IEP Lille 2009/2010 
Auteur : Manon RICHERT 
Cours : Afrique et Développement (Master DCI) 
Professeur : Alain ANTIL 
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Introduction 
Le continent africain a été marqué par une “explosion démographique” “récente”1 . 
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Le Sustainable Dar es Salaam Project : l'impact de l'intervention des acteurs internationaux sur la gestion des déchets solides à Dar es Salaam

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Succès et infortunes du Sustainable Dar es Salaam project mis en place par le PNUE et UN-Habitat dès 1992

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Le Sustainable Dar es Salaam Project : l'impact de l'intervention des acteurs internationaux sur la gestion des déchets solides à Dar es Salaam

  1. 1. IEP Lille 2009/2010 Auteur : Manon RICHERT Cours : Afrique et Développement (Master DCI) Professeur : Alain ANTIL 1 Le Sustainable Dar es Salaam Project : l'impact de l'intervention des acteurs internationaux sur la gestion des déchets solides à Dar Es- Salaam (Tanzanie)
  2. 2. IEP Lille 2009/2010 Introduction Le continent africain a été marqué par une “explosion démographique” “récente”1 . En effet, la population africaine a triplé en l'espace de quarante ans : de 210 millions d'habitants en 1960, elle est passée à plus de 600 millions d'habitants dans les années 2000. Cette explosion démographique s'accompagne également d'un “remodelage de l'occupation de l'espace”2 des sociétés africaines, par les migrations et l'urbanisation. A la suite des indépendances, la population urbaine a considérablement augmenté (avec un taux d'urbanisation de près de 5% par an3), du fait, entre autres, de l'exode rural. Par la suite, le taux de croissance urbaine en Afrique a diminué, mais il reste compris entre 3 et 4% par an. Les phénomènes de croissance démographique et d'urbanisation galopante en Afrique, liés entre eux, n'ont pas été sans conséquences : ils ont mis en exergue la vétusté des stratégies d'aménagement urbain en termes d'infrastructures, de services, et de logement, et de ce fait, ont exacerbé les inégalités spatiales au sein des villes. Les problèmes environnementaux ont pris une dimension de plus en plus importante, due aussi bien à la croissance démographique urbaine, qu'à la concentration de l'activité industrielle dans des villes devenant progressivement mégalopoles. En 2000, le PNUD fait état de l'augmentation exponentielle de la production de déchets solides et industriels dans les villes d'Afrique subsaharienne, en se rapportant aux exemples de Lagos et Lusaka4. Il souligne également l'incapacité des autorités locales et des entreprises à gérer et traiter ces déchets. La prise de conscience de la gravité des problèmes environnementaux en milieu urbain et la nécessité de les traiter de manière intégrée, en les liant au social et à l'économique, intervient lors de la conférence de Rio, qui marque l'engagement des collectivités locales dans la réalisation de l'Agenda 21 local. Le développement durable (sustainable development), défini dans le rapport Brundtland publié en 1987, devient ainsi l'approche dominante en matière de développement. La conférence de Rio constitue également un approfondissement de la gouvernance mondiale, c'est-à-dire des relations 1 HUGON, P., L'économie de l'Afrique, Ed. La Découverte, Coll. Repères, 6è éd., 2009, p. 71. 2 Ibid., p. 75. 3 World Urbanization Prospects : The 2007 Revision, p.5 4 PNUD, L'avenir de l'environnement mondial, 2000, p. 66. 2
  3. 3. IEP Lille 2009/2010 entre entités agissant au niveau global (organisations internationales, ONGs internationales, multinationales) et organismes implantés de façon plus localisée (gouvernements, collectivités locales, société civile « locale », PME), qui évoluent aujourd'hui dans un système international qualifié de « post-westphalien ». Nous allons ici nous intéresser à l'action des organisations internationales et des bailleurs de fonds étrangers à Dar Es-Salaam, dans le cadre du Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) débuté en 1992, et plus particulièrement, nous allons voir les conséquences de leur intervention sur la gestion des déchets solides de la ville sur la gouvernance urbaine à Dar Es-Salaam. 3
  4. 4. IEP Lille 2009/2010 I. Le Sustainable Cities Programme à Dar Es-Salaam : un programme innovant mis en oeuvre dans un contexte de profond changement En premier lieu, il convient de situer le projet dans son contexte. Nous l'avons vu précédemment, l'élaboration du Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) intervient dans un environnement idéologique global propice à une révision des politiques urbaines en accord avec la notion de « développement durable » et avec le concours des acteurs internationaux, nationaux, locaux, publics et privés. Le SDP a par ailleurs été mis en oeuvre dans le cadre du Sustainable Cities Programme (SCP), élaboré par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) et par le Programme des Nations Unies pour les Établissements Humains (UN-Habitat). Nous allons désormais nous intéresser au contexte national et local, afin de mieux cerner les enjeux propres à Dar Es-Salaam au début des années 1990. A- Un contexte national et local marqué par le changement La Tanzanie était, et est encore aujourd'hui, l'un des pays les plus pauvres du monde avec un PNB par habitant de 400 US$ en 2007, alors que la moyenne des pays d'Afrique subsaharienne se situe à 952 US$ par habitant la même année (Banque Mondiale, 2008). Avec entre 20 et 30 millions d'habitants et un territoire de plus de 900 000 km², la Tanzanie des années 1990 était un pays moyennement peuplé, et surtout faiblement urbanisé (à la fin des années 1980, la proportion de la population urbaine n'excédait pas 20%). En revanche, la Tanzanie faisait partie de cette catégorie de pays d'Afrique subsaharienne dont le rythme d'urbanisation était particulièrement rapide (taux d'urbanisation en 1994 : 24% ; taux de croissance urbaine sur la période 1990-1995 : 6,1%).5 En conséquence de cela, la population de Dar Es-Salaam, capitale administrative du pays où siège l'exécutif, évaluée à environ 1,5 millions d'habitants en 19906, a doublé en 10 5 ANTOINE, P., « L'urbanisation en Afrique et ses perspectives », Revue Aliments dans les villes, FAO, 1997,pp. 5-6. 6 Ibid., p.5 4
  5. 5. IEP Lille 2009/2010 ans, puisqu'elle est estimée à 3 millions d'habitants dans les années 20007. La carte qui suit (Fig.1) témoigne de cette évolution fulgurante, traduite par une expansion territoriale de la ville : Figure 1 : Source : Site du projet MEGA:Cities de l'Université de Dortmund : http://www.raumplanung.uni-dortmund. de/irpud/megacities/index.php# (page consultée le 29.01.10) Le début des années 1990 marqua également un tournant économique et politique pour la Tanzanie : après des décennies sous la coupe d'un régime de parti unique, le pays 7 Centre de Recherches pour le Développement International (Canada) : http://www.idrc.ca/fr/ev-43009- 201-1-DO_TOPIC.html (page consultée le 29.01.10) 5
  6. 6. IEP Lille 2009/2010 s'ouvrit au multipartisme, participant ainsi à la vague générale de « démocratisation » en Afrique et dans le monde. Les premières élections « ouvertes » eurent ainsi lieu en 1995. Parallèlement, la Tanzanie, pays non-aligné et socialiste depuis la Déclaration d'Arusha (1967), se convertit peu à peu à l'économie de marché, suite aux échecs de la politique économique menée jusqu'alors et sous la pression des bailleurs de fonds. Les plans d'ajustement structurel des années 1980 avaient ouvert la voie à ce changement idéologique et économique, qui s'approfondit encore par la suite, à travers notamment le processus de privatisation des entreprises nationales et des services proposés par l'État et les autorités locales. La transformation du rôle de l'État présageait en principe d'une autonomie accrue des autorités locales vis-à-vis du gouvernement national. En effet, la décentralisation telle qu'elle avait été opérée sous Julius Nyerere (président de la Tanzanie de 1964 à 1985) s'apparentait plutôt à une déconcentration des pouvoirs des autorités centrales visant à renforcer ces dernières. Cependant, au début des années 1990, les collectivités locales n'avaient pas les moyens, et ne se les donnaient pas, d'administrer elles-mêmes leur territoire. La croissance démographique et urbaine à Dar Es-Salaam n'a par conséquent pas été suivie de politiques d'aménagement urbain adéquates, du fait du manque de moyens humains et financiers des autorités locales, incapables de collecter les taxes nécessaires à la mise en place de services publics (eau, électricité, collecte des déchets ménagers, transports en commun,...) et de logements sociaux. Kironde (2001) impute également cet état de fait à la corruption et à l’apathie des citoyens de Dar Es-Salaam, qui montrent par exemple peu d’intérêt pour les élections locales8. Ainsi, au début des années 1990, l'urbanisation et la croissance urbaine anarchiques de Dar es Salaam se traduisent par la dégradation de l’environnement et par la multiplication des habitations informelles non desservies par les services publics de gestion des déchets, distribution d’eau et d’électricité, transports commun et évacuation des eaux usées, autrement dit, des bidonvilles (“slums”) : tous ces facteurs valent à la ville la réputation de “ville-poubelle”9. 8 KIRONDE, J.M., « Chapitre 4. Dar es-Salaam, Tanzanie », p.112, in Adepoju G. Onibokun, La gestion des déchets urbains: des solutions pour l'Afrique, Karthala, 2001, 9 Réputation dont la ville ne s'est toujours pas défaite, en témoignent des articles de presse et de blogs parus récemment : Daily News, « For how long will Dar grapples with garbage « pileup » »25.12.09, This Day, « Of filthiness becoming tourist attraction and garbage turning into gold », 25.01.10, entre autres. 6
  7. 7. IEP Lille 2009/2010 L’accumulation des déchets hors des décharges prévues, parfois au beau milieu des rues, posait de graves problèmes d’hygiène : en 1992 et 1997, la Tanzanie connut les épidémies de choléra les plus importantes depuis 1974 dans le pays, les cas étant concentrés à Dar Es-Salaam10. Face à ces différents problèmes, le gouvernement tanzanien, via le Ministère de l’aménagement du territoire et du développement des établissements humains, adressa une requête au PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) en 1990 afin d’obtenir une assistance technique pour la révision du plan d’aménagement de Dar Es- Salaam (Dar Es-Salaam Master Plan 1979). Cette requête fut transmise à UN-Habitat, le programme des Nations Unies responsable des établissements humains. Parallèlement, UN-Habitat et le PNUE (Programme des Nations Unies pour l’Environnement) décidaient d’élaborer conjointement le Sustainable Cities Programme (SCP) pour mettre en pratique les Environmental Guidelines for Settlements Planning and Management (directives pour l’aménagement du territoire) qu’ils avaient définies en 1987. En réalité, Dar Es-Salaam est la première ville à avoir bénéficié du SCP : à ce titre, le SDP peut être qualifié d’« expérimentation » pour une nouvelle stratégie d’aménagement urbain. B- Le SCP, programme de capacity-building participatif pour la mise en oeuvre de l’Agenda 21 local Avant d’analyser les spécificités du SDP, nous allons présenter l’approche prônée par UN-Habitat et le PNUE dans le cadre du SCP. L’objectif général du SCP est le développement durable de la ville. Pour atteindre cet objectif général, UN-Habitat et le PNUE ont développé le SCP comme un programme de capacity-building afin de faciliter la mise en oeuvre de l’Agenda 21 au niveau local dans les villes. Pour ce faire, le SCP « découpe » cet objectif spécifique en trois activités : 10 OMS, Cholera Country Profile: United Republic of Tanzania, 2008. 7
  8. 8. IEP Lille 2009/2010 - Une activité de renforcement et partage de connaissances : amélioration de l’expertise technique et de l’information sur la thématique environnementale - Une activité de réflexion : amélioration de la stratégie environnementale et de la prise de décision - Une activité centrée sur l’action (opération) : amélioration de la mise en oeuvre des stratégies environnementales Le principe général qui sous-tend l’approche du SCP est démocratique : il se traduit par la nécessité d’une participation des acteurs au processus de décision dès le début du programme et par la volonté de créer un large consensus entre intérêts économiques, sociaux, techniques et politiques. Le SCP doit de plus répondre à une demande de la base (bottom-up) et encourager la coopération entre entités publics, privés, locales et globales. Ainsi, le SCP s’inscrit dans conception de la gouvernance d’UN-Habitat11. Cette approche particulière prônée par le SCP est intitulée « Environmental Planning and Management process » (EPM). Francos Halla (1999) la définit comme suit : « une approche consultative, non technocratique, de l’aménagement urbain». L’approche EPM est résumée sur le schéma ci-dessous (Fig.2) : Figure 2 : Source : UN-Habitat, 2004 Le but ultime du SCP, en tant que programme de capacity-building, est de faire de la méthode EPM un outil pour modifier la manière d'opérer des municipalités. Cela requiert un changement de comportement, un changement dans la manière de penser et comprendre 11 « Participation, décentralisation, équité, inclusion, transparence, réactivité vis-à-vis de la société civile, efficience de la fourniture de services, durabilité et sécurité », NNYKA,T.J., “The Sustainable Cities Programme in Tanzania 1992-2003. From a city demonstration project to a national programme for environmentally sustainable urban development”, The SCP Documentation Series, Volume 2, Octobre 2004, p.16 8
  9. 9. IEP Lille 2009/2010 les relations entre environnement et développement, et environnement, santé et pauvreté, ainsi qu’un changement dans la manière de planifier et de gérer la construction du consensus, la négociation, la collaboration et la coopération avec d'autres acteurs. Un changement organisationnel et structurel est également nécessaire dans les procédures opérationnelles et les relations entre organisations. Nous pouvons distinguer trois phases dans la mise en oeuvre du SCP : - Evaluation en amont et lancement (équivaut aux trois premières étapes du processus EPM) - Stratégie et planification des actions (quatrième étape du processus EPM) - Suivi et consolidation (cinquième étape du processus EPM, qui doit se faire dès le début et qui monte en puissance à mesure que le projet avance) Concernant la mise en oeuvre de l’approche SCP à Dar Es-Salaam, une interrogation survient déjà à ce stade : la dimension participative du programme semble en effet compromise dans une ville étendue comme Dar Es-Salaam ne bénéficiant pas d’un réseau de transports public viable. La question du lieu des consultations participatives est à ce titre primordiale. Une autre hypothèse peut être posée, dans la mesure où la société tanzanienne, au début des années 1990, expérimente des changements de grande ampleur, passant de l’Ujamaa12 et d’un régime de parti unique, à l’économie de marché et au multipartisme. Les pratiques des acteurs économiques, sociaux et politiques se sont en effet ancrées, jusque dans les années 1980, dans un système sans concurrence, sous la coupe d’un Etat dirigiste et peu enclin à encourager la participation citoyenne et l’initiative individuelle et/ou privée. A cet égard, nous remettons en perspective l’opportunité, à première vue évidente, étant donné le contexte global favorable, de mettre en oeuvre le SCP (et par conséquent d’encourager la participation) à Dar Es-Salaam dès 1992, alors même que les premières élections nationales et locales n’avaient pas encore eu lieu. 12 Cf. Géographie Universelle, Les Afriques au Sud du Sahara, 1994, p. 343, in ROY, C., «Qui forge et modèle le processus dans une périphérie du monde ? », Cahiers d’Outre-Mer, N° 238, Avril-Juin 2007, p. 237 : « Le socia-lisme Ujamaa (de la Djamaa arabe qui évoque la communauté, la solidarité), est construit (…) par le recours aux valeurs africaines néanmoins épurées de ses faiblesses par l’éducation et le progrès technique ». « Parmi les projets et programmes réalisés, les autorités prônent l’autosuffisance, mettent en place des programmes d’alphabétisation pour adulte ou de villagisation massive. » L’Ujamaa n’est donc pas une approche « bottom-up ». 9
  10. 10. IEP Lille 2009/2010 II. Le Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) et la question de la gestion des déchets solides La formulation du Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) a débuté en 1990, après discussions avec le gouvernement de Tanzanie et le conseil municipal de Dar Es-Salaam (Dar Es-Salaam City Council, DCC), et avec l’aide technique d’UN-Habitat. Le document de projet a été finalisé et signé en avril 1991 par le gouvernement tanzanien, le PNUD et UN-HABITAT, en tant qu’agence d'exécution. Les activités ont débuté le 1er janvier 1992. A- Les objectifs du SDP L'objectif général du SDP est le même que l'objectif spécifique du SCP, appliqué à Dar Es-Salaam, à savoir : « promouvoir la croissance et le développement durables sur le plan écologique à Dar Es-Salaam en renforçant les capacités locales pour planifier, coordonner et gérer le développement urbain, de manière à améliorer la disponibilité et l'utilisation des ressources naturelles et réduire l'exposition aux risques environnementaux. » D'ores et déjà, dans son objectif général, le SDP ne semble pas tenir compte de la dimension sociale du développement durable : la croissance suggère avant tout l'idée du développement économique, la variable environnementale est au coeur du projet, mais la question sociale n'est, au mieux, que suggérée dans les notions de « croissance » et de « développement » (qui ne contiennent pas forcément les notions d'égalité, de solidarité, voire de « lutte contre la pauvreté »). Pour atteindre cet objectif général, UN-Habitat et le PNUE ont fixé les objectifs spécifiques suivants : - Mise au point d'un plan de développement stratégique pour Dar Es-Salaam, incluant les principales composantes des stratégies de gestion environnementale et d’investissement sectoriel, de l'aménagement du territoire, de la planification financière, et des exigences administratives et juridiques. 10
  11. 11. IEP Lille 2009/2010 - Développement des actions prioritaires, identifiées comme telles dans le plan de développement stratégique, dans le cadre de projets d’assistance technique et de paquets d’investissements rentables. - Renforcement des capacités locales à planifier, coordonner et gérer la croissance et le développement urbains en mettant l'accent sur l'amélioration de la coordination intersectorielle et de la participation communautaire. B- Déroulement du processus EPM L'approche EPM était bien entendu préconisée pour la réalisation de ces objectifs. Ainsi, le projet débuta par l'établissement d'un « profil environnemental » de la ville, réalisé par des experts, administrateurs de la ville et universitaires tanzaniens (UCLAS et Université de Dar Es-Salaam). La question de la gestion des déchets solides apparut dès cette première étape comme un enjeu environnemental majeur. La deuxième étape était celle de la (ou des) consultation(s) citoyenne(s) : à Dar Es- Salaam, une seule consultation de ce type fut organisée, en août 1992, et dura une semaine. Cette consultation citoyenne réunit 205 acteurs-clés des secteurs public, privé, et de la société civile, impliqués dans la gestion de la ville et son développement. Dans un premier temps, les responsables au plus haut niveau de ces trois secteurs identifièrent neuf priorités, dont les cinq déjà présentées dans le « profil environnemental » de la ville. Dans un second temps, des « mini-consultations » relatives aux problèmes perçus comme les plus aigus furent organisées. L’amélioration de la gestion des déchets solides fit l’objet d’une telle consultation des acteurs concernés, qui définirent cinq éléments stratégiques d’intervention pour agir dans le sens d’une meilleure gestion des déchets : - lancement d’une campagne de nettoyage d’urgence - privatisation de la collecte des déchets - amélioration de la gestion des sites de dépôt des déchets - compostage et recyclage des déchets - gestion des déchets par des CBOs (community-based organizations) 11
  12. 12. IEP Lille 2009/2010 Sur la base de ces éléments stratégiques d’intervention, des sous-groupes de travail furent formés, d'après l'organigramme du SDP déterminé lors de la dernière « mini-consultation ». La première activité du Sustainable Dar Es-Salaam Project (SDP) fut par conséquent le nettoyage d'urgence de la ville, qui eut lieu à la fin de l'année 1992 pour prendre fin en 1994, avec l'aide, financière et matérielle, des bailleurs de fonds13. Un sous-groupe de travail composé d'universitaires, de membres du bureau du Premier ministre, du SDP, du DCC, du secteur privé, de l'administration régionale et de bailleurs de fonds (Japon par exemple) prit en charge la réalisation de cette première activité. Concrètement, la campagne de nettoyage d'urgence a d’abord consisté à déplacer les déchets qui se trouvaient sur les places publiques, dans les rues, sur les places de marchés, etc., puis à établir des points de collecte dans la ville. Parallèlement, avec le sous-groupe « amélioration de la gestion des sites de dépôt des déchets », un nouveau site de dépôt des déchets dans le quartier de Vingunguti (municipalité de Temeke, Dar Es-Salaam) a été créé : avec le concours du gouvernement japonais, l’amélioration des voies d’accès au dépotoir (pont de pesage et goudronnage de la route menant au dépotoir) et l’équipement d’un bureau de gestion du site ont ainsi été mis en oeuvre. Enfin, la fourniture quotidienne de services de collecte des déchets aurait été facilitée. D'après le rapport d’UN-Habitat et du PNUE, cette première activité a été un succès, la quantité de déchets collectés de façon journalière par les services du Dar Es-Salaam City Council (DCC) ayant été multipliée par dix sur le court terme. Nous verrons cependant que la création d'un dépotoir temporaire à Vingunguti n'a pas été sans conséquences environnementales et sanitaires. La privatisation de la collecte des déchets constitue la seconde activité du SDP en matière de gestion des déchets solides, réalisée simultanément avec la première, par un 13 Le Japon notamment donna une niveleuse et une chargeuse pour l'exécution du projet. 12
  13. 13. IEP Lille 2009/2010 sous-groupe de travail composé de membres du DCC, du SDP, d'entrepreneurs, du Ministère de l'Industrie et du Commerce, du Ministère de la Santé, du Ministère de l'Aménagement du Territoire et du Logement, etc. Après que la privatisation de la collecte des déchets a été permise par l’adoption des Dar Es-Salaam (Collection and Disposal of Refuse) By-Laws en 1993, la société privée « Multinet Africa Company Ltd. » obtint un contrat de franchise pour la collecte des déchets dans dix quartiers du centre-ville, dans une première phase (1994- 1996). En 1996, le DCC confia la tâche de collecte des déchets à quatre sociétés privées supplémentaires, afin de couvrir 18 quartiers au total. Le service de collecte des déchets solides dans les 29 quartiers restants était fourni par le DCC. La privatisation de la collecte des déchets s'est également faite à travers les ONG et les organismes communautaires (CBOs).14 D'après le rapport d’UN-Habitat et du PNUE, la mise en oeuvre systématique de cette stratégie a permis d'améliorer la qualité de l'environnement urbain et constitue une véritable « success story » qui a incité d'autres villes de Tanzanie à adopter le processus EPM. Nous verrons dans une deuxième partie que ce « succès » est tout relatif. Une autre activité du groupe de travail sur la gestion des déchets solides portait sur la participation communautaire dans la gestion des déchets solides. Le sous-groupe de travail chargé de la mise en oeuvre de cette activité était composé de représentants des communautés, des CBOs, des ONG, du SDP, du Bureau International du Travail (BIT) et du gouvernement, entre autres. Ce sous-groupe de travail est notamment à l’origine de l’établissement et le capacity-building de l’organisme communautaire « Hanna Nasif Women Development Association » (KIWODEA), considéré comme une expérience exemplaire par les organisations (OIT) et programmes internationaux (PNUD, UN-Habitat). Des rencontres avec d’autres associations de quartier (Vingunguti Miembeni Development Association) ont même été organisées, afin de favoriser l’échange d’expériences et de best practices. 14 NNYKA, Op.cit., p.11 13
  14. 14. IEP Lille 2009/2010 Enfin, le dernier sous-groupe de travail responsable de la mise en oeuvre du recyclage et du compostage des déchets solides a encouragé les communautés, les CBOs et les ONG à promouvoir le tri des déchets solides à la source. Selon le rapport d’UN-Habitat et du PNUE, le « partenariat pour la gestion des déchets solides » a eu pour résultats : - l’augmentation de l'emploi et des activités génératrices de revenu - l’amélioration de la propreté de la ville - le renforcement du partenariat entre le Conseil municipal, les entrepreneurs et les collectivités locales - une meilleure sensibilisation aux problèmes posés par les déchets solides (maladies, pollution…) et à leur recyclage ou compostage - une meilleure canalisation des ressources du secteur privé et de la société civile - l'augmentation du recyclage et de l'utilisation du compost - le lancement du tri des déchets - la mise en place de l’EMIS (Environmental Management Information System15) Mais quelles conséquences a eu la privatisation de la collecte des déchets en termes de gouvernance ? Dans quelle mesure ce processus a-t-il contribué à la réalisation de l’objectif général du SDP, à savoir « promouvoir la croissance et le développement durables sur le plan écologique « à Dar Es-Salaam ? 15 L’EMIS est un système d’organisation de l’information (collecte, récupération, stockage) 14
  15. 15. IEP Lille 2009/2010 III. Les conséquences de l’intervention internationale sur la gestion des déchets solides et la gouvernance urbaine à Dar Es-Salaam Les difficultés rencontrées par le SDP dans la réalisation de son objectif général à travers l'amélioration de la gestion des déchets solides posent question. En premier lieu, nous verrons que la mise en place d’un dépotoir à Vingunguti a eu des conséquences dramatiques sur l’environnement. En second lieu, la privatisation a connu des fortunes diverses, selon les acteurs et les quartiers de la ville. Enfin, le gouvernement central n’a pas accordé un soutien suffisant au DCC dans la mise en oeuvre de l’amélioration de la gestion des déchets. A- La décharge de Vingunguti, un désastre sur le plan environnemental Le dépotoir de Vingunguti, qui a été établi par le SDP comme décharge publique temporaire en 1992 a été fermé en 2001, après que les habitants du quartier ont obtenu gain de cause pour sa fermeture devant la justice. En effet, le site était mal géré, et causait des nuisances considérables pour les riverains (pollution de la rivière Msimbazi qui jouxte la décharge de Vingunguti, odeurs dues à la décomposition des déchets organiques, maladies, empoisonnements, contamination de l’eau par les déchets industriels). La création du site de dépôt des déchets solides de Vingunguti s’est faite dans l’urgence de l’opération de nettoyage de la ville : une vision à court terme l’a, semble-t-il, emporté, puisque, s’il était prévu de collecter, transporter et déposer les déchets dans le site de Vingunguti, l’élimination de ces déchets n’a vraisemblablement pas été pensée en amont. Seuls quelques scavengers (109 à Vingunguti en 199516) récupéraient les déchets pour les « recycler ». De plus, l’ouverture du site de dépôt des déchets solides devait avoir pour objectif la limitation de l’érosion des sols : Kironde (2001 : 136) affirme que le choix du site a d’abord été fait en fonction des intérêts personnels du président du parti au pouvoir dans le quartier, et non après consultation des riverains. En réalité, tous ces manquements sont 16 KASEVA, M. E., GUPTA, S. K., “Recycling − an environmentally friendly and income generating activity towards sustainable solid waste management. Case study − Dar es Salaam City, Tanzania”, Resources, conservation and recycling, 1996, vol. 17, no4, pp. 299-309. 15
  16. 16. IEP Lille 2009/2010 ceux du DCC, chargé de la gestion du site. Mais le SDP ne lui a pas offert l’assistance dont il aurait sans doute eu besoin. Suite à la fermeture de la décharge de Vingunguti, un nouveau site de dépôt des déchets solides a été ouvert à Mtoni. Ce site a été fermé à son tour en 2007. Il fait depuis 2007 l’objet d’un projet de capture du méthane et de production d’électricité dans le cadre du Clean Development Mechanism17. B- Les difficultés rencontrées par la privatisation La première phase de privatisation de la collecte des déchets n'a pas été concluante, et pourtant, le processus a connu une seconde et une troisième phase qui ont vu son extension dans d'autres quartiers de la ville. En premier lieu, le DCC était réticent à mettre en oeuvre la privatisation de ce qui était de sa compétence, mais a fini par accompagner le processus pour des raisons politiques et financières18. Les by-laws permettant la collecte et le dépôt des déchets par une société privée furent donc finalement adoptées en 1993: elles impliquaient une réciprocité entre la compagnie privée chargée de la collecte des déchets et le Dar Es-Salaam City Council. En effet, elles permettaient au DCC d’imposer le paiement de Refuse Collection Charges (RCC) aux habitants des quartiers bénéficiant du service de collecte des déchets. Grâce au contrat de franchise signé avec le DCC, Multinet pouvait percevoir les RCC, au même titre que l'autorité locale, et y compris auprès du DCC pour la collecte des déchets dans les établissements et lieux publics. D’autre part, le DCC fournissait un site de dépôt des déchets (Vingunguti) : la société privée devait donc verser des Refuse Disposal Charges (RDC) au DCC pour avoir droit de déposer les déchets dans ce site municipal. Le DCC était garant des revenus de Multinet : il devait s'assurer du paiement des RCC, et engager des poursuites contre les mauvais payeurs au besoin. Les six premiers mois de la première phase du processus de privatisation, Multinet remplit parfaitement sa fonction, collectant 75% des déchets générés, alors que le DCC n'en 17 Accord du protocole de Kyoto permettant aux pays industrialisés, engagés dans la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre, d’investir dans des entreprises de réduction de ces émissions dans les pays en développement, en échange d’une « autorisation » (pour ces pays développés) à augmenter leurs propres émissions. 18 MERINO, M., « La privatisation des services municipaux en Afrique de l'Est. Le cas de la collecte des déchets à Nairobi et à Dar Es-Salaam », Mambo ! La lettre d'information de l'Institut Français de Recherche en Afrique, Vol. IV, N°1:2003. , p.2. 16
  17. 17. IEP Lille 2009/2010 collectait auparavant que 2%. Mais très vite, Multinet ne put percevoir que 10% des RCC qui lui étaient dues, et ses relations avec le Dar Es-Salaam City Council se détériorèrent, conduisant à la réduction du champ d'action de Multinet de dix à cinq quartiers. Le rapport d’UN-Habitat et du PNUE impute les difficultés rencontrées par le SDP au début du processus de privatisation de la collecte des déchets au fait que le DCC n’était guère habitué à traiter avec des acteurs privés, et inversement. Tant le DCC que Multinet ont eu leur part dans l'échec de la première phase du processus de privatisation : le DCC, pour avoir joué sur le temps pour retarder la mise en oeuvre de la privatisation et pour n'avoir pas joué son rôle en cas de non paiement des RCC ; Multinet, pour n'avoir pas jamais payé son dû (RDC, location de véhicules) au DCC. Le contrat de franchise fut d’ailleurs dénoncé comme « inégal » et défavorable au DCC par les conseillers élus en 1994. Selon E. Mbuya19, il y a une contradiction fondamentale dans ce contrat de franchise qui permet à des acteurs privés de percevoir des financements « publics » (taxes) sans toutefois être soumis aux mêmes règles comptables que les autorités locales. L'hypothèse d'un profit réalisé par les acteurs privés dans les quartiers « riches », grâce à la perception des RCC sans intervention de la ville, est également énoncée, ce qui interroge l'objectif d'intérêt général de ces sociétés. Il est d'ailleurs clair que la diversité des acteurs en matière de collecte et transports des déchets (entreprises privées, organismes communautaires, ONG, autorités locales) instaure un système à plusieurs vitesses, pour les acteurs comme pour les usagers. Mathieu Mérino (2003) parle d'une « privatisation discriminante ». Les grandes entreprises privées bénéficient d'une visibilité accrue auprès des autorités, mais aussi d'une capacité à imposer des tarifs plus élevés, et ainsi à « sélectionner » une « clientèle » plus aisée, ce qui leur permet de générer des profits et d'assurer leur survie. Les organismes communautaires et ONG sont en général dépendants des subventions accordées par les bailleurs de fonds et sont actifs dans les quartiers plus pauvres, ce qui ne leur permet pas de pratiquer des tarifs prohibitifs : ils prennent néanmoins en charge la majorité des activités de collecte dans ces quartiers. En réalité, ce système de collecte par les ONGs, les CBOs Ainsi, l'inaction des autorités locales dans certains quartiers a finalement encouragé la participation communautaire, poussant les individus à prendre des initiatives pour la 19 MBUYA, E., « Solid Waste Management in Dar es Salaam: Privatizing and Improving Revenue Collection », Coastal City Challenges, 2008. 17
  18. 18. IEP Lille 2009/2010 collecte des déchets dans les quartiers défavorisés. Cependant, cette forme de participation est souvent découragée du fait du manque de soutien aux initiatives de ce type, qui périclitent par conséquent rapidement, par manque de moyens humains, financiers, et matériels. C- Le rôle du gouvernement central Le gouvernement central a également contribué d’une certaine manière à affaiblir le DCC, en le dissolvant pour nommer la Dar Es-Salaam City Commission, qui fut chargée d’élaborer des propositions pour restructurer l’administration du Dar Es-Salaam City Council. Quand bien même la gouvernance du DCC laissaient à désirer, notamment en matière de gestion des déchets, cette dissolution aurait pu être évitée si le gouvernement avait eu une politique de décentralisation volontariste, en sensibilisant les citoyens sur la question et en donnant les moyens au DCC de se débarrasser de sa dépendance financière vis-à-vis du gouvernement central. La dissolution du DCC et son remplacement par la Dar Es-Salaam City Commission a porté atteinte à la continuité de la politique du DCC. De plus, de 1996 à 2000, la Commission avant un mandat spécifique qu’elle savait également temporaire : cela l’a conduite à se concentrer davantage sur ses objectifs à court terme plutôt que de s’impliquer dans des actions de long terme (dont l’amélioration de la gestion des déchets solides)20. 20 HALLA, F., MAJANI, B., “Innovative Ways for Solid Waste Management in Dar-Es-Salaam: Toward Stakehold-er Partnerships”, Habitat International, Vol. 23, No. 3, p.360, 1999. 18
  19. 19. IEP Lille 2009/2010 Conclusions Dès les origines, le choix du PNUE et d’UN-Habitat d’ « inaugurer » l’approche du Sustainable Cities Programme à Dar Es-Salaam est finalement assez douteux, en ce sens qu’il s’agissait vraisemblablement d’un choix « d’opportunité » (opportunité créée par la demande du DCC au PNUD). Ensuite, le Sustainable Dar Es-Salaam Project s’inscrit dans une volonté de faire participer tous les acteurs concernés par la gestion des déchets solides à la vie de la cité, y compris les acteurs privés (CBOs, ONG, entreprises). Mais l’opportunité de la participation (donc du renforcement des acteurs privés face à la puissance publique) dans un contexte d’instabilité des structures politiques locales peut être remise en question : en effet, les objectifs du SDP de faire de Dar Es-Salaam une ville « durable », à travers notamment l’amélioration de la gestion des déchets solides, n’ont pu être que partiellement réalisés en raison de la faiblesse des autorités locales, tant au niveau des ressources financières, que des ressources humaines et matérielles. En 2001, Kironde avance que le SDP a finalement établi son propre système de gestion des déchets, parallèlement à celui du DCC : les CBOs responsables de la collecte, du transport et du recyclage des déchets dans la majorité des quartiers de la ville étaient à l’époque entièrement dépendantes du SDP, donc de la communauté internationale. La durabilité de ce système n’est par conséquent pas assurée. Le choix de la privatisation s’est, là encore, fait au détriment du DCC : en un sens, face aux difficultés du DCC à collecter des taxes pour la collecte et le dépôt des ordures, ainsi qu’à assurer la gestion des déchets, la privatisation apparaît comme une solution de facilité. Le SDP a ainsi « contourné » les problèmes de gouvernement local, rendant par là même la réalisation de son objectif principal impossible, puisque les acteurs publics sont indispensables à la planification et à la coordination du développement durable de la ville. Paradoxalement, il semblerait que dans le cas de Dar Es-Salaam, la participation et la privatisation nécessitaient d'être encadrées par les autorités locales pour réaliser l'objectif d'intérêt général d'amélioration de la gestion des déchets solides. 19
  20. 20. IEP Lille 2009/2010 Bibliographie ANTOINE, P., « L'urbanisation en Afrique et ses perspectives », Revue Aliments dans les villes, FAO, 1997 HALLA, F., MAJANI, B., “Innovative Ways for Solid Waste Management in Dar-Es-Salaam: Toward Stakeholder Partnerships”, Habitat International, Vol. 23, No. 3, p.360, 1999. HUGON, P., L'économie de l'Afrique, Ed. La Découverte, Coll. Repères, 6è éd., 2009 KIRONDE, J.M., « Chapitre 4. Dar es-Salaam, Tanzanie », pp. 101-156, in Adepoju G. Onibokun, La gestion des déchets urbains: des solutions pour l'Afrique, Karthala, 2001, 250 p. KASEVA, M. E., GUPTA, S. K., “Recycling − an environmentally friendly and income generating activity towards sustainable solid waste management. Case study − Dar es Salaam City, Tanzania”, Resources, conservation and recycling, 1996, vol. 17, no4, pp. 299-309. KASEVA, Mengiseny E., MBULIGWE, Stephen E., “Appraisal of solid waste collection following private sector involvement in Dar es Salaam city, Tanzania”, in Habitat International, n°29, 2005, pp. 353-366 MBUYA, E., « Solid Waste Management in Dar es Salaam: Privatizing and Improving Revenue Collection », Coastal City Challenges, 2008 MERINO Mathieu, « La privatisation des services municipaux en Afrique de l'Est. Le cas de la collecte des déchets à Nairobi et à Dar Es-Salaam », Mambo ! La lettre d'information de l'Institut Français de Recherche en Afrique, Vol. IV, N°1:2003. NNYKA, T. J., “The Sustainable Cities Programme in Tanzania 1992-2003. From a city demonstration project to a national programme for environmentally sustainable urban development”, The SCP Documentation Series, Volume 2, Octobre 2004. OMS, Cholera Country Profile: United Republic of Tanzania, 2008 PNUD, L'avenir de l'environnement mondial, 2000 ROY, C., «Qui forge et modèle le processus dans une périphérie du monde ? », Cahiers d’Outre-Mer, N° 238, Avril-Juin 2007 UN, World Urbanization Prospects: The 2007 Revision 20

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