Direito Administrativo Receita Federal

Aula 00
Direito Administrativo p/ AFRFB - 2014
Professor: Cyonil Borges
- ATENÇÃO: NÃO REPASSAR! NÃO REPASSAR!

Curso Teórico e de Questões Comentadas para a Receita Federal
Profº. Cyonil Borges aula 00
Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 1
AULA DEMONSTRATIVA
SUMÁRIO PÁGINA
1. Apresentação 2
2. Cronograma 3 e 4
3. Metodologia 4 a 6
4. Teoria 8 a 54
5. Questões em Sequência 55 a 61
6. Questões Comentadas 62 a 84
7. Resumo esquemático 85 a 89
Observação: apesar de ser um curso teórico, teremos muitos exercícios
de fixação (e todos comentados), tanto ao longo da aula, como no
fechamento. E, sempre que possível, teremos resumos esquemáticos,
para facilitar a vida do concursando nesta reta final.
Observação: não tivemos, infelizmente, a autorização para o concurso
de Analista Tributário. No entanto, o presente curso destina-se,
igualmente, àqueles que, futuramente, vão concorrer às vagas de
Analista. Se houver alguma alteração no Edital de Analista, será
considerada na reformulação do nosso curso.

APRESENTAÇÃO
Fala Galerinha!
Antes de tudo, leia todo o texto antes das questões propriamente
ditas, para, depois, não dizer que foi enganado(a), rsrs...
É hora de estudarmos para a Receita Federal. Sem dúvida um excepcional
concurso, uma excelente oportunidade de ingressar no Estado e
desempenhar uma das funções mais importantes da Administração
Pública: a de fiscalização.
O número de vagas para Auditor não é assim tão considerável.
É agora é pra valer. Edital na Praça, e sem grandes alterações na parte de
Direito Administrativo. Esse curso é plenamente válido para o
concurso de Analista Tributário, pois, não há tantas mudanças em
relação ao cargo de Auditor Fiscal.
O nível dos candidatos , por isso é condição
sine qua non para o sucesso uma ótima preparação por meio de cursos
direcionados. Enfim, é ideal definir a estratégia, e que seja cirúrgica.
E, se você procura estratégia, não perca tempo, vem para o curso
estratégia. Aqui no sítio do curso on-line estratégia você vai encontrar
os melhores Professores, os melhores materiais. E mais: tudo isso com
Edital atualizadíssimo, e é só confirmar o nosso cronograma, um pouco
mais à frente.
Digo que, nas poucas horas vagas, sou Professor de Direito
Administrativo, de Direito Constitucional e Administração Pública em
cursos preparatórios. Prestei e reprovei em alguns concursos públicos (a
vida de concursando é assim, nem sempre se ganha!). Prestei e reprovei:
prefeitura de Araruama, Belfort Roxo, TCM-RJ e outros mais, rsrs. Prestei
e aprovei em outros, como, por exemplo, TCU 2001 e 2002, CGU 2002 e
2004, Polícia Federal, MPU, ISS-SP/2007 e ICMS-RJ/2011, o que, no
mundo dos concursos, atribui-me a qualidade de concursando de
Ah! Sou autor dos livros Resposta Certa (editora Saraiva), Licitações e
Contratos e Questões Discursivas de Direito Administrativo
(licitações, controle externo, finanças, controle da Administração e outros
temas), porém, este último livro não é útil para o atual concurso, afinal, a
cabeceira (dá um sono danado, rs.), seja bem vindo!
Com relação à banca organizadora, reafirmo termos a presença da ilustre
ESAF, uma das melhores organizadoras de concursos públicos do país,
afinal, costuma prezar pela qualidade dos certames. E, nos últimos
rsandos. As provas estão bastante
criativas.

PROGRAMA E CRONOGRAMA
O quadro abaixo sintetiza como será distribuído nosso curso, segundo o
Edital da Receita, válido, como sobredito, para o cargo de Analista
Tributário. O nível das provas é muito parecido na parte de Direito
Administrativo:
Aula 00 - 13/03/2014 - Estado, governo e administração pública:
conceitos, elementos, poderes e organização; natureza, fins e
princípios. Direito Administrativo: origem, conceito, fontes.
Sistemas Administrativos. ITENS 1, 2 e 16 DO EDITAL.
Aula 01 - 15/03/2014 - Regime Jurídico Administrativo: princípios
básicos da Administração Pública. ITEM 2 DO EDITAL.
Aula 02 - 20/03/2014 - Ato administrativo: conceito, validade,
eficácia, elementos; atributos; ITEM 7 DO EDITAL.
Aula 03 - 20/03/2014 - Ato administrativo: extinção, desfazimento
e sanatória; classificação, espécies e exteriorização; vinculação e
discricionariedade. ITEM 7 DO EDITAL.
Aula 04 - 22/03/2014 - Poderes administrativos. ITEM 9 DO
EDITAL.
Aula 05 - 25/03/2014 - Serviços públicos. Concessões, permissões
e autorizações. ITEM 11 DO EDITAL.
Aula 06 - 30/03/2014 - Responsabilidade civil do Estado. ITEM 14
DO EDITAL.
Aula 07 - 30/03/2014 - Processo Administrativo Federal e Lei de
Acesso à Informação. ITENS 8 e 18 DO EDITAL.
Aula 08 - 02/04/2014 - Parcerias Público-Privadas e Consórcios
Públicos. ITENS 3 e 11 DO EDITAL.
Aula 09 - 05/04/2014 - Licitações públicas e contratos
administrativos. Contratação de micro empresas e empresas de
pequeno porte. Margem de preferência nas contratações públicas.
ITEM 10 DO EDITAL.
Aula 10 - 10/04/2014 - Sistema de Registro de Preços. Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores. Pregão presencial e
eletrônico e demais modalidades de licitação. Instrução Normativa
SLTI/MP nº 02, de 2008. Contratos de repasse. Convênios. Termos
de cooperação. Acordos, em sentido amplo, celebrados pela
administração pública federal com órgãos ou entidades públicas ou
privadas. Portaria Interministerial CGU/MF/MP n. 507/2011.
Instrução Normativa SLTI 5 de 7 de novembro de 2013. Diretrizes
da Comissão Gestora do SICONV. ITEM 10 DO EDITAL.
Aula 11 - 10/04/2014 - Administração Pública direta e indireta e
Terceiro Setor. ITENS 3 e 4 DO EDITAL.

Aula 12 - 12/04/2014 - Agentes públicos (Agentes públicos.
Servidores públicos em sentido amplo e em sentido restrito.
Servidores públicos temporários. Servidores públicos federais
estatutários. Empregados públicos. Disciplina constitucional dos
agentes públicos). ITEM 5 DO EDITAL.
Aula 13 - 15/04/2014 - Legislação federal aplicável aos agentes
públicos. ITEM 5 DO EDITAL.
Aula 14 - 15/04/2014 Controle da Administração Pública. ITEM
15 DO EDITAL.
Aula 15 - 20/04/2014 - Lei 8.429, de 1992 (Lei de Improbidade
Administrativa). ITEM 6 DO EDITAL.
Aula 16 - 20/04/2014 - Bens públicos. Regime jurídico.
Classificações. Uso de bens públicos por particulares. Uso privativo
dos bens públicos. ITEM 12 DO EDITAL.
Aula 17 - 25/04/2014 - Intervenção do Estado na propriedade
privada. ITEM 13 DO EDITAL.
Aula 18 - 25/04/2014 - Ética na Administração (todas as normas do
Edital) e Política de Segurança da Informação na RFB. ITENS 17 e
18 DO EDITAL.
METODOLOGIA
Passando à metodologia a ser adotada no presente curso, informo que ela
está baseada, essencialmente, em três pilares:
I) Objetividade: procuro tratar dos assuntos de forma direta, sem
destacado em cada questão, sem, obviamente, perder de vista os pontos
cruciais (mais cobrados em concurso) de tão rica disciplina que é o Direito
Administrativo;
II) Concisão: este curso visa ser claro e preciso, sem incorrer na
prolixidade tão comum dos estudos acadêmicos, a qual, apesar de ser
importante nas discussões doutrinárias, muitas vezes acaba por afastar o
aluno do foco pretendido, qual seja: a indicação da posição correta que
está sendo adotada pela examinadora ESAF; e
III) Abordagem da matéria sem perda de conteúdo: ressalto que a
objetividade e a concisão almejadas não foram pensadas com sacrifico do
conteúdo necessário.

ORIENTAÇÕES FINAIS1
A seguir, gostaria de tecer breves considerações a respeito da experiência
como professor de cursos preparatórios, somada à própria trajetória como
concursando.
Não há um método único para a aprovação em concurso. Não existe uma
Também não há como pré-determinar de forma generalizada um número
de horas mínimo ou máximo por dia que o aluno deve se dedicar aos
que está certo ou errado estudar somente uma matéria (ou mais de uma)
numa semana. Em síntese, o segredo é: crie a sua própria estratégia.
Claro que, a partir de experiência própria, como estudante e, sobretudo,
como colaborador na preparação de alunos para concursos,
principalmente os realizados pela Esaf, Cespe e FCC, cheguei a algumas
conclusões:
1. Planejamento: é preciso que se estabeleça um ciclo de estudos. No
ciclo, independentemente do número de horas de estudo que for definido
para cada dia da semana, o importante é estudar TODOS os dias, ainda
Pode ser uma matéria de cada vez, mais de uma, ou todas numa semana.
Mas é preciso, fundamentalmente, uma rotina, um método, algo
padronizado. Costumo dizer aos candidatos que, independentemente do
concurso, são sempre três os requisitos para a aprovação
PLANEJAMENTO (a tal da rotina), DISCIPLINA (cumprir o planejado) e
DISPOSIÇÃO (cumprir o planejado, com todo afinco possível);
2. Seu projeto pode durar seis meses, um ano, ou mais anos. De
todo modo, o caminho será mais curto se você não perder o foco no
concurso desejado. Costumo afirmar aos colegas que não esmoreçam,
continuem entusiasmados, avançando sobre a matéria, pois como já diz
ibra é um
ão quer ser um esqueleto se
arrastando sobre a disciplina então vibre com cada tópico novo que você
aprende de cada matéria que irá cair na sua prova;
3. Não escolha cursinhos preparatórios por grife. Informe-se sobre
as qualidades dos professores, analisando se atendem às suas
necessidades. Verifique com ex-alunos do curso que pretende fazer se as
aulas estão em sintonia fina com o que há de mais recente na
jurisprudência dos Tribunais Superiores;
4. Tenha fé, o candidato a concurso público deve ter fé, deve crer que no
não medirá esforços para estudar todos os itens do edital e,
1
As dicas são sintéticas, fruto de minha experiência colhida no magistério, especialmente em minhas turmas
de Tribunal de Contas da União, que tive o prazer de orientar nos ciclos de estudo no ano 2003 em Brasília.
Para um maior aprofundamento, recomendo a excelente e criativa obra do autor Alexandre Meirelles.
Simplesmente adorável.

principalmente, deve crer que é capaz de ocupar aquele tão sonhado
cargo público.
Outra coisa, jamais acre
estudar porque é muito inteligente. Não caia nessa. Passar em concurso
exige: DISCIPLINA e DEDICAÇÃO. Não há glória sem sofrimento, mesmo
Assim, tenho a certeza de que imbuído desse ânimo de confiança ficará
mais fácil para assimilarmos os conceitos constantes dos tópicos sobre
Direito Administrativo que serão apresentados ao longo de tantas aulas.
Bom, p -
Abraço a todos,
Cyonil Borges.

Sumário
1. Noções Introdutórias.................................................................................................................. 8
1.1. Estado: conceito, elementos e classificações ................................................................8
2. Origens históricas do Direito Administrativo; conceito; objeto; e fontes do Direito
Administrativo.............................................................................................................................. 14
2.1. Considerações gerais....................................................................................................14
2.2. Direito: ramos e sub-ramos..........................................................................................18
2.3. Origem do Direito Administrativo................................................................................19
2.4. Codificação...................................................................................................................26
2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo...............................................................27
2.6. Fontes ou formas de expressão.....................................................................................43
I) Leis ................................................................................................................................ 44
II) Jurisprudência.............................................................................................................. 48
III) Doutrina.................................................................................................................51
IV) Costumes..................................................................................................................... 51
V) Princípios ..................................................................................................................... 53
2.7. Especificidades Metodológicas do Direito Administrativo.........................................53

1. Noções Introdutórias
O estudo do Direito Administrativo requer a compreensão de institutos
dos mais diversos ramos do Direito, como, não poderia deixar de ser, do
Direito Constitucional. Por isso, antes de passarmos ao detalhamento dos
pormenores de tão rica disciplina, que é o Direito Administrativo,
avançaremos pela Teoria Geral do Estado.
1.1. Estado: conceito, elementos e classificações
O conceito de Estado não é fixo no tempo ou no espaço. A própria
sentido que ora se utiliza, com mais ênf
Maquiavel (séc. XVI). Apesar disso, alguns elementos ditos constitutivos
costumam ser constantes: o humano, o geográfico, e o político-
administrativo. Com outras palavras, e respeitadas as posições
doutrinárias divergentes, a figura do Estado só se faz presente a partir
da constituição, nessa ordem, por um povo, por um território, e por um
governo soberano.
Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:
POVO é elemento humano, a base DEMOGRÁFICA. Contudo, há uma
pequena ressalva. Na realidade, o povo traduz a ideia de cidadão. Com
efeito, os cidadãos compõem o povo, ao passo que população é conceito
mais abrangente, envolvendo, ainda, todos aqueles que, mesmo não
sendo cidadãos, estejam em certo território. Exemplo: estrangeiros não
naturalizados fazem parte da população brasileira, caso aqui vivam, mas
não do povo.
TERRITÓRIO são os limites do Estado, sua base GEOGRÁFICA.
GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsável
pela organização do Estado, afinal não há Estado real sem soberania!
Ao lado desses, há autores que acrescentam o elemento finalidade
como informador do conceito de Estado, verdadeiro elemento teleológico
(finalístico)2
. E essa opinião se sustenta no fato de que não se pode
pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro, ou seja, de um
fim que o mova, o qual vem a ser a sua finalidade (os interesses
públicos). Muitos autores fazem questão de destacar que os elementos
acima são INDISSOCIÁVEIS, ou seja, precisam para que
se chegue à noção conceitual que se tem, atualmente, de Estado.
Além disso, registre-se que a uniformidade linguística não é elemento
de formação dos Estados, apesar de excelente para que se dê identidade
a um povo e facilite a formação de um grande Estado.
2
Nesse contexto, José Afonso da Silva.

Nosso país, por exemplo, é de grande extensão territorial, sendo a
integração bastante facilitada por conta da presença de um único idioma,
o português. De outro lado, há países em que se fala mais de um idioma
e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso,
apenas para ilustrar, a Bélgica, Suíça e Canadá. Não precisa dizer que há
países da África com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de ser
considerados Estados.
Nesse instante, alguns dos leitores pensam, provavelmente: entendi! O
Estado é formado pelos elementos POVO, TERRITÓRIO E GOVERNO
SOBERANO. Mas por que aqui no Brasil existe União, Estados,
Distrito Federal e Municípios? Qual o sentido jurídico de tais figuras? E
os Territórios, como se situam?
Antes de responder a tais quesitos, o amigo leitor deve ter em mente que
diversas são as formas de Estado, a depender da época, do território, e
de razões históricas.
Entre as formas de organização do poder político, destacam-se: a
Confederação, o Estado Unitário, e o Estado Federal. Na
Confederação, há a reunião de Estados Soberanos. No Estado Unitário
(puro e impuro) existe um único centro de poder, responsável por
todas as atribuições políticas, como: a França. Já no Estado Federal, há
diferentes polos de poder político, os quais atuam de forma
autônoma entre si, como: o Brasil.
Retornemos aos quesitos. (Qual o sentido jurídico das figuras: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios?).
Vamos à resposta.
A União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios
são as pessoas integrantes da Federação, ou seja, são entes
políticos/federados componentes da Federação Brasileira. São pessoas
jurídicas de direito público INTERNO. Dica de memorização - A
Federação é a FORMA DE ESTADO e é adotada aqui no Brasil.
E os Territórios?
Os territórios, caso voltassem a existir, deteriam competência
exclusivamente administrativa, e, bem por isso, não são considerados
entes federados pela CF/1988. Os territórios são definidos
doutrinariamente como autarquias da União (seriam autarquias
territoriais. A capacidade de autogoverno é inexistente, porque o
Presidente da República é responsável pela nomeação do Governador do
Território, depois de arguição (sabatina) a ser promovida pelo Senado
Federal. Sobre o tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988
(competência exclusiva do Presidente da República):
nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os
Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o

presidente e os diretores do banco central e outros servidores,
quando determinado em lei.
Voltando à conformação jurídica de nossa Federação, há quem sustente
que o Brasil seria, nesse aspecto, espelho do sistema norte-americano.
Essa afirmação é só metade verdadeira. Não é bem um espelho, pois a
Federação Brasileira foi formada por desagregação (movimento
centrífugo, segregador), diferentemente do sistema norte-americano
(centrípeto ou agregador).
Noutras palavras, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em
Confederação (desde 1776), os quais abriram mão de suas
soberanias para aglutinarem-se em torno da Federação (isso em
1787). Note: movimento da periferia para o centro - agregação. Já no
Brasil, tínhamos um Estado Unitário, e por desagregação (efeito
segregador) foi criada a Federação (CF/1891), atribuindo-se aos
Estados-membros mera autonomia, sendo a República Federativa a
guardiã do atributo da soberania. Então, para o fim de provas, sobretudo
discursivas, perceba que há diferenças de formação das federações
brasileira e americana, ok? Prossigamos.
O Federalismo está ligado, como visto, à distribuição interna de poder por
diferentes centros políticos. Todos os entes federativos são autônomos,
ou seja, podem criar suas próprias normas (legislar), mas não são
soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania é atributo
da República Federativa do Estado Democrático de Direito Brasil,
atributo que significa, em breves palavras, o reconhecimento que o
Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados Soberanos. Para
consolidar o entendimento, vejamos o art. 18 da Constituição Federal:
A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição.
Do dispositivo, depura-se que todos aqueles que integram a Federação
são entes políticos ou federados, com capacidade de tríplice
autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). Para Carvalho
Filho, autonomia, no sentido técnico-político, significa ter a entidade
integrante da federação capacidade de auto-organização, autogoverno
e autoadministração. No primeiro caso, a entidade pode criar seu
diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e
eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus próprios
serviços.
Esses traços diferenciam as pessoas políticas das entidades da
Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de
economia mista e empresas públicas), pois essas são pessoas jurídicas
exclusivamente administrativas.

Para ilustrar: a autarquia Federal Banco Central não edita leis
(autolegislação); a empresa pública Federal Caixa Econômica não
elege governador, prefeito, ou presidente (autogoverno).
Pois bem. Analisando a formação da expressão, autônomo deriva de
AUTOS (próprio), mais NOMOS (regras - donde deriva, também, o termo
entes federativos são autônomos
significa dizer que podem estabelecer as próprias regras, ou seja,
legislam, produzindo normas próprias.
Já vimos que o Estado Brasileiro é República Federativa e Estado
Democrático de Direito. Dois novos conceitos para agruparmos ao rol
já existente: o que é República? O que é ser de Direito e Democrático?
Na visão de José Afonso da Silva, a República (a coisa do povo para o
povo) é forma de governo, ao lado da Monarquia, mas desta distinta,
referindo-se à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e
como se dá a relação entre governantes e governados. Responde à
questão de quem deve exercer o poder e como este se exerce.
Ganha destaque o fato de que, no Regime Republicano, o exercício de
tal poder não é vitalício. No caso brasileiro, por exemplo, os cargos
políticos de chefia do Poder Executivo, além de eletivos, não são
exercidos nem ocupados em caráter permanente, por serem os
mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios.
Em síntese, podem ser apresentadas as seguintes características da
forma de governo - República:
Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos
(Presidente, Governadores, e Prefeitos) e das Casas
Legislativas;
Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da
vitaliciedade monárquica);
Prestação de contas pelos gestores públicos.
Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito
internacional, apenas a República Federativa do Brasil tem
competência para a formalização de tratados, dela não dispondo a
União, os Estados-membros ou os Municípios. Nesse particular, o
Presidente da República não subscreve os tratados como Chefe de
Governo, mas como Chefe de Estado. Sobre o tema, vejamos
precedente do STF3
:
No direito internacional apenas a República Federativa do Brasil tem
competência para firmar tratados (art. 52, § 2º, da CR), dela não
dispondo a União, os Estados-membros ou os Municípios. O
presidente da República não subscreve tratados como chefe de
Governo, mas como chefe de Estado, o que descaracteriza a
3
RE 226.096

existência de uma isenção heterônoma, vedada pelo art. 151, III,
da Constituição.
O que é Estado de Direito?
Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz o art. 1º
da Constituição Federal de 1988:
A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos: (...).
, destacado no dispositivo, pode ser assim
traduzido: O Estado cria as leis (em sentido amplo a norma) para
que a todos sejam impostas, inclusive a si mesmo. O Estado não se
afasta de cumprir a norma que cria, dado que, como diria um educador
famoso: educar é dar exemplo4
.
De que valeria o Estado criar a norma para vê-la cumprida por todos, se
não fosse o Estado o primeiro cumpridor?
A ideia de Estado de Direito baseia-se
do próprio Estado. A Lei diz respeito à vontade geral, a qual, obviamente,
significa a vontade do povo, a contenção do Estado pelo povo, e não
o inverso (parágrafo único do art. 1º da CF/1988 - todo poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente ).
Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente
ao Estado Absolutista, cujo poder de base divina e contratualista por
vezes centrava-se na figura do soberano (rei, príncipe). No Estado de
Direito a contenção do poder é feita pela lei. Aplica-se a fórmula
ocidentalizada do (o Estado é que cria as regras, mas a estas
deve se sujeitar).
presunção aplicável a todo e qualquer ato que provenha do Estado: a
presunção de legitimidade dos atos estatais.
De fato, se o Estado é de Direito e, assim, pressupõe-se que cumpra a
lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado é produzido,
presumidamente, de acordo com a ordem jurídica, portanto é legítimo.
Nesse instante alguns dos amigos leitores devem estar pensando: então
todos os atos do Estado, não só os administrativos, possuem a
característica da presunção de legitimidade? Resposta: SIM! Mas,
então, por serem presumidos legítimos, tornam-se inquestionáveis?
Resposta: NÃO!
A presunção de legitimidade é uma presunção relativa (ou juris tantum,
para aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a
4
Frase atribuída a Paulo Freire, importante educador brasileiro, que influenciou gerações de pedagogos.

necessidade de produção de provas invertida em desfavor dos
administrados (particulares).
Isso ocorre porque o Estado, ao fim, é composto por seres humanos, os
quais, sabe-se, são falíveis. Por exemplo, o servidor da Receita Federal é
o Estado quando atua, assim como boa parte dos amigos leitores também
o serão, logo depois das respectivas aprovações nos concursos que
prestem e do consequente ato de posse. Como qualquer ser humano, o
servidor do Fisco poderá falhar. É preciso, então, que se dê oportunidade
aos prejudicados por essas potenciais falhas de questionar o ato gerador.
A presunção de legitimidade dos atos da Administração é, portanto,
relativa, para que não impeça o eventual questionamento. Fosse
absoluta, o que não é o caso, não seria possível o eventual recurso ou
ação contra a decisão administrativa tomada.
E você, agora, se pergunta: em que o conceito de Estado de Direito
importa para o Direito Administrativo? A resposta é: em tudo! Isso
porque o Direito Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Como
sinaliza Dirley Cunha, é o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter,
que regula as relações entre a Administração Pública e os administrados,
assegurando a correta e legítima gestão do interesse público e garantindo
os direitos dos administrados.
Por fim, o que vem a ser Estado Democrático? A Constituição, ao
mencionar Estado Democrático de Direito, deixa evidente que não se
trata de reunião meramente formal de elementos, e que os termos
Democrático e Direito, portanto, têm alcances diferenciados, sendo a
democracia mais abrangente do que o direito.
Por exemplo: o Estado da Venezuela é de Direito? Pode se ter em
conta que sim. O problema é saber como são feitas tais leis: será
que com a real participação dos cidadãos ou meramente
semântica ou formal?
Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em
inserir expressamente o termo Democrático. Foi para afastar, de vez,
a ideia de que a Constituição é meramente garantia (negativa ou
liberdade, como é o caso da Norte-americana), assumindo o
compromisso formal de evolução para a ideia de Constituição Dirigente
(leia-se: preocupada com os direitos sociais de 2ª geração e não
tão-somente os de 1ª geração civis e políticos).

2. Origens históricas do Direito Administrativo; conceito;
objeto; e fontes do Direito Administrativo.
2.1. Considerações gerais
No tópico anterior, vimos que o Estado Brasileiro adota como FOrma de
GOverno a REPÚBLICA e Forma de Estado a FEderação.
Vamos agora, distinguir as três principais funções do Estado: legislar,
administrar, e julgar, as quais, inclusive, dão origem aos
constituídos, tal qual escrito na Constituição (art. 2º):
São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário .
Diversos pensadores, modernos e clássicos, ocuparam-se da abordagem
de quais e quantas seriam as principais funções a serem desempenhadas
pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristóteles,
Hobbes, Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da
filosofia jurídica.
Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da
repartição das atividades de Estado é, muito provavelmente, Charles-
Louis de Secondat, o Barão de Montesquieu.
No seu clássico , Montesquieu registrou que as
missões fundamentais do Estado, de legislar (função legislativa: criar o
Direito novo), de julgar (função judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito
aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar
(função administrativa ou executiva: usar a norma jurídica criada, para,
aplicando-a, dar atendimento às demandas concretas da coletividade)
deveriam ser exercidas por órgãos diferentes, independentes.
Desse modo, quem julgasse, não administraria; quem administrasse, não
legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito
ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa
no art. 2º da CF/1988.
Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu não
mas sim de órgãos distintos, exercentes do
Poder. Decorre daí o entendimento de que o Poder é UNO, havendo
apenas uma distribuição funcional de seu exercício aquilo que os
constitucionalistas chamam de princípio da especialização.
De fato, o Poder do Estado, que é um só, indivisível, é exercido em
diversas frentes. A divisão do Poder entre órgãos diferentes possibilita a
estes efetuarem um controle recíproco, constituindo o que se reconhece
na doutrina constitucionalista como sistema de
(ou checks and balances, para os mais chegados à língua inglesa).

Todavia, diferentemente da tripartição de Montesquieu (considerada
rígida), o exercício dos Poderes no Brasil dá-se por precipuidade
(preponderância, especialização) de função, enfim, não há
exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurídica brasileira.
Vejamos, a seguir, a representação gráfica da tripartição brasileira:
Para ilustrar, analisemos os ensinamentos do autor José dos Santos
Carvalho Filho, que sintetiza a referida distribuição de funções:
Poderes estatais, embora tenham suas funções normais
(funções típicas), desempenham também funções que
materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções
atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize.
O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a
FUNÇÃO JURISDISCIONAL quando o Senado processa e julga o
Presidente da República nos CRIMES DE RESPONSABILIDADE (art.
52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos
mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce também a FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA quando organiza seus serviços internos (arts.
51, IV, e 52, XIII, CF).
O Judiciário, afora sua função típica (função jurisdicional), pratica
atos no exercício de FUNÇÃO NORMATIVA, como na elaboração
dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA, quando organiza os seus serviços
(art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc.).
Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a
função administrativa, desempenha também FUNÇÃO ATÍPICA
NORMATIVA, quando produz, por exemplo, normas gerais e
abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), ou,
ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis
delegadas (art. 68, CF). Quanto à FUNÇÃO JURISDICIONAL, o

sistema constitucional pátrio vigente não deu margem a que
pudesse ser exercida pelo Executivo 5
Portanto, no Brasil, a função administrativa de Estado é exercida,
essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, não há como se negar
que a mesma função é desempenhada por todos os demais Poderes. A
questão seria identificar a quem é outorgada a função de forma típica ou
atípica. Entendamos isso melhor.
A missão típica do Poder Judiciário é aplicar o direito aos casos
litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo
Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha
normas para apreciação do Poder Legislativo.
Da mesma forma, o Judiciário faz licitações (administração de compras,
obras, serviços) e concursos públicos para seleção de servidores
(administração de pessoas), no que o Judiciário está, de maneira atípica,
exercendo funções administrativas.
Essa mesma função administrativa pode ser percebida com relação ao
Poder Legislativo, quando abre procedimentos administrativos e realiza
concursos públicos para acesso aos cargos públicos. O Legislativo também
desempenha a atividade jurisdicional, em sentido amplo, quando, por
exemplo, o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes
de responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituição Federal).
O Poder Executivo, cuja missão típica é a atividade administrativa,
também exerce, atipicamente, a missão legislativa. Exemplo disso é a
de edição de medidas provisórias por parte do Presidente da República,
medidas estas que possuem força de lei desde sua edição (art. 62 da
CF/1988). Havendo previsão na Constituição dos Estados e nas Leis
Orgânicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a
editarem medidas provisórias.
Contudo, como bem informado por Carvalho Filho, ao Poder Executivo
não é dado o exercício da atividade jurisdicional (estrito senso),
com o sentido que esta deve ser vista, ou seja, com força de
definitividade. Ainda que o Executivo decida os processos
administrativos de sua competência, as decisões que daí decorram não
constituirão coisa julgada material ou definitiva, em sentido
estrito, como a decisão proveniente do Judiciário.
Por isso, podem seus atos ser levados à apreciação do órgão judiciário
competente, em razão do princípio da inafastabilidade de jurisdição,
contido no inc. XXXV do art. 5º da Constituição Federal. Transcreva-se: a
5
A discussão sobre a possibilidade de ser exercida função jurisdicional pelo Executivo, através do sistema do contencioso
administrativo, foi superada pelo advento da nova Constituição. A Carta anterior ainda abria certa fenda para essa
possibilidade no art. 205, que, na verdade, nunca chegou a ser aplicado com efetividade. A nova, todavia, ao contrário da
anterior, sequer alude àquela expressão. Enfatizo, ainda, que nossa afirmação é feita à luz do ordenamento jurídico pátrio.
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO ("Contencioso Administrativo", p. 23) admite que o Executivo exerça jurisdição,
contudo, sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para nós, o fato de existirem contendas na via
administrativa suscetíveis de decisão não implica o exercício da função jurisdicional típica, esta sim, a única que produz a res
iudicata (por José dos Santos Carvalho Filho).

lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a
direito. Obviamente, essa apreciação judicial não é ilimitada,
conforme se verá no devido momento.
Contudo se adiante que há limites para apreciação de atos
administrativos pelo Poder Judiciário, como o da decisão
A Jurisdição é quase que monopolizada pelo Poder Judiciário e apenas
em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa é a
posição da doutrina majoritária e que devemos levar para a prova.
Há quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional,
porém sem definitividade, como é o caso do autor Diogo Figueiredo,
que, no entanto, tem sido voz vencida, tratando-se, é claro, de concursos
públicos, porque, como sobredito, o Executivo não exerce atividade
jurisdicional em sentido formal.
Não há duvida que a questão ora discutida é tormentosa. No mundo dos
concursos, não há verdades absolutas. E, nesse ponto, há forte
divergência doutrinária, de modo que as bancas não deveriam formular
quesitos dessa natureza. Entretanto, a organizadora Cespe, por exemplo,
já formulou diversos itens sobre a atividade judicante a ser levada a
efeito pelo Poder Executivo. Normalmente, estes itens se referem às
funções exercidas pelas Comissões de Processo Administrativo Disciplinar.
A banca considera, nesses casos, o conceito material de jurisdição,
fundamentado pela resolução das lides (conflitos) e não o conceito
formal de jurisdição, em que se exige a formação da coisa julgada
material (traço da definitividade).
Quanto à tripartição de Poderes, mais uma vez, são encontradas
fundas divergências doutrinárias. Para uma parte, não haveria distinção
entre atividade administrativa e jurisdicional. Haveria, de um lado, a
função de estabelecer normas gerais e abstratas (a função legislativa); de
outro, a aplicação da lei (abstrata e geral) aos casos concretos (funções
judicante e administrativa). Para outra parte, seriam funções
absolutamente diversas, com definições claras de papéis a serem
desempenhados.
Por fim, valem os ensinamentos de Alexandre Santos Aragão, para
agregarmos novos conceitos. Analisemos.
Para o autor, atipicamente os Poderes Legislativo e Judiciário exercem
competências administrativas em duas situações básicas:
>> Atividades administrativas-meio: administração interna do seu
pessoal, bens e serviços, realizando concursos públicos, licitações e
concedendo férias, por exemplo. Salvo disposição em sentido contrário na
CF, cada Poder é competente para editar seus próprios atos
administrativos;
>> Atividades administrativas-fim: algumas atividades-fim dos
Poderes Legislativo e Judiciário têm natureza administrativa. Por exemplo,

quando o Legislativo aprova a nomeação de autoridades indicadas pelo
Executivo e edita leis de efeitos concretos (leis-medida, exemplo da
criação de autarquias); quando o Judiciário, em matéria de administração
orçamentária, expede precatórios. Salvo disposição expressa na CF,
as atividades-fim são, em princípio, do Poder Executivo.
2.2. Direito: ramos e sub-ramos
No tópico anterior, vimos que o Direito é uma ciência UNA. A ciência
jurídica, entretanto, é bastante complexa e difusa. Para que o estudo seja
facilitado, como em qualquer ciência, o Direito foi dividido em ramos,
logicamente, por questão meramente didática, sendo encontrados os
ramos: público, privado e social.
O autor Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que o Direito Privado é
governado pela autonomia de vontade, isto é, as partes elegem as
finalidades que desejam alcançar, servindo-se para tanto dos meios que
elejam, desde que, obviamente, tais finalidades ou meios não esbarrem
no Direito.
De modo distinto, o Direito Público se ocupa de interesses da
sociedade como um todo, interesses públicos, cujo atendimento não
é um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever ou
encargo público inescusável. Assim não há espaço para a autonomia
da vontade, que é substituída pela ideia de função, de dever de
atendimento do interesse público.
O ramo da ordem social é sui generis, sendo citado por literatura
especializada. É um ramo responsável pelos Direitos concernentes aos
hipossuficientes, como é o caso do Direito Acidentário e Assistencial. A
citação ao referido ramo é apenas demonstrativa, isso porque, até hoje,
constitui tema raro em concursos públicos.
Como sub-ramos do Direito Privado, há o Direito Civil e o Comercial,
sendo este, parcialmente, positivado no próprio Código Civil. São sub-
ramos em que o predomínio é o interesse individual. Resgatando
Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como aquele que
regula as relações entre os homens, tendo em vista o interesse particular
dos indivíduos, ou a ordem privada (Direito Civil e Comercial).
Já o Direito Público se encarrega da disciplina dos interesses da
coletividade, do interesse público e social, competindo-lhe a organização
do Estado (como: o Direito Constitucional); a atividade financeira
(arrecadatória) do Estado (como: o Direito Tributário); a disciplina da
hierarquia entre seus órgãos, das relações com seus servidores (como é o
caso do Direito Administrativo).
Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo é
sub-ramo do direito público interno, uma vez que regula as relações
em que predominam os interesses do Estado, em posição de
verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos
da relação disciplinada por ele está a Administração Pública.

Por fim, cabe reiterar que essa dicotomia (público e privado) é
meramente didática. Por exemplo: há normas do direito privado que
defendem interesses públicos (por exemplo: direito de família), o
chamado dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito
administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leia-
se: dos administrados), como são as normas de segurança e os
direitos fundamentais.
QF-1 - TCU Cespe 2011 - Segundo a doutrina
administrativista, o direito administrativo é o ramo do direito
privado que tem por objeto os órgãos, os agentes e as pessoas
jurídicas administrativas que integram a administração pública, a
atividade jurídica não contenciosa que esta exerce e os bens de que
se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública
(Certo/Errado).6
2.3. Origem do Direito Administrativo
Como ilustre a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta, a formação
do Direito Administrativo como ramo autônomo, dotado de princípios e
objeto próprios, teve início a partir do momento em que começou a
desenvolver-se o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o
princípio da legalidade e sobre o princípio da separação de poderes.
Direito Romano, do Germânico, do Francês, do Italiano, o que, de certa
forma, é para ser visto com bons olhos. O que é mais fácil: criticar um
livro de um grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar,
obviamente, porque podemos aprimorá-lo e não simplesmente partir do
zero.
Com o Direito Administrativo Brasileiro não foi diferente, pois, tendo as
contribuições dos diversos direitos nacionais (francês, inglês, italiano,
alemão, e outros), o nosso Direito pode captar os traços positivos e
reproduzi-los de acordo com a nossa realidade histórica.
Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francês (de base
romanística), berço do Direito Administrativo, que o nosso sistema se
fartou. São exemplos de contribuições francesas:
- Responsabilidade civil objetiva do Estado: existente, entre
nós, desde a Constituição de 1946. É encontrada, atualmente, no
§6º do art. 37 da CF/1988, traduzida na ideia de que o Estado será
responsável pelos atos lícitos ou ilícitos dos agentes;
- Presença de cláusulas exorbitantes nos contratos
administrativos: cláusulas que garantem a posição de
supremacia do Estado sobre os particulares, como, por
exemplo, o Estado ficar sem pagar pelos serviços e o contratado ter
a obrigação de executá-los;
6
O item está ERRADO. O Direito Administrativo é ramo do Direito Público.

- Inserção do princípio da moralidade administrativa de forma
expressa no texto da Constituição;
- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera
federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos
( ), que, com a entrada de novo Governante, todo o
corpo de servidores era despojado para a colocação de novos
agraciados.
É bem verdade que existem outras contribuições, todavia, tendo em conta
o objetivo deste curso (concursos públicos), penso ser suficiente essa
apresentação. E mais: nas provas, as ilustres bancas organizadoras
insistem em cobrar a contribuição advinda de fora da França!
Vejamos. No Edital de vocês, a banca nomina de sistemas
administrativos.
Na França, as decisões administrativas são definitivas, ou seja, não
cabe a reapreciação pelo Poder Judiciário. É o que a doutrina
denomina contencioso administrativo. Portanto, na França, não temos
apenas uma jurisdição, mas sim duas: a administrativa (sistema de
contencioso administrativo) e a judiciária (comum). Nesse
contexto, as decisões geradas pelo Estado-administrador são definitivas
e, assim, não sindicáveis pelo Poder Judiciário.
Então responda: no Brasil, será que existe a separação das autoridades
administrativa e judiciária? Será que as decisões adotadas por um
Ministério ou por Tribunais de Contas não poderão ser
sindicáveis/controláveis pelo Poder Judiciário?
A resposta é simples. No entanto, primeiro passemos à leitura do art.
5º, XXXV, da CF/1988:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito;
A partir da leitura do texto, desvendamos que não vigora entre nós a
existência de duas jurisdições (como na França) o sistema
contencioso; houve para a formação do nosso sistema de jurisdição a
contribuição do sistema inglês, em que a definitividade é traço formal
do Judiciário (sistema de jurisdição UNA ou ÚNICA).
Em conclusão, as decisões adotadas pelas instâncias administrativas
(ressalvado o mérito administrativo) podem ser sindicadas (princípio da
sindicabilidade) pelo Poder Judiciário.
Mas e o tal contencioso administrativo? Não existe no Brasil,
afinal já ouvi Professor de Direito Tributário mencionando,
expressamente, sobre contencioso administrativo Tributário?

Abaixo explico detalhadamente. Vejamos.
A coisa julgada, e suas implicações, são estudadas, mais enfaticamente,
nas aulas de Direito Processual, e, quando muito, em Direito
Constitucional. A razão é lógica - o instituto é típico da função
jurisdicional, naturalmente a responsável por dar definitividade às
decisões, pela pacificação social. O juiz, nas lides (demandas, litígios),
atua de forma imparcial, não sendo parte no processo, em si. Portanto, a
relação estabelecida nos contenciosos judiciais costuma ser trilateral (de
um lado as partes autor e réu, e, em outro, o juiz). Daí não ser
criticável a formação de coisa julgada.
Por outro lado, os litígios que surgem no interior do Estado-
administrador (da Administração Pública) têm de um lado o
administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a
própria Administração. Curioso, não é verdade? A Administração é
parte na relação, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a
doutrina registra que a decisão administrativa não pode ser
definitiva, afinal ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abre-
se, dessa
Poder Judiciário para suscitar a revisão da decisão.
Portanto, mesmo que, por vezes, seja empregada a expressão coisa
julgada, no Direito Administrativo, não se tem em tal ramo jurídico o
mesmo sentido que se dá no Direito Judiciário. Ela significa apenas que a
decisão se tomou irretratável pela própria Administração, ensina a
Professora Maria Sylvia Di Pietro.
QF-2 TCM-PA FCC - 2010 - A expressão coisa julgada
administrativa significa que a decisão tornou-se irretratável pela
própria Administração, não impedindo que seja apreciada pelo
Poder Judiciário se causar lesão ou ameaça de lesão
(Certo/Errado)7
.
Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A
primeira situação é a de exaurimento (esgotamento) da via
administrativa, ou seja, quando não há mais recursos cabíveis. A
segunda são os atos irrevogáveis, a serem estudados no capítulo
próprio [de atos administrativos]. Mas vale um exemplo: os atos
vinculados os praticados dentro dos limites da lei, sem qualquer
flexibilidade são, de regra, irrevogáveis, fazendo coisa julgada
administrativa, conforme expressão utilizada por alguns doutrinadores.
Também existe litígio (contenda, contencioso) na esfera administrativa.
Cite-se, por exemplo, o processo administrativo tributário, em que a
Fazenda forma contencioso com o particular, na qualidade de contribuinte
ou responsável. Para compreendermos melhor a existência do contencioso
no Direito Administrativo Brasileiro (inconfundível, reforce-se, com o
contencioso do modelo Francês), é imperioso que tracemos algumas
7
O item está CERTO.

considerações sobre os institutos da preclusão e coisa julgada
administrativa.
Como registra Marçal Justen Filho, os institutos da coisa julgada e
preclusão, apesar de deterem pontos em comum, não se identificam de
modo perfeito.
A preclusão administrativa consiste na restrição a uma faculdade
processual originariamente assegurada ao sujeito, em virtude dos eventos
verificados ao longo do processo administrativo. Há três formas de
preclusão: temporal, consumativa e lógica.
A temporal, como o nome já denuncia, é a perda da faculdade em face
do decurso do prazo, como, por exemplo, deixar de interpor o recurso no
prazo legal.
A consumativa, por sua vez, dá-se pela exaustão da prerrogativa uma
vez exercida, como, por exemplo, a impossibilidade de um particular
rever o conteúdo da proposta que já foi apresentada por ele em
procedimento de licitação.
Por fim, a preclusão lógica dá-se quando o administrado, por ato
omissivo ou comissivo, adota posição incompatível com outra dentro do
procedimento, como, por exemplo, deixa de impugnar o edital de uma
licitação, participando desta sem qualquer insurgência durante a
realização do procedimento.
Para o autor, a coisa julgada formal administrativa é o efeito jurídico
acarretado pelo encerramento de um procedimento administrativo, em
virtude do qual se torna vedado rever a decisão nele adotada sem a
instauração de um procedimento específico e distinto.
Antes de avançarmos, é oportuna a distinção entre a coisa julgada
material e formal.
A coisa julgada material acarreta a impossibilidade (imutabilidade)
de as decisões serem revistas no próprio processo objeto da decisão,
bem assim, em outros processos em que haja identidade de partes,
causa de pedir e pedido. E, bem por isso, conclui-se que não há, como
regra, no Brasil, a formação de coisa julgada administrativa em sua
acepção material, afinal as decisões administrativas podem ser sindicáveis
pelo Poder Judiciário.
A coisa julgada formal, por sua vez, é a impossibilidade de a
sentença ser alterada dentro do próprio processo. E é nesse
contexto que podemos concluir pela existência de coisa julgada
administrativa. A coisa julgada formal, portanto, seria um primeiro
passo rumo à coisa julgada material, já que esta teria conteúdo mais
amplo.
Para Dirley Cunha, a coisa julgada administrativa torna os atos ou
decisões da Administração Pública definitivos e imutáveis, mas apenas
internamente, ou seja, tão-somente para a Administração Pública,

impedindo-a de alterar suas próprias decisões. Exatamente por isso, não
há impedimento de as decisões serem revistas pelo Poder Judiciário, o
que significa dizer que a coisa julgada administrativa não é oponível ao
Judiciário.
QF-3 TJ-PI/JUIZ CESPE - 2007 - A jurisprudência e a
doutrina majoritária admitem a coisa julgada administrativa, o que
impede a reapreciação administrativa da matéria decidida, mesmo
na hipótese de ilegalidade (Certo/Errado).8
Como registra Carvalho Filho, a coisa julgada administrativa é a situação
jurídica pela qual determinada decisão firmada pela Administração não
mais pode ser modificada na via administrativa. A irretratabilidade, pois,
se dá apenas nas instâncias da Administração, ou seja, a definitividade da
decisão administrativa é relativa, isso porque o administrado poderá
socorrer-se do Poder Judiciário, e este poderá decidir em sentido contrário
ao decidido pela Administração, reformando, dentro de alguns limites a
serem ainda estudados, a decisão administrativa adotada.
Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro
da Administração Pública, ora porque a decisão tornou-se irrecorrível,
ora porque se está diante de atos irrevogáveis.
QF-4 TCE-AC CESPE - 2009 - A Em face do princípio da
indeclinabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, inciso XXXV), não se
admite a existência da chamada coisa julgada administrativa, uma
vez que sempre é dado ao jurisdicionado recorrer ao Poder
Judiciário contra ato da administração (Certo/Errado).9
Chame-se a atenção para o fato de que, em caso de ilegalidade,
permanece o Poder Judiciário livre para a apreciação do ato, à vista
do princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de
jurisdição uma). E a Administração também deve rever o ato, com
aplicação do princípio da autotutela administrativa, com o detalhe de
que só pode fazer isso enquanto não houver a prescrição ou decadência.
Sobre o tema, vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o
No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
8
ERRADO. Enquanto não houver a decadência do direito, deve a Administração também suscitar a nulidade do
ato, revendo-o. Além disso, a doutrina majoritária é de opinião que não há de se falar em coisa julgada
administrativa, estrito senso, pois não adotamos, no Brasil, o sistema de contencioso administrativo.
9
ERRADO. Ao menos para parte da doutrina, existe, no Brasil, a coisa julgada administrativa, mas, como vimos,
não tem o mesmo colorido da coisa julgada na atividade jurisdicional.

§ 2o
Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do
ato.
Em resumo: a Administração, não ocorridas a decadência e a
prescrição, pode rever seus próprios atos, anulando-os, em face
de ilegalidade, o que não impede, contudo, o questionamento
judicial, ao qual também é atribuído legitimidade para tal
controle.
QUESTÃO 44
QF-5 PREF.TO FUNIVERSA - 2005 - Quanto à Coisa
Julgada Administrativa, analise as assertivas abaixo:
I - É uma preclusão de efeitos internos, e tem o alcance da coisa
julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração deixa
de ser um simples ato administrativo decisório.
II - O que ocorre nas decisões administrativas finais atinge e afeta
direitos de terceiros.
III - Não se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o
encerramento deste, pela permanência de seus efeitos.
(A) Apenas I é verdadeira.
(B) Apenas I e II são verdadeiras.
(C) Apenas III é verdadeira.
(D) Apenas I e III são verdadeiras.
(E) Todas são falsas.10
(2009/CESPE TCE-ES Procurador) A decisão do TCU faz
coisa julgada administrativa, não cabendo ao Poder Judiciário
examiná-la e julgá-la (Certo/Errado).11
Tratemos, agora, da conhecida instância administrativa de curso
forçado.
das ameaças e lesões a direito, é oportuno salientar que, por vezes, o
particular deve, primeiramente, vencer a esfera administrativa. É o que a
doutrina chama de instância administrativa de curso forçado.
10
Gabarito letra E. Item I FALSO (a decisão não tem o mesmo alcance, isso porque só geram efeitos
internos, podendo o particular socorrer-se ao Judiciário). Item II FALSO (os efeitos da decisão são internos,
logo não afetarão a terceiros). Item III FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora
do processo).
11
ERRADO. O TCU é órgão administrativo, logo suas decisões são administrativas. E, como não vigora o
contencioso no modelo francês entre nós, as decisões do Tribunal de Contas são sim sindicáveis (controláveis),
em parte, perante o Poder Judiciário.

Então, há ou não necessidade de exaurimento das vias administrativas
de curso forçado regra ou exceção? Vejamos.
O Brasil adota o sistema inglês, de jurisdição una, para controle judicial
de atos jurídicos. No entanto, a adoção da jurisdição una não impede
que a Administração Pública instaure processos administrativos visando
tomar as decisões dessa natureza. Com o detalhe de que tais decisões
não serão dotadas da definitividade típica das decisões judiciais, em razão
da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdição do Poder Judiciário.
No máximo, como pré-falado, a formação de coisa julgada é
administrativa (formal, não definitiva), entenda: a matéria torna-
se irrecorrível para a própria Administração, que fica proibida de
rever o ato administrativo, porém, não o Judiciário.
Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um eventual
interessado pode socorrer-se do Judiciário, já tendo sido instaurado um
processo administrativo.
A regra é que a qualquer instante uma matéria pode ser levada à
apreciação judicial, ainda que já instaurado ou já decidido o
processo administrativo. Isso se dá em razão da unicidade de
jurisdição, própria do Poder Judiciário. Mas a questão merece
temperamentos...
Por exceção, há situações em que só depois de esgotada a instância
administrativa, um assunto poderia ser levado à apreciação de um juiz.
I) Processos administrativos referentes à Justiça
Desportiva. Com relação a essa, o Judiciário só aceitará ações
judiciais referentes a competições desportivas depois de se
esgotarem as instâncias desportivas (§1º do art. 217 da CF, de
1988);
II)Reclamação a ser interposta perante o STF em razão do
descumprimento do teor da Súmula Vinculante. Vejamos o §1º
do art. 7º da Lei 11.417/2006:
Art. 7o
Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar
enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo
indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal,
sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de
impugnação.
§ 1o
Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da
reclamação só será admitido após esgotamento das vias
administrativas.
III) Art. 5º, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de
Segurança - MS), dispôs-se que o MS não é cabível se houver
recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente

de caução. Mais à frente, veremos que o Poder Judiciário atua por
provocação, sendo instância de exceção. Por isso, se há recurso
administrativo, com efeito suspensivo, não há prejuízo para a parte,
inexistindo, portanto, interesse de se demandar o Judiciário;
IV) Súmula Vinculante 24 - Não se tipifica crime material
contra a ordem tributária, previsto no art. 1º, incisos I a IV, da Lei
nº 8.137/90, antes do lançamento definitivo do tributo. A atividade
de lançamento é privativa da autoridade tributária, sendo, portanto,
atribuição administrativa. Há a necessidade de exaurimento da
via administrativa, para a tipificação de crime material contra a
ordem tributária;
V) Por reforço, acrescente-se que há doutrinadores que defendem
ser o juízo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de
esgotamento prévio ou de condição de acesso ao Judiciário.
O argumento é bastante razoável, sendo forçoso reconhecê-lo, ,
isso porque, em havendo a presença de cláusula compromissória
(leia-se: acordo prévio entre as partes de que futuros conflitos
seriam resolvidos nas câmaras de arbitragem), as partes devem
levar a resolução dos conflitos surgidos primeiro para o árbitro,
responsável por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma
extrajudicial).
Quanto ao habeas data, a organizadora FCC, por exemplo, em
prova de Direito Constitucional, para APOFP-SP, considerou o
instrumento como instância administrativa de curso forçado. Talvez
devido ao teor da Súmula 2 do STJ, em que se exige a negativa da
via administrativa, como condição de acesso ao Poder Judiciário.
Portanto, tenham cuidado com tal afirmativa, pois outras
bancas podem seguir idêntico posicionamento!
2.4. Codificação
O Direito Administrativo Brasileiro ressente-se de codificação
legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo,
percebemos três correntes a favor ou contra a reunião de forma
harmônica das normas administrativas, assim distribuídas:
1ª O Direito Administrativo não pode ser codificado: sendo o
Direito Administrativo bastante dinâmico, seus defensores apontam para
o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte às evoluções, às
transformações do mundo, como ocorrido com o Código Civil de 1916
alterado, tão-somente, em 2002;
2ª O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente:
segundo seus defensores, haveria facilitação na compreensão e aplicação
das normas, garantindo-se aos administrados maior segurança jurídica;
3ª O Direito Administrativo é passível de codificação parcial: das
correntes, essa parece ser a menos extremada, não defende a

inexistência de qualquer código ou a existência de um código totalizante.
São exemplos de codificações parciais: Código de Águas; Código
Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei
8.745/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos).
2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo
A definição de Direito Administrativo não é das tarefas a mais fácil, isso
porque, a cada livro consultado, temos um leque considerável de opções,
o que demonstra certa imprecisão em torno do conceito e objeto do
Direito Administrativo.
Ao longo da história do Direito Administrativo, vários foram os critérios
utilizados na tentativa de esmiuçá-lo, de detalhá-lo. Se lhe perguntam,
hoje: o critério para a definição do Direito Administrativo do início do séc.
XIX é igual ao do início do séc. XX ou do séc. XXI? Com outras palavras,
os critérios utilizados em distintos países e datas podem ser aplicados
indistintamente nos dias atuais? Em razão do próprio dinamismo e
evolução do Direito Administrativo, a resposta é um sonoro não.
De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critérios existentes, para
a definição do Direito Administrativo:
1º Legalista, exegético, empírico, caótico, ou francês
Com a revolução francesa, e império da burguesia, houve grande
preocupação de se codificar o direito que andava espalhado pela natureza
em papel (leia-se: positivação do direito natural em normas), com a
finalidade, entre outras, de se garantir aos cidadãos maior segurança em
suas liberdades e, sobretudo, propriedades.
Nessa época, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretação
das normas jurídicas administrativas e atos complementares (leia-
se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretação de
textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos.
Crítica: a palavra direito não pode (não deve) se resumir a um
amontoado de leis. O direito não deve se resumir à interpretação
de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o
Direito Administrativo deve levar em consideração a carga valorativa
dos princípios, sem falar da doutrina, da jurisprudência e dos
costumes.
Pensemos juntos: há um cartaz na entrada do metrô que diz proibido
; outro na entrada de um Parque que diz
. De acordo com o
critério exegético (legalista), a solução seria de se admitir a entrada com
cobras (são répteis) e baleias (são mamíferos, mas não são cães) e a de
não autorizar a entrada da ambulância, a fim de socorrer pessoas dentro
do Parque, por exemplo. Porém, nos dias atuais, isso não seria possível,
tendo, por exemplo, o princípio da razoabilidade.

QF-6 Procurador do DF ESAF - 2007 - Na evolução histórica
do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegética, que
tinha por objeto a interpretação das leis administrativas, a qual
também defendia o postulado da carga normativa dos princípios
aplicáveis à atividade da Administração Pública (Certo/Errado).12
QF-7 INSS Cespe 2010 - Segundo a Escola Legalista, o
direito administrativo pode ser conceituado como o conjunto de leis
administrativas vigentes em determinado país, em dado momento
(Certo/Errado).13
2º Do Poder Executivo ou Italiano
Segundo seus defensores o Direito Administrativo é o conjunto de
princípios regentes da organização e das atividades do Poder Executivo,
incluídas as entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações,
por exemplo).
A crítica é bem simples. O Direito Administrativo não se resume à
disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes
administram, embora, para alguns, isso constitua missão atípica. E
mais: no Poder Executivo, nem tudo é objeto do Direito Administrativo,
como são as funções de governo, regidas que são pelo Direito
Constitucional.
QF-8 TCE-AC Cespe - 2006 - O direito administrativo pode ser
conceituado de acordo com vários critérios. Desses, o que
prepondera, para a melhor doutrina, é o critério do Poder Executivo,
segundo o qual o direito administrativo é o conjunto de regras e
princípios jurídicos que disciplina a organização e a atividade desse
poder (Certo/Errado).14
3º Relações jurídicas
Para seus defensores, o Direito Administrativo é responsável pelo
relacionamento da Administração Pública com os administrados.
12
ERRADO. O Direito Administrativo não se resume a um amontoado de leis, ao lado das quais o intérprete
deve levar em consideração a carga normativa dos princípios. E, na verdade, veremos que a ofensa a princípios
é, costumeiramente, mais grave do que o descumprimento das leis, porque, induvidosamente, os princípios
contam com função normogenética (servem para construir e balizar as leis, alicerçando-nas).
13
O item está CERTO. Segundo o critério exegético ou Francês, o Direito Administrativo resume-se a um
amontoado de leis. A interpretação, à época, desprezou a carga normativa dos princípios.
14
ERRADO. O critério que prepondera é o da Administração Pública. O critério do Poder Executivo não é
totalmente aplicável porque, no Brasil, a separação de poderes é moderada, permitindo-se que, ao lado de
uma função típica, haja ou possa haver o exercício de uma atípica. No caso, todos os Poderes estruturais do
Estado administram.

O critério é válido, porém, não é imune de críticas. O que fazer com o
Direito Tributário, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantêm
relação com os administrados? Enfim, não é o Direito Administrativo o
único, entre os ramos, a manter relação com os administrados.
QF-9 AGU Cespe - 2009 - Pelo critério teleológico, o Direito
Administrativo é considerado como o conjunto de normas que
regem as relações entre a administração e os administrados. Tal
critério leva em conta, necessariamente, o caráter residual ou
negativo do Direito Administrativo (Certo/Errado).15
QF-10 AUFC - CESPE - 2009 - O direito administrativo, como
ramo autônomo, tem como finalidade disciplinar as relações entre
as diversas pessoas e órgãos do Estado, bem como entre este e os
administrados (Certo/Errado).16
4º Do serviço público
Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudência
do conselho de Estado francês, mais precisamente quando do julgamento
da responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina Agnès
Blanco por prestadora de serviços públicos).
Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituição, a
organização, e o funcionamento dos serviços públicos, bem como a
prestação aos administrados. Enfim, todas as atividades do Estado se
resumem a serviços públicos.
A definição do que é serviço público encontrou terreno fértil,
especialmente na França do séc. XIX, tendo tal critério contado com
fortes defensores, entre eles: Leon Duguit e Gaston Jèze.
No entanto, tais autores diferiram quanto ao alcance do serviço público,
como objeto do Direito Administrativo: Duguit (sentido amplo) e Jèze
(sentido estrito).
Para Duguit, serviços públicos incluem todas as atividades Estatais,
de direito constitucional a atividade econômica (sentido amplo),
deixando, portanto, de distinguir a atividade jurídica do Estado e a
atividade material, a ser prestada aos cidadãos.
De sua parte, Jèze considerou serviço público tão-somente a atividade
material do Estado (leia-se: aquela de dentro para fora, com a
15
ERRADO. A banca misturou três critérios. O que estabelece as normas entre o administrado e a
Administração é o critério das relações jurídicas. Por sua vez, o direito administrativo enquanto atividade
distinta da judicante e legiferante é o critério negativista ou residual.
16
O item está CERTO.

finalidade de satisfação das necessidades coletivas) (sentido
estrito), cercada de prerrogativas de direito público, excluindo,
portanto, os serviços administrativos (internos) e os serviços
industriais e comerciais (predominantemente privados).
No entanto, essa escola encontra severas críticas, isso porque, ao lado
dos serviços públicos, o Estado realizava, por exemplo, Poder de Polícia, o
qual, como é de conhecimento, é uma atividade eminentemente negativa,
daí inconfundível com os serviços públicos (atividade positiva do Estado).
QF-11 Procurador do DF ESAF - 2007 - Na evolução do
conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Serviço
Público, que se desenvolveu em torno de duas concepções. Na
concepção de Leon Duguit, o Serviço Público deveria ser entendido
em sentido estrito, abrangendo toda a atividade material,
submetida a regime exorbitante do direito comum, desenvolvida
pelo Estado para a satisfação de necessidades da coletividade
(Certo/Errado).17
5º Teleológico
Também chamado de finalista, segundo o qual o Direito Administrativo é
um conjunto harmônico de princípios que disciplinam a atividade do
Estado para o alcance de seus fins.
O critério é válido, mas, assim como o das relações jurídicas, não é isento
de críticas. O que são os fins do Estado? Não há uma resposta precisa,
matemática, para o que sejam finalidades do Estado. Na verdade, o
Direito Administrativo não se destina propriamente aos fins do Estado,
mas sim ao atendimento dos interesses da coletividade.
Na visão de Dirley Cunha, não é o Direito Administrativo que estabelece
os fins do Estado. É a Constituição que fixa esses fins, notadamente
quando o texto constitucional apresenta-se como Constituição dirigente,
composta por normas que estabelecem fins, metas, programas e
diretrizes vinculantes e obrigatórias para o Estado. Cumpre tão-somente
ao Direito Administrativo realizá-los, com as características de ser
concreta, direta e imediata a sua atuação.
6º Da hierarquia orgânica
Por tal critério, o Direito Administrativo rege os órgãos inferiores do
Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os órgãos superiores.
O critério é parcialmente válido, porque, igualmente, recebe críticas,
vejamos: a Presidência da Republica é objeto de estudo do Direito
17
ERRADO. A concepção restrita é de Gaston Jèze e não Duguit. Pura maldade da banca.

Administrativo e não é órgão inferior, mas sim independente e
indispensável à estrutura do Estado (leia-se: órgão superior).
QF-12 AFC/CGU ESAF 2006 - O Direito Administrativo é
considerado como sendo o conjunto harmonioso de normas e
princípios, que regem o exercício das funções
administrativas estatais e
a) os órgãos inferiores, que as desempenham.
b) os órgãos dos Poderes Públicos.
c) os poderes dos órgãos públicos.
d) as competências dos órgãos públicos.
e) as garantias individuais.18
7º Residual
Também denominado de negativista. As funções do Estado são em
número de três: judicial, legislativa e administrativa. Assim, o que não é
judicial, não é legislativo, só pode ser (por sobra, residualmente)
administrativo. Com outras palavras, o Direito Administrativo é ramo do
direito público que disciplina todas as atividades estatais que não sejam
judiciais ou legislativas.
Não é um critério isento de críticas. A primeira é que as definições
servem para dizer o que as coisas são e não o que não são. A
segunda é que dentro do Poder Executivo nem tudo é regulamentado
pelo Direito Administrativo, exemplo disso é a atividade política,
disciplinada essencialmente pelo Direito Constitucional.
Apesar da crítica, o critério residual ou negativista é relevante para
encontrarmos o objeto do Direito Administrativo. Para a doutrina, O
Estado sobrevive sem leis e sem juízes, mas um Estado sem
Administração é anarquia. Nesse contexto, a Administração é, entre as
funções estatais, a mais compreensiva (abrangente).
8º Da Administração Pública
De acordo com esse critério, o Direito Administrativo constitui o ramo do
direito que rege a Administração Pública como forma de atividade; define
suas pessoas administrativas, organização e agentes; regula, enfim, os
seus direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por
ocasião do desempenho da atividade administrativa.
Ainda que se possa criticar o conceito, pode-se afirmar que no direito
brasileiro, hoje, é o mais aceito pela doutrina, utilizado por autores de
peso para traçar a definição de Direito Administrativo.
18
Letra A.

A expressão Administração Pública pode assumir sentidos diversos,
conforme o contexto em que esteja inserida. A expressão Administração
Pública pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que
esteja inserida. Vejamos:
Administração Pública
Sentido
AMPLO RESTRITO
Subjetivo, Orgânico
e Formal
Órgãos
Governamentais
e
Administrativos
Apenas órgãos
administrativos
Objetivo, Material
ou Funcional
Funções políticas
e
administrativas
Apenas funções
administrativas
sentido amplo,
além dos órgãos e funções administrativas, os órgãos e funções políticas.
Que tal separarmos, desde logo, as funções políticas (de Governo) das
funções administrativas?
As funções administrativas são complementares às leis. São realizadas
basicamente de forma vinculada, visando ao atendimento concreto e
direto
a função judicante, em que o exercício dá-se por provocação do particular
(princípio da inércia ou demanda).
Já as funções do Governo são as realizadas pela alta cúpula da
Administração. São de extração constitucional, como o ato de declaração
de Guerra pelo chefe do Executivo Federal. São chamadas também de
funções políticas, em que os traços marcantes são: a coordenação, a
direção e o planejamento. São os núcleos do Estado, marcados pela maior
discricionariedade, definidores das políticas públicas.
Acrescente-se que as funções políticas ou de governo concentram-se,
primariamente, nos Poderes Executivo e Legislativo. Isso mesmo,
indiretamente, pode contribuir para a implementação de políticas
públicas. Sobre o tema, fiquem de olho no voto do Ministro Celso de Mello
na ADPF 45/DF (reserva do possível), do qual se extrai que o Poder
Judiciário também tem missão política, embora indireta. Breve trecho
do voto, a seguir:

(...) não se mostrará lícito, no entanto, ao Poder Público, mediante
indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-
administrativa, criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo,
arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de
inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa
e dos cidadãos, de condições mínimas de existência (...) a cláusula
da reserva do possível, ressalvada a ocorrência de justo motivo, não
poderá ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se
do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente
quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar
nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais
impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.
Referência doutrinária (Hely Lopes Meirelles):
A atividade administrativa é concreta, para diferenciá-la da
atividade abstrata do Estado, exercida pelo Poder Legislativo, que é
elaborar leis. É, ademais, direta, para distingui-la da atividade
indireta do Estado, desempenhada pelo Poder Judiciário, que, como
um terceiro desinteressado e substituindo-se às partes, compõe,
nos casos concretos, os conflitos de interesse. No exercício da
função administrativa não existe o caráter de substitutividade, pois
havendo controvérsia em seu âmbito, é a própria Administração que
torna a decisão para dirimi-la. Finalmente, é imediata para separá-
la da atividade social do Estado, que é mediata.
Referência doutrinária (Dirley Cunha):
As funções de governo são aquelas que se relacionam com a
superior gestão da vida política do Estado e indispensáveis à sua
própria existência. São funções que implicam uma atividade de
ordem superior referida à direção suprema e geral do Estado em
seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da
ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções,
buscando a unidade da soberania estatal. São exemplos: a iniciativa
de leis pelo chefe do Executivo, a sanção, o veto, a decretação de
intervenção federal, bem assim as decisões políticas que fixam
diretrizes ou planos governamentais, que são executadas pela
Administração Pública no desempenho da função administrativa.
As funções administrativas são aquelas predispostas à gestão dos
interesses da coletividade, através de comandos infralegais ou
infraconstitucionais.
QF-13 Analista/CVM ESAF 2010 - Partindo-se do
pressuposto de que a função política ou de governo difere da função

administrativa, é correto afirmar que estão relacionadas(os) à
função política, exceto:
a) comando
b) coordenação
c) execução
d) direção
e) planejamento19
Retomando o nosso quadro-resumo, perceba que a Administração Pública
pode assumir o sentido subjetivo e o objetivo.
Em um primeiro sentido, subjetivo, orgânico ou formal, a expressão
diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade
administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos). Para
identificar o aspecto orgânico, suficiente a seguinte pergunta: quem
exerce a atividade?
Já o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da
atividade, as funções exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a
própria função administrativa, exercida predominantemente pelo
Poder Executivo. Pergunta chave, para identificação do sentido: qual a
atividade (função) exercida?
No Brasil, se levássemos em consideração apenas o critério
subjetivo, incidiríamos no critério do Poder Executivo ou Italiano, ou
seja, na corrente que defende que apenas o Executivo é quem administra.
Com o critério objetivo ou funcional, supera-se o aspecto meramente
formal, levando-se em conta o conteúdo do ato, de tal sorte a abranger,
inclusive, os atos praticados por particulares que façam as vezes do
Estado, como as concessionárias de serviços públicos.
Apesar de ser óbvio para os(as) amigos(as), vale reforçar: não é tão-só
o Poder Executivo que edita atos administrativos. Todos os
Poderes editam atos administrativos quando, por exemplo, abrem
sindicância, efetuam aquisição de bens, nomeiam um funcionário ou
concedem férias.
A diferença básica é que compete tipicamente ao Poder Executivo
administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem
atividades administrativas, encontram-se no desempenho de
atribuições atípicas.
Registre-se, ainda, que o Poder Executivo exerce, além da sua típica
função administrativa, as funções de governo, que não constituem
objeto de estudo do Direito Administrativo.
19
A resposta é letra C. A função de execução é realizada pelas camadas mais técnicas da Administração
Pública. Os órgãos políticos traçam as diretrizes, mas a execução fica por conta dos órgãos administrativos.

O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de
administração, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do
Judiciário. Isso porque o ato administrativo não se desnatura pelo fato só
de ser aplicado no âmbito do Legislativo ou do Judiciário, desde que seus
órgãos estejam atuando como administradores de seus serviços, de seus
bens ou de seu pessoal.
Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgânico, que são vocábulos
sinônimos), a expressão Administração Pública abrange órgãos,
entidades ou agentes, que tenham por papel desempenhar tarefas
administrativas do Estado.
Em reforço: para encontrarmos o sentido subjetivo de
Administração Pública, basta perguntar: quem exerce a função? Já
para o sentido material, vale a pergunta: quais são as atividades
exercidas?
QF-14 AFRFB ESAF 2005 - Em seu sentido subjetivo, o
estudo da Administração Pública abrange:
a) a atividade administrativa.
b) o poder de polícia administrativa.
c) as entidades e órgãos que exercem as funções administrativas.
d) o serviço público.
e) a intervenção do Estado nas atividades privadas.20
QF-15 ABIN - CESPE 2010 - A administração pública é
caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela própria atividade
administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e
órgãos (Certo/Errado).21
QF-16 AUFC - CESPE 2011 - O direito administrativo tem
como objeto atividades de administração pública em sentido formal
e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por
particulares, não integrantes da administração pública, no exercício
de delegação de serviços públicos (Certo/Errado).22
QF-17 PPF - CESPE 1997 - Em um sentido formal, a
expressão administração pública pode ser entendida como o
conjunto dos órgãos e entidades voltados à realização dos objetivos
governamentais: de um ponto de vista material, pode ser
compreendida como o conjunto das funções que constituem os
serviços públicos (Certo/Errado).23
20
A resposta é letra C. Subjetivo é sujeito. Sujeito é aquele que pratica. No caso, os órgãos, agentes e as
pessoas administrativas.
21
O item está CERTO.
22
O item está CERTO.
23
O item está CERTO.

QF-18 DP-AM - INSTITUTO CIDADES 2011 - De acordo com
a doutrina nacional, os órgãos e agentes públicos estão
compreendidos no sentido de Administração Publica:
a) subjetivo
b) objetivo
c) de atividade administrativa
d) de atividade política
e) de atividade política e administrativa24
Analisemos o sentido assumido pela expressão Administração Pública,
quando vista de maneira objetiva (ou material ou funcional).
Na visão objetiva, administração pública consiste nas atividades
levadas a efeito pelos órgãos e agentes incumbidos de atender as
necessidades da coletividade. Nesse contexto, a expressão deve ser
grafada com iniciais minúsculas, por se tratar efetivamente da atividade
administrativa, a qual, ao lado da legislativa e da judiciária, forma uma
das funções tripartite do Estado.
Sob o ponto de vista material, a administração pública abarca as
seguintes atividades finalísticas: fomento, polícia administrativa,
serviço público e intervenção. A seguir, breves explicações:
I fomento: refere-se à atividade administrativa de incentivo à iniciativa
privada de utilidade ou interesse público, tais como o financiamento em
condições especiais, as desapropriações que beneficiem entidades
privadas desprovidas do intuito do lucro e que executem atividades
úteis à coletividade.
II polícia administrativa: abrange as atividades administrativas
restritivas ao exercício de direitos individuais, tendo em vista o interesse
de toda coletividade ou do Estado. Não se trata, aqui, das polícias civil,
federal e militar, que são órgãos da Administração Pública, e, por
consequência, compõem a Administração Pública, mas no sentido
subjetivo (ainda que exerçam atividades de polícia administrativa).
III serviço público: diz respeito às atividades executadas direta ou
indiretamente pela Administração Pública e em regime
predominantemente de direito público, em atendimento às necessidades
coletivas.
IV intervenção: é entendida como sendo a regulamentação e
fiscalização da atividade econômica de natureza privada (art. 174 da
CF/1988), bem assim a atuação do Estado diretamente na ordem
econômica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuação dá-se por
intermédio de empresas públicas e de sociedades de economia mista,
instituídas e mantidas pelo Estado.
24
A resposta é letra A.

Quanto à intervenção, há crítica doutrinária acerca do alcance da
função administrativa. Como sobredito, a intervenção pode ser indireta ou
direta.
A forma indireta de intervenção é a realizada, por exemplo, pelo Banco
Central (pessoa jurídica de Direito Público), em atividade tipicamente
regulatória, marcada predominantemente por normas de Direito Público.
É o que prevê o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentação e
fiscalização do setor econômico, como tendente ao combate da formação
de cartéis e trustes).
A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado,
em concorrência com outras empresas do setor, regidas, portanto,
predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia Di
Pietro, por exemplo, a atividade que o Estado exerce a título de
intervenção direta na ordem econômica não é assumida pelo Estado como
atividade pública, e, bem por isso, não deveria ser considerada função
administrativa.
QF-19 TRE-RJ - CESPE 2012 - O estudo da administração
pública, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o
Estado participa das atividades econômicas privadas
(Certo/Errado).25
As atividades, acima listadas, são atividades finalísticas (vistas de
dentro para fora - Administração Extroversa). No entanto não podemos
esquecer que nem todo o Direito Administrativo é o que enxergamos ou
sentimos, já que há também outras atividades, sobremaneira
importantes, que, no entanto, ocorrem no interior do Estado, como as
atividades meio (Administração Introversa ou instrumental). Exemplos
de função instrumental, meio, interna à Administração, são as finanças
públicas e a nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de
concurso público.
Por outro lado, se as relações administrativas são firmadas entre o Estado
e os particulares, a Administração é Extroversa, exemplo do Poder de
Polícia. Agora, se os atos são praticados no interior da estrutura
administrativa, a Administração é Instrumental, é Introversa, como, por
exemplo, a criação de novos órgãos ou pessoas jurídicas.
Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administração Pública
Extroversa é finalística, dado que ela é atribuída especificamente a cada
ente político, obedecendo a uma partilha constitucional de competências,
a Administração Pública Introversa é instrumental, visto que é
atribuída genericamente a todos os entes, para que possam atingir
aqueles objetivos.
25
O item está ERRADO. A intervenção no domínio econômico é atividade. Atividade é critério objetivo e não
subjetivo.

QF-20 PFN ESAF - 2003 - Assinale, entre os atos abaixo,
aquele que não pode ser considerado como de manifestação da
atividade finalística da Administração Pública, em seu sentido
material.
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte
coletivo urbano.
b) Desapropriação para a construção de uma unidade escolar.
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de
violação a normas de posturas municipais.
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de
concurso público.
e) Concessão de benefício fiscal para a implantação de uma nova
indústria em determinado Estado-federado.26
Por fim, ao lado dos critérios subjetivo (conjunto de órgãos) e material
(conjunto de funções) de Administração Pública, Hely Lopes destaca o
sentido operacional. Para o autor, em sentido operacional, a
Administração Pública é o desempenho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em
benefício da coletividade.
QF-21 MPE-PI - CESPE 2012 - Em sentido objetivo, direito
administrativo é definido como o conjunto de normas jurídicas que
regulam os órgãos da administração (Certo/Errado).27
QF-22 MPE-PI CESPE 2012 - Sob o aspecto material,
define-se administração pública como o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por
ele assumidos em benefício da coletividade (Certo/Errado).28
Por fim, vejamos o conceito de Direito Administrativo apresentado por
Maria Sylvia Di Pietro:
Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e
pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os
bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública.
26
Isso aí. Alternativa D. Perceba que a banca foi expressa: não é atividade finalística! São finalísticas: serviço
público (como a prestação de serviços por concessionárias), poder de polícia (exemplo da interdição de
estabelecimento), fomento (como a desapropriação de terreno para fins de utilidade pública), e intervenção.
27
O item está ERRADO.
28
O item está ERRADO. Trata-se de sentido operacional.

QF-23 CAM DEP - CESPE 2012 - De acordo com o critério da
administração pública, o direito administrativo é o ramo do direito
público que regula a atividade jurídica contenciosa e não
contenciosa do Estado, bem como a constituição de seus órgãos e
meios de atuação (Certo/Errado).29
Critério
Definição de Direito
Administrativo
Críticas
Legalista,
exegético,
empírico, caótico,
ou francês
Direito Administrativo teve
por objeto a interpretação
das normas jurídicas
administrativas e atos
complementares
Direito Administrativo não deve se resumir
à interpretação de leis e de regulamentos
administrativos, devendo considerar a
carga valorativa dos princípios, sem falar
da doutrina, da jurisprudência, e dos
costumes
Do Poder
Executivo ou
Italiano
Objeto de estudo é a
atividade desempenhada
pelo Poder Executivo
Atividades estatais de Administração
Pública são principalmente, mas não
exclusivamente, realizadas pelo Executivo.
Outras atividades levadas a efeito pelo
Executivo são regidas por outros ramos do
direito (ex.: Constitucional, Civil,
Empresarial).
Relações Jurídicas
Regem as relações entre a
Administração e os
administrados
Outros ramos também regem a relação
entre o Estado e os administrados (Direitos
Tributário, Penal, Eleitoral)
Serviço Público
Direito Administrativo
estudaria as atividades
entendidas como serviço
público
Sentido Amplo: Direito Administrativo
abrangeria assuntos abordados por outros
ramos do Direito (ex.: Constitucional).
Sentido Restrito: Abrangeria atividades
industriais e comerciais prestadas pelo
Estado, fugindo ao objeto do estudo do
Direito Administrativo
Teleológico
Regulam a atividade do
Estado para o cumprimento
de seus fins
Imprecisão acerca das finalidades do
Estado, abrangendo a atividade legislativa
do Estado
29
O item está ERRADO. A atividade é não contenciosa. No Brasil, por vigorar o modelo inglês de jurisdição,
afastou-se o contencioso administrativo no modelo Francês, em que há uma dualidade de jurisdição (judicial e
administrativa).

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