1. Relação Jurídica de Emprego Publico:
constituição, modalidades e extinção
Regime Jurídico e Função Pública – 2011/2012
0- Introdução
No Contexto da disciplina de Direito das Despesas Públicas e após a
solicitação do Dr. Fernando Cabete, elaborei este documento com a ambição
de abordar o argumento “Relação Jurídica de Emprego Publico sua
constituição, modalidades e extinção” . O estudo foi realizado com base nos
términos definidos pela Constituição da República Portuguesa e pela Lei
n.º12-A/2008 de 27 de Fevereiro que estabelece os regimes de vinculação, de
carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções
públicas.
Ao longo do estudo tenciono refletir acerca da evolução da concepção de
funcionário público, bem como das alterações decorrentes da adaptação da
administração pública à evolução da sociedade.
São abordados os diferentes modelos da relação jurídica de emprego público
e as variadas causas de cessação dessas mesmas relações.
Considero um documento de leitura pertinente para todos aqueles que têm
RJEP, que pretendem ter ou estudar esta matéria.
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1- Enquadramento Teórico
Ao longo dos tempos, os sistemas da Administração Pública (AP) têm
implicado um estatuto próprio deorganização dos recursos humanos, díspar
do aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem. Esta
característica, tem sofrido mudanças relacionadas com a evolução e
adaptação registada no regime da função pública, consequência direta das
metamorfoses da AP, e largamente, no quadro jurídico, político, social e
económico com os quais esta se relaciona.
Conforme o modelo clássico, vulgarmente usado em bastantes países
europeus, nem o Estado é encarado como empregador, nem o trabalhador é
visto nesta condição. Bem pelo contrário, o Estado surge como representante
do interesse público e o particular é um mero agente desse mesmo interesse.
Artigo º.269 Constituição da República Portuguesa
(Regime da função pública)
1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes
do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público,
tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.
2. Os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades
públicas não podem ser prejudicados ou beneficiados em virtude do exercício de quaisquer
direitos políticos previstos na Constituição, nomeadamente por opção partidária.
3. Em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa.
4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos
expressamente admitidos por lei.
5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o
de outras atividades.
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1.1- Do Agente Administrativo ao “Trabalhador em Funções
Públicas”
Agente Administrativo é a visão clássica de funcionário público, limitativa no
sentido em que define agente administrativo como todos os indivíduos que,
por qualquer título, exerçam atividade ao serviço das pessoas colectivas de
direito público sob a direção dos respectivos órgãos.
Nesta concepção também podemos encontrar os vulgarmente clamados
Agentes não funcionários, sendo estesAgentes políticos, interinos, provisórios,
estagiários, Agentes pagos por verbas globais e Agentes em regime de Direito
Privado.
A relação jurídica de emprego aqui instituída entre a Administração e o
agente é de dependência hierárquica, definida de modo unilateral, sendo
totalmente fixada por via legal e regulamentar, onde o agente é visto como
um dedicado servidor dos fins do Estado e o seu estatuto profissional tem
carácter geral e impessoal, conseguinte da sua qualidade de membro da
organização administrativa, de que beneficia indiretamente, como objecto ou
parte integrante, e não enquanto sujeito de direitos.
Segundo MARCELLO CAETANO, o funcionário público é “o agente
administrativo provido por nomeação vitalícia voluntariamente
aceite ou por contrato indefinidamente renovável, para servir por
tempo completo em determinado lugar criado por lei com carácter
permanente, segundo o regime legal próprio da função pública”
Com a evolução da Europa Ocidental, particularmente após a Segunda
Guerra, demarcou o afastamento da concepção clássica, em Portugal, esta
alteração foi circunscrita na Constituição de 1976.
Progredindo-se para no caminho do reconhecimento universal dos direitos
dos trabalhadores, a conceptualização das “relações especiais de poder” como
relações reguladas pelo direito e o fenómeno de modernização e
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democratização da Administração Pública, para além da publicitação do
contrato de trabalho, constituíram factores determinantes do abandono da
concepção clássica do regime da função pública, onde o trabalhador existia à
imagem de servidor.
Segundo a alteração constitucional de 1969 da CRP e o Autor FERNANDES, F.
Liberal, os trabalhadores da A.P. são “pessoas físicas que prestam
atividade de trabalho, sob autoridade e direção de uma entidade
pública, independentemente da natureza pública ou privada do
título que suporta essa atividade, mediante uma remuneração”.
Sendo que o funcionário público afasta a imagem na relação jurídica de
emprego público de Funcionalismo publico, efetivando efeitos de titularidade
de direitos, liberdades e garantias constitucionais.
Hoje o conceito atual de funcionário público expresso na CRP visa alguns
aspetos constitucionais específicos do regime da Função Publica:
Administração Pública
Artigo 266.o
(Princípios fundamentais)
1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos
e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem
atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.
- Apontapara satisfação do interesse público, que se encontra balizado
pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa
fé, promovendo a prossecução destes fundamentosquer para o cidadão
quer para os trabalhadores da Função Pública.
- O funcionário público hoje detém direito à carreira e à promoção, não
estando limitado a um estatuto fixo. (Artigo 47º CRP)
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- Está proibido de acumular empregos ou cargos públicos, respeitando o
principio da igualdade e justiça. (Artigo 269º,4 CRP)
- Está sujeito ao regime disciplinar, à responsabilidade e à dependência
hierárquica. (Artigos nºs. 269,271 e 22)
- A não possibilidade do exercício de funções públicas, não
predominantemente técnicas por estrangeiros. ( Artigo 15º.,2 CRP)
1.2- Trabalhadores que exercem funções públicas
Já em 2008 foi estatuído um novo regime para o funcionário público e
agentes de pessoas colectivas pela lei 12-A/2008, passando a denominar-se
“trabalhadores que exercem funções publicas”.
Esta lei vem prever regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações
dos trabalhadores que exercem funções públicas.
A função pública é o regime específico do direito administrativo aplicável aos
trabalhadores que estão ao serviço de entidades públicas que integram a
administração publica (sentido orgânico), anteriormente qualificados como
agentes ou funcionários públicos e hoje “trabalhadores que exercem funções
publicas”.
O funcionário público deriva do conceito tradicional de “Agente
Administrativo”e é a qualidade atribuída aos trabalhadores que estabelecem
com a entidade pública empregadora uma relação jurídica de emprego
titulada, respectivamente, por nomeação, definitiva ou provisória, ou por
contrato administrativo de provimento.
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2- Tipos de Relação jurídica de Emprego Público,
constituição e suas modalidades
A relação jurídica de emprego público estabelece-se por tempo determinado
para o exercícios de atividades temporárias e a tempo indeterminado para o
exercício de atividades permanentes. Constitui-se por diversas modalidades,
por nomeação, contrato de trabalho em funções públicas (Lei
nº59/20080911) ou comissão de serviço.
2.1- A Nomeação
A nomeação é uma modalidade de constituição de uma relação jurídica de
emprego na administração pública. Ocorre por ato unilateral da entidade
empregadora pública cuja eficácia depende da aceitação do nomeado. Desta
ocorre a nomeação definitiva (efectuada por tempo indeterminado, sem
prejuízo de um período experimental) e a nomeação transitória (efectuada
por tempo determinado ou determinável). A nomeação está sujeita a um
âmbito de aplicação, estando reservada aos trabalhadores a quem compete,
em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o
cumprimento ou a execução de determinadas atribuições, competências e
atividades.(Lei 12-A/2008)
A nomeação sucede no âmbito de missões genéricas e especificas das Forças
Armadas em quadros permanentes, da necessidade de representação externa
do Estado e também de informações de segurança, da Investigação criminal e
da segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional.
2.1.1 – Nomeação definitiva
A nomeação pode revestir a modalidade de nomeação definitiva (artigo 11.º
da lei 12-A/2008), porquanto é efectuada por tempo indeterminado, sem
prejuízo do período experimental regulado no artigo 12.º da Lei 12-A/2008 e
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que tem, em regra, a duração de 1 ano.
O objectivo do período experimental é comprovar que o trabalhador possui as
competências requeridas pelo posto de trabalho que vai ocupar. Este período
é acompanhado por um júria quem compete aavaliação do relatório final de
estagiário, o resultado das ações de formação e a recolha de outros dados
pertinentes. A conclusão do período experimental é demarcada por ato escrito
da entidade competente para a nomeação.
A aceitação da nomeação ocorre quando o nomeado aceita a nomeação em
ato público e pessoal, estado sujeita a um termos de aceitação dependente
de modelo aprovado por portaria (MFAP_SEAP – portaria 62/2009 01 22). A
entidade competente para a assinatura do termo de aceitação não pode, sob
pena de responsabilidade civil, financeira e disciplinar, recusar-se a fazê-lo.
A aceitação têm um prazo de 20 dias e determina o início de funções bem
como as suas consequências legais. Importa também a revogação automática
do ato de nomeação sem que possa se repetido no procedimento em que foi
inscrito.
2.1.2- A nomeação transitória
Esta segunda modalidade da nomeação é denominada nomeação transitória,
efectuada por tempo determinado ou determinável, sendo-lhe aplicadas as
disposições adequadas do Regime do Contrato de Trabalho em Funções
Públicas (RCTFP), aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro,
relativas ao contrato a termo resolutivo no que se refere aos pressupostos de
admissibilidade, ao período experimental, à duração, à renovação e à
cessação.
A área de recrutamento da nomeação transitória é constituída pelos
trabalhadores que não tenham ou não pretendam conservar a qualidade de
sujeitos de relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo
indeterminado, bem como pelos que se encontrem em situação de mobilidade
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especial.
2.2- O contrato de trabalho em funções públicas
O contrato de trabalho em funções publicas é uma modalidade de
constituição de uma relação jurídica de emprego na administração pública.
Distingue-se de outras modalidades como sendo um ato bilateral celebrado
entre uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica,
agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos
do qual se constitui uma relação de trabalho subordinado de natureza
administrativa, o contrato reveste as modalidades de contrato por tempo
indeterminado e de contrato a termo resolutivo, certo ou incerto. (Lei 12-
A/2008, de 27 Fevereiro)
São contratados os trabalhadores que não devam ser nomeados e cuja
relação jurídica de emprego público não deva ser constituída por comissão de
serviço.
O contrato de trabalho em funções públicas tem como base legal os regimes
de vinculação, carreiras remunerações dos trabalhadores que exercem
funções publicas (RVCR) e o regime jurídico do contrato de trabalho em
funções públicas (RJCTFP) e regulamento RJCTFP aprovados pela lei
59/20080911 (Anexo I e II)
2.2.1- Pressupostos contrato de trabalho a termo resolutivo
O contrato de trabalho a termo resolutivo exige pressupostos quanto ao seu
recurso, presentes no RJCTFP artigo 93.º.
O contrato de trabalho a termo resolutivo é utilizado aquando há a
necessidade de substituição de um trabalhador; caso existam necessidades
urgentes (neste caso o contrato de trabalho incluindo renovações não pode
ultrapassar um ano); na necessidade de tarefas ocasionais ou serviços não
duradouros; para o desempenho de funções em estruturas temporárias; se
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houver o aumento de um atividade excecional e temporária ou o
desenvolvimento de projetos ocasionais; devido a formação e/ou acreditação
em exercício e por fim o trabalho nos serviços em regime de instalação.
Quanto à substituição de trabalhador ocorre quando este esta ausente ou
temporariamente impedido por situações de mobilidade geral, comissão de
serviço ou em período experimental noutra Carreira/ Categoria/ serviço ou
órgão. Esta situação também pode dever-se a um processo de despedimento
em tribunal por parte do trabalhador substituído, em situações em que este
tem licença sem remuneração ou está temporariamente a tempo parcial.
2.3 -Comissão de serviço
A comissão de serviço é uma modalidade de constituição de uma relação
jurídica de emprego, quando se trate:
- Do exercício de cargos não inseridos em carreiras, designadamente dos
dirigentes.
- Da frequência de curso de formação específico ou da aquisição de certo
grau académico ou título profissional, em determinadas circunstâncias e,
em ambos os casos, por parte de quem já seja sujeito de uma relação
jurídica de emprego público por tempo indeterminado (nomeação ou
contrato) - Lei 12-A/2008.
A comissão, em regra, tem a duração de três anos sucessivamente
renováveis por iguais períodos, sendo que o tempo de serviço é contado na
carreira e categoria de origem à qual o trabalhador regressa no seu termo.
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3- Cessação da Nomeação, do Contrato de trabalho em
funções públicas e da comissão de serviço
As causas comuns da cessação da relação jurídica de emprego publico(RJEP)
são a não verificação de requisitos de constituição da RJEP e os 70 anos de
idade.
Lei nº. 12-A/2008 - Cessação da relação jurídica de emprego público
Artigo 31.º
Disposições gerais
1 - Quando previsto em lei especial, e nos termos nela estabelecidos, a não reunião
superveniente de qualquer dos requisitos referidos no artigo 8.º faz cessar ou modificar a
relação jurídica de emprego público.
2 - Em qualquer caso, na falta de lei especial em contrário, a relação jurídica de emprego
público cessa quando o trabalhador complete 70 anos de idade.
A manutenção da relação jurídica de emprego público depende da reunião,
pelo trabalhador, além de outros que a lei preveja, dos requisitos presentes
no artigo nº 8 da lei 12-A/2008:
- Nacionalidade portuguesa, quando não dispensada pela Constituição,
convenção internacional ou lei especial, assim a perda de nacionalidade
pode originar a cessação da RJEP;
- Não inibição do exercício de funções públicas ou não interdição para o
exercício daquelas que se propõe desempenhar;
- Robustez física e perfil psíquico indispensáveis ao exercício das
funções;
- O incumprimento das leis de vacinação obrigatória.
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3.1- Causas especificas cessação da Nomeação
A nomeação definitiva pode cessar pela conclusão do período experimental,
pelo mútuo acordo, pela pena disciplinar expulsiva e pela exoneração a
pedido do trabalhador, morte ou aposentação.
Já a nomeação transitória cessa por pena disciplinar expulsiva ou pelas
mesmas causas do contrato de trabalho em funções públicas que iremos
analisar seguidamente.
3.2 – Causas especificas da cessação do contrato de trabalho em
funções públicas
As causas especificas da cessação do CTFP são a conclusão sem sucesso
o período experimental ou pelas causas previstas no RCTFP:
- Caducidade (artigos nºs. 251 a 254 do RCTFP);
- Revogação (Artigos nºs. 255 a 258 do RCTFP), opera-se por acordo
entre trabalhador e EEP;
- Resolução (artigos nºs. 280 a 285 do RCTFP) - esta forma de
cessação opera-se por iniciativa do trabalhador ou da entidade
empregadora;
- Denúncia (artigos nºs. 286 a 288 do RCTFP) - opera-se por iniciativa
do trabalhador;
- Por despedimento colectivo, por via da reorganização de serviços ;
- Por despedimento por extinção do posto de trabalho, por via da
reorganização de serviços;
- Por impossibilidade superveniente, absoluta e definitiva de a entidade
empregadora pública receber o trabalhador;
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12. Relação Jurídica de Emprego Publico:
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- Por despedimento por inadaptação (artigos nºs. 259 a 270 do RCTFP)
Esta cessação opera-se por iniciativa da entidade empregadora pública);
3.3- Causas específicas da cessação da comissão de serviço
A comissão de serviço cessa por denúncia, por iniciativa do empregador ou
trabalhador com pré aviso de 30 dias.
Cessada a comissão de serviço, o trabalhador regressa à situação jurídico-
funcional de que era titular antes dela, desde que constituída e consolidada
por tempo indeterminado, ou cessa a relação jurídica de emprego público, no
caso contrário. Em qualquer das situações com direito a indemnização,
quando prevista em lei especial.
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4- Conclusão
Após a elaboração deste estudo é possível constatar a importância desta
matéria, pois com o advento do Estado Social e da Administração
prestadora, assistiu- se a um incremento da atuação administrativa nos
vários domínios da vida económica e social.
Isto conduziu ao aparecimento de um pesado e lento aparelho
administrativo, nem sempre capaz de dar resposta aos problemas
existentes, e que, cada vez mais, tem sido confrontado com a
necessidade de agir de forma eficaz e eficiente, principalmente na fase
em que se assiste a uma crise económica ao nível global.
Durante os últimos séculos assistiu-se ao aumento visível do número de
trabalhadores em funções publicas. Como reação ao excessivo peso, a
inércia e ineficácia da máquina administrativa, houve a tendência
crescente para o abandono formas tradicionais de atuação e a sua
substituição por técnicas e instrumentos de gestão privada e que
afectam a gestão de recursos humanos da AP.
Hoje o trabalhador em funções publicas tem uma situação laboral que
obedece a princípios e regras especificas, que agora se aproximam das
regras da gestão privada, não correspondendo a uma situação laboral
fixa, mas sim dependente de requisitos para que continue efetiva para
assim se retirar o máximo de partido dos recursos humanos na AP.
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5- Bibliografia
Sites consultados:
www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/tek/n8/v5n8a02.pdf , acedido em 10-04-2012
cantinhodoemprego.com/index.php/legislacao/funcao-publica/781-iniciar-
funcoes-na-administracao-publica-i.html, acedido em 10-04-2012
www.centria.di.fct.unl.pt/~lmp/publications/online-papers/definitiva.html,
acedido em 10-04-2012
www.dgap.gov.pt/index.cfm?OBJID=4534dcbf-b064-454e-8aba-
bc93d9c90743, acedido em 10-04-2012
Leis consultadas:
Constituição da República Portuguesa
Lei 12-A/2008
Material de Apoio:
Powerpoints de apoio às aulas de Regime Jurídico e Função Pública
cedidos pelo prof. Fernando Cabete
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15. Relação Jurídica de Emprego Publico:
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