Este documento discute diferentes tipos de participación ciudadana, incluyendo participación ciudadana, comunitaria y social. Explica que la participación ciudadana se centra en los derechos individuales, mientras que la participación comunitaria y social involucran acciones colectivas para abordar problemas sociales y políticas públicas. También analiza cómo las leyes 387 y 1448 de Colombia promueven la participación de las víctimas y el desarrollo de la democracia participativa.

1. Anexo No. 7Anexo No. 7 Cartilla de participación y el enfoque de derechos en políticas públicas
1) ¿Cómo entender el derecho a la participación?
El derecho a la participación debe ser comprendido y aplicado como un componente de lo que
en nuestra Constitución se considera como “democracia participativa”, con concepciones,
procesos y mecanismos distintos aunque complementarios de la democracia representativa.
Es derecho social y político fundamental que llena de contenidos particular el sistema
democrático que reglamenta las relaciones del Estado y de éste con la sociedad civil, que le da
una proyección en formas (mas directas) y contenidos particulares, caracterizando el
funcionamiento democrático del Estado Social de Derecho colombiano. Pero como se le
confunde con la participación electoral en referendos, consultas y plebiscitos, que son
componentes de la democracia electoral representativa y delegataria, la hemos llamado
“democracia participativa directa”.
2)¿Cómo entender la participación?
Cuando hablamos de la participación como derecho, nos estamos refiriendo también a la
relación dialógica, directa, entre iguales en derechos, de personas y sus organizaciones
sociales, que permite que a través de la palabra y el debate se formen en la comprensión
crítica de los espacios sociales y políticos, y desarrollen capacidades y habilidades para
elaborar sus propias propuestas tanto para abordar sus problemas internos, como frente al
Estado y sus políticas públicas. En este ejercicio realizado desde el espacio de la sociedad civil
que se conoce como la esfera de lo público, van construyendo su ciudadanía y su condición de
sujeto consciente colectivo capaz de movilizarse para transformar la realidad, y que en ese
ejercicio acumula legitimidad y poder político.
3) Dada las distintas formas de denominar a la participación, vimos la importancia de precisar
sus distintas definiciones utilizadas, que surgen desde los objetivos y espacios que la
caracterizan, para así facilitar la comprensión y el fortalecimiento específico de los sujetos
sociales que en ellas actúan. Avanzamos en diferenciar la participación en ciudadana,
comunitaria y social.
3-1) La participación ciudadana de clásico origen liberal democrático, “es la capacidad de
cada persona para formar, revisar y perseguir racionalmente su definición del bien”1
. Es el
individuo que se apropia de sus derechos para alcanzar sus intereses particulares en la
relación con el Estado, respetando los límites que le imponen los derechos de los demás
ciudadanos. El ejercicio de su derecho a la participación ciudadana lo realiza desde una mirada
y acción individual, generalmente en la exigibilidad de sus derechos cívico políticos. Por eso a
la participación ciudadana no la determina el escenario donde se realiza, sino la concepción
individual que la motiva. Concentra su ejercicio individual en el derecho al voto en comicios
electorales, sea para elegir o ser elegido, como en participar en referendos, plebiscito,
consultas, que no incluyen necesariamente un debate previo en espacios públicos o colectivos,
que son los que potencian acciones constructoras de tejido social con objetivos e identidades
comunes. Su relación con las personas que elije es delegataria. Esto no niega que existan
ciudadanos que desde la visión clásica del liberalismo, participen en organizaciones políticas,
1
Chantal Moufle, “El retorno de lo político. Comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia radical”. Edic
Paidos, Estado y Sociedad. España 1999.

2. sociales y comunitarias, donde el logro de su interés particular se articula y complementa con
los intereses colectivos.
En países en conflicto armado y con grandes desigualdades y dificultades para la garantía de
los derechos, como Colombia, la mayor debilidad de la participación ciudadana surge del
riesgo que implica la acción personal de exigir derechos, ya que la experiencia demuestra que
en determinadas regiones la exigibilidad de derechos aumenta los riesgos de violaciones del
derecho a la vida, y requiere de políticas de protección, accionares e incidencias colectivas. Un
ejemplo son los riesgos de las acciones individuales o de pequeños grupos que casi
heroicamente realizan muchas veedurías ciudadanas, y que han llevado a asesinatos y
desplazamientos. Otro recurrente es el de la demanda individual de reparación y restitución
de derechos por parte de las víctimas del conflicto armado, que por su condición de acción
individual y aislada, termina siendo no atendida, o en un calvario de visita a oficinas, o
convertida en una forma de dependencia clientelista por la autoridad local.
3-2) Por participación comunitaria entendemos a la que realizan ciudadanos que adquieren
una determinada identidad en un espacio común, que les ha permitido concebirse como
comunidad, así sea transitoriamente. Por lo general son experiencias territorializadas que
buscan alcanzar el bien común y que se centran en demandas de servicios, denuncias de
realidades adversas a la comunidad u obras que benefician a su territorio. Logran movilizar a
partes representativas de su comunidad y tienen la cualidad inicial de poder orientar y
controlar a sus líderes. El objetivo inmediato perseguido se realiza desde espacios públicos no
muy amplios, como el barrio, la comuna, la vereda rural, o desde reivindicaciones y exigencias
comunes de derechos, que permiten la construcción rápida de acuerdos, que no llegan a ser
identidades.
Los espacios comunitarios son muy importantes por su diálogo directo, compromiso,
dinamismo y presión constante sobre sus líderes, y no es casual que sea en estos espacios de
movilización comunitaria donde más liderazgos de mujeres se encuentran. Esto se los permite
su cercanía con el hogar donde están sus hijos, a veces su condición creciente de
desempleadas las lleva a participar en estas causas comunitarias, que a la vez son las que más
repercuten sobre su bienestar familiar inmediato. No significa esto que no encuentren
dificultades para realizar sus actividades tanto con sus compañeros como con los otros
líderes, pero es donde más logran alcanzar liderazgos.
Sus debilidades pasan por la poca sostenibilidad de la movilización comunitaria cuando el
objetivo se ha logrado, o por el contrario, no han logrado conquistar su demanda. Su
búsqueda del bien común cuando se extiende en el tiempo luego de alguna conquista
alcanzada, tiende a generar liderazgos personalizados, cuando no autoritarios que suplantan a
la comunidad y que desconocen los derechos individuales.
Tiende a construir una mirada parcial e inmediatista del problema, que permite al Estado
darles un tratamiento focalizado de garantía de un derecho, pero que no necesariamente se
extiende como conquista de garantías cuyo goce efectivo se extiende a toda la sociedad, lo
cual se expresa en que no se convierten en políticas públicas.
En el caso de las víctimas del conflicto armado, su condición de comunidad es muy frágil y está
mediada por el tratamiento individual que le ha dado el Estado a sus exigencias de restitución
de derechos, y por sus enormes dificultades para construir como un sujeto social de derechos.

3. 3-3) Cuando hablamos de participación social estamos pensando en la participación que nace
de la búsqueda de afrontar la solución de problemas sociales generalizados, y que por lo
general apuntan a incidir y decidir en las políticas públicas. Implica la construcción o existencia
de un sujeto social potencial o real. Tiene un marcado carácter territorial tomado de la
participación comunitaria, pero considera al territorio y sus identidades básicas, como
interconectados y haciendo parte de las acciones, luchas y resistencias frente a las políticas
públicas nacionales. Desde este nivel de la participación es que se han construido las
experiencias capaces de saltar de los espacios de lo social a los de la política, inclusive la
electoral.
Busca abordar la garantía, reparación y restitución de sus derechos, desde una mirada de
mediano y largo plazo, a través del ejercicio de la democracia participativa directa, plural, que
reconoce las diferencias, los conflictos, los agonismos con adversarios a los que reconocemos
sus derechos a defender sus ideas, aun sin compartirlas, y los antagonismos2
, y se dirige a
pensar una propuesta de desarrollo que haga de los individuales conquistados, un
componente de una propuesta centrada en los seres humanos, con un sentido universal y
diferencial de la vida en sociedad. Aspira siempre a un mayor poder de decisión y es
acompañada por importantes momentos destinados a la formación de los líderes y sus bases
sociales. Busca a construir su proyecto desde un enfoque de derechos, territorial, etnocultural,
diferencial, y por lo general cuenta con una mirada propia del desarrollo que cuestiona el
concepto tradicional.
En su ejercicio de construcción de espacios que fortalezcan las organizaciones que actúan en y
desde la esfera de lo público, incluye la participación ciudadana y la participación comunitaria,
pero pone el énfasis en el fortalecimiento de los sujetos y organizaciones sociales para la
participación e incidencia en las políticas públicas.
Su mayor debilidad es la distancia que los líderes sociales suelen tomar con sus representados
o bases sociales. Por su conocimiento adquirido y experiencia en la relación con los
funcionarios públicos, se tienden a profesionalizar y perpetuar en los liderazgos, impidiendo la
renovación y desarrollando en algunos casos prácticas perversas de exclusión de sus críticos y
discriminación de género. Pocas son las mujeres que logran llegar al liderazgo en estas
instancias, y cuando lo logran, sus responsabilidades tienden a ser restringidas a tareas
administrativas o de suplencia de los hombres.
4) Participación en Ley 387 y 1448
Tanto en la ley 387, las sentencias y autos de la Corte Constitucional para su seguimiento,
como en la ley 1448 y sus decretos reglamentarios, se le da una trascendencia a la
participación de las víctimas, que nos permite asumirlos como avances parciales en la
construcción de los cimientos de la democracia participativa anunciada en la Constitución. Así
como ya están construidos los espacios, representaciones y estructuras de la democracia
representativa, ahora se vislumbra la posibilidad de ir construyendo un sistema alterno para
esta democracia participativa, intersubjetiva, y directa. Si nos colocamos en este marco
2
Chantall Mouffe considera al antagonismo como una “relación con el enemigo”, y al agonismo como “una
relación con el adversario”. Su propuesta es de una democracia directa basada en espacios donde funciona
un “pluralismo agonístico”, que aplicado al caso colombiano es el que restituye derechos de las víctimas,
mientras que deja el problema de los antagonismos y el poder para los espacios de la política, donde se
negocia el fin del conflicto armado. Ob. cit. p.16

4. jurídico político y lo asumimos como parte de una justicia transicional, donde el derecho no
cambia pero si la forma de aplicarlo, nos obliga a pensar su construcción desde esta nueva
dimensión. Esto incluye sus mecanismos de participación y de control social, su financiación,
las garantías para el goce efectivo del derecho a la participación, incluyendo las
compensaciones para las y los líderes que están responsabilizados de intervenir en estos
espacios participativos y de concertación por largos tiempos, quedando por lo tanto sin la
posibilidad de generar ingresos propios.
5)¿Qué tipo de participación realizan los Espacios y Mesas de Participación de Víctimas?
Por eso para la Defensoría del Pueblo, las organizaciones de víctimas y sus Mesas de
Participación, se enmarcan conceptualmente en lo que consideramos como participación
social, que incluye la participación comunitaria y la ciudadana, con sus fortalezas y sus nuevas
garantías, pero con la gran debilidad, que más adelante analizamos, de sus dificultades
estructurales de constituirse y actuar como un sujeto social de derechos.
6) Los sujetos de la participación
Siguiendo y desarrollando el pensamiento de la Sentencia T-045 de la Corte Constitucional y
sus Autos de seguimiento, no sólo se reconoce la importancia de los sujetos individuales y
colectivos de la participación, sino que se agrega la importancia de su capacitación y
fortalecimiento organizacional. Pero esto que se declara no tiene aún una estrategia sobre
cómo desarrollarlo sin afectar la autonomía y la independencia de estas organizaciones, en
particular en el caso de las víctimas del conflicto armado.
7)La estatalización y cosificación de la participación
Es común que encontremos a funcionarios públicos reemplazando la necesaria autonomía de
las comunidades a la hora de participar, lo que se ha llamado la “estatalización” de la
participación. Otra confusión que se presenta es cuando se proponen estrategias de
participación que critican esta suplantación de lo social, pero cometen el error de considerar
que existe un sujeto ciudadano ávido de participar al que sólo basta entregarle la posibilidad
de priorizar programas y proyectos de inversión, cuando la realidad es que existe un
ciudadano con una gran desconfianza en las propuestas gubernamentales de turno, lo cual le
genera un bajo interés en participar, pero además, con muy poca formación para hacerlo.
Esto es producto de que se sigue pensando a las comunidades como un objeto de la
participación, y no el sujeto potencial complejo que tanto en lo individual como en lo colectivo
se ha generado como consecuencia de tantas frustraciones y demagogias utilizando el
nombre de la participación. No es con llamados a la participación que se podrá superar este
estado de indiferencia y ruptura del tejido social que se presenta mayoritariamente en las
grandes ciudades, sino partiendo del principio que la reconstrucción de estos ciudadanos
como sujetos que comprenden y buscan transformar la realidad social, tanto individual como
colectivamente, sólo podrá ser obra de ellos mismos, de sus dinámicas autónomas de
exigibilidad, para lo cual la función del estado es garantizar y promover realmente su derecho
a la participación y libre asociación, así como facilitar los recursos para su formación y
fortalecimiento organizacional desde la independencia de sus pensamientos y la autonomía de
su funcionamiento. Y más grave aún es esta realidad en el caso de las víctimas, cuando “de

5. hecho hay un razonamiento, un análisis endógeno, que les predispone al debilitamiento de los
atributos de su personalidad jurídica y en consecuencia a no ser sujetos de derecho.”3
8)Diferencias entre participación y concertación
Unas de las razones que llevan a cosificar a los sujetos de la participación, a pensarlos como
objetos y no como sujetos, es la confusión generalizada de los espacios de participación y
concertación. En la democracia participativa directa la participación se da en las relaciones y
los debates en el seno de las organizaciones sociales y ciudadanos que representan la parte
popular de la sociedad civil; son espacios autónomos donde construye su opinión de lo
público, la esfera de lo público; mientras que en la concertación entran en juego las relaciones
de poder que en última instancia definen los debates entre los representantes de la sociedad
civil, con el Estado. Mientras la primera es una relación de construcción de reflexiones, ideas,
subjetividades y propuestas, entre iguales, la segunda es una relación de poder entre dos
partes distintas, donde la que decide es la que más poder acumulado posee. Por el lado de los
sujetos vale el apoyo y la capacidad de movilización social construido, que determina su
también su legitimidad, y por parte de los gobernantes es determinante su comprensión
democrática y su voluntad política, el apoyo que logre de las fuerzas políticas gobernantes, y
la posibilidad que tenga de tomar sus decisiones en forma autónoma de las presiones del
poder económico del mercado y de los intereses autoritarios y corruptos del Estado.
Un ejemplo de esta confusión es el borrador del Protocolo de Participación mencionado, que
dice que “ las mesas de participación serán entendidas como verdaderos espacios de diálogo
entre la sociedad civil y el Estado, con plena capacidad de lograr acuerdos y adoptar
decisiones”, cuando en realidad son el espacio de las organizaciones de víctimas para construir
participativamente sus propuestas autónomas e independientes, las cuales posteriormente
serán presentadas en los Comité de Justicia Transicional, para su concertación. Por eso no es
casual que estos Comité estén elaborando los Planes de Acción a Víctimas, sin consultar
siquiera a la Mesa de Participación de Víctimas, cuando la ley 1448 y sus decretos
reglamentarios obligan una construcción participativa conjunta.
En el borrador de Protocolo de la ley 1448 se dice también que “Las mesas de participación
son espacios institucionalmente avalados por el Estado para la interlocución entre las víctimas
y la institucionalidad”, lo cual es una confusión entre los espacios de participación y
concertación. Las mesas son para la participación, debate y construcción de propuestas entre
las víctimas, las cuales luego son llevadas a los espacios de concertación, los Comité
Territoriales de Justicia Transicional y los Comité y Subcomites nacionales de la UAERIV.
Pero más generalizada es la confusión inversa, donde se consideran espacios de participación
a los múltiples comités de concertación del Estado, en los que se incluye un representante que
representa a unos pocos, y que simplemente valida con su presencia las decisiones del
gobernante de turno, dado que no le han permitido construir una fuerte organización social.
Se aprovecha así la fragilidad de los espacios de participación ciudadana, comunitaria y social,
y no se apuesta a su fortalecimiento. Ejemplo de estos espacios de concertación son los
Copaco, mal llamados Comités de Participación Comunitaria en Salud, que suplantan a los
espacios autónomos de los usuarios y pacientes, en una situación que ha llevado deformación,
3
Alfredo Correa De Andreis: Pistas para un Nuevo Mundo, Observatorio de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, Barranquilla, Colombia, septiembre 2005, p. 84

6. a que en muy pocas IPS o EPS se promuevan realmente las Asociaciones de Usuarios y las
Contraloría y Veedurías Sociales, como espacios donde se construye la verdadera
participación. Otro caso son los innumerables Comité Locales de Participación en Bogotá,
donde la débil representación de la sociedad civil popular convierte la concertación en una
relación en una sola dirección, lo cual más que una confusión es una forma perversa de diluir y
reducir la reorganización y fortalecimiento del tejido social.
9)Autonomía e independencia
Autonomía es la toma de decisiones de la organización por si misma, por sus propios afiliados
convocados pluralmente y decidiendo democráticamente
Independencia es la toma de decisiones desde sus propios intereses y no sometida a la
dependencia de intereses o ideologías ajenas.
Las mesas de participación de víctimas y su construcción democrática desde lo local como
ordena la ley 1448, es parte de la reparación colectiva y reconstrucción del tejido social, lo cual
les permite constituirse como una instancia autónomos e independientes que no sólo existen
para la interlocución con el Estado como se cita anteriormente, sino que pueden hacerlo con
otros actores, organizaciones e instituciones. Comenzando por las organizaciones
multilaterales y de cooperación internacional, ONU, PNUD, ACNUR que pueden apoyar sus
proyectos de reparación y restitución colectiva de derechos; siguiendo por los espacios de los
díalogos de paz donde su participación ya está anunciada para la discusión de la agenda
acordada; continuando por los responsables privados de proyectos extractivos y de
agroproducción que puedan generar desplazamientos y revictimizaciones, o que pretenden
realizar acciones de responsabilidad social corporativa; y concluyendo en otras organizaciones
sociales, productivas y culturales que no actúan directamente en los espacios de las víctimas.
Enfoque de derechos en los Planes de Acción Territoriales y Nacional
10) El enfoque de derecho en los PAT y las políticas públicas de reparación y restitución
Para realizar el ejercicio de construir desde el Enfoque Basado en los Derechos Humanos un
Plan de Desarrollo Municipal o Departamental, como para Planes de Acción Territoriales de
Reparación Integral a las Victimas, es recomendable aplicar el ejercicio a la búsqueda del goce
efectivo de un derecho concreto. Por eso hemos realizado el ejercicio aplicando el enfoque al
Derecho a la Salud, tanto a la salud física como a la salud mental, por la transcendencia de ésta
última en la Rehabilitación de las víctimas y la población vulnerable. Siguiendo los pasos
definidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el marco jurídico y la
legislación vigente, los documentos elaborados por la Delegada Nacional de Políticas Públicas
y su proyecto Prosedher de la Defensoría del Pueblo de Colombia, hemos elaborado una
propuesta para su abordaje, que combina reflexiones estratégicas, elementos para su
abordaje y una ruta concreta.
11) Elementos generales que componen un enfoque de derechos
a) La búsqueda de la realización efectiva de los derechos humanos.

7. b) Asumir que los derechos humanos se realizan no sólo cuando las personas disfrutan de
determinados bienes y libertades, sino también cuando se han adoptado medidas para
garantizarlos.
c) La formación desde una propuesta pedagógica para la participación, que surja del enfoque
de derechos humanos diferencial y de la perspectiva de género, de las y los ciudadanos como
sujetos sociales capacitados para la exigibilidad de sus derechos.
12) Contenidos temáticos para la incidencia en las políticas públicas
a)La definición del contenido mínimo de derechos que debe incluir una política pública, a
partir de las normas nacionales, la Jurisprudencia de la Corte Constitucional y los Pactos y
Acuerdos Internacionales.
b) El grado de realización de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, así
como la protección de las poblaciones especiales que genera la política pública, y el
cumplimiento de las obligaciones del Estado
c) La garantía del desarrollo del derecho fundamental a la participación para la incidencia de
la sociedad civil en la construcción de esa política pública, la cual debe ser acompañada por
una estrategia de fortalecimiento de los sujetos potenciales individuales y colectivos, para su
crecimiento como sujetos sociales de derecho.
d) Considerando que los derechos civiles y políticos, así como los económicos, sociales y
culturales se encuentran en su mayoría en documentos escritos textos asumidos por Acuerdos
de los organismos correspondientes de las Naciones Unidas, es necesario recurrir a la versión
simplificada del cuerpo del respectivo derecho, para desarrollar la estrategia pedagógica que
permita una formación de los sujetos participantes en los contenidos conceptuales básicos del
derecho a abordar.
13) Contenidos y alcances del Derecho
Si hablamos de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y entre ellos del Derecho a la
Salud, trabajamos y analizamos con la comunidad, conceptos como:
“Los derechos humanos deben constituirse en el eje central de las políticas públicas de salud.
Su propósito principal, tanto en la formulación como en la orientación, debe ser la vida, la
igualdad, la dignidad, la libertad, la justicia social, la reducción de la pobreza y la erradicación
de la discriminación.”
“La salud es un derecho humano, fundamental, universal, e interdependiente ya que está
estrechamente relacionado con la vigencia de los demás derechos humanos. Implica tanto
libertades como derechos. La salud es una de las condiciones primordiales de la vida humana,
indispensable para el bienestar y el desarrollo de las capacidades, oportunidades y libertades
de una persona.” 4
4
Prosedher, El Derecho a la Salud, publicación de la Defensoría del Pueblo

8. Que se busca la realización del derecho a la salud como elemento facilitador del disfrute de la
salud misma, del desarrollo de estilos de vida saludables, del acceso a servicios de atención
sanitaria sin discriminación y de la realización de una vida digna.
Que el derecho a la salud involucra la responsabilidad del Estado en el aseguramiento de las
condiciones normativas y materiales del ejercicio y goce efectivo del más alto nivel posible de
salud física y mental de todos los habitantes del territorio nacional.
Que cualquier vulneración o amenaza a este derecho siempre será atribuible al poder público,
bien sea por acción o por omisión en el ejercicio de sus obligaciones de respetar, proteger y
cumplir. Es decir sus obligaciones son positivas (políticas públicas), y negativas (nada que lo
afecte)
Que su condición de derecho fundamental está determinada por : 1)su conexidad con
derechos fundamentales, 2) su importancia frente a sujetos de especial protección, 3)como
derecho fundamental autónomo en relación a sus contenidos mínimos cuando son negados
como medicamentos, servicios, procedimientos establecidos en el POS ( derechos
prestacionales , dignidad humana).
Que la salud es un componente fundamental del Desarrollo Humano, el cual deberá marcar
nuestra concepción del desarrollo a la hora de construir el Plan de Desarrollo Territorial.
14) Elementos esenciales del derecho
Que la posibilidad de alcanzar un goce efectivo del Derecho a la Salud, supone la realización
simultánea de sus cuatro elementos esenciales y sus respectivas obligaciones:
Asequibilidad - disponibilidad
accesibilidad - acceso
aceptabilidad - calidad de la atención
adaptabilidad-calidad de las instituciones- sostenibilidad-permanencia de los bienes,
servicios, programas y factores determinantes básicos de salud desde el punto de vista ético y
cultural.
15)Obligaciones del Estado frente al derecho
En primer lugar están las obligaciones de ley contenidas en documento elaborado por la
Dirección Nacional de Promoción y Divulgación
Las obligaciones en el cumplimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, son de
cumplimiento inmediato y progresivo. Su aplicación será de carácter general, o referidas a
sujetos y grupos poblacionales de especial protección. Estas últimas tendrán prioridad sobre
el resto de la población y prioritariamente cuando su condición es la de víctima del conflicto
armado. Su enfoque diferencial es muy importante cuando de pueblos y etnias se trata, pues
de acuerdo a su cultura y cosmovisión, la salud tiene una connotación particular determinada
por su relación la naturaleza, la medicina tradicional y su vida comunitaria. Internar a una
paciente indígena en una cama de hospital, debe ser el último recurso, y de ser necesario,
buscar su acompañamiento desde la medicina tradicional. El tipo de actuación que se
demanda del Estado como obligación, es proteger, cumplir y respetar.

9. 16)Criterios de Priorización
Este ejercicio busca construir participativamente criterios que permitan definir dónde,
cuándo, cómo, para qué, por qué, con qué énfasis y en qué orden, se invierten los recursos,
basándose en los elementos esenciales mencionados anteriormente.
Por cada criterio se otorga puntajes que sumados priorizan los proyectos para el período
presupuestado, quedando los restantes en la lista de espera para ser presupuestados en los
próximos años, incluyendo los nuevos períodos de gobierno. Veamos un ejemplo que puede y
debe variar de acuerdo al contexto que determina el territorio.
Técnicos: Cumple con los requisitos de factibilidad financiera y realización téce nica. Si es un
proyecto para un presupuesto, verificar que es compatible y subsidiario de un programa del
Plan de Desarrollo. Es un criterio que incluye o excluye la propuesta.
Por su relación con la reparación de las víctimas: Si bien este criterio está considerado en las
leyes 387, Sentencia T-025 y 1448, que ordenan la reparación de los derechos vulnerados a las
víctimas con carácter inmediato, todo proyecto que conduzca a una reparación directa o
indirecta de las víctimas y a una articulación y solución a sus necesidades en conjunto con el
resto de la población vulnerable, tendrá un puntaje adicional
De cubrimiento o beneficiarios: a mayor cubrimiento o personas por atender, mayor puntaje
De antigüedad de la inversión: Por número de años sin invertir en ese rubro, mayor puntaje
De fortalecimiento de los sujetos sociales: Si premia con puntos la inversión que permite
fortalecer el tejido social. Incluye trabajo comunitario (jornadas sociales de vacunación),
fortalece la organización social, permite garantizar otros derechos (caso de computadores en
un colegio que son utilizados los fines de semana para garantizar el acceso a las tecnologías de
los padres, madres, abuelos y abuelas de familia)
De equidad: más puntajes para los sectores que más necesitan esa inversión, sea por
indicadores de pobreza, Necesidades Básicas Insatisfechas o estrato social.
Propios de la salud (morbilidad, mortalidad y otros):A mayores indicadores más puntajes
De ciclo vital: mayores puntajes para poblaciones de niños, niñas y adultos mayores.
De género: mayores puntajes para madres cabezas de familia, grupos de mujeres y LGBTI
De protección del medio ambiente: Si protege el medio ambiente se da un alto puntaje, si lo
afecta negativamente un alto puntaje negativo.
Etno-culturales: la existencia en el territorio de comunidades Afrodescendientes, negras,
palenqueras, gitanas, genera un puntaje mayor pero obliga a que el proyecto tenga un
enfoque diferencial.
De asistencia y participación en asambleas: Los asistentes votan obligadamente por 3 de los
proyectos presentados y los más votados obtienen mayores puntajes.
De asistencia al proceso de formación: se otorga mayor puntaje a los proyectos presentados
por líderes que menos inasistencias han tenido a los procesos de formación.
Étnicos: Para las mujeres indígenas en general, y en el pueblo Nasa en particular, el número de
camas en un hospital no sirve como indicador para su adecuada atención5
, y se requiere el
incluir la medicina tradicional, propia como elemento central de goce efectivo del derecho y
5
Ver documentos del Proyecto de “Construcción de un Sistema de Indicadores para la Evaluación, Seguimiento, Control y Monitoreo en
Educación y Salud, aplicando la herramienta SIG,Sistema de información Geográfica, en clave de derechos. Caso de los municipios de
Caldono (con el Cabildo indígena Nasa) y de Inza (con la Asociación Campesina de Inza y Tierradentro) en conjunto con el Programa
Regionalizado de la Defensoría del Pueblo y financiado por la Unión Europea y el IGAC. En este proyecto los campesinos e indígenas
aprendieron en 4 fines de semana a manejar el programa Argiss de Sistemas de Información Geográfica, para su beneficio y la
extensión del saber a las comunidades de la Red de Municipios Alternativos y Participativos.

10. que define los criterios .
Culturales: para la cultura de los afrodescendientes, negros, palenqueros, raizales y pueblo
rom (gitano), deben construirse indicadores que reconozcan sus culturas, usos y costumbres, y
por lo tanto definir criterios desde satisfactores distintos del derecho.
17)Criterios para la reparación de víctimas
Analicemos los criterios para el caso de las priorizaciones que hay que realizar en los Planes de
Acción para la reparación integral de las víctimas, los cuales deberán ser objeto de aclaración
en el Protocolo de Participación. Por ejemplo, ¿cómo se distribuirán y priorizaran las casas
gratuitas que el gobierno nacional ha decidido entregar a las víctimas? Su elaboración deberá
hacer parte del debate de las Mesas de Participación de Victimas en los espacios nacionales,
departamentales y locales alrededor del citado protocolo, y su aplicación deberá tener en
cuenta las diversas características territoriales, sociales, étnicas, de género y culturales. Sin
duda habrá que tener en cuenta los hechos victimizantes, la condición de madre cabeza de
familia, los hijos, la situación laboral, la salud física y mental, su condición etnocultural, y
muchos otros criterios que las víctimas construirán en forma autónoma, pero también habrá
que incluir un debate participativo con los sujetos de la reparación, sobre el tipo de vivienda a
construir, el sitio, su posibilidad de ampliación futura, el contar con una pequeña parcela
productiva, dependiendo el contexto donde se ubiquen.
18)Las veedurías ciudadanas y el control social
Una reflexión requieren los procesos de Veeduría Ciudadana, contemplados en la ley
850/2003, en lo que se refiere a su inclusión en los procesos de participación desde la
perspectiva del seguimiento y control social con enfoque de derechos de las políticas públicas,
(planes de desarrollo y presupuestos territoriales), y particularmente cuando se aplica a los
Planes de Acción para la Reparación de las Víctimas.
Las veedurías se dirigen exclusivamente al control de la gestión de los recursos, y se vinculan
directamente al monitoreo de la ejecución del gasto, y en concreto de los avances de los
contratos. Si bien en temas como las garantías del derecho a la salud, son muy valiosas las
experiencias avanzadas por las veedurías ciudadanas, caso demostrativo el de las veedurías en
salud de Arauca, que son acompañadas por la Defensoría Regional desde hace varios años.
Siendo una zona duramente afectada por el conflicto armado y la corrupción de las
autoridades territoriales, una capa de líderes sociales y políticos se trasladaron a fortalecer
estos espacios de veedurías en salud, partiendo de su relación directa con el derecho a la vida.
Pensionados de empresas petroleras, líderes comunales, ex líderes sindicales, ex concejales y
muchas liderezas, se concentran en el tema de las garantías de derecho a la salud y logran
acciones de control y reparación importante. Pero cuando con las actividades del Programa
de Acción Regionalizada se vinculó la formación desde el Enfoque basado en los Derechos
Humanos a la visión de las veedurías, se encontraron aplicaciones muy valiosas que extienden
las posibilidades hacia el ejercicio de un control social más amplio en dirección al goce efectivo
de los derechos.
Ya no se trata solamente de investigar la gestión de los recursos desde un enfoque
anticorrupción, sino también de realizarle un seguimiento a la garantía progresiva del derecho
a la salud, partiendo de los 4 elementos esenciales del derecho. Si en el Plan de Desarrollo y el

11. Presupuesto Municipal se realiza una acción propositiva para que se destinen los recursos
desde una garantía equilibrada y priorizada desde el enfoque de derechos, como analizamos
en documento anterior, desde las veedurías, extendidas como organismos de control social, se
realiza un seguimiento a la inversión de acuerdo a lo planeado, pero observando si realmente
está garantizando un mayor goce efectivo del derecho.
Cuando la Contraloría Nacional observa en el caso de la empresa minera de ferroníquel,
Cerromatoso, posibles irregularidades en la liquidación de las regalías y en el mismo contrato,
y extiende su concepto a los impactos ambientales no reparados, está realizando un enfoque
desde los derechos ambientales y del derecho a un medioambiente sano. Si se trata de
territorios intervenidos por la minería y donde la explotación ha cesado, el seguimiento y
control social a la reparación del daño ambiental, que siempre será una mitigación pues ya se
ha roto el equilibrio ecosistémico, es una responsabilidad de control social de las
organizaciones sociales y comunitarias que habitan la región, para lo cual se requiere la
garantía de su derecho a la participación.
Esta función puede presentarse como una extensión de la función de los Consejos Territoriales
de Planeación, ampliados por delegados territoriales, de las Mesas de Participación de las
Víctimas, por medio de Veedurías Ciudadanas articuladas y surgidas desde estos mismos
espacios de la sociedad civil, donde se han generado propuestas autónomas para la
Planeación de la Política Pública, en este caso medioambiental, y por conexión inmediata por
los impactos generados en tanto determinante socio-ambiental de la salud, con el Derecho a
la Salud de los habitantes de la región.
Los avances en los 4 elementos esenciales del Derecho a la Salud permiten medir el grado de
cumplimiento progresivo de las metas y objetivos que imponen su realización como derecho
humano, y sirven, además, como referente en la determinación de las obligaciones estatales.
Los resultados del cumplimiento de las acciones priorizadas en los espacios de concertación,
son un referente de los avances en el cumplimiento del derecho a la participación.
19) Control social en la ley 387 y ley 1448
En el auto de seguimiento a la sentencia T-025, la Corte Constitucional define los indicadores
de seguimiento en el cumplimiento de la ley y superación del Estado de Cosas Inconstitucional.
En el borrador del protocolo de participación de la ley 1448 se plantea un nuevo escenario de
control social por parte de las víctimas, dirigido a los proyectos de ley que se relacionen con la
reparación y restitución que persigue la ley. Se extiende también como control social a la
revisión de los Planes de Acción Territorial y a su ejecución. Considerando que una vez
realizados estos planes con validez de 4 años, la tarea principal de las Mesas de Participación
será la de seguimiento y monitoreo de su financiación, así como la priorización de su
ejecución, lo cual enriquece y concreta más el concepto de control social. Pero sobretodo, que
tiene la posibilidad de darle un mayor carácter vinculante a sus investigaciones y denuncias,
como no lo han tenido ni los Consejos Territoriales de Planeación, ni las veedurías. Dependerá
de los organismos de control el apoyar estas experiencias y de la defensoría apoyar en la
formación de los componentes de las Mesas que se especialicen en esta importante función.
La tarea de seguimiento a la aplicación de la ley que le caben a la Procuraduría, Contraloría y
Defensoría, tendrá que considerar a estos espacios de control social de las Mesas de

12. Participación, como su principal aliado en el análisis de la realidad de los avances en el goce
efectivo de los derechos de las víctimas.
20) Espacios y mecanismos estatales de Participación:
La oferta estatal de participación, es amplia. Contempla dos formas de participación: de un
lado, la participación directa a través de mecanismos como la consulta popular, el referendo,
la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, el plebiscito y el cabildo abierto (Ley 134 de
1994). De otro, la participación indirecta, es decir, a través de representantes en los espacios
de participación creados por la norma (más de cuarenta en este momento). La mayor parte de
esos espacios opera en el nivel municipal. Sin embargo, algunos de ellos funcionan en otros
niveles de gobierno, especialmente en el nivel nacional. Algunos rasgos de los espacios
institucionales de participación son los siguientes: i) operan en distintos ámbitos: sectorial
(educación, salud, cultura, por ejemplo); poblacional (juventud, población en condición de
discapacidad, etc.) y territorial (Consejos de planeación, Consejo Municipal de Desarrollo
Rural, Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial); ii) Algunos espacios son de obligatoria
creación, mientras que otros dependen de la voluntad discrecional de las autoridades
públicas; iii) las funciones más frecuentemente asignadas a estos espacios, que determinan su
alcance, son la canalización de iniciativas ciudadanas y la vigilancia de la gestión pública. Sólo
una cuarta parte de los espacios tienen funciones de concertación entre las autoridades
públicas y los ciudadanos y ciudadanas para el diseño y ejecución de políticas públicas; iv) Los
espacios no guardan relación entre sí; en consecuencia, la interlocución de la ciudadanía y de
sus organizaciones comunitarias y sociales con las autoridades municipales, se desarrolla en
forma atomizada.
Cabe mencionar el desarrollo de la planeación participativa, apoyado en la expedición de la
Ley Orgánica de Planeación (ley 152 de 1994), la multiplicación de actividades de control y
vigilancia social de la gestión pública (las veedurías ciudadanas y los comités de desarrollo y
control social de los servicios públicos domiciliarios), el diseño de políticas públicas sectoriales
y poblacionales con participación de los(as) interesados(as), la creación y el funcionamiento de
una gran cantidad de espacios participativos (consejos de juventud, de cultura, de política
social, los comités de participación comunitaria en salud, los espacios para los grupos étnicos y
las minorías sexuales, especialmente en las ciudades grandes e intermedias), y la
multiplicación más reciente de experiencias innovadoras como los presupuestos participativos
y las asambleas constituyentes. Hay que señalar igualmente la presentación al Congreso de
algunas iniciativas de ley con base en firmas de ciudadanos(as), la realización de cabildos
abiertos en los municipios y de un número importante de consultas populares, así como los
intentos, todos ellos fallidos, de revocatoria del mandato a alcaldes. No todas estas
experiencias fueron exitosas, pero la gran mayoría de ellas movilizaron importantes
contingentes de ciudadanos y de grupos organizados, incrementaron el nivel de deliberación
pública sobre asuntos de interés colectivo, vincularon a un número creciente de hombres y
mujeres de diferente proveniencia al manejo de los asuntos públicos y lograron difundir y
expandir el lenguaje de la participación, el cual poco a poco entró a formar parte del léxico de
la dirigencia política y de un segmento cada vez más amplio de los(s) ciudadanos(as), cosa que
en los años sesenta o setenta del siglo pasado era más bien excepcional.
ESPACIOS MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES DE PARTICIPACIÓN
Sector Alcance Tipo de Sujeto Participativo

13. Sector Alcance Tipo de Sujeto Participativo
Mecanismos de participación directa (iniciativa
legislativa, consultas populares, referendos,
plebiscitos, revocatoria del mandato, cabildos
abiertos
En general, son
vinculantes
Ciudadanía en general
Juntas Administradoras Locales
6
Consulta,
Iniciativa,
Fiscalización y
Gestión
Ediles o Comuneros
Representantes de Sectores Sociales que actúan como
“puentes” entre el gobierno y la sociedad.
Servicios Públicos Domiciliarios (Comité de
desarrollo y control social de los servicios
públicos, Juntas Directivas de las Empresas)
Información,
Consulta,
Iniciativa,
Fiscalización y
Gestión
Representantes de usuarios de los Servicios Públicos
para velar por la eficiencia en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios.
Salud (Asociaciones o Ligas de Usuarios de Salud,
Comité de Etica Hospitalaria, Comités de
participación comunitaria en salud – Copacos)
Consulta,
Iniciativa,
Fiscalización y
Gestión
Representantes de la comunidad para la defensa y la
protección del derecho a la salud y la prestación del
mismo.
Educación (Juntas Municipales de Educación,
Foros Educativos Municipales)
Consulta,
Iniciativa y
Fiscalización
Ciudadanos, ciudadanas y representantes de
organizaciones de la comunidad para la defensa y la
protección del derecho a la educación y la prestación
del mismo.
Desarrollo Rural (Consejo Municipal de Desarrollo
Rural)
Concertación,
Decisión y
Fiscalización
Representantes de organizaciones del sector rural que
proponen y acuerdan políticas dirigidas al sector y
vigilan su ejecución.
Control Social (Veedurías ciudadanas y Juntas de
Vigilancia)
Fiscalización Personas a título individual y organizaciones sociales
que deciden por voluntad propia iniciar procesos de
vigilancia y control en el uso de los recursos públicos.
Otros Sectoriales y poblacionales (Consejo
Consultivo de Planificación de Territorios
Indígenas, Consejos de Cultura, de Paz, de Política
Social, Comités de Desplazados, Comisión de
Tránsito y participación comunitaria, Consejo
regional de pequeña y mediana empresa,
Consejos poblacionales de discapacitados, de
etnias, de mujeres, de juventud, de adulto mayor,
etc. )
Información y
Consulta,
Iniciativa
Representantes de Sectores Sociales y económicos,
encargados de emitir concepto sobre propuestas de
planes locales (globales, sectoriales, territoriales) y de
hacer seguimiento a su ejecución. También promueven
la consideración de problemáticas específicas en el
marco del diseño de políticas públicas.
Consejos Territoriales de Planeación:
Formulación, elaboración, ejecución y
seguimiento de los Planes de Ordenamiento
Territorial de los Planes de Desarrollo.
Seguimiento y control al Presupuesto Municipal,
entre otros.
Concertación,
Iniciativa,
Decisión,
Fiscalización
Gestión
Ciudadanos organizados por sectores
Fuentes: Velásquez, Fabio y González Esperanza, “Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos”, en Serafim, Lizandra y
Moroni, José Antonio, Sociedad Civil y nuevas institucionalidades democráticas en América Latina: dilemas y perspectivas, Sao Paulo,
Instituto Pólis e INESC, 2009.
Foro Nacional por Colombia: base de datos propia.
6
Las Juntas Administradoras Locales fueron diseñadas como espacio de participación ciudadana. Sin embargo, al unificar su elección
con la de alcaldes y concejales, han terminado por convertirse en un canal de participación política.