Este capítulo apresenta: 1) Um breve histórico da Previdência Social no Brasil desde os séculos XVI até a Constituição de 1988; 2) Os conceitos de Seguridade Social e os regimes previdenciários estabelecidos na Constituição de 1988 (RGPS e RPPS); 3) As principais causas da crise do sistema previdenciário, incluindo a falta de padrão de financiamento, fatores demográficos e razões do desequilíbrio no setor público.

1. 1
MÁRIO PEREIRA DE LEMOS
PREVIDÊNCIA MUNICIPAL:
O Caso do Município de Guarulhos SP
Monografia de Bacharelado em Economia
Faculdade de Economia, Administração,
Contabilidade e Atuária.
PUC - São Paulo
2003

2. 2
MÁRIO PEREIRA DE LEMOS
PREVIDÊNCIA MUNICIPAL:
O Caso do Município de Guarulhos SP
Monografia submetida à
apreciação de Banca Examinadora
do Departamento de Economia
como exigência parcial para a
obtenção do grau de bacharel em
economia, elaborada sob a
orientação do Professor Adriano
Biava
Faculdade de Economia, Administração,
Contabilidade e Atuária
PUC - São Paulo
2003

3. 3
Esta monografia foi examinada pelos professores abaixo
relacionados e aprovada com nota final 9,5 ( nove e meio)
Nomes legíveis dos examinadores (orientador e demais membros da banca)
Adriano Henrique Rebelo Biava
Bruno Daniel Filho
Rosa Maria Marques
Autorizo a disponibilidade desta monografia na Biblioteca da Faculdade de Economia,
Administração, Contabilidade e Atuária da PUC – São Paulo para consulta pública, mas
não autorizo sua utilização como referencia bibliográfica nem sua reprodução total ou
parcial, nos termos da legislação vigente sobre direitos autorais.
São Paulo, ___ de ______________de ________. Assinatura: _____________

4. 4
À
Memória de
minha mãe.

5. 5
AGRADECIMENTOS
Agradeço às inúmeras pessoas que me auxiliaram na realização
deste trabalho, seja com uma palavra amiga ou com a indicação de artigos
ou ainda com as apaixonadas discussões que o tema propicia, a elas meu
carinho e gratidão serão eternos.
Entretanto, destaco o Professor Adriano Biava, pela orientação,
disposição e pela generosidade nos momentos de dúvida, que não foram
poucos nesses quase dois anos, e também a Professora Rosa Marques por
todas as conversas nos corredores.
Ao Presidente Isane Pereira da Silva, ao Diretor Paulo Sérgio
Santos do Carmo e ao companheiro Jessé Costa, em nome dos quais
agradeço a paciência de todos os amigos do Instituto Municipal de
Previdência de Guarulhos.
À Fernanda Torchetti, que mesmo de férias, auxiliou me na
revisão ortográfica.
E a minha esposa, Edna, em especial quero retribuir ao longo de
nossas vidas a compreensão nas horas de ausência, pela ajuda nem
sempre tranqüila no amparo de nossos três filhos Vladimir, Beatriz e
Mauricio, por todo seu amor.
A todos o meu agradecimento.

6. 6
LEMOS, M. P., PREVIDÊNCIA MUNICIPAL: O Caso do Município de
Guarulhos SP, São Paulo SP, 2003. [ Monografia de Bacharelado –
Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Atuaria – Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo]
RESUMO
O objetivo deste trabalho é analisar a crise da Previdência
Municipal de Guarulhos SP.
A Previdência Municipal de Guarulhos está inserida dentro do
contexto da reforma da Previdência do Setor Público.
Através da análise das propostas de superação da crise,
mostraremos que as propostas contidas na Reforma da Previdência do
governo anterior e do governo Lula, não aliviarão as finanças municipais no
longo prazo.

7. 7
SUMÁRIO
Páginas
INTRODUÇÃO............................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 – A PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA..............................3
1.1 - Histórico da Previdência Social.................................................. 3
1.2 - A Constituição de 1.988.............................................................. 6
1.2.1 - A Seguridade Social – Conceitos.......................................7
1.2.2 - Os Regimes Previdenciários..............................................8
1.3 - Modelos clássicos de financiamento.........................................11
1.4 - Causas da crise do Sistema Previdenciário..............................13
1.4.1 – Falta de padrão de financiamento....................................13
1.4.2 – Fatores demográficos e mudanças na estrutura
do mercado de trabalho ..........................................................15
1.4.3 – Razões do desequilíbrio na Previdência do
Setor Público...........................................................................17
CAPÍTULO 2 – O CASO DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS SP................21
2.1 – Um breve histórico da Previdência Municipal............................21
2.1.1 - A criação do Serviço de Previdência................................21
2.1.2 – O Estatuto do Funcionalismo...........................................21
2.1.3 – A criação do Instituto de Previdência..............................22

8. 8
2.2 - As prefeituras e a crise do Sistema Municipal...........................27
2.3 - A Emenda Constitucional nº 20................................................28
CAPÍTULO 3 – CRISE DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO MUNICIPAL E
PROPOSTAS DE SUA SUPERAÇÃO......................................................... 31
3.1- A Crise do Sistema Previdenciário Municipal............................. 31
3.1.1 - O caixa da Previdência como extensão do Tesouro........ 31
3.1.2 – A imprevidência da Assistência à Saúde.......................... 32
3.1.3 – A falta de reforma administrativa....................................... 32
3.2 - Propostas de superação da crise.............................................. 37
3.2.1 – Adequação a E.C. nº 20, proposta da COPPE/UFRJ........ 37
3.2.2 –A PEC/40, aspectos preliminares, a Reforma a
Previdência do Governo Lula................................................ 38
3.2.3 – Uma alternativa para a Reforma da Previdência
Municipal................................................................................. 40
CONCLUSÃO............................................................................................. 43
BIBLIOGRAFIA............................................................................................46
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – Seguridade Social.......................................................................7
Figura 2 – Resultado da Seguridade Social cf. Constituição 1988...............8
Figura 3 – Contribuintes do RGPS e RPPS..................................................9
Figura 4 - Regras de aposentadorias no RPPS e RGPS............................10
Figura 5 - Alíquotas de contribuição no RGPS e RPPS..............................10

9. 9
Figura 6 - Alíquotas de contribuição patronal no RGPS e RPPS...............11
Figura 7 - Custos de transição para capitalização pura.............................13
Figura 8 - Brasil: Contribuintes x não contribuintes da população
ocupada total – 2001..............................................................17
Figura 9 – Evolução da quantidade de ativos, inativos e pensionistas
civis e militares da União sem Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista...................................................19
Figura 10- Despesa total de pessoal do Serviço Público da União
% da RCL....................................................................................19
Figura 11- Servidores efetivos no RPPS de Guarulhos..............................24
Figura 12- Distribuição dos servidores da Prefeitura Municipal de
Guarulhos...................................................................................25
Figura 13- Resumo – Segurados do IPREF................................................26
Figura 14- Receita de contribuições do RPPS de Guarulhos......................31
Figura 15- Destinação dos recursos por área de atuação de
1995 a 2000 no RPPS de Guarulhos..........................................32
Figura 16- Encargos mensais estimados da Prefeitura Municipal de
Guarulhos, com e sem efeitos da liminar...................................33
Figura 17- Encargos mensais estimados da Câmara Municipal de
Guarulhos, com e sem os efeitos da liminar.............................34
Figura 18– Demonstrativo da Divida Consolidada do Município de
Guarulhos..................................................................................35
Figura 19- Requisitos para obtenção do CRP (Certificado de
Regularidade Previdenciária)....................................................36

10. 10
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 –Taxa de Crescimento de Indicadores Populacionais..................16
Tabela 2 – Gastos com Pessoal e Inativos – Guarulhos.............................23
Tabela 3 – Simulações do Passivo Atuarial................................................40

11. 1
INTRODUÇÃO
O objeto deste trabalho é a Previdência Municipal dos
funcionários públicos de Guarulhos de 1998 até os nossos dias atuais.
Sendo uma discussão atual e complexa, esta monografia
abordará a Previdência Municipal de Guarulhos enquanto instrumento de
manutenção de renda dos funcionários públicos inativos e seus pensionistas,
e as conseqüências para os cofres públicos, apontando a dramática situação
em que vivem as finanças municipais, e o objetivo será demonstrar que a
Previdência Municipal de Guarulhos, em sua forma atual, tem apresentado
muitas distorções.
Diante do escasso material de consulta disponível e muitas vezes
contraditório entre si, as bases de análise do caso municipal serão os dados
disponíveis nos Seminários e outros documentos do IPREF (Instituto de
Previdência dos Funcionários Públicos Municipais de Guarulhos), O Estudo
Estatístico e a Avaliação Atuarial efetuada pelo NAP (Núcleo Atuarial de
Previdência – COPPE da UFRJ), sendo confrontado com informações e
bases disponíveis em outras fontes e de outros entes federativos.
O primeiro capítulo - A Previdência Social Brasileira, conterá
alguns conceitos relevantes para o tema, tais como: o conceito de
Seguridade Social expresso na Constituição Federal de 1988, em seu artigo
194, bem como as suas fontes de financiamento.
Este capítulo, também abordará as diferentes concepções de
financiamento, tais como: regime de repartição simples, regime de
capitalização e regime de capital de cobertura, bem como os distintos
regimes de previdência: Regime Geral de Previdência Social (RGPS) para
os trabalhadores contratados sob a Consolidação das Leis do Trabalho
(C.L.T.) e o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) para os

12. 2
funcionários públicos estatutários da União, Estados, Municípios e Distrito
Federal.
A discussão sobre a crise da Previdência Municipal do Município
de Guarulhos está inserida dentro do contexto da Previdência do Setor
Publico, portanto este mesmo capítulo abordará a crise da Previdência do
Setor Público, e as modificações na legislação com a entrada em vigor da
Emenda Constitucional nº 20.
No segundo capítulo - O caso do Município de Guarulhos, será
apresentado um breve histórico desde a criação do Serviço de Previdência
até a instituição do IPREF (Instituto de Previdência dos Funcionários
Públicos Municipais de Guarulhos) e a distribuição do funcionalismo de
Guarulhos e dos segurados do IPREF.
O terceiro capítulo - Diagnóstico do Regime Próprio em Guarulhos
e as Propostas para sua Superação, discorrerá sobre as distorções
analisadas no Município de Guarulhos; como a falta de repasse e
pagamento das contribuições e a não adequação da legislação municipal à
Emenda Constitucional nº 20 e apresentará três propostas para a superação
da crise completa.

13. 3
CAPÍTULO I – A PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA
1.1- Histórico da Previdência Social
Segundo Ribeiro (2000, p. 29) “pode-se considerar como marco
inicial da previdência em nosso país, a fundação da Santa Casa de
Misericórdia de Santos, por Brás Cubas em 1543”.
Conforme Ribeiro (2000, p. 29) “Algumas iniciativas no sentido de
instituir planos de previdência se verificaram ao final do século XVIII e início
do século XIX. Dentre elas, destacam-se o plano de beneficência dos órfãos
e viúva dos Oficiais da Marinha de 1795, o Meio-Soldo – montepio do
exército em 1827 – e criação do Montepio Geral de Economia dos
Servidores – Mongeral em 1835”.
De acordo com Ribeiro (2000, p. 30) “Ao final do Império e nos
primeiros anos da República, foram promulgadas algumas leis de proteção
social voltada para determinadas categorias de servidores públicos, dentre
as quais: funcionários do Ministério da Fazenda, funcionários civis do
Ministério da Guerra, operários efetivos do Arsenal da Marinha da Capital
Federal. Em 1890, foi instituída a concessão de aposentadoria aos
empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, estendida logo depois a
todos os empregados de estradas de ferro gerais da República. Mais tarde
foi criada a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Servidores da Casa da
Moeda.”
De acordo com Ribeiro (2000, p.30) “A previdência dos demais
trabalhadores esteve ligada a caixas beneficentes criadas principalmente por
eles próprios, nas quais o mutualismo puro era a forma mais elementar de
organização, fixando em objetivos puramente assistenciais”.

14. 4
Segundo Marques (1997, p. 150) “entre 1855 e 1935, registrou-se
a criação de 250 instituições mutualistas na cidade de São Paulo, 61 em
Santos e 7 em outras cidades”.
De acordo com Marques (1997, p.150) “a pressão social exercida
pelo mutualismo foi imprescindível na definição das primeiras medidas pelo
Estado no campo da proteção social”.
Segundo Marques (1997, p.150) “A primeira iniciativa do Estado,
no tocante à proteção social, ocorreu em 1919, quando legisla sobre o
acidente de trabalho... A segunda iniciativa deu origem à criação de Caixas
de Aposentadorias e Pensões (CAPs) por categoria profissional ou empresa,
as quais vão tomar o lugar e o papel desenvolvido até então pelas
organizações mutuais.”
Conforme Andrade (1999, p. 01) “A partir de 1923, quando a Lei
Eloi Chaves passa a regulamentar pela primeira vez as caixas de
aposentadorias e pensões dos trabalhadores, inaugura-se um ato contínuo à
indissociabilidade entre a montagem de uma política pública de bem estar no
Brasil e a realidade das instituições previdenciárias.”
De acordo com Andrade (1999, p. 1) “A partir de 1930, surgem os
Institutos de Aposentadoria de Pensões (IAP´s), substituindo a estrutura
restrita e nuclear das CAP’s por novas e verticalizadas organizações. Na
esteira das profundas transformações da economia brasileira a partir de
meados de 1930, os Institutos passam a década de quarenta detendo uma
poderosa estrutura financeira capaz de abrigar a grande maioria dos
trabalhadores urbanos”.
Conforme Andrade (1999, p. 2) “Em 1945, recolhendo os
despojos do período estadonovista o Estado volta os olhos para a estrutura
previdenciária. Em maio de 1945, remete ao Congresso o Decreto Lei 7526
dispondo sobre a criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB); o

15. 5
ISSB constituía-se na verdade, na primeira grande ofensiva dirigida à
unificação das instituições previdenciárias que viria a ser implantada pelo
poder discricionário instalado no país a partir de 1964.”
Segundo Marques (1997, p.153) “Uma segunda onda de
tentativas, no sentido da unificação dos Institutos, ocorreu nos anos 60... Em
1960, com a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS),
que tramitava há 13 anos no legislativo, abriu-se o caminho da unificação da
proteção social”.
Conforme Andrade (1999, p.2) “ Em 1966, estava finalmente
criado o Instituto Nacional de Previdência Social – o INPS. A partir daí, a
modernização da economia brasileira sob o comando do novo regime
transformou a relação tradicional entre o Estado e a sociedade brasileira, de
modo que, se por um lado limitava suas vias de expressão, por outro
arregimentava setores da produção social (a assistência médica por
exemplo), estendendo oportunidade lucrativas para este segmento do
capital, ao mesmo tempo que acenava, através do sistema previdenciário,
com a possibilidade de inclusão social para os marginalizados do
crescimento econômico.”
Segundo Marques (1997, p. 153) “Com isso, inaugura-se uma
nova fase, caracterizada pela extensão dos serviços a categorias ainda não
cobertas, como os trabalhadores rurais”.
De acordo com Marques (1997, p. 154) “Por caminhos não
democráticos, isto é, inversamente ao que ocorreu no contexto europeu,
começaram a serem esboçados, no Brasil, alguns traços característicos do
regime de acumulação fordista e de seu padrão de proteção social. O
processo de universalização da proteção social, embora parcial, começava a
se consolidar”.

16. 6
Conforme Marques (1997, p.154) “O INPS passou a ser
responsável pelas aposentadorias, pensões e pela assistência médica de
todos os trabalhadores do mercado formal e de seus dependentes”.
Segundo Marques (1997, p. 154) “A expansão do escopo das
ações do INPS determinou a criação em 1974 do Ministério da Previdência
Social e, em 1975, realiza-se a Consolidação das Leis da Previdência Social.
Em 1977, a Lei 6439 criou o Sistema Nacional de Previdência Social
(SINPAS) e o INPS foi desmembrado em três institutos: o Instituto de
Administração da Previdência e Assistência Social (IAPAS), destinado a
administrar e recolher os recursos; o INPS, que ficou restrito aos benefícios
previdenciários e assistenciais; e o Instituto Nacional da Assistência Médica
da Previdência Social (INAMPS), destinado a administrar o sistema de
saúde”.
1.2 - A Constituição de 1988
De acordo com Marques (1997, p. 154) “O quarto grande
momento da proteção social brasileira ocorreu em 1988.”
Segundo Marques (1997, p.157) “A Constituição de 1988 vem
garantir a ampliação da cobertura da proteção social para segmentos até
então desprotegidos; a introdução de um piso de valor igual ao salário
mínimo, a eliminação de diferenças de tipos e valores dos benefícios
previdenciários entre rurais e urbanos; a participação na gestão dos setores
envolvidos... e ampliação das fontes de financiamento para garantir um
volume mais adequado de recursos”.
Conforme Marques (1997, p.157) “Quanto a Previdência Social, é
importante destacar, ainda, que passa a ser permitido o ingresso no sistema
de qualquer cidadão, mediante contribuição. Dessa forma, esgotou-se o
processo de universalização, iniciado em 1967, sendo o princípio do mérito
substituído pelo principio da cidadania”.

17. 7
1.2.1 - A Seguridade Social – Conceitos
Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 194, “A
Seguridade Social compreende um conjunto de iniciativa dos poderes
públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social”, esquematicamente teremos:
Figura 1 – Seguridade Social – Cf. Constituição de 1988.
Fonte: MPAS( 2003, p. 5)
Conforme Marques, Batich e Mendes (2002, p. 12) “ Para isso é
preciso lembrar que a Previdência Social é parte integrante da Seguridade
Social, ..., através da Previdência Social, da Saúde, da Assistência Social e
do Programa de Seguro Desemprego, garante a concessão de benefícios
em situação de aposentadoria, de desemprego, de perda de capacidade
laboral ou doença e de necessidade da complementação de renda; e a
realização de ações e serviços preventivos e curativos relacionados ao risco
doença.”
Segundo Marques, Batich e Mendes (2002, p. 12) “ Para garantir
os recursos necessários, os constituintes reservaram o uso exclusivo da
arrecadação das contribuições incidentes sobre a folha de salários,
faturamento, lucro, concursos e prognósticos, além de preverem a
participação do governo federal, estados e dos municípios. Vale lembrar,
ainda, que a Constituição de 1988 não estabelecia vinculação no interior da
seguridade social, com exceção dos recursos do PIS-PASEP que sempre

18. 8
foram destinados ao financiamento do Fundo de Amparo ao Trabalhador-
FAT, responsável pela concessão do seguro desemprego.”
De acordo com Marques, Batich e Mendes (2002, p. 13)
“Considerando este conceito de proteção social, não seria apropriado
calcular isoladamente as contas da previdência social, tal como previsto na
Lei de Responsabilidade Fiscal”.A figura dois demonstra o resultado da
Seguridade Social tal qual definida pela Constituição Federal.
RECEITAS E DESPESAS DA SEGURIDADE SOCIAL
SALDO COM O REG IME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS)
(R$ Bilhões)
I - RECEITAS 2002 II - DESPESAS 2002
RECEITA PREVIDENCIÁRIA LÍQUIDA ) 71,03 PAGAMENTO TOTAL DE BENEFÍCIOS 92,11
OUTRAS RECEITAS DO INSS 0,36 1.BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS 86,37
COFINS 52,27 * URBANOS 69,10
CONTRIB. SOCIAL S/ O LUCRO LÍQUIDO 13,36 * RURAIS 17,27
CONCURSO DE PROGNÓSTICO 1,05 2. BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS 5,08
RECEITA PRÓPRIA DO MIN. DA SAÚDE 0,89 *RENDA MENSAL VITALÍCIA (RMV) 1,66
OUTRAS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 0,40 *LEI ORGÂNICA ASSIST. SOCIAL (LOAS) 3,43
CPMF 20,37 3. EPU - LEGISLAÇÃO ESPECIAL 0,66
SAÚDE 23,08
ASSISTÊNCIA SOCIAL GERAL 0,35
CUSTEIO E PESSOAL DO INSS 2,86
OUTRAS AÇÕES DA SEGURIDADE 2,89
AÇÕES DO FUNDO DE COMB. À POBREZA 2,13
TOTAL DAS RECEITAS 159,73 TOTAL DAS DESPESAS 123,42
SALDO FINAL 36,31
Fonte: SIAFI e Fluxo de Caixa do INSS (dados de previdência).Elaboração: ANFIP
Figura 2 - Resultado da Seguridade Social, conforme C.F.
Fonte: UNAFISCO SINDICAL (2003).
1.2.2 - Os Regimes Previdenciários
De acordo com CAVALCANTI, QUADROS (2002) “O sistema
previdenciário brasileiro se encontra organizado a partir de três vetores
básicos”:
Regime Geral de Previdência Social (RGPS): administrado pelo
Instituto Nacional de Seguridade Social, o regime geral abriga, através de
filiação compulsória, todos os trabalhadores que exercem formalmente
atividades remuneradas;

19. 9
Regime Próprio de Previdência Social: está organizado no âmbito
de cada unidade de governo – União, Estados, Distrito Federal e Município –
e é acessível exclusivamente aos servidores titulares de cargo efetivo, que
são obrigados a se filiarem a este regime;
Previdência Complementar: de caráter facultativo e que garante
ao beneficiário uma renda adicional, superior ao teto dos regimes básicos,
por ocasião da inatividade. É administrada por entidades privadas.”
É importante ressaltar que segundo o MPAS (2000, p 14): Apenas
os servidores titulares de cargo efetivo estão vinculados ao Regime Próprio
de Previdência Social, os demais de acordo com o art. 40 da Constituição
Federal, o exercente, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em
lei de livre nomeação e exoneração e o empregado público filiam-se ao
Regime Geral de Previdência Social.
Conforme CAVALCANTE E QUADROS( 2002,P. 11) “ aprovação
da Lei nº 9.962/00 (Lei do Emprego Público). Ao permitir que os servidores
admitidos no serviço público federal tenham sua relação trabalhista
governada por contratos do setor privado, conforme a Consolidação das Leis
Trabalhistas (CLT), esta Lei representa a diminuição das obrigações de
longo prazo relativas ao pagamento de benefícios, que estarão limitados ao
teto do RGPS.”
RPPS RGPS
Empregado
Servidor Público de Cargo Trabalhador Avulso
Segurados/Contribuintes Contribuinte Individual
Efetivo (Art. 40 da
Pessoas Físicas Segurado Especial
Constitiução Federal)
Empregado Doméstico
Facultativo
Empresa Urbana
Empregador Rural Pessoa Física
Contribuintes Pa tronais União, Estados e Municípios Empregador Rural Pessoa Jurídica
Empregador Doméstico
Clube de Futebol
Figura 3: Contribuintes do RGPS e do RPPS
Fonte: MPAS( 2003, p.45)

20. 10
Podemos apontar como as principais diferenças no Regime Geral
de Previdência Social (RGPS) e no Regime Próprio de Previdência Social
(RPPS) as que se seguem nas figuras, com relação ao benefício da
aposentadoria:
RPPS RGPS
- Tempo de Contribuição = 35/30
anos para homem/mulher + pedágio
Aposentadoria por Tempo
- Idade Mínima = 53/48 anos para
de Contribuição (ATC) NÃO HÁ
homem/mulher
- Regra de Transição -
- Valor do Benefício = último salário -
sem teto*
- Tempo de Contribuição = 35/30 - Tempo de Contribuição = 35/30
anos para homem/mulher anos para homem/mulher
Aposentadoria por Tempo - Idade Mínima = 60/55 anos para
- Sem idade mínima
de Contribuição (ATC) homem/mulher
- Regra Permanente - - Valor do Benefício = 80% dos
- Valor do Benefício = último salário,
melhores salários desde jul/94 x Fator
sem teto*
Previdenciário - com teto
Figura 4: Contribuintes do RGPS e do RPPS
Fonte:MPAS( 2003, p.4)
Com relação a contribuição dos trabalhadores:
RPPS
Contribuintes Pessoas Físicas Alíquotas Base de Incidência
Na União - 11%
Remuneração Total do Servidor
Servidor Público de Cargo Efetivo
(Art. 40 da Constitiução Federal) Nos Estados e Municípios -
Remuneração Total do Servidor
Conforme legislação própria
RGPS
Contribuintes Pessoas Físicas Alíquotas Base de Incidência
Empregado, Trabalhador Avulso 7,65%, 8,65%, 9% e 11% Salário até o teto de contribuição*
e Empregado Doméstico conforme faixa de salário
Rendimento até o teto de
Contribuinte Individual
20% contribuição*
Valor delcarado pelo contribuinte
Facultativo
20% até o teto de contribuição*
2,1% (inclui contribuiç ão ao Comercialização da Produção Rural
Segurado Especial
seguro acidente de trabalho)
* Atualmente o valor do teto de contribuição e benefício previdenciário é de R$ 1.561,56
Figura 5: Contribuintes do RGPS e do RPPS
Fonte: MPAS( 2003, p.46)

21. 11
Com Relação a contribuição patronal:
RPPS
Contribuintes Patronais Alíquotas Base de Incidência
Conforme legislação própria
até o limite de duas vezes a
União, Estados e Munícipios Remuneração Total do Servidor
alíquota de contribuição do
servidor
RGPS
Contribuintes Patronais Alíquotas Base de Incidência
Total da folha salarial sem teto de
Empresa Urbana 20%
contribuição
2,1% (inclui contribuição ao Comercialização da Produção Rural
Empregador Rural Pessoa Física
seguro acidente de trabalho)
Empregador Rural Pessoa 2,6% (inclui contribuição ao Comercialização da Produção Rural
Jurídica seguro acidente de trabalho)
Salário do empregado até o teto de
Empregador Doméstico 12%
contribuição
Clube de Futebol 5% Receita Bruta
Figura 6: Contribuintes do RGPS e do RPPS
Fonte: MPAS( 2003, p.47)
1.3 - Modelos Clássicos de Financiamento
De acordo com MTE e CUT (2001, p. 33) “Por regime financeiro
entendemos o método adotado para prover os recursos necessários ao
cumprimento das obrigações assumidas pelo sistema previdenciário.”
Segundo MTE e CUT (2001, p.33) “...é preciso ter claro que o
regime financeiro, seja ele qual for, não altera o custo dos compromissos
assumidos, já que estes sempre são os mesmos, independente do método
de financiamento escolhido”.
Regime de Repartição Simples., conforme MTE e CUT (2001,
p.34) “... Repartição Simples ou simplesmente regime orçamentário.
Trata-se de calcular as contribuições necessárias e suficientes, a serem
arrecadadas em determinado período de tempo, para atender, apenas e
tão somente, o pagamento dos benefícios nesse mesmo período de
tempo.”

22. 12
De acordo com MTE e CUT (2001, p. 34) “Este regime é
mutualista, não prevendo a formação de reservas, pois no método puro não
há sobras, evidenciando de maneira exarcebada o pacto entre as gerações.
A geração atual paga os benefícios para a geração anterior na esperança de
que a geração futura pague os seus”.
Segundo MTE e CUT (2001, p.34) “Alterações no índice de
natalidade modificam diretamente a razão aposentados/contribuintes,
impondo modificações nas taxas de contribuições determinadas pelo método
Repartição Simples”.
Regime de Capitalização, o outro método conhecido como
Capitalização, conforme MTE e CUT (2001, p. 35) “Consiste em determinar
as contribuições necessárias e suficientes a serem vertidas pelo trabalhador
para custear a sua própria aposentadoria”.
De acordo com MTE e CUT (2001, p. 35) “Esse regime pressupõe
dois momentos distintos: o primeiro correspondente ao período contributivo,
cujo objetivo é apenas acumular recursos e o segundo correspondente ao
período de gozo do beneficio, cujo objetivo é assegurar o pagamento desse
benefício”.
Segundo MTE e CUT (2001, p.35) “A sensibilidade do método não
está nas alterações do índice de natalidade, aliás, isso em nada o afeta, mas
as modificações nas taxas de juros e nos níveis salariais têm impactos
dramáticos neste modelo”.
Regime de Capital de Cobertura, conforme MTE e CUT (2001, p.
36) “No meio do caminho, o regime de Capital de Cobertura, que nada mais
é do que uma mistura dos dois anteriores. Trata-se, aqui, de estabelecer a
contribuição necessária, no período considerado, para se constituir a reserva
suficiente para garantir o fluxo dos pagamentos futuros para os benefícios
que se iniciaram neste mesmo período”.

23. 13
A adoção do Regime de Capitalização é inviável no Brasil
segundo o MPAS (2003, p. 8)“ Implica em três tipos de custos para a
sociedade ( custos de transição). Em função de continuidade de pagamento
dos atuais inativos por um período de cerca de 50 anos até a cessação de
seus benefícios; reconhecimento das contribuições passadas feitas pelos
trabalhadores que desejam formar as suas contas individuais; subsidio ou
pagamento de beneficio assistencial a pessoas que não tem capacidade de
acumular fundos para a aposentadoria”
Conforme tabela a seguir os custos de transição para a
capitalização pura seria:
INSTITUIÇÃO CUSTOS DE TRANSIÇÃO
FIPE (1997) 255%do PIB (RGPS e Servidores Públicos)
IBGE/IPEA (1997) 218%do PIB (RGPS)
FGV/RJ (1997) 250%do PIB (RGPS)
BANCO MUNDIAL (1995) 188%do PIB (RGPS)
Figura 7: Custos de Transição para Capitalização Pura
Fonte: MPAS (2003, p.45)
1.4 - As principais causas da crise do Sistema Previdenciário
1.4.1 - Falta de padrão de financiamento
De acordo com OLIVEIRA E BELTRÃO (1999, P. 6) “A
insuficiência de recursos financeiros levou, já em meados da década de 50,
à substituição, na prática, do regime previdenciário de capitalização por um
de repartição pura.”
Segundo OLIVEIRA E BELTRÃO (199, p. 6) “Por outro lado, é
evidente que as dificuldade financeiras encontradas pelos institutos não
tiveram sua origem exclusivamente na baixa rentabilidade das inversões de

24. 14
reservas e no débito da União e dos empregadores. O processo inflacionário
e a conseqüente elevação do custo de vida provocaram uma série de
reajuste de salários, portanto, de benefícios previdenciários que aumentaram
as despesas dos institutos sem a devida cobertura no plano das
contribuições.”
Conforme OLIVEIRA BELTRÃO (1999, p. 06) “Um outro fator de
agravamento das dificuldades financeiras dos institutos foi o empreguismo,
característica da utilização dessas instituições enquanto instrumentos de
política partidária, que implicou um aumento excessivo de suas despesas
administrativas”.
E em nossa história recente de acordo com SOARES (2003, p. 5)
“O Financiamento da Previdência Social continua sendo o principal
argumento para a sua reforma. A Constituição de 1988 preconizava que a
Seguridade Social, como uma totalidade, deveria ser financiada por ‘toda a
sociedade’, de forma ‘direta e indireta’, mediante recursos dos orçamentos
da União, Estados e Municípios; das contribuições sociais (empregadores -
folha de salários, faturamento e lucro - e empregados); e das receitas de
concursos de prognósticos. Apesar da criação formal do Orçamento da
Seguridade Social, este nunca foi implementado na prática tal como previsto
na Constituição. Não foram definidos critérios claros sobre a partilha de
recursos entre os três setores (Previdência, Saúde e Assistência Social) e os
recursos têm sido negociados a cada lei orçamentária anual”.
Segundo SOARES (2003, p. 06) “Desde 1992 o que tem ocorrido
é uma "especialização" das fontes, resultando, pela primeira vez desde os
anos 70, em uma divisão de recursos onde as contribuições sobre folha de
salários ficaram restritas à Previdência Social, sobrando uma parte das
demais contribuições e os recursos fiscais, submetidos ao ajuste, para a
Assistência Social e a Saúde (esta com alguns acréscimos parciais, como
parte da Contribuição sobre a Movimentação Financeira, a CPMF). A

25. 15
retirada de recursos contributivos da Seguridade Social para a Saúde
representou uma substancial redução dos recursos para a Assistência
Médica no SUS.”
Conforme SOARES (2003, P. 06) “A especialização das fontes de
recursos, além de fragmentar os setores componentes da Seguridade,
deixa-os sujeitos ao comportamento cíclico de cada fonte da qual
dependem”.
Conforme MARQUES e MENDES (2003, P. 07), “Em nome da
estabilização da moeda, foi instituída, em 1994, a desvinculação de parte
dos recursos da Seguridade Social com a criação do Fundo Social de
Emergência. Esse fundo, depois renomeado como Fundo de Estabilização
Fiscal em 1997 e finalmente, para expressar seu verdadeiro caráter, como
Desvinculação das Receitas da União (DRU – em 2000), permitem que 20%
das receitas de impostos e contribuições sejam livremente alocados pelo
governo federal, inclusive para pagamento dos juros da dívida”.
1.4.2 - Fatores demográficos e mudanças na estrutura do mercado de
trabalho.
Segundo Andrade (1999, p.141) “O fato do crescimento do
número médio de contribuintes ter superado o crescimento da PEA-urbana
nas décadas 60-70 e 70-80 é um dado relevante, sob muitos aspectos:
primeiro é o de resgatar a correlação altamente positiva entre crescimento
econômico e saúde de seguros sociais públicos. As taxas médias de
crescimento do PIB, em torno de 7,4% na década de 50-60, 6,2% entre 60-
70, e 8,7% de 70 a 80, drenaram sangue novo para o sistema previdenciário,
justo num período de grande expansão dos gastos e da cobertura
previdenciária, principalmente a partir de meados dos anos 60.”
Conforme ANDRADE (1999, p. 141) “crescimento do número de
contribuintes neste período reflete, por outro lado a expansão de cobertura

26. 16
não é exatamente sinônimo de ampliação de gastos. A ampliação da
assistência previdenciária, atuando em aspectos universais das
necessidades sociais, ajudou a desvendar um espaço público de
possibilidades de amparo, saúde e segurança na velhice.”
De acordo com ANDRADE (1999, p.141) “o refluxo na base de
contribuintes, mostrado nas taxas a partir de 1980, revela o recesso que
grandes mudanças podem suscitar”.
Taxa de Crescimento de Indicadores Populacionais (% a.a)
Períodos PIA Urbana PEA Urbana % PIA Total Total de Contribuintes População Total
1950 - 1960 4,84 4,37 -0,5 3,06 3,82 2,92
1960 - 1970 5,34 4,76 -0,6 2,78 7,24 3,06
1970 - 1980 4,77 6,04 1,2 2,57 7,84 2,92
1980 - 1991 3,25 3,39 0,1 1,93 2,82 2,31
1991 - 1996 2,74 3,79 1,0 1,36 0,87 2,08
Tabela 1: Taxa de Crescimento de Indicadores Populacionais
Fonte: Andrade (1999, p139 e 145).
Segundo MARQUES e BATICH (1999, p. 145, “caso a economia
brasileira tivesse gerado emprego junto ao mercado formal de trabalho, a
atual fase de mudança demográfica da população brasileira estaria criando
mais recursos para o financiamento dos benefícios previdenciários. A maior
quantidade de contribuintes, formada por trabalhadores com carteira
assinada, estaria auxiliando no aumento da relação contribuintes/segurados
do INSS.”
De acordo com MARQUES e BATICH (1999, p. 152) “a
participação dos contribuintes no total da população ocupada brasileira (10
anos e mais) não ter se alterado no período de 1992 a 1997, o fato do
numero de trabalhadores assalariados sem carteira assinada ter se ampliado
em detrimento daqueles com carteira assinada evidencia a fragilização da
base sobre a qual se fundamenta o financiamento da Previdência Social.”

27. 17
N ÃO- % de % de N ã o -
C ON T R IB U IN TE S TO T A L
C O N T R IB U IN T E S C o be rt ura C o b e rt u ra
(a ) ( c = a+ b )
( b) (a /c ) (b /c )
2 9 .8 83 .4 4 0 4 0 .6 9 6 .7 0 3 7 0 .5 80 .1 4 3 4 2 ,3 5 7 ,7
Figura 8: Brasil: Contribuintes X Não Contribuintes da Pop. Ocup. Total
2001.
Fonte: MPAS (2003, p. 37)
1.4.3 - Razões do desequilíbrio na Previdência do Setor Público.
Segundo ANDRADE (2003, p. 6) “O fato é que, com a instituição
do Regime Jurídico Único (RJU), a partir de 1990, o setor público absorveu
em seus quadros, os funcionários que até então eram contratados com base
na CLT. É bom lembrar que, desde 1970, a Administração Pública, além de
manter o regime estatutário, aderiu ao regime de contratação pela CLT. Os
‘celetistas’ do setor público contribuíam para a previdência através do
RGPS, aposentando-se dentro de suas regras. Os ‘estatutários’ eram
funcionários estáveis cujas aposentadorias eram de responsabilidade
exclusiva do ente estatal.”
De acordo com ANDRADE (2003, 0.6) “Dentro do RJU, todos os
antigos celetistas passaram a ter direitos à aposentadoria integral e paridade
entre salários e benefícios. Contudo, TODOS os servidores (ex-celetistas e
estatutários), passaram a contribuir (na fonte) para uma conta fictícia
chamada “SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS”,
realmente existente apenas no Caixa do Tesouro Nacional. As alíquotas
incidindo sobre a remuneração total foram inicialmente da ordem de 6 e 8%
até atingirem os 11% atuais.”
Conforme ANDRADE (2003, p. 06) “Apesar de não se conhecer
dados oficiais sobre os custos desta transição, supõe-se que, na passagem
de um regime para outro, cerca de 250.000 funcionários (antes celetistas)

28. 18
tenham se aposentado “instantaneamente” pelas novas regras, o que
certamente gerou um déficit que está implícito, inflando os gastos com
benefícios (aposentadorias e pensões), apresentados pelo Governo. Um
exemplo “fresco” é o caso do Banco Central do Brasil: em 1995, antes de
entrar para o RJU, o gasto com aposentados era de R$ 45,2 Milhões; em
1997 ao entrar para o RJU a folha atingiu R$ 235,0 milhões e, em 2002,
chegou a R$ 285,6 milhões. Contudo, não se pode negar que a situação
previdenciária dos servidores públicos, seja grave, o que, entretanto, é muito
diferente de ser explosiva e estar fora de controle. Em 1995, por exemplo, a
despesa com inativos e pensionistas civis foi de 10,2 bilhões de reais. Em
2001, este valor atingiu 16,2 bilhões , um aumento de 60% (menor do que a
variação de preço medida pelo IPCA, que foi de 78%)”.
Entretanto, está implícito nas linhas anteriores, o objetivo em
passar os servidores que até então estavam no Regime Geral de
Previdência Social para o Regime Próprio Previdência Social, trouxeram um
déficit para o segundo e o não recolhimento das contribuições patronais em
atraso para o primeiro.
Segundo ARAÚJO e SANT’ANNA JR (1999, p. 2) “ Na década de
70, a maioria dos municípios, seguindo o rastro das medidas implementadas
pelo Regime Militar, passou a contratar seus servidores pela Consolidação
das Leis de Trabalho – CLT (naturalmente vinculando seus servidores ao
INPS ou RGPS), abandonando ou esvaziando seus SMPS”, ou RPPS.
Por falta de informações oriundas dos municípios, serão utilizadas
informações provenientes da União em que, extrapolando esta afirmativa do
parágrafo anterior, quanto mais se contrata pela CLT, mais se deteriora as
fontes de financiamento do RPPS, pois haverá uma menor quantidade de
ativos neste regime contribuindo para esse sistema.

29. 19
1000,0
(Em milhares de
950,0
pessoas)
900,0
850,0
800,0
750,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 *
Ativos 981,9 975,8 958,2 897,9 931,1 927,4 896,0 851,4
Inativos e 802,7 859,6 875,9 912,7 926,3 931,9 937,4 942,7
Pensionistas
Figura 9: Evolução da Quantidade de Ativos, Inativos e Pensionistas
Civis e Militares da União sem Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista - 1995 a 2002
-Fonte: MPAS(2003, p. 48).
Para um melhor estudo deste efeito, é necessário quantificar o
total das despesas de pessoal, ativo mais inativo do RPPS a partir da
Receita Corrente Liquida. (RCL). O quadro a seguir, mostra a evolução das
despesas de pessoal com relação a RCL, e aponta que houve uma redução
nas despesas com pessoal.
% RCL 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Total (*) 54,5 44,2 44,4 44,6 38,6 38,3 38,2 36,7
Servidores civis 38,17 31,75 32,23 31,12 27,99 27,34 26,25 24,77
Total ativos 22,40 18,60 19,05 17,57 16,04 16,13 15,94 15,04
Total aposentados 11,55 9,63 9,74 10,00 8,72 8,04 7,40 6,98
Total pensão 4,22 3,53 3,44 3,55 3,23 3,17 2,91 2,75
Militares 12,49 10,13 10,09 11,39 8,88 9,19 10,32 10,20
Total ativos 5,74 4,58 4,35 5,04 3,19 3,89 3,81 3,92
Total aposentados 3,86 3,27 3,16 3,56 3,17 2,94 3,83 3,63
Total pensão 2,89 2,28 2,57 2,79 2,53 2,35 2,68 2,64
Transferências 3,84 2,30 2,12 2,05 1,74 1,75 1,68 1,77
Figura 10: Custos de Transição para Capitalização Pura Despesa total
de pessoal do Serviço Público % da RCL.
Fonte: Unafisco ( 2003, p. 16)
De acordo com MPAS (2003, p. 53) “é de 11,7 anos, é o tempo
médio de serviço dos servidores anterior à entrada no Regime Próprio da

30. 20
União, ou seja, em média o servidor trabalhou 11,7 anos antes de ingressar
na União. Este tempo pode ter sido exercido tanto no RGPS como em algum
outro regime próprio.” A partir dessa informação, conclui-se que 11,7 anos
da vida contributiva de um servidor, foi efetuada em seu regime de origem,
em que ele normalmente não vai se receber nenhum beneficio.

31. 21
CAPÍTULO II – O CASO DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS SP.
2.1 - Um breve histórico da Previdência Municipal.
2.1.1 - A criação do Serviço de Previdência.
Em 06 de janeiro de 1964, a Lei Municipal nº 955, dispõe sobre a
criação do Serviço de Previdência no Município de Guarulhos, em
consonância com a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), a fim de
assegurar aos servidores públicos municipais de Guarulhos e seus
dependentes os meios indispensáveis de manutenção por motivo de idade
avançada, incapacidade, tempo de serviço, prisão ou morte daqueles de
quem dependiam economicamente, bem como a prestação de serviços que
visam a proteção da saúde e concorram com o seu bem-estar.
As contribuições dos servidores, inclusive inativos, foram
definidas em 8% (oito por cento) de sua retribuição do mês e constituídas de
vencimentos, salários, proventos, porcentagens, cotas, adicionais e outras
vantagens incorporadas ao vencimento. A contribuição da Prefeitura
Municipal de Guarulhos, na forma da lei, foi também definida em 8% (oito
por cento) da retribuição dos seus servidores.
Em sua concepção original, o Serviço de Previdência assegurava
os seguintes benefícios: aposentadoria, pensões, auxílios assistenciais,
auxílio à saúde e empréstimos pessoal e imobiliário.
2.1.2. - O Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais de Guarulhos.
Em 1968, através da Lei 1429/68 é instituído o Estatuto dos
Funcionários Públicos do Município de Guarulhos, que insere ao estatuto
além dos servidores efetivos, os servidores comissionados, esta inserção,
vinculará todos os servidores ao Regime de Previdência Municipal.

32. 22
Em 1981, a Lei Municipal nº 2544/81 reformula os benefícios
previdenciários e redefine a forma de custeio dos benefícios, passando a
responsabilidade do pagamento das aposentadorias para os órgãos aos
quais o servidor estiver vinculado, e aumentando a participação da
assistência a saúde nos benefícios, e a partir daí, a assistência financeira só
é voltada para a assistência à saúde.
2.1.3 - A criação do Instituto de Previdência.
Em 1983 a Lei Municipal nº 2690/83 cria o Instituto de Previdência
dos Funcionários Públicos Municipais de Guarulhos, o IPREF, autarquia
municipal, como forma de dar maior autonomia administrativa, financeira e
patrimonial à administração previdenciária. Compõem a administração da
nova autarquia o presidente e o conselho deliberativo.
Em 1991, a Lei Municipal nº 3765 cria a categoria de segurado
facultativo para contemplar prefeitos, ex-prefeitos, vereadores e ex-
vereadores com os benefícios previdenciários e em particular da
aposentadoria. Possivelmente esta medida propiciou o explosivo aumento
nas despesas nas contas de inativos a partir de 1995, conforme tabela nº 2
elaborada a partir de dados extraídos da Fundação SEADE. É importante
frisar que a despesa com pessoal é de pouco mais de 16.000, todo o
funcionalismo estatutários e celetistas e da despesa com inativos é tão
somente aos do Regime Próprio.
A Lei Municipal nº 4755/95 reformula a Lei n.º 2544/81 e
estabelece os benefícios que competem ao Instituto assegurar aos
servidores estatutários da Administração Pública Municipal de Guarulhos,
basicamente assistência médica e pensões, com o mesmo custeio desde a
criação do Serviço de Previdência em 1964, ou seja 8% (oito por cento) do
servidor e 8% (oito por cento) do órgão no qual ele estiver vinculado. E os
pagamentos das aposentadorias continuam sendo responsabilidade da
municipalidade.

33. 23
Atualmente, em que pese que toda a legislação, que rege os
benefícios previdenciários estejam revogadas pela Emenda Constitucional nº
20, o Município de Guarulhos tem mantido através de ação judicial, as
contribuições de segurados que pelo ordenamento legal deveriam ser
direcionadas para o INSS, prestando benefícios não previdenciários sem
fonte de custeio definido e aumentado o passivo previdenciário com o INSS.
Despesas municipais com Despesas municipais com
ANO pessoal (Em Reais de inativos e pensionistas (Em
2001) Reais de 2001)
1983 118.585.516 4.737.939
1984 93.693.972 4.911.560
1985 101.920.075 6.401.961
1986 148.286.147 9.271.594
1987 112.063.191 7.767.355
1988 112.225.064 5.744.321
1989 118.470.486 9.251.826
1990 129.181.803 8.940.937
1991 139.714.017 10.393.822
1992 199.573.252 11.155.971
1993 144.502.353 12.048.200
1994 167.310.438 11.494.753
1995 211.612.163 18.557.369
1996 247.948.971 29.410.600
1997 365.568.391 42.528.630
1998 349.274.572 52.856.908
1999 307.127.620 51.953.083
2000 338.895.630 57.184.117
2001 313.187.811 51.073.749
Tabela 2: Gastos com Pessoal e Inativos
Fonte: IPREF - Fundação SEADE
O Município de Guarulhos conta hoje com um contingente
aproximado de 16.670 servidores, distribuídos nos poderes executivo e
legislativo incluído todos os órgãos das administrações direta e indireta.
Destes em torno de 13.600 são servidores celetistas não estatutários, aí
estão os profissionais da educação, da saúde, além da guarda municipal,

34. 24
estão fora do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS. Os servidores
que pertencem ao RPPS estão dispostos da seguinte maneira: 1.918
servidores efetivos ativos, 1.200 servidores que ocupam cargos de livre
nomeação que em conseqüência de liminar expedida pela justiça,
permanecem no RPPS e 1.348 servidores aposentados. Somam-se à sua
folha de pagamento cerca de 268 que completam o quadro de segurados do
Instituto de Previdência.
Figura 11 – Servidores Efetivos do Regime Próprio.
Fonte: IPREF (2003).
Esta situação é ilustrada na figura 12 com o demonstrativo da
distribuição do pessoal lotado apenas na Prefeitura Municipal Na
administração direta, notamos que dos 13.003 servidores, apenas 1.646 são
funcionários efetivos, 1.020 são comissionados e estão indevidamente no
regime próprio, e 9.937 estão vinculados ao Regime Geral. Fica claro que se
fossem observados os a essência da Emenda Constitucional nº 19, o
número de servidores efetivos diminuiriam consideravelmente, pois tanto o
número de servidores concursados quanto os que ocupam as chamadas
carreiras típicas de Estado é bem pequeno. E praticamente não existe
distinção alguma nas atividades desenvolvidas pelos estatutários, celetistas
e comissionados que executam e estão lotados em funções operacionais a
revelia do que impõe o texto constitucional.

35. 25
ATÉ R$ 2.400,00 ACIMA DE R$ 2.400,00 TOTAL
VINCULO QTDE TOTAL QTDE TOTAL QTDE TOTAL
CLT 10.211 R$ 9.979.116,18 529 R$ 1.745.350,45 10.740 R$ 11.724.466,63
CLT 9.511 R$ 8.892.565,91 226 R$ 702.667,17 9.737 R$ 9.595.233,08
CLT - Comissionado 700 R$ 1.086.550,27 303 R$ 1.042.683,28 1.003 R$ 2.129.233,55
EFETIVO 1.286 R$ 2.044.485,35 360 R$ 1.577.044,75 1.646 R$ 3.621.530,10
Efetivo 786 R$ 1.160.746,50 160 R$ 748.433,91 946 R$ 1.909.180,41
Efetiv Comissionado
o 500 R$ 883.738,85 200 R$ 828.610,84 700 R$ 1.712.349,69
Exclusivamente 463 R$ 608.961,87 154 R$ 620.764,98 617 R$ 1.229.726,85
TOTAL 11.960 R$ 12.632.563,40 1.043 R$ 3.943.160,18 13.003 R$ 16.575.723,58
Figura 12 : Distribuição de Pessoal da Prefeitura de Guarulhos.
Fonte: IPREF(2003)
Considerando todas estas ressalvas anteriores e a figura 13 que
vem a seguir, temos um resumo dos servidores ativos vinculados ao Regime
Próprio, e deduzimos o seguinte: como a idade média de entrada foi superior
a 32 anos e supõe-se que o servidor começou a sua vida laborativa aos 18
anos (premissa admitida em Estudos Atuarias na falta de dados de
averbações), conclui-se daí que como a aposentadoria se dará no RPPS,
este deverá ter um crédito a titulo de compensação previdenciária das
contribuições efetuadas para o regime anterior pelo agora servidor de quase
15 anos (32,7 -18).
Como se vê, muito embora exista no Município, o Instituto de
Previdência dos Funcionários Públicos de Guarulhos - IPREF, com a
arrecadação de contribuições tanto dos segurados (8%) quanto do próprio
Município (8%), a responsabilidade do Instituto é o pagamento de pensões e
a prestação da assistência médica, seus recursos destinados ao pagamento
de aposentadorias dos servidores públicos municipais. As aposentadorias
hoje são todas custeadas pelos órgãos aos quais o servidor esteve
vinculado (PMG, Câmara Municipal, IPREF e SAAE).

36. 26
Estatística Servidores Ativos Calculado
Idade Média 41,0 anos
Idade Média de Admissão 32,7 anos
Idade Média de Aposentadoria 55,9 anos
Salário Médio R$ 1.879,52
Tempo Médio de Prefeitura 7,1 anos
Tempo Médio para 13,1 anos
Estatística Servidores Inativos Calculado
/Pensionistas
Idade Média 59,7 anos
Idade Média de Início de 51,2 anos
Benefício
Benefício Médio R$ 2.913,60
Tempo Médio de Benefício 6,2 anos
Figura13: Resumo – Segurados do IPREF
Fonte: IPREF ( 2003)
Na figura acima, verificamos que a diferença na média salarial dos
servidores ativos é inferior a dos inativos, tal fato se deve entre outros por
mecanismos que também estão revogados pela Emenda 20, entretanto na
Lei Orgânica do Município, ainda é aplicado o disposto em seu artigo 97,
onde na prática por ocasião da aposentadoria, o servidor recebe um
aumento em seus vencimentos.

37. 27
Dada a precariedade que envolve a manutenção dos benefícios a
uma camada de servidores, por força de liminar, a situação financeira do
IPREF, tem ao longo do período estudado, a partir da edição da E.C. nº 20,
os participantes com a incerteza diante deste fato comportam-se de maneira
predatória na utilização do plano de assistência a saúde.
2.2 - As Prefeituras e a Crise do Sistema Municipal.
Segundo CAVALCANTI E QUADROS (2002, p. 4) “Vários foram
os incentivos oferecidos pela nova Carta para Estados e municípios que
implementassem regime próprio de previdência, tais como: (1) a
desobrigação do poder público de recolher contribuições para o INSS e o
FGTS; (2) a expectativa de repasses de recursos do INSS, referentes à
compensação financeira entre os regimes, para o caso dos servidores que
iniciaram suas carreiras no setor privado; e (3) a disponibilidade de recursos
provenientes das contribuições dos funcionários.”
De acordo com ARAÚJO e SANT’ANNA JR (1999, p. 3) “após
1992, pressionados pela legislação federal que vinculava o repasse do
Fundo de Participação dos Municípios – FPM (importante fonte de receita
para todos os municípios) ao pagamento ou negociação da divida junto ao
Sistema Nacional de Previdência."
Segundo ARAUJO e SANT’ANNA JR (1999, p. 3) “Os prefeitos
viram, nos sistemas próprios, a oportunidade para: fugir dos altos custos da
Previdência Nacional; gastar menos com a questão previdenciária de seus
servidores; agradar seus servidores, ampliando benefícios e melhorando o
atendimento, dando inicio, assim a um acelerado processo de criação de
RPPS.”
Conforme ARAÚJO e SANT’ANNA JR (1999, p. 4) “a indefinição
da legislação passada gerou, (...) sendo pequena a quantidade de SMPS
(RPPS) incluem qualquer tipo de servidor. O único aspecto que levanta

38. 28
preocupação maior é o da inclusão, nos SMPS, dos estatutários em
comissão.”
Segundo ARAÚJO e SANT’ANNA JR (1999, p. 4) “ Não houve
exageros na definição dos benefícios previdenciários, mas a inclusão de
Saúde, para alguns sistemas, foi fatal”. Pois apenas uma pequena parte dos
municípios instituíram contribuições especificas para tais atendimentos.
De acordo com ARAÚJO e SANT’ANNA JR (1999, p. 4) . As taxas
de contribuição praticadas pelos RPPS, se compararmos com às do
empregador com ao INSS, que é no mínimo 21% da folha de pagamento,
podemos presumir que estão aquém das necessidades de garantir o
equilíbrio dos sistemas. Outro dado preocupante é que os municípios que
realizaram estudos atuariais disseram que não seguiram a orientação destes
estudos na estipulação das contribuições.
De acordo com ARAÚJO e SANT’ANNA JR (1999, p. 5). “Outro
dado importante refere-se ao atraso no recolhimento das contribuições (tanto
na parte dos servidores como da parte da prefeitura) (...) Isto pode ser
revelador de um alto nível de endividamento indireto do município em
relação ao seus próprios sistemas previdenciários, ou seja, aquilo que antes
de 1992 ocorria em relação ao INSS, agora é praticado internamente”.
2.3 – A Emenda Constitucional nº 20.
A reforma da Previdência iniciada no governo Fernando Henrique
Cardoso, teve seu ponto relevante na publicação da Emenda Constitucional
nº 20, que traz uma série de mudanças e a partir daí os municípios perdem a
competência de legislar sobre matéria de Previdência Social, podem até
instituir regimes, mas terão que se adequar aos ditames desta legislação,
como: a exclusividade aos servidores de cargos efetivo, remetendo os
demais inclusive os servidores de cargo eletivo para o Regime Geral de
Previdência, e criando regras rígidas na concessão dos benefícios que não

39. 29
poderão ser diferentes das do Regime Geral de Previdência Social,
(conforme MPAS, 2001, p. 15-17), instituindo o caráter contributivo do
regime e a necessidade do equilíbrio financeiro e atuarial, segundo MPAS,
(2001, p. 21) “O equilíbrio financeiro é atingido quando o que se arrecada
dos participantes do sistema é suficiente para custear os benefícios
assegurados. Já o equilíbrio atuarial é alcançado quando a alíquota de
contribuição, a taxa de reposição e o período de duração dos benéficos são
definidos a partir de cálculos atuariais que procuram manter o equilíbrio
financeiro durante todo o período de existência do regime de previdência”.
Conforme (MPAS, 2001, p. 26), afirma que não mais poderão ser
concedidos os benefícios da assistência à saúde com recursos de origem
previdenciárias, e a continuidade da prestação da assistência a saúde
poderá ocorrer apenas com fonte de custeio própria e separada do custeio
da previdência.
De acordo com (MPAS, 2001, p.26-27), “A Lei 9717/98 vedou a
utilização dos recursos dos regimes de Previdência pra qualquer outro fim,
senão os previdenciários. A partir de agora, nenhum regime pode prestar
mais qualquer serviço de assistência financeira aos segurados ou ainda
conceder empréstimos aos patrocinadores”.
Segundo (MPAS, 2001, p. 27) “A Lei 9717/98 estabeleceu normas
para a organização e funcionamento dos fundos previdenciários. Já a
aplicação das reservas segue as diretrizes do Conselho Monetário Nacional,
que tem, critérios semelhantes aos utilizados pelas entidades fechadas de
Previdência privada”.
Conforme (MPAS, 2001, p.107) A aplicação dos recursos
previdenciários em títulos de emissão do governo federal, de acordo com a
Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 2652, demonstram o esforço
de arrecadação previdenciária e que a mesma será direcionada para o

40. 30
financiamento da divida do governo federal, que em última análise
determinará a rentabilidade dos ativos.
De acordo com (MPAS, 2001, p.27) “Para capitalizar os fundos, a
legislação permite que o município utilize recursos provenientes da
privatização de empresas estatais, das concessões de serviços públicos,
dos ativos não operacionais e dos créditos da divida ativa.”
Segundo (MPAS, 2001, p.28), foi criado o Certificado de
Regularidade Previdenciária - CRP que tem atribuição semelhante a uma
Certidão Negativa de Débitos – CND, com o objetivo de auxiliar no controle
das restrições e caso os municípios não cumpram as exigências da Lei
9717/98, estão sujeitos a: suspensão de transferências voluntárias de
recursos da União; impedimentos de celebrar acordos, contratos, convênios
ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e
subvenções em geral de órgãos e entidades da administração direta e
indireta da União; suspensão do pagamento da compensação
previdenciária.
Importante ainda ressaltar que no campo da reforma de 1998,
está prevista na Lei 9796/99 de 05 de maio de 1999 a compensação
previdenciária, embora de difícil operacionalização por parte do órgão gestor
(INSS) e concomitante com esta a Lei 9639/99 de 25 de maio de 1999 que
dispõe sobre a Amortização e Parcelamento de Dívidas com o INSS.
Se por um lado, existem as dificuldades e a morosidade
colocadas para os municípios receberem a compensação, por outro lado há
a agilidade por parte do INSS na execução de eventuais dívidas dos
municípios.

41. 31
CAPÍTULO III – CRISE DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO
MUNICIPAL E PROPOSTAS DE SUA SUPERAÇÃO.
3.1 - A Crise do Sistema Previdenciário Municipal.
3.1.1 - O Caixa da Previdência Como Extensão do Tesouro.
Embora, sob o ponto de vista do financiamento do sistema pela
via da Repartição Simples, há controvérsias relacionadas à utilização de
saldos e a própria necessidade de financiamento, mas no caso da
Previdência Municipal de Guarulhos, os benefícios previstos na Lei Municipal
4755/95 estavam cobertos pelas receitas de contribuições de 8% tanto dos
servidores quanto do órgão patronal demonstradas no quadro a seguir. As
contribuições deveriam ser iguais ao longo do período de 1996 a 2000, visto
que os funcionários municipais ficaram cinco anos sem reajuste de salários,
no entanto pelo quadro a seguir demonstra que tanto o não repasse do
descontado em folha dos salários quanto o não pagamento da cota patronal,
resultado da falta de instrumentos legais de sanção e os indexadores
(Unidade Fiscal do Município de Guarulhos semelhante a UFIR) nos quais
os atrasos de repasse eram corrigidos, incentivavam a inadimplência dos
órgãos.
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Servidores 3.436.584 4.681.775 5.146.359 7.361.564 8.923.196 6.717.514 9.742.347
Patronal 2.234.392 99.450 496.253 4.136.828 9.048.175 6.811.268 9.283.955
Figura 14: Receita de Contribuições do IPREF
Fonte: IPREF (2002)

42. 32
3.1.2 - A Imprevidência da Assistência à Saúde.
Como abordado, anteriormente, em um sistema de financiamento
em repartição simples eventuais períodos em que poderiam ser acumuladas
reservas, em função da relação favorável ativo/inativos, estas “reservas“ se
transformam em novos benefícios que podem se transformar em bomba de
efeito retardado.
DESTINAÇÃO DOS RECURSOS POR ÁREA DE
ATUAÇÃO DE 1.995 A 2.000
11%
Previdencia
Assistência à Saúde
89%
Figura 14: Destinação dos Recursos Arrecadados pelo IPREF.
Fonte: IPREF(2001)
3.1.3 - A Falta de Reforma Administrativa
A falta de reforma administrativa, a não contratação por concursos
públicos, a falta de planejamento de recursos humanos de longo prazo, as
respostas voltadas exclusivamente para o curto prazo, como por exemplo, o
Estatuto do Funcionalismo, Lei 1429/68, teve vários de seus artigos
revogados pelas reformas Constitucionais (Emenda 19 e 20), e continuam
sendo aplicados no município de Guarulhos, visando exclusivamente a
governabilidade do presente, a busca de liminares que fazem com que os
servidores em cargos em comissão (exclusivamente e CLT’s) permaneçam
vinculados ao estatuto e ao Regime Próprio de Previdência, criando a

43. 33
incerteza ou gerando expectativas com relação aos direitos previdenciários e
a sonegação de outros direitos trabalhistas como o FGTS, em outras
palavras a Administração Municipal, oferece a assistência a saúde, e reduz
seus encargos sobre a folha de pagamento, pois mantendo estes
funcionários no RPPS (a contribuição patronal é de 8% e caso ocorram
eventuais atrasos, o Município tem total governabilidade sobre estes) com
recursos que por lei deveriam ser remetidos ao INSS, desta forma esta
medida que alivia e reforça o Tesouro Municipal, faz crescer o passivo
previdenciário com o INSS. Abaixo duas simulações com as dividas
estimadas da Prefeitura e da Câmara Municipal.
PMG - DIVIDA ESTIMADA COM INSS
R$ 53.205.932,74
COM LIMINAR QTDE SERVIDOR PATRONAL TOTAL
ESTATUTO * 3.266 558.439,24 558.439,24 1.116.878,48
CLT ** 9.737 671.666,32 2.782.617,59 3.454.283,91
TOTAL 13.003 1.230.105,56 3.341.056,83 4.571.162,39
SEM LIMINAR QTDE SERVIDOR PATRONAL TOTAL
EFETIVO * 1.646 289.722,41 289.722,41 579.444,82
CLT ** 11.357 906.793,54 3.756.716,11 4.663.509,65
TOTAL 13.003 1.196.515,95 4.046.438,52 5.242.954,47
Figura 15: Divida Estimada da Prefeitura de Guarulhos com INSS.
Fonte (IPREF, 2003)
Na figura acima, a 1ª situação espelha os encargos
previdenciários sob os efeitos da Liminar em vigor, e sem os efeitos da
Liminar para a Prefeitura de Guarulhos. Diante destes números estima-se
que o passivo previdenciário resultante da não adequação à reforma
previdenciária de 1998 é em torno de R$ 53 milhões.
Na figura seguinte, a mesma simulação para a dívida da Câmara
Municipal de Guarulhos, que tem uma situação altamente explosiva, visto

44. 34
que dos seus 618 funcionários que hoje estão vinculados ao Estatuto, 578
são exclusivamente comissionados ou funcionários públicos não estáveis
que deveriam estar vinculados ao INSS, apenas 40 funcionários preenchem
os requisitos para permanecerem no Regime Próprio.
DIVIDA ESTIMADA DA CMG - R$ 21.965.453,65
LIMINAR QTDE SERVIDOR PATRONAL TOTAL
ESTATUT 618 113.845,78 113.845,78 227.691,56
INATIVO 91 41.206,10 41.206,10 82.412,20
CLT ** 0 0,00 0,00 0,00
TOTAL 709 155.051,88 155.051,88 310.103,76
SEM QTDE SERVIDOR PATRONAL TOTAL
EFETIVO 40 11.237,04 11.237,04 22.474,08
INATIVO 91 41.206,10 41.206,10 82.412,20
CLT ** 578 89.782,65 409.432,21 499.214,86
TOTAL 709 142.225,79 461.875,35 604.101,14
Figura 17: Divida Estimada da CMG Com INSS.
Fonte: IPREF(2002)
A Tabela a seguir, demonstra que com a capacidade de
financiamento totalmente comprometida, para se adequar o Regime Próprio
à Reforma de 1998, devido aos inúmeros obstáculos em que, a Câmara e
setores minoritários mais organizados do funcionalismo, e falta de iniciativa e
interesse do executivo desde 1998, pois a superação deste assunto nos
termos atuais, reduziria consideravelmente a capacidade de investir do
Município, e até o momento não produziu seus efeitos no Município de
Guarulhos.
No quadro a seguir, o Município já tem parcelado por
quadrimestre com o INSS, o valor aproximado de R$ 125 milhões, e está na
eminência de ser autuado em mais de 164 milhões por força de uma liminar

45. 35
que atenua os encargos trabalhistas presentes e mais ainda aumenta o
passivo previdenciário e expande o gasto com assistência a saúde com
recursos do INSS, e ainda gera incerteza e expectativas com relação a
aposentadorias.
Guarulhos – SP
2002 – 3º quadrimestre
Demonstrativo da Dívida Consolidada (Valores em R$ mil)
Especificação Saldo do
Exercício Saldo do Exercício de 2002
Anterior
Até o 1º Até o 2º Até o 3º
Quadrimestre Quadrimestre Quadrimestre
Dívida Consolidada - DC (I) 544.127,00 564.857,00 585.591,00 606.983,00
Dívida Mobiliária 41.478,00 43.867,00 46.463,00 49.421,00
Dívida Contratual 111.629,00 120.517,00 133.724,00 137.766,00
Precatórios posteriores a
5/5/2000 (inclusive) 6.472,00 6.472,00 6.472,00 14.348,00
Parcelamentos com a União 143.822,00 145.925,00 144.997,00 144.498,00
Previdenciárias 125.115,00 126.961,00 126.009,00 125.501,00
Do FGTS 18.707,00 18.964,00 18.988,00 18.997,00
Outras Dívidas 240.726,00 248.076,00 253.935,00 260.950,00
Deduções (II) 89.644,00 146.036,00 153.930,00 124.007,00
Precatórios anteriores a
5/5/2000 51.721,00 51.721,00 51.721,00 51.721,00
Dív. Consolidada Líquida
(DCL)=(I-II) 454.483,00 418.821,00 431.661,00 482.976,00
Receita Corrente Líquida –
RCL 705.276,00 732.320,00 752.806,00 810.020,00
% da DC sobre a RCL 77,15 77,13 77,78 74,93
% da DCL sobre a RCL 64,44 57,19 57,34 59,62
Limite definido por Resolução 846.331,00 878.784,00 903.367,00 972.024,00
do Senado Federal
Fonte: relatórios fiscais do município. Atualizado em 30/01/2003
Informações homologadas em 02/05/2003.
Figura 18: Divida Consolidada do Municipio de Guarulhos.
Fonte: IPREF, Secretária do Tesouro Nacional (2003)

46. 36
REGUL
AR SIMLEGISLAÇÃO
CRITÉRIOS FUNDAMENTO LEGAL / NÃO MUNICIPAL
Lei 9.717/98, art. 9º, parágrafo
Encaminhamento daúnico; Portaria nº 2.346/2001,
legislação à SPS art.6º, IX Sim.
Título X da Lei 4.755/95 e
Constituição Federal, art. 40, Lei Orgânica, arts. 95 e
Caráter contributivo caput; Lei 9.717/98, art. 1º, II Não. 106 e ss.
Art. 1º da Lei 4.755/95 e
Constituição Federal, Art. 40, artigo 2º da Lei 1.429/68
Cobertura exclusiva acaput e § 13; Lei 9.717/98, art. e liminar no MS
servidores efetivos 1º, V Não. 1999.61.00.016322-0
Utilização de recursos
apenas para pagamento de Lei Municipal nº 4.755/95,
benefícios (AssistênciaLei 9.717/98, art. 1º, III; Título X, artigos 35 e
medica) Portaria nº 4.992/99, art. 8º Não. seguintes
Convênio ou consórcio Artigo 41 da Lei 4.755/95
para pagamento de Lei 9.717/98, art. 1º, V; e 106, § 7º, da Lei
benefícios Portaria nº 4.992/99, art. II Não. Orgânica Municipal
Acesso dos segurados àsLei 9.717/98, art. 1º, VI;
informações do regime Portaria nº 4.992/99, art. 2º, VI Sim.
Inclusão de parcelas
remuneratórias temporáriasLei 9.717/98, art. 1º, X; Lei Municipal nº 4.274/93,
no cálculo dos benefícios Portaria nº 4.992/99, art. 2º, X Não. artigo 21
Lei 9.717/98, arts. 1º,
parágrafo único e 6º, II;
Contas distintas para osPortaria nº 4.992/99, arts. 7º e
recursos previdenciários 17,II Não.
Lei Municipal nº 2.690/83,
artigo 7º, sendo que é
Participação dos servidoresLei 9.717/98, art. 1º, VI, irregular a forma de
nos colegiados Portaria nº 4.992/99, art. 2º, VI Não. participação.
Registro contábilLei nº 9.717/98, art. 1º, VII,
individualizado Portaria nº 4.992/99, art. 12 Não.
Aplicações financeiras de
acordo com Resolução do Lei 9.717/98, art. 6°, Portaria
CMN nº4.992, art.17,IV Não.
Lei 9.717/98, art. 9° § único,
Atendimento de solicitaçãoPortaria nº4.992, art.20 §
do MPS no prazo único Sim.
Art. 12 da Lei Municipal
nº 4.755/95 e 97,
Benefícios distintos do Lei 9.717/98, art. 5º, Portaria § único, da Lei Orgânica
RGPS nº 4.992/99, art. 16 Não. Municipal
Art. 12 da Lei Municipal
nº 4.755/95 e artigo 97, §
Benefícios com critérios e Lei 9.717/98, art. 5°, Portaria único, da Lei Orgânica
requisitos diversos da CF nº4.992, art.16 Não. Municipal
Figura 19: Comparativo Legislação Federal e a Municipal.
Fonte: IPREF(2003),

47. 37
O quadro anterior é um comparativo do que é necessário para a
obtenção do CRP (Certificado de Regularidade Previdenciária), o marco
legal e a situação municipal, e legislação local.
3.2 - Propostas Para Superação da Crise
3.2.1- A Adequação à E.C. nº 20. Uma Proposta da Coppe/ UFRJ.
O Núcleo Atuarial de Previdência ligado à COPPE da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, tem elaborado a modelagem do
financiamento buscando alcançar o equilíbrio financeiro e atuarial dos
Regimes Próprios de Previdência adequando as premissas da Emenda
Constitucional nº 20, o modelo desenvolvido pelo IPREF e COPPE(2002),
apresenta-se na forma de plano de custeio, o chamado Plano de custeio
NAP (Capitalização e Repartição simples) que consiste em separar os
servidores em nos dois grupos assim definidos:
Grupo 1 – Regime de Repartição Simples; constituído pelos atuais
servidores inativos e pensionistas e pelos servidores ativos efetivos que
adquirem direito a aposentadoria dentro do prazo de carência; benefícios
garantidos até a extinção pelo Tesouro Municipal, algo em torno de 30 anos;
contribuição utilizada para compor reservas do Grupo 2;
Grupo 2- Regime Financeiro de Capitalização; constituído pelos
futuros servidores efetivos e pelos atuais exceto aqueles do grupo 1;
benefícios garantidos pelo Instituto de Previdência.
A proposta apresentada apesar de tecnicamente estar
fundamentada em números, não leva em consideração que hoje existem
benefícios não contemplados como: assistência médica, a existência de
débitos com o INSS, que na prática impede toda compensação
previdenciária, além do que ao estabelecer alíquotas para o servidor e de
igual montante ou até superior durante o período de carência para o

48. 38
Município, esquece a escassez desses recursos e direcioná-los para fundos
financeiros não foi viabilizada historicamente.
3.2.2 - A PEC-40/03, Aspectos Preliminares, Reforma da Previdência do
Governo Lula.
Está em tramitação no Congresso Nacional, a reforma da
Previdência no Governo Lula, embora o Programa de Governo do Partido
dos Trabalhadores, conforme CAVALCANTI e QUADROS (2003,15) previa
o estabelecimento de uma Previdência Universal Básica (com teto à
velocidade e à disposição do Governo), e a instituição da Previdência
Complementar, opcional com ou sem fins lucrativos.
De acordo com notícias publicadas no site da CEPAM (2003), “A
reforma previdenciária dos servidores públicos, proposta pelo governo
federal, longe de ser uma reforma abrangente, profunda e conceitual, busca,
em sua essência fazer caixa em curto e médio prazos, para cobrir os déficit
do setor.”
Segundo CEPAM (2003), “Dentre as propostas, para os atuais e
os futuros servidores, destacam-se: autoriza a instituição do regime de
previdência complementar para os servidores de cada esfera de poder; limita
o valor das aposentadorias e pensões ao valor de teto do Regime Geral de
Previdência – Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, desde que
instituído o regime de previdência complementar.”
De acordo com CEPAM (2003), “Equipara a alíquota de
contribuição dos servidores estaduais e municipais às dos servidores da
União (atualmente 11%), retirando dos entes a autonomia de decisão sobre
as taxas de contribuições de servidores; limita o valor da pensão em 70% do
valor do provento do servidor, observando o limite máximo de beneficio do

49. 39
INSS; acaba com a aposentadoria integral, tornando proporcional o valor do
provento as contribuições feitas aos regimes (INSS e Regime Próprio)”;
Conforme CEPAM (2003), “Desvincula o reajuste dos proventos
de aposentadoria e pensão da remuneração dos servidores ativos; mantêm,
para os servidores que ingressaram no serviço publico antes da Emenda 20,
a possibilidade de aposentadoria aos 48 e 53 anos, mas reduz o valor dos
proventos em 5%, por de antecipação, relativos à idade de 55 anos e 60
anos, até o máximo de 35%; determina contribuição sobre os proventos de
aposentadoria e pensão que superem o valor de teto do INSS”;
Segundo CEPAM (2003), “Aos atuais servidores é facultada a
adesão ao regime que limita o beneficio ao valor do teto do INSS, desde que
seja instituído o regime de previdência complementar. Caso o servidor opte
por participar dos dois regimes, terá desconto de 11 % sobre o valor de teto (
R$ 2.400,00), mais o percentual que for definido pelo calculo atuarial para a
previdência complementar. Se o servidor não fizer essa opção, contribuirá
com 11% sobre o valor total da remuneração.”
Para os atuais aposentados e pensionistas, conforme CEPAM
(2003); “Estabelece contribuição de inativos e pensionistas, com alíquota
igual aos servidores ativos, sobre a parcela dos proventos e pensões que
supere o limite de isenção do Imposto de Renda( valor atual de R$
1.058,00); mantém o reajuste dos valores dos proventos e pensões,
equivalente ao dos servidores ativos.”
Considerando estas medidas, de acordo com (CEPAM, 2003) . “ é
suficiente para perceber que se trata de um encadeamento de medidas que
resultarão em redução de benefícios para os servidores e na mesma
proporção em economia para os cofres públicos. ... a quebra de
integralidade ( que dava ao provento o valor da ultima remuneração). Essa
quebra foi introduzida pela nova sistemática de calculo do valor dos

50. 40
proventos, que levará em conta os valores de contribuição ao INSS e ao
Regimes Próprios. Essa medida funcionará como fator de redutor.”
3.2.3 - Uma alternativa para a reforma da Previdência Municipal.
Este trabalho entende que as maiores distorções encontradas no
Regime Próprio de Previdência do Município de Guarulhos têm sua origem
antes da entrada ao mesmo, ou sejam às ainda as originadas nas relações
de trabalho, como foi abordado no capitulo dois.
Um dado relevante que foi abordado no capitulo um, é que
diversas prefeituras implantaram o Regime Jurídico Único, a exemplo do que
fez a União. Este trabalho entende que a superação do problema do
financiamento da Previdência Municipal, passará pela chamada transposição
de regimes, ou a transferência de funcionários concursados CLT, ou
fazendo concursos para esta finalidade, que propiciaria os seguintes
benefícios: melhora na capacidade de gerir os seus recursos humanos;
política única de Recursos Humanos para o funcionalismo; possibilidade de
um atendimento mais próximo dos seus segurados; ganho propiciado pela
escala de hoje quase 2000 segurados para 16000.
Situação Só Efetivos Total Servidores
Total de Servidores Ativos 1.918 16.670
Compensação Previdenciária a receber. 67.150.410,51 383.389.096,99
Passivo Atuarial 946.004.075,32 2.000.480.992,19
Passivo Médio p/ Servidor 493.224,23 120.004,86
Necessidade de Financiamento nos
próximos 10 anos. 255.438.879,02 1.365.381.555,65
Tabela 3 : Simulações do Passivo Atuarial .
Fonte IPREF (2003)

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Acreditando que o INSS esteja atuarialmente equilibrado, com o
município praticando até as mesmas alíquotas praticadas pelo INSS, os
ganhos para o servidor e autonomia para o município na questão, melhoraria
a autonomia para os cofres públicos no gerenciamento de suas finanças.
A simulação contida na tabela três foi elaborada a partir dos
Estudos Atuariais, o valor da necessidade de financiamento dos próximos 10
anos do total de servidores está superestimado, pois o mesmo foi calculado
considerando os benefícios do Regime Próprio atual, e no caso da entrada
dos servidores concursados vinculados ao regime de contratação CLT, o
valor do passivo estes viriam equilibrados atuarialmente.
Com o Município assumindo os direitos previdenciários dos
servidores transpostos passa da condição de devedor para credor do INSS,
que facilitaria a criação de reservas para a constituição do Fundo do Regime
Próprio.
Ainda diante da compensação previdenciária, a postura dos
Municípios deverá ser a busca uma compensação efetiva, pois nos moldes
atuais o INSS, não repassa enquanto não houver dívidas pendentes.
Enquanto que em uma compensação efetiva um encontro de contas seria
condição suficiente que não contraria o pacto federativo, uma vez que à
origem da dívida do INSS com os Municípios é anterior ao dos Municípios
com o INSS e este como órgão gestor da compensação tem um conflito de
interesses na condução da gestão.
O Regime de Repartição Simples tem aspectos que sob o ponto
das finanças públicas e mesmo como afirmado, anteriormente, a própria
incapacidade dos governos em honrar sua parte mesmo a repartição simples
implantada na prática, a contribuição deste trabalho à discussão, aponta que
estipular contribuições seja da cota patronal ou do servidor é retirar
capacidade de investimento por parte do município e reduzir o salário real da
parte do funcionário. E a criação de fundos financeiros só tem como ganho o

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mercado financeiro e os seus especialistas, e não vejo sentido no Município
poupar recursos e buscar financiamentos em busca da escassez dos
mesmos. Então esta proposta entende que sendo o funcionário público
importante engrenagem da máquina do Estado, o financiamento das ações
de política de Previdência dos servidores, deverá ser dentro da forma que o
Estado se financia via impostos. Os maiores salários já estariam resolvidos
com a implantação do RJU e uma política clara de cargos e salários, e com
relação às altas rendas propiciadas por altos salários já existe o Imposto de
Renda para esta finalidade.

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CONCLUSÃO
A Constituição de 1988 tratava a Previdência dentro do contexto
da Seguridade Social, e as reformas da Constituição para não contrariar o
seu espírito, deveriam aprofundar a universalidade que a Seguridade Social
pressupõe, incluindo os trabalhadores excluídos do mercado de trabalho por
políticas de redução do Estado que foram derrotadas nas eleições de 2002
que levou Lula à Presidência da República.
Seguridade Social é superavitária, não foram encontradas razões
para as reformas efetuadas, o desvio de recurso da Seguridade Social via
D.R.U. (Desvinculação de Receitas da União) mecanismo que impõe o
superávit primário e tem como principal objetivo honrar os compromissos
com credores, frustra os corações e mentes que acreditaram na mudança de
rumo da era FHC.
Sendo os funcionários públicos um instrumento fundamental à
execução das atividades do Estado e a relação contratual com o Estado é
administrativa e não trabalhista, que não fazem parte do resultado da
Seguridade Social, a origem do chamado déficit foi causado por ações do
próprio governo federal ao não honrar seus compromissos financeiros com o
INSS, fazendo a transferência dos seus servidores para o RJU, e a esta
futura vinculação com fundos financeiros só alimentará o mercado de
capitais, transferindo recursos que hoje são de toda sociedade para a
miragem do setor financeiro onde a história recente demonstrou que vários
escândalos de fraudes contábeis levaram à bancarrota e ao desespero
vários participantes dos fundos de pensões americanos, um modelo que
querem implantar por aqui no Brasil.
Nos Estados e Municípios não haverá melhora das contas e do
fluxo de caixa no curto e médio prazo, pois eventuais ganhos que as perdas
impostas aos servidores propiciar estes ganhos serão canalizados ao
governo federal para o pagamento de dividas com o órgão gestor da

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Previdência (INSS), pois a compensação devida aos diversos Regimes
Próprios de Previdência sofre com o conflito de interesse deste órgão gestor.
Nos antecedentes da crise da Previdência, foi demonstrado que
em função do desvio da finalidade, como o atendimento de funcionários não
efetivos, mas o problema foi causado antes do gozo dos direitos
previdenciários, e sim nas relações de trabalho, como a entrada sem
concurso, e a ampliação de direitos que com a vigência da Constituição de
1988, os aspectos da assistência a Saúde passaram a fazer como do direito
de qualquer cidadão, a própria precariedade ou mesmo a ausência do
Estado no cumprimento da atenção á saúde obrigou os Regimes Próprios a
ocuparem o lugar, do Estado na assistência à saúde de seus segurados.
A Previdência Municipal como complemento de uma política geral
de recursos humanos, de um Regime Jurídico Único, deve ser entendida
como o justo beneficio e a segurança que seus servidores precisam ao
cumprimento de suas funções com a sociedade. A continuidade dos serviços
de assistência à saúde para os servidores estatutários do Município de
Guarulhos deve ser visto como um benefício dado por qualquer empresa a
seus funcionários, no entanto pela própria natureza desse empregador, não
tem sentido ser canalizado recursos públicos para instituições privadas que
sobrevivem exatamente por conta do caos instalado do SUS, portanto a
assistência à saúde deve ser vista apenas como um paliativo e com prazo
definido para a incorporação de todos os servidores em uma saúde de
qualidade para toda a população.
A Previdência Municipal de Guarulhos nas bases em que foram
montadas não justifica a sua existência, pois entre os servidores que
usufruem atualmente seus benefícios estão os de cargos eletivos, não
concursados e comissionados em sua maioria, enquanto a maioria dos
funcionários concursados do Município de Guarulhos está fora do Estatuto
conseqüentemente fora do Regime Próprio de Previdência.