Le 15 novembre 2013

Position des entreprises sur le rapport du groupe de travail
présidé par M. Yves Jegouzo,
traitant de...
1. Un cadre conceptuel à clarifier
L’introduction d’une réparation du préjudice écologique dans le Code civil apparaît con...
environnementaux causés par les organismes génétiquement modifiés, de l’application de la directive en ce qui
concerne les...


la nécessité de créer un nouveau délai de prescription n’est pas véritablement justifiée et n’emporte
pas la conviction...
ANNEXE
Observations complémentaires des entreprises
Relatives à chacune des propositions du rapport
*
Proposition 1 : défi...


Cette proposition paraît en complet décalage avec un régime de responsabilité civile traditionnel et
relève manifesteme...


En l’absence de précisions sur le champ d’application temporel de la réforme, la question de son
application aux terrai...
Prochain SlideShare
Chargement dans…5
×

Position afep relative au rapport sur le préjudice écologique 15 novembre 2013

3 534 vues

Publié le

Publié dans : Business, Technologie
0 commentaire
0 j’aime
Statistiques
Remarques
  • Soyez le premier à commenter

  • Soyez le premier à aimer ceci

Aucun téléchargement
Vues
Nombre de vues
3 534
Sur SlideShare
0
Issues des intégrations
0
Intégrations
2 471
Actions
Partages
0
Téléchargements
11
Commentaires
0
J’aime
0
Intégrations 0
Aucune incorporation

Aucune remarque pour cette diapositive

Position afep relative au rapport sur le préjudice écologique 15 novembre 2013

  1. 1. Le 15 novembre 2013 Position des entreprises sur le rapport du groupe de travail présidé par M. Yves Jegouzo, traitant de la réparation du préjudice écologique * Les entreprises de l’Association française des entreprises privées (Afep) ont pris connaissance des propositions formulées par le rapport du groupe de travail présidé par M. Yves Jegouzo, relatif à la réparation du préjudice écologique, et remis à la Garde des Sceaux le 17 septembre 2013. Elles notent que les membres du groupe de travail appartiennent essentiellement aux domaines universitaire et administratif, aucun acteur économique n’ayant été convié. Les entreprises partagent certaines analyses du rapport et saluent notamment :  la reconnaissance des incertitudes et ambiguïtés liées aux jurisprudences reconnaissant le préjudice écologique et tendant à en assurer la réparation1 ;  l’absence de base juridique claire dans le droit commun de la responsabilité civile pour la réparation des dommages causés à l’environnement de sorte que le juge judiciaire a accepté d’allouer à des personnes privées ou publiques des dommages et intérêts « additionnels » et non affectés c'est-à-dire dont le montant a été calculé au-delà du préjudice personnel réellement subi par ces personnes et sans garantie que les indemnités allouées réparent de manière effective les dommages à l’environnement considérés ;  le constat de la complexité du sujet et la volonté de clarification ;  la nécessité de définir clairement le « préjudice écologique » dès lors que cette nouvelle notion distincte des autres catégories traditionnelles de préjudices serait introduite dans le code civil ;  la convergence sur le besoin d’une réparation en nature en cas de dommage à l’environnement ;  l’intérêt d’une meilleure formation, voire même d’une spécialisation, des magistrats en la matière ;  le besoin d’une amélioration de l’expertise en matière environnementale. En revanche, de nombreuses propositions du rapport suscitent davantage de questions qu’elles n’apportent de réponses au regard de l’applicabilité d’une réparation du préjudice écologique dans le Code civil. Les principales difficultés identifiées dans le rapport figurent ci-après. Une annexe recense les observations complémentaires des entreprises pour chacune des propositions figurant en fin du rapport. * 1 Toutefois, le rapport omet d’indiquer que le régime d’indemnisation n’est pas le droit commun de la responsabilité civile mais la convention internationale du 27 novembre 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (dite « Convention CLC »).
  2. 2. 1. Un cadre conceptuel à clarifier L’introduction d’une réparation du préjudice écologique dans le Code civil apparaît conceptuellement difficile à envisager dans la mesure où la responsabilité civile est toujours formulée sous l’angle d’une responsabilité à l’égard « d’autrui », c’est-à-dire d’une personne et non de l’environnement pour lui-même. Par ailleurs, il faut souligner le fait que, d’une part, le régime spécial de responsabilité qui pourrait résulter des propositions aurait vocation à s’appliquer non pas uniquement aux exploitants professionnels mais à l’ensemble des personnes quelles que soient leurs activités (personnes physiques, artisans, commerçants) et que, d’autre part, ce régime omet les préjudices écologiques occasionnés par les personnes publiques (Etat, collectivités territoriales, établissements publics, syndicats mixtes, …). Cette réforme centrée sur le Code civil omet de prendre en considération les autres textes en matière de prévention, de réparation et de répression des dommages à l’environnement (Code de l’environnement, Code pénal, Code rural, conventions internationales en matière d’énergie nucléaire et de responsabilité pour les dommages dus à la pollution par hydrocarbures,…). L’absence d’articulation entre les dispositions en vigueur et les propositions va à l’encontre de la sécurité juridique nécessaire aux opérateurs économiques et de l’objectif de simplification fixé par les pouvoirs publics lors des Etats Généraux de Modernisation du Droit de l’Environnement. Par ailleurs, certaines propositions auraient davantage leur place dans d’autres codes (Code de procédure civile, Code de l’environnement). Le contenu du rapport et les propositions d’amendements au Code civil présentent des incohérences et ambiguïtés :        les termes « dommages » et « préjudices » sont employés l’un pour l’autre alors même que le rapport annonce vouloir opérer une distinction entre ces deux notions ; la définition du « préjudice écologique » s’éloigne sensiblement de celle du « dommage environnemental » qui figure dans le Code de l’environnement, alors qu’il devrait s’agir a priori de la même notion ; le rapport tend à confondre les termes « réparation » et « indemnisation » ; l’analyse du rapport ne permet pas de caractériser le préjudice écologique : le rapport mentionne sans les définir les notions d’ « écosystème », de « fonctions écologiques » et d’ « anormalité » ; il est inexact de suggérer que le choix du régime de réparation puisse être laissé aux « requérants » : seul le préfet peut mettre en œuvre le régime de réparation dans le cas de la LRE (loi du 1er août 2008, codifiée aux articles L.160-1 et suivants du Code de l’environnement); les débiteurs qui seraient en charge de la réparation ne sont pas précisés ; l’assurabilité du risque de dommage écologique apparaît incertaine. 2. Une justification insuffisante d’un nouveau régime de responsabilité par rapport au droit européen et national existant et une articulation insatisfaisante avec ce droit Tout d’abord, les insuffisances du régime de responsabilité environnementale en droit français (loi du 1er août 2008, codifiée aux articles L.160-1 et suivants du Code de l’environnement, dite loi LRE) résultant de la transposition de la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ne sont aucunement mises en évidence dans le rapport, pas plus que ne le sont les insuffisances des 25 polices administratives spéciales de l’environnement. Ce rapport ne mentionne pas non plus de cas de survenance de préjudices écologiques qui n’auraient pas été réparés depuis l’entrée en vigueur du régime de responsabilité environnementale. A ce titre, les entreprises rappellent que le paragraphe 2 de l’article 18 de la directive prévoit que « la Commission européenne soumet au Parlement européen et au Conseil, avant le 30 avril 2014, un rapport comportant toutes les propositions de modifications qu’elle juge importantes ». Il convient de préciser que ce rapport comprendra un examen : des exclusions du champ d’application prévues, du droit de l’exploitant de limiter sa responsabilité conformément aux conventions internationales visées, des dommages
  3. 3. environnementaux causés par les organismes génétiquement modifiés, de l’application de la directive en ce qui concerne les espèces et habitats naturels protégés, ainsi que des instruments susceptibles d’être incorporés aux annexes III (activités visées à l’article 3 paragraphe 1 de la directive), IV (conventions internationales visées à l’article 4 paragraphe 2) et V (instruments internationaux visés à l’article 4 paragraphe 4). L’Afep considère donc que tout projet de législation à l’échelon national sur ce sujet ne peut sérieusement être envisagé que sur la base des conclusions du rapport de la Commission européenne prévu pour le printemps 2014. Par ailleurs, le rapport ne présente aucune analyse d’impact des propositions formulées sur les plans écologique, social et économique. Conformément à la circulaire du Premier Ministre du 17 juillet 2013 relative au gel de la réglementation, l’inscription éventuelle du préjudice écologique dans le Code civil doit impérativement être précédée d’une analyse d’impact. Les membres du Comité ayant participé à l’élaboration du rapport auraient pu utilement anticiper cette démarche et l’étendre au champ des jurisprudences reconnaissant le « préjudice écologique » Enfin, le rapport prévoit le maintien de deux régimes de responsabilité concurrents - le nouveau régime de droit civil proposé et le régime existant de responsabilité environnementale - sans explications sur les modalités d’articulation et les risques associés à une telle superposition (y compris au regard des polices administratives spéciales figurant dans le code de l’environnement et des conventions internationales). Une telle situation poserait la question, pour tous les acteurs impliqués, de la faculté de pouvoir définir et utiliser une assurance adaptée, pour autant que ce type de dommage puisse être assuré. Toute difficulté assurancielle en la matière aurait un impact négatif concernant les décisions d’investissement sur le territoire national. 3. Un risque élevé de non-conformité avec le droit de l’Union européenne Les auteurs du rapport semblent considérer que les propositions formulées sont couvertes par le principe de subsidiarité qui autorise les Etats membres à adopter des prescriptions plus strictes que celles instituées par la directive 2004/35/CE. Or, ce principe est d’application limitée. Il ne pourra aucunement justifier des divergences par rapport aux objectifs fondamentaux souhaités par le législateur européen : une réparation exclusivement (et non « prioritairement », comme le propose le rapport) en nature, associant l’ensemble des parties prenantes et coordonnée de façon efficace par une autorité compétente. Dans la mesure où le nouveau régime proposé et celui de la LRE se recouvrent largement et que leur articulation n’a pas fait l’objet d’un traitement approfondi, la France risque de se trouver constamment en situation d’infraction dès lors que sera appliqué le régime de responsabilité civile tel qu’il est proposé. Ce risque n’en serait qu’accru si l’objectif des auteurs du rapport était en fait de préconiser à court ou moyen terme la suppression du régime de responsabilité environnemental résultant de la loi de 2008, et le remplacement par le régime proposé dans le Code civil. Une telle insécurité juridique est évidemment à proscrire dans le contexte actuel de modernisation du droit de l’environnement, de simplification des procédures et de réduction des risques budgétaires. 4. D’importants facteurs d’inefficacité procédurale Plusieurs propositions formulées dans le rapport apparaissent décalées au regard de leur applicabilité :  l’ouverture beaucoup trop large du droit d’action, partagé entre une multiplicité d’acteurs - l’Etat, les établissements publics, les collectivités territoriales, les associations (y compris les associations non agréées) - avec un risque de concurrence des actions et d’inefficacité procédurale ;  le renvoi à une éco-nomenclature des préjudices très contestable dans la classification proposée et n’ayant pas fait l’objet d’une concertation avec les parties prenantes ;
  4. 4.  la nécessité de créer un nouveau délai de prescription n’est pas véritablement justifiée et n’emporte pas la conviction ; cela ajoute à l’incertitude pour les investisseurs et opérateurs et favorise la complexité procédurale : o le point de départ est indépendant de la date d’occurrence du fait générateur contrairement à la LRE et à l’article L. 152-1 du Code de l’environnement adopté lors du vote de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, lesquels prévoient un délai de prescription de 30 ans à compter du fait générateur ; o en outre, compte tenu de la multiplicité des demandeurs potentiels, de la complexité des processus environnementaux en cause et de la nature non personnelle du préjudice écologique, il en résulterait, en pratique, une imprescriptibilité de l’action en réparation du dommage environnemental. Par ailleurs, s’agissant de l’autorité de la chose jugée, la proposition formulée (cf. p. 30 du rapport) n’est pas reprise dans la synthèse des propositions (p. 62). Il s’agit pourtant d’une question cruciale. Le principe de sécurité juridique commande qu’en cas d’atteinte à l’environnement, lorsque l’autorité compétente au titre de la LRE (ou le juge) a déjà examiné et rejeté une demande en réparation, cet examen rende irrecevable toute nouvelle action en réparation portant sur le même objet. 5. Des modalités de réparation contestables et des sanctions entraînant une rupture d’égalité de traitement Les conditions de mise en œuvre des mesures de réparation en nature restent nettement moins précises que celles existant actuellement dans le Code de l’environnement. Par ailleurs, l’articulation des mesures de réparation primaire, complémentaire et compensatoire ne semble pas conforme aux dispositions de la LRE. En effet, le texte européen exige une réparation compensatoire pour les dommages affectant les eaux et les espèces et habitats naturels protégés, tandis que le rapport la traite sur un mode facultatif (« le cas échéant »). Concernant les modalités de réparation pécuniaire (proposition 8), l’affectation de dommages et intérêts à « la protection de l’environnement » n’est pas en phase avec la logique de rétablissement du statu quo ante qui préside à tout régime de responsabilité. Dans le second scénario envisagé, le recours à la réparation pécuniaire ne serait ainsi qu’un mécanisme transitoire vers une réparation en nature. Il convient alors de s’interroger sur l’utilité d’une telle médiation : pourquoi passer par le biais d’une évaluation monétaire (opération coûteuse) si, finalement, il s’agit d’effectuer une réparation en nature ? Par ailleurs :  le rapport ne semble pas se prononcer sur les critères d’équivalence qui présideraient à l’affectation des dommages et intérêts ;  les méthodes d’évaluation monétaire du préjudice écologique ne sont pas précisées (simple renvoi aux travaux du Commissariat général au développement durable du MEDDE, sans analyse juridique approfondie). S’agissant de la mise en place d’un fonds de réparation environnementale, le rapport n’apporte pas les précisions indispensables concernant les actions de réparation auxquelles ce fonds pourrait affecter les dommages et intérêts perçus. La nécessité d’un tel fonds n’est pas démontrée puisque sa mise en place découle essentiellement de l’hypothèse d’une réparation pécuniaire des préjudices écologiques ; ainsi, dans l’hypothèse d’une réparation exclusivement en nature, la création d’un tel fonds perd en pratique toute utilité. Enfin, s’agissant de la proposition d’instauration d’une amende civile en cas de faute grave, les entreprises estiment qu’elle risque d’induire une confusion entre la logique réparatrice et la logique sanctionnatrice et d’entraîner une rupture d’égalité de traitement entre les personnes. En effet, cette proposition sanctionnerait plus lourdement les personnes morales disposant d’un chiffre d’affaires mondial. Or, le champ d’application matériel du régime de responsabilité proposé est pourtant nettement plus large puisqu’il couvre les préjudices causés par des activités non-professionnelles. A cette différence de traitement, s’ajouterait le fait que les dommages environnementaux ne peuvent pas être sanctionnés par une amende civile dès lors qu’ils sont causés par les personnes publiques.
  5. 5. ANNEXE Observations complémentaires des entreprises Relatives à chacune des propositions du rapport * Proposition 1 : définition du préjudice écologique et création d’un régime de réparation du dommage environnemental dans le code civil      La notion d’ « atteinte anormale aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ainsi qu’aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement » n’est pas usuelle. Le terme « anormal » n’est pas pertinent concernant les atteintes à l’environnement. L’appréciation du critère « d’anormalité » est susceptible de laisser une grande marge d’interprétation et pose la question de son application aux activités réglementées dans le cadre des polices administratives spéciales de l’environnement (ex. : arrêté préfectoral d’une installation classée pour la protection de l’environnement). Le rapprochement avec le trouble anormal de voisinage ne paraît pas judicieux. En effet, l’analyse de la jurisprudence n’apporte qu’un éclairage limité sur cette question, tant l’emploi par les juges des termes « trouble » et « anormal » semble renvoyer à des réalités diverses. Dans le cas du trouble anormal de voisinage, le standard d’anormalité dépend des conditions de voisinage. Son appréciation suppose de prendre en compte l’activité du défendeur et la situation du demandeur. Rien de tel avec le dommage environnemental puisque le caractère significatif de l’atteinte est appréciée sur une base purement matérielle et objective. Il existe un niveau optimal de pollution, un seuil de tolérance audessous duquel les atteintes ne seront pas prises en compte par le droit de la responsabilité. Cela ne signifie pas qu’il faille supporter des dommages ou des préjudices « normaux ». Simplement, les atteintes qui ne satisfont pas à un certain degré de gravité n’accèdent pas à la qualification juridique de « préjudice » ou de « dommage » et sont traitées par d’autres mécanismes (réglementation, taxes…). Le rapport ne précise pas que les atteintes doivent être déterminables, évaluables et irréversibles. Il conviendrait de se référer, comme dans le cadre de la loi sur la responsabilité environnementale, à la notion de « dommage grave ». Le texte ne précise pas qui serait le débiteur en charge de réparer le préjudice (l’exploitant, le propriétaire foncier…) ni les caractéristiques du lien de causalité entre le dommage et ce débiteur potentiel. Proposition 2 : renforcement de la prévention des dommages environnementaux  La formulation n’apparaît pas claire : o elle ne met pas en évidence que l’ouverture à compensation concernerait un tiers ; o on ne comprend pas qui serait le défendeur de l’action ni quels seraient les rôles de l’exploitant, du propriétaire, des financeurs, des actionnaires, des assureurs ; o le fait que des « dépenses exposées » puissent donner lieu à des dommages et intérêts n’est pas justifiée. Il conviendrait, à tout le moins, de préciser que le montant de l’indemnité doit correspondre exclusivement au montant des dépenses réellement effectuées. Par ailleurs, le rapport est imprécis sur l’appréciation de l’utilité des mesures de prévention ; o la notion de « dépenses utilement engagées » n’est pas définie. Une mesure utile s’entend d’une mesure qui est à la fois proportionnée et efficace. Ces deux caractéristiques doivent être appréciées tant dans la mise en œuvre de la mesure que dans ses résultats. En matière de prévention, l’utilité des mesures doit s’apprécier au regard du caractère imminent du risque de dommage. Les dépenses effectuées afin de se prémunir contre la concrétisation d’un risque nonavéré ne sont pas remboursables. Les dépenses effectuées afin de se prémunir contre la concrétisation d’une atteinte inconsistante restent également à la charge de leur auteur. Le coût de la mesure doit également être pris en compte afin d’apprécier son caractère proportionné au risque.
  6. 6.  Cette proposition paraît en complet décalage avec un régime de responsabilité civile traditionnel et relève manifestement d’un régime de police administrative qui serait à même de préciser les conditions de sa mise en œuvre, comme le fait d’ailleurs la LRE (cf. notamment article L. 162-20 du code de l’environnement) et les polices administratives spéciales de l’environnement sous le contrôle du juge administratif. L’absence de prise en compte du risque d’édiction de mesures contradictoires de prévention du dommage écologique à la fois par le juge judiciaire et par l’autorité administrative compétente fait fi des exigences minimales de sécurité juridique, notamment pour les exploitants des installations classées implantées sur le territoire national. Proposition 3 : ouverture de l’action en réparation du préjudice écologique    Il n’apparaît pas conforme au droit existant que l’action en réparation des préjudices écologiques soit ouverte à des fondations et associations au seul motif que leur objet est la protection de la nature et de l’environnement. Si l’ouverture de l’action en réparation était maintenue aussi large, il conviendrait a minima, de préférer une éligibilité de ces entités uniquement si elles ont fait l’objet d’un agrément par le Ministère en charge de l’environnement. Par ailleurs, la proposition figurant à la page 30 du rapport relative à l’autorité de la chose jugée devrait figurer dans cette section ; dans ce cadre, il faudra s’assurer d’une formulation qui consacre le fait que lorsque l’autorité compétente au titre de la LRE (ou le juge) a déjà examiné et rejeté une demande en réparation, cet examen rende irrecevable toute nouvelle action en réparation portant sur le même objet. Proposition 4 : création d’une haute autorité environnementale garante de la réparation et Proposition 7 : création des conditions d’une expertise spécialisée et indépendante en matière d’environnement    Il convient d’approfondir la faisabilité d’une telle autorité administrative indépendante en veillant à définir les moyens de mobiliser en son sein une expertise indépendante, quelles que soient les entités d’appartenance des experts. Ainsi, la déclaration de conflits d’intérêt devra concerner tous les experts et les intérêts devront être entendus de façon objective au regard de l’ensemble des statuts juridiques des entités auxquels les experts appartiennent ou ont appartenu ; des modalités de validation de l’éligibilité des experts devraient être précisées en vue d’assurer la crédibilité du processus d’expertise. Se pose néanmoins la question de la coexistence de ce système avec celui des experts judiciaires. Proposition 5 : prévision de règles de prescriptions spécifiques   La proposition de prévoir une règle de prescription indépendamment de la date d’occurrence du fait générateur n’est pas acceptable pour les entreprises ; une telle disposition créerait une insécurité juridique importante et aurait un rôle dissuasif pour les investisseurs ; elle aboutit, en pratique, à une imprescriptibilité de l’action en réparation du préjudice écologique. Par ailleurs, les entreprises rappellent l’importance de l’article 17 de la directive qui prévoit une nonrétroactivité de la loi LRE, en l’occurrence, pas d’application : o « aux dommages causés par une émission, un événement ou un incident survenus après le 30 avril 2007 ; o aux dommages causés par une émission, un événement ou un incident survenus après cette date lorsqu’ils résultent d’une activité spécifique qui a été exercée et menée à son terme avant cette date ; o et aux dommages lorsque plus de 30 ans se sont écoulés depuis l’émission, événement ou incident ayant donné lieu à ceux-ci. »
  7. 7.  En l’absence de précisions sur le champ d’application temporel de la réforme, la question de son application aux terrains et aux sites ayant fait l’objet d’opérations de remise en état, sous le contrôle de l’Etat, dans le cadre de la police administrative spéciale des installations classées, est posée. Proposition 6 : spécialisation du juge de la réparation du dommage environnemental  Les propositions du rapport constituent une base de travail intéressante en vue de favoriser la professionnalisation des juges en matière environnementale. Proposition 8 : consécration du principe de la réparation en nature du préjudice écologique    Les entreprises estiment que la réparation du préjudice écologique, conformément à la LRE, doit s’effectuer exclusivement en nature et non « par priorité en nature ». L’évaluation du « coût économiquement inacceptable » n’est pas encadré et les entreprises s’interrogent sur la logique qui voudrait qu’une impossibilité de réparation en nature donne lieu à des dommages et intérêts affectés à la protection de l’environnement sans plus d’encadrement. Le terme « subsidiairement » n’est pas compris ; ainsi les conditions de passage de l’affectation de dommages et intérêts pour la protection de l’environnement à l’affectation de ces dommages et intérêts à un fonds de réparation environnementale doivent être précisées. Proposition 9 : création d’un fonds de réparation environnementale  Les modalités d’un tel fonds devraient être définies. Proposition 10 : consécration de l’amende environnementale     Les entreprises estiment qu’une telle amende risque d’induire une confusion entre la logique réparatrice et la logique sanctionnatrice et d’entraîner une rupture d’égalité de traitement entre les personnes concernées et les personnes publiques. En effet, cette proposition sanctionnerait les seules personnes morales disposant d’un chiffre d’affaire mondial. Or, le champ d’application matériel du régime de responsabilité proposé est pourtant nettement plus large puisqu’il couvre les préjudices causés par des activités non-professionnelles. Cette amende sort du champ traditionnel de la responsabilité civile qui consiste à réparer le dommage causé à autrui en passant d’une logique indemnitaire à une logique « répressive ». Se pose la question de la nécessité d’une amende civile lorsque des sanctions pénales et administratives existent déjà. A cet égard, on relèvera que les dispositions de l’article L. 442-6 du Code de commerce relatives aux pratiques restrictives s’inscrivent dans un contexte juridique différent dans la mesure où le législateur n’a pas prévu de dispositions pénales. Dans le Code de l’environnement, on dénombre plus de deux cents textes réprimant des atteintes directes ou indirectes aux intérêts protégés par ce Code. *

×