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Le Conseil des ministres a adopté son plan d’action pour la lutte contre la fraude organisée, la fraude fiscale et sociale et la fraude aux allocations et aux aides sociales. Les détails du plan

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Plan d'action contre la fraude fiscale et sociale

  1. 1. Plan d’Action du Collège pour la Luttecontre la Fraude Fiscale et Sociale2012-2013John CROMBEZ, secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Sociale et FiscaleAvenue des Arts 7 – 1210 Bruxelles02 220 20 11 – info@crombez.fed.bewww.johncrombez.be
  2. 2. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013Table des matières en brefPartie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8 Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30 Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30 Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37 Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42 Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61 Chantier 6 – Abus de personnes morales.......................................................................................... 61 Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux......................... 77 Chantier 8 – Execution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur dessaisissement ................................................................................................................................. 94 Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107Table des matières détailléPartie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8 Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8 1. La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation ..................................... 8 a. Concertation opérationnelle ................................................................................................ 9 b. Concertation stratégique ................................................................................................... 10 c. Circulaires communes ........................................................................................................ 11 2. La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées ........................................................... 11 3. Le développement du soutien stratégique ............................................................................ 13 4. Magistrats fiscaux spécialisés ................................................................................................ 14 5. S’attaquer aux abus de la loi Franchimont. ........................................................................... 18 6. Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée” ........................... 19 7. Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en matière de fraude fiscale............................................................................................................... 21 8. Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de l’usage de faux à des fins fiscales .................................................................................................. 22 9. Evaluation de la transaction élargie (EAPS) dans des affaires fiscales .................................. 23 10. L’élargissement de la saisie conservatoire........................................................................... 24 11. Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances ....... 25 12. Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction? ..................... 26 2
  3. 3. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale ............................... 26 b. Vers une application effective des sanctions existantes ................................................... 27 c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF ............................................... 28 13. Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure .................................. 28 14. Abus du statut d’indépendant à titre accessoire ................................................................. 28 a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 28 b. Solution proposée .............................................................................................................. 29Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30 Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30 1. Non bis in idem ...................................................................................................................... 30 a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique ............................................... 30 b. Méthode de solution ......................................................................................................... 31 2. Modification du champ d’application des amendes administratives .................................... 32 3. Audition de personnes par les inspecteurs sociaux ............................................................... 32 4. Instauration d’une disposition anti-abus ............................................................................... 34 5. Cessation fictive d’activité – Changement fictif de catégorie................................................ 35 6. Demandes indues de dispense .............................................................................................. 35 a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 35 b. Solution proposée .............................................................................................................. 35 7. Attestation permettant une déduction fiscale ...................................................................... 36 Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37 1. Simplification et optimisation de concept de rémunération ................................................. 37 a. simplifications réalisables à court terme ........................................................................... 37 b. simplifications réalisables à plus long terme ..................................................................... 39 2. Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail ............ 39 3. Clarification de l’interdiction de la mise à disposition ........................................................... 40 Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42 1. Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment.............................. 42 2. Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage .......................................... 42 a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire ............................ 42 b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle................................................. 43 c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande ville”. ..................................... 43 3. Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux.............................................. 44 3
  4. 4. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations en matières pénales. ...................................................................................................................... 44 b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille petite et moyenne ............................................................................................................................... 45 c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport social et la récupération et la révision de l’aide sociale. ..................................................................... 45 d. Adapter le code pénal social. ............................................................................................. 48 4. Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie et d’invalidité. ................................................................................................................................ 49 a. Cumul d’indemnité d’incapacité de travail avec une activité non autorisée par le médecin-conseil. ....................................................................................................................... 49 b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale .......................................... 49 c. Récupération financière de prestations facturées indûment. ........................................... 50 d. Secteur allocations d’incapacité de travail ........................................................................ 51 5. Usage abusif du statut social d’indépendant – affiliations fictives........................................ 51 a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 51 b. Solution proposée .............................................................................................................. 53Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54 1. Immobilier .............................................................................................................................. 54 a. Enregistrement des présences ........................................................................................... 54 b. Chômage temporaire ......................................................................................................... 55 c. Retenues sur factures......................................................................................................... 55 d. Responsabilité solidaire salariale ....................................................................................... 56 e. Faux indépendants ............................................................................................................. 56 2. Horeca .................................................................................................................................... 56 3. Titres-services ........................................................................................................................ 57 4. Gardiennage ........................................................................................................................... 57 5. Transport ................................................................................................................................ 58 a. Cabotage ............................................................................................................................ 58 b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification sur le Budget ....................................................................................................................................... 58 c. Contrôle sur l’usage abusif de véhicules agricoles ............................................................. 58 d. Nouvelles initiatives ........................................................................................................... 59 6. Viande .................................................................................................................................... 59 a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à l’O.N.S.S. des relations contractuelles ............................................................................................................. 60 4
  5. 5. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 b. Enregistrement des présences........................................................................................... 60 c. Lutte contre la problématique des faux indépendants ...................................................... 60 7. Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en « cash » ....................................... 60Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61 Chantier 6 – Abus de personnes morales.......................................................................................... 61 1. Mesures relatives à l’administration de l’entreprise ............................................................. 61 a. Contrôle des données d’identité des administrateurs/gérants ......................................... 62 b. Contrôle sur les conditions d’exercice de mandats de société.......................................... 63 2. Mesures relatives au siège de la société................................................................................ 63 3. Mesures relatives aux activités des entreprises. ................................................................... 65 a. Les sociétés fictives ............................................................................................................ 65 b. Les sociétés dormantes ...................................................................................................... 66 4. Vers un contrôle sur les personnes morales ? ....................................................................... 68 5. Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses.............. 71 a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises ............... 71 b. Evaluation du champ d’application de l’interdiction professionnelle ............................... 72 c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des personnes morales ...................................................................................................................................... 73 6. Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts – GAFI) .................................................... 74 Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux......................... 77 1. Désenclavement de la banque de données publique intégrée « personnes morales » auprès de la Banque-Carrefour des Entreprises. ...................................................................................... 77 2. Développement d’un casier judiciaire des personnes morales ............................................. 78 3. Développement d’une banque de données centrale des « exclusions » .............................. 78 4. Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques ............................ 79 5. Accès au “point de contact central comptes en banque” pour la CTIF, l’OCSC, la Police fédérale et les CPAS....................................................................................................................... 79 6. Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit de la police fédérale ...................................................................................................................... 80 7. Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises ........ 80 8. Création de la cellule Cybersquad.......................................................................................... 81 9. Mise en œuvre d’un plateforme d’échange dans le cadre de l’accord de coopération du 15 décembre 2009 conclu entre l’Administration générale de la Fiscalité et les services d’inspection sociale ............................................................................................................................................ 81 10. Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux)...... 81 11. Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale ..... 82 5
  6. 6. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale .......................................................................................................................... 82 b. Exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz ...................... 83 c. Banque-Carrefour des Entreprises ..................................................................................... 84 d. Renforcer et accélérer la correction des données concernant le domicile et la composition du ménage ............................................................................................................ 84 e. Lutte contre les domiciles fictifs par l’INAMI ..................................................................... 87 f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d’allocations de chômage et d’allocations d’interruption avec d’autres revenus. ............................................. 87 g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le cadastre des allocations familiales de l’O.N.A.F.T.S. ...................................................................................... 87 h. Projet Dolsis ....................................................................................................................... 88 i. Instauration d’une 6e voie ................................................................................................... 89 j. Optimalisation de l’échange de données entre l’INASTI et les autres IPSS ........................ 89 12. Optimalisation de la détection de la fraude fiscale ............................................................. 89 13. Instauration d’un règlement relatif aux donneurs d’alerte ................................................. 91 14. Optimiser le fonctionnement de l’audit interne au sein de la fonction publique ............... 92 15. Donner accès, aux caisses d’assurance sociale, au fichier central des avis de saisie .......... 92 16. Echange d’informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre la fraude à l’identité ...................................................................................................................... 92Chantier 8 – Exécution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleurdessaisissement ................................................................................................................................. 94 1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII) ............................................. 94 a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ...................................................................... 94 b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI .................................. 95 c. L’approche du trafic transfrontalier d’argent liquide ........................................................ 96 2. Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation................................................. 100 a. Instauration d’une enquête pénale d’exécution (EPE) ..................................................... 102 b. Instauration d’une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers) ..................... 103 c. Réforme de la prescription de la confiscation .................................................................. 103 d. Condamnation à la confiscation solidaire ........................................................................ 104 e. Echange d’informations entre la CTIF et les parquets/la police ....................................... 104 f. Création d’une fonction de receveur spécialisé ................................................................ 104 3. Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d’un fonds de confiscation ................................................................................................................................. 104 6
  7. 7. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 4. Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 105Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107 1. Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux allocations. .................................................................................................................................. 107 a. Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière d’allocations de chômage. ............................................................................................................................ 107 b. Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale ........................... 107 2. Echange d’informations automatique avec les Etats-Unis .................................................. 109 3. Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude sociale et fiscale transfrontalière ................................................................................................ 110 a. Accords bilatéraux............................................................................................................ 110 b. Benelux............................................................................................................................. 111 c. Union européenne ........................................................................................................... 111 7
  8. 8. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013PARTIE I – ASPECTS FISCAUX DE LA LUTTE ANTI-FRAUDECHANTIER 1 – LA LOI UNA VIA ET DE L’OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALEL’instauration de la règle Una Via1 – actuellement en traitement au parlement – implique un certainnombre de nouveaux défis. Ceux-ci s’ajoutent aux points névralgiques existants du traitement desenquêtes fiscales pénales, dont l’analyse a entre-temps déjà été faite à plusieurs reprises,notamment par la commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale2 .Dans ce cadre, la conclusion suivante du Groupe de travail Una Via du Collège pour la lutte contre lafraude3 mérite d’être citée: “Il serait paradoxal si on ne rencontre et ne solutionne pas les causesactuelles énoncées ci-dessus du manque d’efficacité des poursuites pénales en matière fiscale, que lesfraudes fiscales les plus graves ne seraient pas poursuivies et sanctionnées par manque de moyensalors que les fraudes fiscales mineures feraient l’objet de sanctions administratives […]Il est également essentiel d’indiquer que ce n’est que pour autant que tous les acteurs de la chaînedes poursuites pénales en matière de fraudes fiscales les plus graves, de l’enquêteur du terrain auxmagistrats de la cour d’appel, soient performants, spécialisés et efficaces pour aboutir dans lesmeilleurs délais à une décision définitive et résolument dissuasive, que la lutte contre cette grandefraude fiscale sera réellement efficace.Le groupe de travail espère que, lors de la réorganisation du paysage judiciaire, on ne perde pas devue le besoin d’une spécialisation des magistrats du siège et du ministère public appelés à traiter lafraude fiscale la plus grave. Cette spécialisation devrait également être réalisée au niveau des servicesde police.» 1. La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertationA la suite de la loi Una Via, une « structure de concertation » entre le Ministère public et le SPFFinances est ancrée dans la loi.Le nouvel article 29, alinéa 3, du Code d’instruction criminelle (Ic) dispose: “Le directeur régional viséà l’alinéa 2 ou ses collaborateurs peuvent, dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale, seconcerter sur des dossiers concrets avec le procureur du Roi. Le procureur du Roi peut poursuivre lesfaits pénalement punissables dont il a pris connaissance lors de cette concertation. La concertationpeut aussi avoir lieu à l’initiative du procureur du Roi. Les autorités policières compétentes peuventparticiper aux concertations précitées."L’exposé des motifs précise qu’il s’agit d’une concertation avec le procureur du Roi en ce quiconcerne la lutte contre la fraude fiscale en matière de phénomènes de fraude et de dossiers defraude.Une double structure de concertation est prévue:1 La Chambre PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via”dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale etmajorant les amendes pénales fiscales, Doc 53 1973/0012 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/043 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010 8
  9. 9. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013  Concertation opérationnelle organisée au niveau de la Cour d’appel;  Cellule centrale, créée au niveau fédéral, chargée d’une mission d’analyse stratégique et de coordination.Les structures de concertation ont comme membres les hauts représentants de l’administrationfiscale, de la police et du Ministère public, associés à la lutte et à la poursuite des phénomènes defraude fiscale ou au suivi des dossiers de fraude fiscale.Ils peuvent se faire assister par les fonctionnaires qui traitent le dossier individuel ou qui disposentd’une expertise dans le phénomène de fraude concerné en vue de pouvoir décider l’approche la plusopportune du dossier concret soumis ou du phénomène de fraude en question. a. Concertation opérationnelle4La concertation opérationnelle porte sur des dossiers ou des phénomènes de fraude concrets et faitla part entre le traitement administratif du dossier ou de l’approche pénal, comme cela se fait auniveau des cellules d’arrondissement pour les dossiers de fraude sociale. Comme les substitutsspécialisés en questions fiscales officient au niveau de la Cour d’appel, cette concertationopérationnelle doit également être ancrée à ce niveau.Les résultats de la concertation opérationnelle peuvent être rapportés à la cellule prévue au niveaufédéral, de manière à pouvoir y traiter les données relatives aux dossiers de fraude sous formed’informations stratégiques sur la base desquelles la lutte contre la fraude fiscale sera coordonnée.Concrètement, la concertation opérationnelle sert à permettre au Procureur du Roi – à partir de sacompétence constitutionnelle – de se faire un jugement:  sur la nécessité de procéder à une information ou de requérir une enquête judiciaire;  sur la question de savoir si les faits sont susceptibles d’entraîner des poursuites individuelles dans le dossier de fraude fiscal.A l’issue de cette concertation, on déterminera, selon le principe “Una via » si le dossier de fraudesuivra la voie administrative ou pénale.Si la voie administrative est suivie, les administrations fiscales traiteront et sanctionneront la fraudedans un dossier fiscale. Si la voie pénale est retenue, le Ministère public soumettra la fraude fiscale àune enquête et une poursuite pénales.L’exposé des motifs donnent, de manière implicite, quelques indicateurs permettant de faire le choixde la “via” appropriée:  D’une part, les dossiers plutôt simples de fraude fiscale pour lesquels les moyens légaux dont dispose l’administration fiscale s’avèrent suffisants pour lutter contre la fraude et, d’autre4 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite Des infractions à la législation fiscale et majorant lesamendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001; RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale,Chambre, 7 mai 2009, Doc 52 0034/04, Recommandations 78 et 79. 9
  10. 10. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 part, les dossiers de fraude fiscale pour lesquels des moyens d’enquête judiciaire sont nécessaires  En outre toutes les violations des lois fiscales commises dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire constituent des infractions pénales de sorte que la recherche et la poursuite de celles-ci relèvent de la compétence respectivement de la police et du ministère public.  Un dossier de fraude fiscale ou un dossier pour lequel le contribuable apporte sa pleine collaboration à l’établissement et au paiement de l’impôt éludé, sera traité par l’administration fiscale et fera l’objet de sanctions administrations y afférentes. En revanche, un dossier de fraude plus grave ou manifestement organisé fera l’objet de poursuites pénales et de sanctions pénales.  Cela se justifie d’autant plus par l’hypothèse que ce sera plutôt la fraude fiscale grave recourant à des mécanismes complexes organisés, le cas échéant, par des organisations criminelles qui fera l’objet de poursuites pénales.Ce qui est donc déterminant, c’est d’une part la gravité des faits (pas des simple fraude fiscale,intention frauduleuse, dessein de nuire, fraude plus grave ou manifestement organisée, mécanismescomplexes, organisés par des organisations criminelles) et, d’autre part, les moyens d’investigationrequis (moyens d’enquête judiciaires, aucune collaboration. b. Concertation stratégiqueLe rôle de la concertation stratégique est décrit comme suit dans l’exposé: « Dans le même temps, lesministres de la Justice, de l’Intérieur et des Finances, seront informés de ces tendances de la fraude desorte qu’ils pourront arrêter à terme, chacun dans la limite de ses compétences et en concertationavec les autres ministres, des directives contraignantes communes (instructions et Collège desprocureurs généraux) s’agissant des infractions aux lois fiscales soumises à la concertation ».Cette concertation institutionnalisé pourrait en outre servir de cadre pour la conclusion deprotocoles d’accord en matière de collaboration entre le secteur public et le secteur privé, et plusparticulièrement entre les administrations publiques et les organisations professionnelles desnotaires, avocats, réviseurs et banquiers. Ces secteurs professionnels peuvent ainsi être impliquésdans les diverses phases de la lutte contre la fraude fiscale:  par une information efficace des personnes concernées sur les risques des différentes formes de fraude fiscale, tant pour eux-mêmes que pour les tiers ;  par la communication, dans le chef de ces professions, aux services d’inspection des cas de fraude dont ils ont connaissance et des principales techniques de fraude utilisées dans un secteur professionnel déterminé ;  par la mise en place de système d’investigation requérant une information efficace de tous les acteurs économiques;  par la mise à disposition d’informations économiques plus précises permettant aux administrations de mieux comprendre la spécificité de la profession; 10
  11. 11. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 c. Circulaires communesLe cadre décrit ci-dessus découle de l’exposé des motifs de la loi Una Via.Il est cependant indiqué de poursuivre la concrétisation de la concertation par le biais de circulairescommunes du Collège des Procureurs généraux et du Ministre des Finances.Celles-ci devraient entre autres régler les points suivants:  Quels sont les critères auxquels doivent répondre les dossiers pour pouvoir/devoir être soumis à la concertation opérationnelle?  Dans quelles phase, les dossiers peuvent-ils/doivent-ils être soumis à la concertation?  Dans quel délai – après la concertation – une décision doit-elle être prise en ce qui concerne la voie à suivre.  La façon dont le ministère public informera l’administration fiscale du fait qu’un assujetti, personne physique ou morale, fait l’objet de l’action publique ou la saisine du tribunal correctionnel5. 2. La mise sur pied d’équipes de recherche spécialiséesSur la base des critères prévus dans l’exposé des motifs relatifs à Una Via, il est à prévoir que le fluxde dossiers qui suivront la voie judiciaire ne diminuera pas par rapport à la situation actuelle, peut-être même bien au contraire. D’une part, il se fait qu’aujourd’hui déjà le Ministère public n’instruitpas lui-même les dossiers présentant des indices de fraude fiscale simple, mais qu’il les porte à laconnaissance du Comité anti-fraude (CAF) du SPF Finances. D’autre part, les dossiers, dont il est clairau départ qu’ils devront suivre la voie judiciaire, aboutissent déjà dans un stade antérieur auMinistère public. A cet égard, le fisc ne devra plus procéder à des travaux préparatoires en termes detechnique fiscale.A cela s’ajoute l’analyse de la situation actuelle sur le terrain6:  “pas de traitement spécifique des dossiers fiscaux;  Pas de corps spécifiques d’enquêteurs pour les dossiers fiscaux (sauf les assistants fiscaux mis à la disposition de la police et des parquets fédéraux par le SPF Finances) ;  Problèmes de capacité policière: o parfois refus d’un service de police de traiter le dossier; o parfois un délai d’attente de plusieurs mois avant de pouvoir lancer un dossier; o cela dure parfois des années avant de pouvoir clôturer un dossier; o problèmes en matière de compétence policière, en particulier lorsque des mécanismes complexes sont mis en œuvre;  Aucune possibilité de collaboration entre le fisc et la police (art.463, alinéa 1er CIR92, introduit par la loi du 4.8.1986, ce que l’on appelle la “Charte du contribuable”)”.5 A voir, les rapports parlementaires, commission finances, 53/1973.6 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010 11
  12. 12. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013Il ressort de l’analyse du groupe de travail du Collège et la commission parlementaire sur les grandsdossiers de fraude fiscale7 que des équipes de recherche performantes, spécialisées, mixtes,spécifiques à la fraude fiscale grave et organisée sont nécessaires.La même préoccupation ressort de l’évaluation de 10 années de réforme des polices8:“A la recherche fédérale, force est également de constater un certain manque de capacité,principalement dans des domaines très spécifiques qui connaissent un important élargissement,comme les matières financières et le terrorisme ainsi que les recherches qui requièrent uneimportante contribution des unités spéciales (CGSU), OCDEFO ou des unités informatiquesspécialisées (FCCU + RCCU). […]Le besoin de disposer et de maintenir l’expertise spécialisée doit certainement être considéré commeun point essentiel qui nécessite une attention persistante.Le recyclage et la formation dans des matières très spécialisées doivent certainement rester desobjectifs permanents et ce, essentiellement en cas de constatation d’une pénurie d’enquêteurs. […]En ce qui concerne le déficit en enquêteurs capables de mener à bien des enquêtes poussées enmatière de fraude financière, sociale et fiscale et de corruption, et l’augmentation nécessaire - vu leflux de nouvelles affaires complexes en ces matières - des capacités notamment des FCCU, del’OCDEFO et de l’ORC, le Conseil fédéral de police souligne son inquiétude à cet égard. On plaide doncégalement dans ce cas-ci pour une augmentation urgente et considérable de la capacité des unitésspéciales et des unités informatiques. »Dans ce cadre, il importe également de renvoyer aux nouvelles recommandations de février 2012 duGroupe d’action financière (OCDE)9 auxquelles la Belgique doit se conformer dans le cadre de lalégislation sur le blanchiment: “Countries should also make use, when necessary, of permanent ortemporary multi-disciplinary groups specialised in financial or asset investigations”10.Ces unités de recherche multidisciplinaires pourraient être mises sur pied à l’instar des GIR (Grouped’Intervention Régional) français11. Le GIR est une structure interdépartementale pleinementopérationnelle disposant d’unités de recherche régionales. Chaque unité a une structure permanente(l’unité d’organisation et de commandement) composée, d’une part, de huit policiers, d’unfonctionnaire fiscal et d’un agent des douanes, et, d’autre part, d’un pool d’enquêteurs (personnelsressources) auxquels – en fonction de la nature et de l’ampleur de l’enquête – il peut être fait appelpour renforcer temporairement l’unité de recherche. Ce pool est composé d’enquêteurs issus dedivers services policiers, de services d’inspection fiscale et sociale, de l’inspection économiques etd’autres services. A cet égard, nous renvoyons également à la « Police fiscale » créée par arrêté du2011 au sein du Ministère français de l’Intérieur.7 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,Recommandations 76, 80, 81, 82, 83 et 848 http;//www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-advies-5-n.pdf, pp. 66-67.9 Cf. Infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, point 1.’Compliance avec les nouvelles normes du GAFI (FATF)’10 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATFRecommendations, février 2012, Recommandation 3011 http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rap-info/i1098.pdf 12
  13. 13. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013La transposition d’un modèle multidisciplinaire au niveau de la situation belge doit encore êtredéterminée notamment en fonction de la discussion en cours sur les compétences territoriales desparquets et tenant compte de l’esprit de l’Accord Octopus. Dans le prolongement du cadre légalactuel permettant de détacher des fonctionnaires fiscaux vers les parquets fiscaux et vers l’ OCDEFO(Office central de la lutte contre la délinquance économique et financière organisée) – ceux-ci sevoyant conférer la qualité d’officier de police judiciaire, d’officier auxiliaire du Procureur du Roi – ilest indiqué de constituer des équipes de base permanentes mixtes avec des agents détachés du fiscet de la police intégrée. Ces équipes de recherche doivent être dotées d’un cadre structuré distinct,d’une part afin de disposer en permanence d’une capacité de recherche suffisante et, d’autre part,afin d’accroître la stabilité des équipes de recherche. Cela pourrait par exemple se faire sous la formed’unités vers lesquelles des policiers et des fonctionnaires fiscaux seraient détachés. Les membres dela concertation opérationnelle doivent être associées à la composition des équipes de recherche ; ilsconnaissent au mieux les compétences requises.Dans une deuxième phase, on pourrait compléter ces équipes de recherche mixtes “ad hoc” par desenquêteurs provenant des divers services d’inspection (sociale) en vue de mener des enquêtes surles dossiers de fraude de grande envergure ou complexes impliquant tant des fait de fraude fiscaleorganisée que de fraude sociale organisée. On pourrait également associer à ces équipes derecherche les membres de l’inspection économique, qui collaborent d’ores et déjà étroitement avecl’AFER, l’ISI et la Police fédérale.En ce qui concerne la police judiciaire fédéral – vu la pyramide des âges – on attend une baissesubstantielle de l’effectif de personnel dans les années à venir. Il est indiqué de recruter sur les basedes exigences de formation spécifiques (masters et bacheliers en économie, droits, criminologie,comptabilité, informatique, …)12Dans le cadre des équipes de recherche, on peut également songer à une meilleure collaborationentre le public et le privé, par exemple en matière de connaissances informatiques spécialisées. 3. Le développement du soutien stratégiqueDans le cadre d’Una Via, une concertation stratégique est prévue au niveau national afin de détecterles tendances en matière de fraude et de recommander les mesures nécessaires. Il est indiqué quecette concertation stratégique soit encadrée par des cellules de soutien mixtes. L’OCDEFO disposedepuis 2001 déjà d’une cellule de soutien mixte pour la fraude fiscale grave et organisée pour ce quiconcerne l’impôt « indirect » (TVA). Une cellule analogue doit être créée pour l’impôt direct (GFFO).Les deux cellules de soutien mixtes doivent faire l’objet d’un ancrage légal.12 Si on déterminera qu’un nombre insuffisant de candidats avec un profil adequat s’est présenté, on pourrait executer la recommendationparlementaire de prévoir une prime. En outre, pour les membres issus des services des impôts une révalorisation du statut doit être faite. Ilfaut noter que cette mesure à été nécessaire mais insuffisante pour la fonction de substitut fiscal. (cf. infra, recommendation 55 du rapportfinal de la commission parlementaire de recherche sur les dossiers de grande fraude fiscale). 13
  14. 14. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013 4. Magistrats fiscaux spécialisésIl ressort de l’analyse réalisée par le groupe de travail Una Via du Collège13 que la situation actuellesur le plan des magistrats fiscaux spécialisés est problématique à plusieurs titres :  au niveau des poursuites du ministère public: o Création de la fonction spécifique de substituts du Procureur du Roi (PR) spécialisés en matière fiscalei (L. 4.8.1986 dite « Charte du Contribuable ») mais abaissement des exigences au niveau des conditions de nomination vu le manque de candidats ; o Aucune obligation légale d’assumer réellement la fonction spécifique de substitut du PR spécialisé en matière fiscale ou de ne traiter que des dossiers fiscaux (ou financiers) ; o Ils ne doivent pas suivre une formation continuée (Dans une matière aussi technique et évolutive, l’expertise spécifique et précise s’estompe déjà après une dizaine d’années)  Les substituts du PR spécialisés en matière fiscale doivent également traiter d’autres dossiers, être de service à domicile et de week-end au palais de justice (en droit commun), …  surcharge endémique > retard > délai raisonnable souvent dépassé,…  incitation à la fraude vu l’absence de sanction (rapide).  au niveau de l’instruction o Le Code Judiciaire ne connaît pas la fonction de juge d’instruction spécialisé en matière fiscale (ou financière) alors que généralement ce sont les dossiers les plus complexes qui sont mis à l’instruction pour que des perquisitions soient notamment effectuées et aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise dans le chef du juge d’instruction pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes; o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assises,…) o Parfois certains juges d’instruction ne comprennent pas les mécanismes sophistiqués mis en œuvre dans les dossiers qu’ils doivent traiter. o Il n’y a pas de cadre de fonctionnaires du SPF Finances mis à disposition des juges d’instruction. o Les juges d’instruction ont tendance à désigner un expert judiciaire pour débroussailler les faits et leur donner un avis technique sur les mécanismes constatés au travers des faits mis en lumière par l’instruction. Ces experts judiciaires sont payés au Tarif criminel (et donc très mal payés). Leur expertise dure généralement très longtemps. Une contre-expertise est généralement pratiquée par des experts très bien payés par les personnes poursuivies de sorte que l’expertise judiciaire n’est que de très peu d’utilité. o Les juges d’instruction font parfois trop confiance aux enquêteurs et se contentent de prescrire les devoirs suggérés.13 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010. 14
  15. 15. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013  au niveau des juridictions d’instruction (chambre du conseil et chambre des mises en accusation). o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise dans le chef du président de la chambre du conseil et des magistrats présidents et conseillers siégeant en chambre des mises en accusation pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ; o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assises,…) ; o Il n’est pas rare qu’un dossier dans lequel des réquisitions finales sont prises par le P.R, reste plusieurs mois voire plusieurs années au niveau du stade du règlement de la procédure en raison des délais de fixation, des demandes de devoirs complémentaires formulées à la veille de l’audience, …  au niveau des juridictions du font (tribunal de première instance et Cour d’appel) o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est légalement requis dans le chef du juge du fond (en première instance et en degré d’appel) pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ; o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assise,…) ; o Parfois des juges ou conseillers suppléants siègent pour juger des faits similaires à des mécanismes frauduleux visés dans des dossiers où ils interviennent comme avocat. »La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a émis une série derecommandations en la matière14.Il faudra voir ce qui peut être fait (en plus) à chaque niveau:  Les magistrats du parquet (première instance et appel)  Les juges d’instruction et les juges siégeant au sein des juridictions d’instruction  Les juges du fond en première instance et en appel.Au niveau du ministère public, la fonction de substitut fiscal doit sans doute être rendue plusattrayante que ce qui est le cas aujourd’hui. Entretemps, un supplément de traitement substantielest déjà accordé, mais cela ne suffit manifestement pas pour maintenir les substituts fiscaux enfonction.A l’issue de l’instauration d’Una Via, il faudra procéder à une évaluation de la charge de travail pouraccroître, le cas échéant, le nombre de substituts fiscaux.Comme mentionné dans le groupe de travail, il n’existe pas de spécialisation spécifique pour les jugesd’instruction qui traitent des dossiers fiscaux, ce qui engendre un certain nombre de problèmes sur leplan de l’efficacité de la poursuite de la fraude fiscale en raison du manque de connaissances enmatière de droit fiscal.14 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,Recommandations 19 et 21 15
  16. 16. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013En ce moment, certains arrondissements règlent l’attribution de nouveaux dossiers de telle manièreque certains juges d’instruction se voient prioritairement confier ce type de dossiers. Cependant, celase fait sur une base volontaire et non de manière systématique.Il existe toutefois une spécialisation spécifique pour les juges d’instruction chargés d’affaires deterrorisme (article 79 Code judiciaire) : “ (…)Dans le ressort de chaque cour dappel, le premier président désigne, sur lavis du procureurfédéral, parmi les juges dinstruction, un ou plusieurs juges dinstruction dont le quota sera fixé par leRoi. Ces juges dinstruction doivent disposer dune expérience utile pour linstruction des infractionsvisées aux articles 137 à 141 du Code pénal. Cette désignation na aucune incidence sur leur statut, nisur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement les dossiers dont ils sontsaisis sur la base de larticle 47duodecies, § 3, du Code dinstruction criminelle.Le juge dinstruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour dappel de Bruxelles,assure, en tant que doyen, la répartition des dossiers dont il est saisi par le procureur fédéral en vertude larticle 47duodecies, § 3, du Code dinstruction criminelle.En cas dempêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge dinstructionspécialisé pour connaître des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal et appartenantau ressort de la cour dappel de Bruxelles (…) ».Ce texte peut service de source d’inspiration pour la création de la fonction de juges d’instructionsspécialisés en matières fiscales.A cet égard, il serait opportun de viser tant les juges d’instructions disposant déjà d’une expériencespécifique que ceux titulaires de titres ou de diplômes déterminés.Voici une proposition de texte:“Dans le ressort de chaque cour d’appel, le premier président désigne, sur l’avis du procureur général,parmi les juges d’instructions, un ou plusieurs juges d’instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Cesjuges d’instruction doivent être titulaires d’un diplôme attestant d’une formation spécialisée en droitfiscal délivré par une université belge ou par un établissement non universitaire d’enseignementsupérieur figurant sur la liste établie par le Roi ou de titres ou mérites attestant de connaissancesspécialisées en droit fiscal. Cette désignation n’a aucune incidence sur leur statut ni sur leuraffectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement ces dossiers.Le juge dinstruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour dappel, assure, entant que doyen, la répartition de ces dossiers.En cas d’empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge dinstructionspécialisé en matières fiscales et appartenant au ressort de la cour dappel. »Les juges d’instruction reçoivent, du chef de leur désignation dans ce mandat spécial, un supplémentde traitement conformément à l’article 357 du Code judiciaire. La spécialisation ne fait l’objetd’aucun supplément de traitement spécifique. Ce serait également la raison pour laquelle lessubstituts spécialisés en matières fiscales n’accèdent pas à la fonction de juge d’instruction. En effet, 16
  17. 17. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013les compléments salariaux prévus pour ces derniers rendent la fonction de juge d’instruction moinsattractive.Afin de pallier au manque de spécialisation dans le chef des magistrats du siège, une option pourraitêtre de faire du « juge fiscal » - indépendamment du caractère civil ou pénal de l’affaire – un mandatspécial (article 259sexies Jud).Dans ce cas, l’accession à la fonction de juge fiscal pourra être subordonnée à la participation à uneformation obligatoire organisée auprès de l’Institut de formation judiciaire (IFJ), à la possession d’undiplôme en droit fiscal ou à une expérience spécifique (pour permettre l’accession d’autresfonctions).Au travers des critères d’évaluation de ce mandat, la participation à d’autres formations appropriéespeut être stimulée (AR du 20 juillet 2000 déterminant les modalités d’évaluation des magistrats, lescritères d’évaluation et leur pondération).Au cas où une telle fonction serait réalisée, on pourrait prévoir une chambre spécifique au sein dutribunal correctionnel compétente pour le traitement des affaires fiscales. Comme cela existe déjàpour le traitement d’affaires relevant de la compétence des tribunaux du travail (articles 76 et 78Jud).Lorsque l’affaire est traitée par un juge unique, il devra alors s’agir d’un juge fiscal et si elle est traitéepar une chambre de 3 juges, l’un d’entre eux sera un juge fiscal.Il est douteux que la simple création de cette fonction suffise à attirer des candidats. En ce moment,la plupart des mandats spéciaux sont assortis d’un supplément de traitement, mais pas tous (jugedes saisies, juge d’appel de la jeunesse). Il va sans dire que, tout comme pour la plupart des autresmandats spéciaux, il faudra sans doute prévoir dans ce cas également un supplément de traitement(article 357 Jud) qui rende la fonction attractive et puisse faire en sorte que les personnes qui sespécialisent et qui montrent de l’intérêt acceptent d’exercer effectivement la fonction pendant unepériode prolongée.En ce qui concerne les juges suppléants, le groupe de travail Una Via a fait remarquer qu’il arrive quedes juges et des conseillers suppléants siègent pour juger de mécanismes frauduleux concernant desdossiers dans lesquels ils interviennent à titre d’avocat. A cet égard, le raisonnement est le suivant :la plupart des juges et conseillers suppléants sont également avocats. En leur qualité de suppléants,ils peuvent faire valider les théories élaborées dans leur propre bureau d’avocat, même si, pour desraisons déontologiques évidentes, ils n’interviennent pas directement dans un dossier. Certainsmontages fiscaux s’avèrent être mis sur pied ou soutenus par certains avocats qui exercentégalement la fonction de suppléant. La commission d’enquête parlementaire a également fait unerecommandation dans ce sens.15.La déontologie ne permet évidemment pas qu’un avocat siège comme suppléant dans un dossierdans lequel il intervient lui-même comme avocat. A cet égard, il peut en outre être renvoyé à ladéontologie (tant des magistrats que des avocats) qui prône explicitement l’impartialité ainsi qu’à lajurisprudence de la Cour de Cassation qui sanctionne sévèrement toute présomption d’impartialité.15 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,Recommandation 52 17
  18. 18. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013Le Conseil supérieur de la Justice a déjà donné, à quelques reprises, un avis sur l’institut dusuppléant.En général, le Conseil supérieur constate qu’à l’heure actuelle, le recours aux suppléants s’avèrenécessaire au bon fonctionnement de la justice, d’autant plus que ce système évite que certainsdossiers soient reportés et que l’arriéré judiciaire continue de s’accroître (avis CSJ du 26 avril 2006).Le Conseil supérieur constate cependant que le système de suppléant doit être examiné en tant quetel afin de voir si le maintien du système actuel est nécessaire et opportun.Dans son avis, le Conseil supérieur stipule encore que la plupart des suppléants exercent cettefonction avec de bonnes intentions et avec motivation: ils veulent par exemple offrir un service,apprendre à connaître la magistrature en vue d’accéder à celle-ci.En ce qui concerne le problème soulevé par le groupe de travail Una Via, le Conseil supérieur a faitvaloir qu’il serait opportun d’établir, à l’intention des chefs de corps, des recommandationsconcernant l’utilisation correcte de l’institut des juges suppléants :« Les chefs de corps devraient également veiller, surtout au niveau des cours dappel, à ce que lesavocats magistrats suppléants ne siègent pas dans une chambre connaissant des litiges quiintéressent lessentiel de leur clientèle. »Il convient de vérifier l’opportunité de l’inscription, par voie législative, d’une telle interdiction dansle Code judiciaire. Nous constatons qu’à cet égard, le Conseil supérieur à choisi la voie d’unerecommandation adressée aux chefs de corps plutôt que la voie d’une initiative législative. 5. S’attaquer aux abus de la loi Franchimont.16La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude a constaté que lesmagistrats entendus par la commission ont pratiquement tous dénoncé les abus générés par la loiFranchimont, qui, dans 80% des dossiers en matières financières, est devenu un moyen de fairetraîner les procédures. Ainsi, selon le rapport de la commission, il arrive souvent que, juste avant laséance de la chambre du conseil, des inculpés demandent des devoirs d’enquête complémentairesdans le seul but de retarder la procédure. De cette manière, ils obtiennent des reports et un délai deplusieurs mois. A la suite de ce constat, la commission a proposé de suspendre la prescription del’action publique pendant la période de réalisation des devoirs d’enquête complémentaires.Cette recommandation peut être appliquée en introduisant dans l’article 24 du Titre préliminaire duCode d’instruction criminelle une disposition prévoyant que la prescription de l’action publique estsuspendue chaque fois que le juge d’instruction ou une juridiction d’instruction décide, dans le cadredu règlement de la procédure, de reporter le traitement de l’affaire en vue d’effectuer des devoirsd’enquête complémentaires. De même, lorsque que la juridiction de jugement décide de reporter letraitement de l’affaire en vue de procéder à des devoirs d’enquête complémentaires, il est prévu quela prescription de l’action publique est suspendue. La suspension court à partir du jour de la décisionvisant à effectuer des devoirs d’enquête complémentaires jusqu’au jour de la reprise du traitementLa Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation28b 18
  19. 19. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013de l’affaire par la juridiction d’instruction ou par la juridiction de jugement. En vue de la protectionjuridique des parties, il est cependant prévu que la suspension de la prescription de l’action publiquene peut excéder un an.Dans l’article 24 du Titre préliminaire du Code d’instruction criminelle, un alinéa 3 et un alinéa 4pourraient être introduits, rédigés comme suit:“La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque, dans le cadre de laprocédure de règlement de la procédure, le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide quedes actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis. La prescription de l’instructioncriminelle est suspendue à partir du jour où le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décideque des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis jusqu’au jour où le traitement del’affaire est repris par la juridiction d’instruction, sans que la suspension de la prescription ne puissetoutefois dépasser un an.La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque la juridiction dejugement sursoit à l’examen de l’affaire pénale en vue d’accomplir des actes d’instructioncomplémentaires. L’instruction criminelle est suspendue à partir du jour où la juridiction d’instructiondécide de remettre l’affaire pénale jusqu’au jour où l’instruction de l’affaire est reprise par lajuridiction de jugement, sans que la suspension de la prescription ne peut toutefois excéder un an.” 6. Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée”La commission d’enquête parlementaire a recommandé de prévoir une sanction plus sévère pour lesfaits de « fraude fiscale grave et organisée »17. Cela permettrait en même temps de faire mieux collerla sanction de la fraude fiscale organisée (max. 2 ans) à celle des délits « accessoires » accompagnantla fraude fiscale grave, à savoir l’utilisation fiscale de faux (max. 5 ans) et le blanchiment (max. 5 ans).La notion de “fraude fiscale grave et organisée” est un concept juridique utilisé déjà dans le codepénal et dans la législation CTIF, à savoir dans l’article 505 P (blanchiment) et dans l’article 43quaterP (confiscation) et dans l’AR du 3 juin 2007 portant exécution de l’article 14quinquies de la loi du 11janvier 1993 relative à la prévention de lutilisation du système financier aux fins du blanchiment decapitaux et du financement du terrorisme, qui reprend un certain nombre d’indicateurs relatifs à la« fraude fiscale grave et organisée ».La notion existante de “fraude fiscale grave et organisée” doit être évaluée dans le cadre desnouvelles recommandations du GAFII18. L’introduction de cette notion dans la législation fiscale doitévidemment être alignée sur la législation en matière de blanchiment, ce qui fera que la notion de« fraude fiscale grave et organisée » sera peut-être retenue.17 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,Recommandation 4618 cf. infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, 1. Compliance avecles nouvelles normes du GAFI, point 1.3 19
  20. 20. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013Le CIR92 pourrait être modifié comme suit:“Art. 449. Sera puni dun emprisonnement de huit jours à deux ans et dune amende de 250 EUR à[500 000] euros19 ou de lune de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou àdessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour sonexécution.Sera puni dun emprisonnement de huit jours à 5 ans et dune amende de 250 EUR à 500.000 euros oude lune de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire,contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commetdes faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismesparticulièrement complexes ou à des procédés d’envergure internationale.Le code TVA pourrait être modifié comme suit:“Art 73. Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni dun emprisonnement de huit jours à deux anset dune amende de 250 EUR à [500.000 EUR] ou de lune de ces peines seulement , celui qui, dansune intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code oudes arrêtés pris pour son exécution.Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni dun emprisonnement de huit jours à deux ans et duneamende de 250 euros à 500.000 euros ou de lune de ces peines seulement , celui qui, dans uneintention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou desarrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ouorganisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d’envergureinternationale. »La législation sur les douanes pourrait être modifiée comme suit:  A l’article 220 de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :“Celui qui commet les faits mentionnés au §1er avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuirelorsque ces faits, soit ont été commis dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organiséed’ampleur internationale, soit ont nui ou auraient pu nuire gravement aux intérêts financiers del’Union européenne et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peined’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "  A l’article 45 de la loi du 22 décembre 2009 relative au régime général en matière d’accise, le troisième alinéa est remplacé par le texte qui suit :“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa 2 avec une intention frauduleuse ou à dessein denuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui setrouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "  A l’article 27 de la loi du 7 janvier 1998 concernant la structure et les taux des droits d’accises sur l’alcool et les boissons alcoolisées, l’alinéa suivant est ajouté :19 Texte après approbation de la loi Una Via 20
  21. 21. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou àdessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale etcelui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5ans. "  A l’article 13 de la loi du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés, l’alinéa suivant est ajouté :“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou àdessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale etcelui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5ans. "  A l’article 436 de la loi-programme du 27 décembre 2004, l’alinéa suivant est ajouté:“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou àdessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale etcelui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5ans. " 7. Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en matière de fraude fiscaleLe Ministère public a signalé que la version actuelle de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999complétant, en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale, larrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935sur le contrôle des banques et le régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975relative au contrôle des entreprises dassurances montre une différence entre les versionsnéerlandaise et française du texte.Dans le texte français, il est question " […] dune information, dont lexamen fait apparaître desindices de fraude en matière dimpôts directs ou indirects […]", alors que le texte néerlandais disposeque" […] een strafzaak aanhangig is, waarvan het onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe ofindirecte belastingen aan het licht brengt […] ".L’article 2 de la loi du 28 avril 1999 a été introduit en remplacement de l’ancien article 327, §4 duCode de l’impôt sur les revenus, abrogé par l’article 3 de la loi du 28 avril 1999. Le but visé parl’article 2 de la loi du 28 avril 1999 était d’élargir et de simplifier le devoir d’information du ministèrepublic à l’égard du ministre des Finances.Alors que l’article 327, CIR92 ne concernait que l’impôt direct et subordonnait la notification auministre des Finances à l’autorisation expresse du Procureur général ou de l’Auditeur général, lenouvel article disposait que la notification au ministre des Finances s’appliquait tant en matièred’impôt direct que d’impôt indirect et qu’elle devait en outre se faire d’office.Il ressort des travaux préparatoires que le nouveau système visait à ce que le ministre des Financessoit informé le plus vite possible par les parquets, dès que ceux-ci disposaient d’informations 21
  22. 22. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013relatives à tout mécanisme susceptible de constituer un délit fiscal, afin de permettre àl’administration fiscale de prendre toutes les mesures nécessaires20.En outre, le législateur s’avère avoir eu l’intention d’éviter que des dossiers pénaux, classés sans suitepar le Ministère public, ne donnent pas lieu à une notification au ministre des Finances21.Un arrêt de la Cour d’appel d’Anvers du 5 mai22 a perdu de vue l’intention du législateur: uneimposition au titre de l’impôt direct fut annulée parce qu’elle avait été établie sur la base derenseignements révélés par une information, qui n’avait pas donné lieu à des poursuites pénales. Al’estime de la Cour, aucune imposition fiscale valabel ne pouvait être établie sur la based’informations révélées par une information classée sans suite.Par arrêt du 15 octobre 2010, la Cour de Cassation a annulé cet arrêt : “De ambtenaren van hetopenbaar ministerie bij de hoven en rechtbanken waarbij een strafzaak aanhangig is, waarvan hetonderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of indirecte belastingen aan het licht brengt, moetende minister van Financiën onmiddellijk inlichten; deze verplichting voor de bedoelde ambtenaren geldtniet enkel wanneer de strafvordering aanhangig werd gemaakt maar eveneens van zodra eenopsporingsonderzoek is ingesteld.”.Malgré cet arrêt de la Cour de Cassation, il est indiqué que le législateur élimine la différence entreles versions néerlandaise et française du texte de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999. Cela pourrait sefaire au moyen de la modification de texte suivante:« Dans la version néerlandaise de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 complétant, en ce qui concernela lutte contre la fraude fiscale, larrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935 sur le contrôle des banques et lerégime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprisesdassurances, les mots « strafzaak aanhangig » sont remplacés par le mot « opsporingsonderzoek ». 8. Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de l’usage de faux à des fins fiscales23La Cour de Cassation a décidé à plusieurs reprises que l’usage de faux en général constitue un délitpermanent : l’usage de faux, même sans fait nouveau de l’auteur du faux et sans interventionrépétée de sa part, dure aussi longtemps que l’objectif visé par celui-ci n’est pas atteint et que l’acteinitial qui lui est reproché, sans opposition de sa part, produit l’effet utile qu’il en escomptait.Par son arrêt 25.2.201024, la Cour constitutionnelle a décidé que l’interprétation du délit d’usage defaux en tant que délit permanent d’enfreint pas le principe de légalité.L’art. 450 CIR92 (art. 73bis CTVA) reprend une disposition sur le faux fiscal. Il s’agit d’un fauxrequérant une intention particulière, à savoir la contravention aux lois fiscales.20 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 4921 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 2822 2008/AR/28823 K.LAMMENS, De verjaring van het misdrijf van het (fiscaal) gebruik van valse stukken: a never ending story?, RW 2010-11, n°. 24, pp 986- 99424 Arrêt n° 17/2010 22
  23. 23. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013En ce qui concerne spécifiquement l’usage de faux à des fins fiscales, la Cour de Cassation a adopté lepoint de vue suivant dans ses arrêts des 19.4.1994 et 27.6.1995: “ En matière dimpôts sur lesrevenus, lusage de faux à lappui de la déclaration dimpôt ne perd, en règle, tout effet utile quaprèslétablissement définitif de limpôt; le fait de se référer, en réponse à un avis de rectification de ladéclaration, aux faux transmis à ladministration à lappui de la déclaration, constitue un acte dusagede faux.” et “En matière dimpôts sur les revenus, lusage de faux employés à lappui de la déclarationdimpôt ne perd, en règle, tout effet utile quaprès létablissement définitif de limpôt; la circonstanceque ladministration a constaté lusage de faux ou de pièces falsifiées par le contribuable et procédé àlimposition sur cette base, ny déroge pas.”Entretemps, cette jurisprudence a continué d’évoluer25 et la Cour, dans son arrêt du 21.5.2008, adécidé que l’usage utile d’un faux perdure jusqu’à ce que l’impôt dû ait été effectivement etdéfinitivement payé: “mais vise, de manière spécifique, tant le faux qui a pour but de tromperladministration en vue du calcul de limpôt sur les revenus que celui qui tend à ne pas payer celui-ciou à en retarder le paiement.”L’ancrage de cette jurisprudence établie dans la législation permettra d’éviter toutes discussionsultérieures pour les différents juges du fond.Une modification du texte de l’art. 450 CIR92 pourrait être la suivant:“Sera puni dun emprisonnement dun mois à cinq ans et dune amende de 250 EUR à 12.500 EUR oude lune de ces peines seulement, celui qui, en vue de commettre une des infractions visées à larticle449, aura commis un faux en écritures publiques, de commerce ou privées, ou qui aura fait usage duntel faux.Celui qui, sciemment, établira un faux certificat pouvant compromettre les intérêts du Trésor ou ferausage de pareil certificat, sera puni dun emprisonnement de huit jours à deux ans et dune amendede 250 EUR à 12.500 EUR ou de lune de ces peines seulement.L’usage du faux ou du faux certificat continu jusqu’au moment du paiement effectif et définitif del’impôt dû. » 9. Evaluation de la transaction élargie (EAPS)26 dans des affaires fiscalesLa loi Una Via dispose que – lorsqu’un dossier suit la voie pénale – l’administration ne peut plusimposer d’amendes administratives (non bis in idem). Elle devra cependant modifier la déclaration etétablir l’impôt sur la base de la déclaration modifiée.La pratique courante selon laquelle l’inculpé aboutit, également dans des dossiers pénaux et sous lecontrôle du Ministère public, à un règlement fiscal avec l’administration fiscale, prévoyant le25 Arrêts dd. 13.6.2006, dd. 7.2.200726 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,Recommandation 36 23
  24. 24. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013paiement outre de l’impôt dû et des intérêts y afférents, d’une amende fiscale administratif et d’unemajoration d’impôt, ne sera plus possible.Il y a lieu de vérifier si les dispositions de l’article 216bis, récemment modifiées, en matière detransaction élargie sont applicables dans ce cadre. En matières fiscales, l’amende maximum s’élèveaujourd’hui à 125.000 euros. Après l’entrée en vigueur d’Una Via, celle-ci sera portée à 500.000euros plus décimes additionnels. La lecture d’Una Via montre que la perception de la dette fiscale –également en cas de poursuites pénales – demeure au SPF Finances. En outre, le patrimoine acquisillégalement peut être confisqué. Cela n’est pas contraire à la jurisprudence de la Cour de Cassationet de la Cour constitutionnelle. Dans le cadre de l’EAPS, l’impôt éludé peut dès lors être déclarécomme avantage patrimonial après paiement de l’impôt dû au fisc.Il convient d’évaluer si cet instrumentaire suffit pour procéder à des transactions sérieuses dans desdossiers pénaux fiscaux de sorte que les tribunaux ne soient pas débordés par ce type de dossiers. Enoutre, il y a lieu de veiller à ce que “les amendes infligées par la voie administrative et les sanctionsinfligées par la voie pénale aient un même effet dissuasif, et constituent une même sanctionproportionnelle”27 10. L’élargissement de la saisie conservatoire28La commission d’enquête parlementaire a constaté que la plupart des montages de fraude fiscale degrande envergure sont mis sur pied pour soustraire le butin à la justice et au fisc. Dans certains cas defraude particulièrement dommageables, on exploite habilement les lacunes existant dans lalégislation ou on utilise un montage non encore découvert que l’on exploite alors intensivementpendant une courte période. Lorsque l’administration fiscale parvient néanmoins à intervenir, elle seretrouve totalement démunie lorsque certains des fraudeurs ont entretemps organisé leurinsolvabilité. Afin de mettre fin à cette fraude, l’administration doit donc pouvoir agir en temps réelet de manière efficace. La France par exemple connaît la procédure de flagrance fiscale permettant àl’administration fiscale d’intervenir – sous strict contrôle judiciaire – en vue de mettre fin à un cas defraude en cours si elle dispose d’indices suffisants.En Belgique, chaque contribuable doit faire une déclaration précise et sincère de la matièreimposable. Le plus souvent, cette déclaration fait l’objet d’un contrôle fiscal. Au moyen de cecontrôle, l’administration fiscale peut constater si cette obligation a été respectée et procéder, le caséchéant, à la modification de la déclaration (par exemple lorsque la déclaration du contribuable necorrespond pas à sa situation réelle).En outre, l’administration fiscale belge peut procéder à un contrôle dès qu’une situation illégale ouirrégulière est découverte, également au cours de la période pendant laquelle aucun délai dedéclaration n’est expiré, à savoir l’année ou l’exercice en cours lorsqu’il s’agit d’impôts directs, sinonla période de la réalisation des opérations courantes en cas de TVA. Par conséquent, l’administration27 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant lesamendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/00128 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, constatationssous n° 22 24
  25. 25. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013fiscale belge peut également contrôler une période fiscale qui n’est pas encore expirée. Etant donnéque l’administration fiscale belge, tant en ce qui concerne l’impôt direct que la TVA, dispose déjàd’une compétence d’enquête pour la période imposable en cours, aucune modification législative nesemble requise à cet égard.La procédure française précitée a cependant prévu des modes de sanction, notamment uneprocédure de saisie conservatoire immédiat dans les cas de fraude manifeste. La Belgique connaîtégalement une procédure de saisie conservatoire, mais celle-ci est beaucoup plus lourde. Elle estdonc moins facilement applicable qu’en France. S’agissant du recouvrement, la procédure defragrance fiscale permet de procéder à une saisie conservatoire à concurrence d’un montantreprésentatif de l’impôt dû pour l’exercice en cours ou pour la période imposable en cours jusqu’aujour où le procès-verbal de flagrant délit est établi.Actuellement, dans le droit belge, seul l’article 52bis du CTVA, inséré par l’article 2 de la loi-programme du 27 décembre 2006, permet à l’administration de procéder à une saisie administrativeconservatoire afin d’assurer le paiement de la TVA. Dans la pratique, il s’avère cependant que cettedisposition de loi n’est pas appliquée parce que l’instruction en question présente nombre dedéfauts. Ainsi, l’instruction parlerait de conditions cumulatives, alors que ce n’est pas le cas dans ladisposition de loi. Le fait que l’instruction dispose que seules les marchandises entrent en ligne decompte pour être saisies, est discriminatoire : les marchandises d’un boulanger n’ont en effet pas lamême valeur que celles d’un bijoutier. En outre, si l’article 52bis du Code de TVA prévoit lapossibilité d’une saisie conservatoire, il ne précise cependant pas comment celle-ci doit êtretransformée en saisie-exécution.Aucune disposition similaire n’existe en ce qui concerne l’impôt direct.La commission parlementaire a recommandé29 :  d’adapter l’article 52bis CTVA et l’instruction déficiente y afférente;  d’harmoniser les dispositions en matière de TVA et d’impôt direct par l’insertion d’un article similaire en matière d’impôt direct; 11. Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF FinancesLes auditions organisées par la commission d’enquête sur les grands dossiers de fraude fiscale30 ontfait apparaître que certains acteurs soumettent un dossier au Service des décisions préalables enmatières fiscales afin de sonder la réaction de celui-ci. Selon la commission d’enquête il est àcraindre que ces acteurs, malgré le retrait de des dossiers en question, poursuivent néanmoins lamise en œuvre de ceux-ci.Il serait dès lors judicieux de porter également à la connaissance des services de taxation lesmontages fiscaux présentés dans les dossiers ayant donné lieu à un avis défavorable. C’est pour cetteraison que la commission d’enquête parlementaire a recommandé de “Publier au moins une fois par27 doc 52 0034/04, Recommandations 38 e 3930 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,recommandation 69 25
  26. 26. Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013an les mécanismes et principes qui auraient été refusés si les dossiers n’avaient pas été retirés avantqu’une décision n’intervienne. La publication respectera l’anonymat et sera motivée pour chaquedécision.”L’intention est d’éviter que de tels “demandes tests” soient introduits et d’anticiper sur la soumissionde montages fiscaux déterminés qui seront formellement invalidés ou pour lesquels des conditionsprécises seront imposées. Pour contrecarrer de tels mécanismes, il est indiqué que dans cettematière le SPF Finances publie chaque année des « rapports de vigilance », sur base des informationsqu’il reçoit du Service des décisions préalables. 12. Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction?Bien que la grande majorité des conseillers financiers et fiscaux soient de bonne foi, nous ne pouvonsfermer les yeux devant le rôle indéniable que jouent certains acteurs malhonnêtes dans la grandefraude organisée. La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscalerecommande de prévoir de nouvelles sanctions pour les conseillers financiers et fiscaux impliquésdans l’organisation de montages frauduleux. Outre l’instauration de nouvelles sanctions, desmesures pourraient également être prises visant à appliquer plus efficacement les sanctionsexistantes. Enfin, il convient de vérifier dans quelle mesure ces professions répondent effectivementà leur devoir de communication dans le cadre de la législation sur le blanchiment, quels organes etmécanismes répressifs sont opérationnels et de quelle manière il est fait rapport de leurs screenings. a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale31La commission d’enquête parlementaire a recommandé, d’une part, d’alourdir les peines pour lesconseillers financiers et fiscaux qui jouent un rôle dans la fraude fiscale, notamment en concevantdes montages frauduleux et, d’autre part, de prévoir des peines non facultatives spécifiques pour lesconseillers fiscaux (par ex. art 455 CIR92) qui recommandent des montages frauduleux à leurs clients.Une disposition analogue a été reprise dans les recommandations parlementaires en ce qui concerneles sanctions administratives pour les conseillers lorsque le dossier suit la “voie administrative”. Dansce cadre, il convient également de renvoyer à la déclaration de Seoul de l’OCDE32 de 2006.Un modèle possible est celui de l’IRS américain, qui travaille sur la base de Future ComplianceAgreements. Ainsi, le fisc pourrait donner, par le biais d’un future compliance agreement, donner unavertissement au conseiller fiscal qui savait ou était censé savoir que son client commettait de lafraude et qui n’a pas averti ou dissuadé explicitement celui-ci. Cet accord pourrait faire état desmeilleures pratiques, de formations complémentaires ou d’autres éléments utiles au conseillerconcerné. Lors d’un deuxième constat, une amende administrative pourrait alors être imposée, voireau final la déchéance du droit de représenter des contribuables.31 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,recommandations 49, 50 en 5132 http://www.oecd.org/dataoecd/38/29/37415572.pdf 26

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