit, surtout, en temps de crise économique, de trouver le bon équilibre entre protection des populations et des territoires d’une part, développement et attractivité économique d’autre part. Que faire alors, comment progresser ensemble ? Face à cette réalité toujours plus globalisante, complexe, incertaine, les proposi- tions qui seront avancées au travers de ce rapport n’ont aucune prétention à formu- ler les clés d’une fausse post-modernité heureuse mais se veulent pragmatiques, réalistes compte tenu du contexte économique et budgétaire que nous traversons, inspirées par l’expérience du terrain et de ses opérateurs pour faire évoluer avec humilité mais détermination ce qui semble à notre portée car «que les choses continuent comme avant, voilà la catastrophe10 », disait Walter Benjamin. Quelles voies alors proposer pour réduire nos vulnérabilités qui sont l’expres- sion de nos relations sociales complexes, de l’importance fondamentale actuelle des perceptions et d’une exigence croissante d’efÞcacité et d’efÞcience dans l’urgence et dans la durée ? Ces pistes, ce sont vraisemblablement celles de l’initiative, de la coopération, de la coordination, de la conÞance réciproque, de la responsabilisation positive, de l’implication de tous, de l’échange d’informa- tions et de données pour plus d’efÞcacité, de l’utilisation pertinente des moyens 9 PPRT : plan de prévention des risques technologiques. PPRN : plan de prévention des risques naturels 10 Citation extraite de Charles Baudelaire de Walter Benjamin, Paris, Payot, p. 342. fnep 2013 2e épreuves.indd 38 12/07/2013 12:24:30
  37. 37. 39 Introduction de communication modernes et des nouvelles technologies, du courage de faire le choix du long terme même quand l’urgence nous obsède. Et avec toujours ce sera notre Þl rouge tout au long de ce rapport la préoc- cupation du «progresser ensemble», c’est-à-dire de la recherche de solutions impliquant les acteurs privés et publics de la gestion de crise dans le souci permanent de mieux travailler ensemble. À partir de ces postulats, nous développerons nos propositions autour de quatre grands leviers d’action qui permettront de rendre plus efÞcace la gestion de crise dans une approche globale : • Le premier de ces leviers est l’amélioration et l’optimisation des coopérations entre les partenaires publics et privés de la gestion de crise, ce qui suppose une meilleure coordination de la préparation opérationnelle, l’adoption de référen- tiels communs, de systèmes compatibles, une collaboration mieux formalisée, et sans doute une coopération internationale plus aboutie. • Ces voies de progrès proposées aux «opérationnels» ne seront pleinement efÞcaces que si la société civile est elle-même davantage impliquée dans la gestion de crise. Les axes d’amélioration dans ce domaine sont principale- ment le développement du volontariat – encore très partiel aujourd’hui -, des politiques de prévention plus souples et pragmatiques, une meilleure prise en compte des associations dans la réponse aux crises, l’encouragement de toutes les initiatives locales favorisant la responsabilisation des individus et la subsi- diarité. Les entreprises (les employeurs en général) ont intérêt à considérer le volontariat comme une responsabilité sociale. • En outre, les médias doivent être appréhendés comme un relais d’efÞcacité par les acteurs de la gestion de crise, davantage que comme une menace ou une contrainte. Les nouvelles technologies de l’information et de la communication doivent notamment être considérées comme des opportunités, tant pour favoriser l’alerte précoce et l’information de tous que pour prendre la température de l’opi- nion, tirer parti de son expérience immédiate ou non du terrain. L’utilisation des médias, toujours délicate en situation de crise, doit à ce titre faire l’objet d’une véritable préparation et être intégrée pleinement dans la planiÞcation de crise. • EnÞn, il est sans doute utile d’examiner les solutions qui permettent de faire du post-crise une véritable opportunité, en tâchant d’aller au-delà du slogan. Comment concevoir des politiques de retours d’expérience vraiment opération- nelles ? Comment penser la sortie de crise dès son déclenchement ? Comment sortir de la crise par le haut et éviter un retour à une situation initiale poten- tiellement mortifère ? Car, si l’on ambitionne de faire de la préparation aux situations de crise un choix de société, il faut nécessairement se doter des outils pour qu’existe un véritable continuum prévention-préparation-intervention- post-crise permettant une cohérence de décisions et d’actions, une cohérence entre la gestion de l’urgence et les politiques de longue haleine. fnep 2013 2e épreuves.indd 39 12/07/2013 12:24:30

×