Transformando o poder público

MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI

TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

VOLUME IX


VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

Banco de
Desenvolvimento de
Minas Gerais

1
Apresentação

BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG

Conselho de Administração
José Augusto Trópia Reis - Presidente
Murilo Paulino Badaró - Vice-Presidente
Edgard Martins Maneira
Elvira Fonseca Garcia
Fábio Proença Doyle
José Pedro Rodrigues de Oliveira

Diretoria
Murilo Paulino Badaró - Presidente
Francisco José de Oliveira - Vice-Presidente
José Lana Raposo
Ignácio Gabriel Prata Neto
Júlio Onofre Mendes de Oliveira

Coordenação do Projeto
Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral
Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva
Marilena Chaves - Coordenação Técnica

Equipe Técnica do Departamento de Planejamento,
Programas e Estudos Econômicos – D.PE
Bernardo Tavares de Almeida
Frederico Mário Marques
Gislaine Ângela do Prado
Juliana Rodrigues de Paula Chiari
Marco Antônio Rodrigues da Cunha
Marilena Chaves
Tadeu Barreto Guimarães - Gerente
Apoio Administrativo
Cristiane de Lima Caputo
Diully Soares Cândido Gonçalves
Henrique Naves Pinheiro
Hiram Silveira Assunção
Marta Maria Campos

3
Apresentação

As idéias expostas nos textos assinados são de responsabilidade dos autores,
não refletindo necessariamente a opinião do BDMG.

BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG

Rua da Bahia, 1600, Lourdes
30160.907 Caixa Postal 1.026
Belo Horizonte - Minas Gerais
Tel : (031) 3219.8000
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e-mail: contatos@bdmg.mg.gov.br

Editoração de Textos
IDM / Técnica Composição e Arte

Criação da Capa
Fernando Fiúza de Filgueiras

Projeto e Produção Gráfica
Fernando Fiúza de Filgueiras
Otávio Bretas

Rona Editora Ltda
Avenida Mem de Sá, 801
Santa Efigênia
30260-270 Belo Horizonte/ MG
Telefax: (31) 3283-2123

Revisão e Normalização
Dila Bragança de Mendonça
Elzira Divina Perpétua (Coordenação)
Marlene de Paula Fraga
Raquel Beatriz Junqueira Guimarães
Vicente de Paula Assunção
Virgínia Novais da Mata Machado

Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
Minas Gerais do Século XXI / Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais.
B213m
2002 Belo Horizonte: Rona Editora, 2002.
10 v. : il. -
Conteúdo: v.1 - O Ponto de Partida. v. 2 - Reinterpretando o Espaço Mineiro.
v. 3 - Infra-Estrutura: sustentando o desenvolvimento. v. 4 - Transformando o
Desenvolvimento na Agropecuária. v. 5 - Consolidando Posições na
Mineração. v. 6 - Integrando a Indústria para o Futuro. v. 7 - Desenvolvimento
Sustentável: apostando no futuro. v. 8 - Investindo em Políticas Sociais. v. 9 -
Transformando o Poder Público: a busca da eficácia. v. Especial – Uma Visão do Novo
Desenvolvimento
1. Condições econômicas – Minas Gerais. 2. Desenvolvimento econômico –
Minas Gerais. I. Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. II. BDMG. III. Título

CDU: 338.92(815.1)

Catalogação na publicação: Biblioteca BDMG

4 Minas Gerais do Século XXI - Volume I - O ponto de partida

VOLUME 9

TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO:
A BUSCA DA EFICÁCIA

Coordenação do Projeto
Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral
Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva
Marilena Chaves - Coordenação Técnica

Coordenadores Técnicos do Volume
Bernardo Tavares de Almeida (D.PE/BDMG)

Luís Aureliano Gama de Andrade
(Cientista político, consultor e professor da Faculdade de
Ciências Humanas de Pedro Leopoldo)

Marilena Chaves (D.PE/BDMG)
Tadeu Barreto Guimarães (D.PE/BDMG)

5
Apresentação

6 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................................................ 9

1. DESENVOLVIMENTO: MISSÃO DE TODOS ..................................................................................................... 13

2. REFORMULANDO A MÁQUINA PÚBLICA ........................................................................................................ 47

3. RESGATANDO AS FINANÇAS PÚBLICAS ............................................................................................................ 91

4. POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS PARA
A REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) ........................................................ 127

5. O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DAS
AGÊNCIAS DE FOMENTO E O BDMG .............................................................................................................. 165

POSFÁCIO .......................................................................................................................................................................... 215

7
Apresentação

Apresentação

Este volume do Minas Gerais do Século XXI — Transformando o Poder Público: a
busca da eficácia — tem o objetivo de indicar os novos desafios que se impõem ao Estado e os
principais instrumentos para alcançá-los. Propositadamente, este volume encerra esse amplo estudo
sobre Minas Gerais. Parte-se da premissa de que, atualmente, não é suficiente que o Poder Público
Estadual execute bem suas tarefas, mas que execute bem o que deve ser feito. Novo século, novas
Minas Gerais só virão com um Estado eficaz.
Aqui sintetizado, o papel esperado do Estado foi sendo construído ao longo dos demais
volumes, nos quais se mostrou que a tarefa do Poder Público Estadual perpassa todos os setores
econômicos e sociais e, enfim, tem influência nos resultados dos mercados e na qualidade de vida
das pessoas.
Registre-se desde já a principal característica deste volume: a coragem. Para mostrar os
desafios, identificar os problemas e indicar soluções nem sempre indolores.
O volume se inicia pelo papel do Estado no novo desenvolvimento, em bases sustentadas
e sustentáveis. Apresenta, no capítulo 1, o entendimento atual sobre o desenvolvimento e,
principalmente, o papel do governo estadual nessa missão que, ressalte-se, não é só do Estado,
mas de todos os atores sociais que influenciam e são influenciados pelo desenvolvimento. O
Estado, autonomamente, não é capaz de promover o desenvolvimento, tampouco de o reconhecer
claramente. Mas é capaz e fundamental na coordenação e no incentivo aos diversos atores
envolvidos no desenvolvimento: trabalhadores, empresários, classe política e terceiro setor. Não
se apregoa, no trabalho, a participação altruísta da sociedade, mas sim, de uma sociedade
devidamente incentivada pelo Estado. O capítulo 1, Desenvolvimento: missão de todos, tem
como idéia-força a noção de que o desenvolvimento envolve muito mais do que o essencial
crescimento da economia. O objetivo do desenvolvimento é proporcionar qualidade de vida às
pessoas desta e de futuras gerações, por isso deve ser sustentável.
Ao identificar uma crise de identidade dos estados federados, o estudo apresentado no
Capítulo 1 identifica o papel das unidades federativas, indicando quais as novas tarefas dos governos
estaduais. As políticas sociais e de desenvolvimento regionais, se é que existe tal distinção, têm
como principal articulador o Poder Público Estadual. Nas políticas sociais, destacam-se aquelas
abordadas no volume VIII do Minas Gerais do Século XXI: saúde, educação, segurança pública,
trabalho, pobreza e habitação. Nas políticas de desenvolvimento, por exemplo, indicam-se as funções
do Poder Público Estadual no incentivo às aglomerações produtivas locais, no alinhamento às
políticas nacionais de desenvolvimento e nas políticas para a Região Metropolitana de Belo
Horizonte (RMBH). Em seguida, o trabalho situa as tarefas da classe política, de empresários e
das entidades do terceiro setor no desenvolvimento.
O capítulo 2 – Reformulando a máquina pública – parte, exatamente, da constatação do
capítulo inicial, de que o Estado, apesar de necessário, não se encontra alinhado com os novos
preceitos do desenvolvimento. Após o estabelecimento de um breve marco conceitual sobre a
administração pública e algumas experiências internacionais, o trabalho descreve as experiências de
reformulação da máquina pública do governo federal e de alguns estados federados. Mostra, em
seguida, que o ambiente econômico atual é distinto daquele observado na década de 1970, quando
a abundância de recursos afrouxava os limites e ampliava as escolhas na atuação do Estado.

9
Apresentação

No caso de Minas Gerais, a reforma das finanças estaduais implementada no início da
década de 1970 serve como exemplo de que Minas Gerais pôde ser pioneira na retomada do
desenvolvimento, e que o equilíbrio das finanças públicas, embora não suficiente, é imprescindível
ao desenvolvimento. Após sintética radiografia da máquina pública mineira, de seus principais
componentes, são apresentadas as linhas de ação para transformar a administração pública do
Estado. Destaca-se a proposta de gestão por programas, que dinamiza a administração pública e
cria mecanismos de verificação de resultados e incentivos. Mas o fortalecimento do planejamento
figura, certamente, como uma das principais propostas apresentadas. Planejamento em moldes
diferentes do observado no passado, pois se propõe claramente a definição das prioridades ou
metas após a identificação dos recursos existentes, atenuando-se o risco de se criar peças de
ficção.
O capítulo 3 – Resgatando as finanças públicas – decorre da conclusão obtida no capítulo
anterior sobre a necessidade premente de equilibrar as finanças públicas. O capítulo mostra a
realidade das finanças públicas em Minas Geras e aponta o problema: a previdência dos servidores
estaduais. O trabalho tem a virtude de desmistificar algumas questões, como o impacto da dívida
pública no déficit estadual, que, ao contrário do que pensam alguns, não é o nó górdio das finanças
estaduais. Em outras palavras, a redução nos encargos com a dívida, embora importante, não
representa solução definitiva.
Outro apontamento importante do trabalho é com relação à forma de ajuste que vem sendo
implementada. O engessamento das finanças mineiras, isto é, a impossibilidade de redução nas
despesas e reordenamento nas receitas têm feito com que o ajuste se dê na conta de custeio. Os
níveis atuais de gastos com custeio inviabilizam o funcionamento eficaz da máquina pública, nos
moldes delineados no capítulo 1, em que as funções coordenadora e reguladora do Governo
Estadual são essenciais.
A questão previdenciária, em Minas Gerais, no Brasil e em outros estados, permanece na
pauta como um dos principais problemas, de curto e longo prazos, enfrentados pela administração
pública. Em Minas, como demonstrado no capítulo, se nenhuma nova medida for tomada, nos
próximos 10 anos alcançaremos uma situação de insustentabilidade, com prejuízos à eficácia da
máquina pública e, principalmente, com riscos para os ativos e inativos do Estado. É dever do
Estado zelar pelo bem-estar dos que contribuíram e ainda contribuem para seu funcionamento,
mas só um esforço conjunto, com a participação dos servidores, pode equacionar a questão.
No capítulo 4 – Políticas Públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana
de Belo Horizonte – as políticas para a RMBH são analisadas em duas dimensões: local e global. Na
dimensão local, os principais problemas econômicos e sociais da Região Metropolitana são apontados.
e propostas para superá-los são sugeridas. É analisada, também, a RMBH como fonte de “insumos” –
trabalho especializado, serviços de alta tecnologia, etc. – para outras regiões do Estado.
Do ponto de vista global, a Região Metropolitana é tratada como o portal de Minas para o
mundo, o locus de atração do Estado, nesse mundo globalizado, de pessoas e instituições dos
setores tradicionais e, principalmente, dos modernos e emergentes setores.
O fomento ao desenvolvimento foi identificado como uma importante tarefa do governo
Estadual. O capítulo 5 – O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de
fomento e o BDMG – pretende delimitar a atuação do Estado, em particular do BDMG, no
fomento econômico, indicando as necessidades de ação para a agência mineira nesse novo contexto
de desenvolvimento. O alinhamento às políticas federais, aos fatores exógenos, e o apoio aos
setores produtivos essenciais ao desenvolvimento sustentável devem ser os focos das políticas de
fomento.


O trabalho apresentado do capítulo 5 mostra que, além da indústria de transformação,
setor-chave da economia mineira, o sistema de fomento mineiro deve olhar com atenção para o
desenvolvimento tecnológico, a infra-estrutura e o meio ambiente, e as micro e pequenas empresas.
Novos mecanismos são propostos, como as parcerias público-privado e project finance na infra-
estrutura, adoção do “protocolo verde” pelo BDMG no meio ambiente e apoio às micro e pequenas
empresas nas aglomerações locais de maior potencial.
O BDMG, ao ousar em um trabalho tão amplo sobre Minas Gerais, sobre a Minas Gerais do
Século XXI, não poderia deixar de falar de si, de forma transparente e sem caráter reivindicativo.
Propõe-se, para a agência de fomento mineira, entre outras coisas, uma medida nacionalmente
inovadora na administração pública estadual: o estabelecimento de um contrato de gestão entre o
governo estadual e o BDMG. O contrato de gestão permite que a sociedade, através do governo,
estabeleça metas para o BDMG, fornecendo-lhe os meios. Isso representa um importante mecanismo
de incentivo para o BDMG e, permite que se justifique para sociedade a existência da agência
mineira de fomento.

11
Apresentação

VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

CAPÍTULO 1
DESENVOLVIMENTO:
MISSÃO DE TODOS

Luís Aureliano Gama de Andrade
(Cientista Político, Consultor e Professor da Faculdade
de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo)

SUMÁRIO

1.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................... 17

1.2. DESENVOLVIMENTO: A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO
ECONÔMICO CONTEMPORÂNEO ....................................................................................................................... 19
1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil ............................................................................................... 23

1.3. BRASIL: O NOVO DESENVOLVIMENTO E O NOVO ESTADO ............................................................... 28
1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento ............................................................................................................... 31
1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas ..................................................................................... 32

1.4. OS ATORES DO DESENVOLVIMENTO ............................................................................................................... 34

1.5. CONCLUSÕES .................................................................................................................................................................... 42

1.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 43

BDMG
40 anos
1.1. Introdução

O Estado não é ente estático, invariante às circunstâncias históricas ou a mudanças na
conjuntura internacional ou nacional. No último quarto de século, o surgimento da crise fiscal
que abalou o chamado Estado de Bem-Estar, o fim da guerra fria e do conflito capitalismo vs.
socialismo e o processo de globalização foram determinantes de profundas alterações por que
vem passando a ordem econômica internacional. No centro dessas transformações encontra-se
o próprio Estado-Nação e seu papel no tocante ao desenvolvimento e ao mercado.
Não se completou ainda o ciclo dessas mudanças e nem se logrou tampouco a decantação
histórica nos moldes do que ocorreu, por exemplo, em meados dos anos 30 do século passado,
quando, em reação à crise de 29, teve origem no bloco dos países capitalistas um novo Estado,
com tom intervencionista, ênfase no planejamento e com forte atuação social (Schonfield, 1965).
Nos arranjos federativos, tais mudanças não se cingem ao âmbito da União. Ao contrário,
desdobram-se em todos os planos e entidades que compõem a Federação, determinando a
necessidade de ajustes e acomodações entre os entes federados. No caso brasileiro, estendem-
se, além do Governo Federal, aos estados e municípios.
Diante desse quadro, e tendo em vista os objetivos e proposições de políticas, é crucial
delimitar com clareza a função do estado-membro na Federação brasileira e seu papel em relação
às políticas públicas associadas ao desenvolvimento econômico e social. Mais especificamente,
em relação ao governo de Minas Gerais, busca-se a resposta para a questão: qual deve ser o seu
papel na promoção do desenvolvimento econômico e social do território mineiro?
A resposta a essa indagação exige, preliminarmente, o enfrentamento de dupla questão:
como se apresenta hoje a tarefa do desenvolvimento e que forma ou formato deve assumir o
Estado em âmbito nacional para desincumbir-se da parte que lhe toca nessa missão. Missão
que, ressalte-se, não é exclusiva do Estado, mas de todos os atores sociais envolvidos no
desenvolvimento, destacando-se empresários, trabalhadores e organizações não-governamentais.
Esses atores, se devidamente incentivados pelo Estado, podem alinhar-se à nova missão do
desenvolvimento.
Há quem considere que, após a Constituição de 1988, e com a privatização de empresas
estaduais levada a cabo durante a década de 90, os estados passam hoje por aguda crise de
identidade, emparedados entre a União e os municípios.
De fato, com a municipalização de diversos serviços públicos e a privatização ou extinção
de empresas estaduais de infra-estrutura e do setor financeiro, os governos estaduais perderam
importantes instrumentos de políticas públicas. Até o início dos anos 90, por exemplo, os bancos
comerciais estaduais constituíam mecanismos que, na prática, permitiam relaxamento da restrição
orçamentária dos estados, com impactos na política monetária nacional. A estabilização da
economia determinou, em alguma medida, o fim dessas instituições e, com efeito, os estados
perderam importantes fontes de recursos. Da mesma forma, a saída de alguns estados de
importantes setores de infra-estrutura determinou o fim de uma época em que as tarifas públicas
não eram alinhadas com os custos, e a oferta de serviços pretensamente respeitava questões de
universalização ou, de fato, pressões políticas, conflitantes com a busca da eficácia.

17
Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos

A despeito das análises das vantagens e desvantagens para o bem-estar social de empresas
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40 anos

públicas vis-à-vis a empresas privadas, o que importa é que o ambiente parece estar definido, isto é,
não existe atualmente o espaço para o Estado empresário observado no passado, seja por uma
opção político-ideológica, seja por restrições fiscais.
Nesse novo ambiente, é preciso redefinir, de fato e não de jure, o papel das unidades
federativas, partindo do que cada ente da Federação pode e deve fazer para induzir o
desenvolvimento econômico e social. Com base no que se pode esperar da União, dos estados e
dos municípios no tocante ao desenvolvimento é que se deve cogitar a reformulação da máquina
pública estadual, com o estabelecimento do arcabouço institucional e das medidas gerenciais que
a alinhem com a divisão de trabalho nos demais entes da Federação. A manutenção do aparato
público estadual não articulado com os novos desafios do Estado representa um entrave ao
desenvolvimento.
Na seção seguinte, busca-se delinear a evolução do pensamento sobre desenvolvimento,
seus principais determinantes e o papel do Estado, em sentido amplo. A seção 1.3 mostra
qual o papel das unidades federativas nesse modelo de desenvolvimento, e especifica os
instr umentos desejáveis para o alinhamento da máquina pública estadual ao novo
desenvolvimento. A seção 1.4 mostra os papéis das classes políticas, de empresários e do setor
não-governamental no desenvolvimento. E a seção final tenta brevemente sintetizar as conclusões.


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40 anos
1.2. Desenvolvimento: a evolução do
pensamento econômico contemporâneo
Mudanças nas conjunturas nacional e internacional vêm determinando a necessidade de
pensar novos modelos, tanto para o desenvolvimento quanto para o Estado. No tocante aos
modelos de desenvolvimento, a primeira observação é de que, aplicados indistintamente a diferentes
países, têm grande probabilidade de fracasso. O que serve para um, possivelmente não serve para
os outros, pois não há um caminho único para o progresso. A história, as normas sociais, as
instituições, o ambiente econômico, político e sociocultural de um país, condicionam e determinam
a trajetória de seu crescimento (Hoff e Stiglitz, 2001).
A primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento, gestada na década de 50,
considerava o crescimento da riqueza per capita do país como o principal indicador e meta para
alcançar o desenvolvimento. Essa geração enfatizava a acumulação do capital físico como principal
fonte de crescimento econômico. A idéia de que o crescimento da economia deveria suplantar o
crescimento populacional para gerar um aumento na riqueza per capita é a base dos modelos de
desenvolvimento da década de 501 .
Acreditava-se, à época, que a taxa de poupança e o investimento associado em capital
físico eram os principais determinantes do crescimento econômico. Países com taxas mais altas de
poupança cresceriam mais, e a desigual distribuição de renda, sob algumas condições, seria benéfica
ao crescimento (Lewis, 1954). A idéia de que os capitalistas poupam mais do que os trabalhadores
e de que, em função disso, maior parcela da renda nas mãos dos primeiros significa maior
crescimento chegou a ser aceita por algum tempo.
Em relação ao papel do Estado, essa primeira geração do pensamento sobre o
desenvolvimento, ainda sob os efeitos do rápido crescimento proporcionado pela reconstrução do
capital físico do Plano Marshall na Europa, apostava na intervenção do Estado através da
programação e do planejamento. Para os países em desenvolvimento, a receita era mais severa em
relação à intervenção estatal. Presumia-se, para aqueles países, entre outras “falhas de mercado”,
uma ausência de capacidade empreendedora e um sistema de preços não confiável. A “receita”
proposta incluía mudanças estruturais, tendo o Estado como principal agente nesse processo.
Surgem daí as políticas industriais, de substituição de importação e de alocação de recursos –
externos ou não –, coordenadas e implementadas pelo Estado através do planejamento.
Note-se que essa conformação do Estado negligenciava o papel de outros atores sociais
nas políticas de desenvolvimento, isto é, cabia ao Estado definir a alocação de recursos, o rumo
da economia. Pode-se afirmar que a primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento
colocava este como uma “missão do Estado”.
Embora a racionalidade econômica para a intervenção do Estado na economia fosse
supostamente a presença de falhas de mercado, houve uma constatação de que muitas vezes as
falhas de governo predominavam. Essas falhas de governo estariam associadas à oferta e demanda
por intervenção do Estado, isto é, a grupos de interesse que demandam políticas favoráveis e
àqueles que obtêm políticas favoráveis. As constatações de que nem sempre o bem-estar social

Os principais modelos da década de 50 são o de Harrod-Domar, o modelo de estágios de desenvolvimento de Rostow, o dual de
1

Lewis, o de crescimento balanceado de Nukes, o big push de Rosenstein-Rodans e a hipótese sobre termos de troca e substituição
de importações de Prebisch-Myrdal-Singer.

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era a principal preocupação dos governos e de que a acumulação de capital físico não
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40 anos

necessariamente determina o crescimento econômico deram origem à segunda geração do
pensamento sobre o desenvolvimento.
A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento tem sua versão inicial no modelo
neoclássico de crescimento (Solow, 1957). Esse modelo prediz que o país crescerá, no equilíbrio
estacionário, a uma taxa igual à taxa de mudança tecnológica, dada uma taxa de poupança. Se a
taxa de poupança for crescente, o país crescerá a taxas crescentes no curto prazo. Isso explicaria o
caminho de alto crescimento, alta taxa de poupança, do Leste Asiático. Pode-se ter, portanto,
múltiplos caminhos de transição que convergem em uma taxa de crescimento para um país.
Se um país, como é o caso dos menos desenvolvidos, é caracterizado por baixo volume de
capital, a hipótese de uma única função de produção para todos os países com retornos decrescentes
sobre o capital faria com que este recebesse um fluxo externo de capital daqueles em que os
retornos já estão em patamares menores; ou seja, países desenvolvidos remeteriam recursos para
países menos desenvolvidos. Esta última afirmativa não foi sustentada por constatações empíricas,
o que vislumbrou o relaxamento de algumas premissas neoclássicas.
A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento, paradigma dominante da
década de 70 até o início da última década, também enfatizou o papel do capital humano na
determinação do crescimento econômico. Ao contrário da primeira geração, esta concluiu que
mais importante do que o nível de capital é a aplicação do capital, isto é, o modo como o capital
é alocado. A fonte de crescimento, determinada pelo progresso tecnológico, seria proveniente de
diferentes forças:
I. aumento da qualidade da força de trabalho através da educação e treinamento;
II. realocação de recursos para “usos” de alta produtividade;
III. aproveitamento das economias e escala;
IV. novas técnicas de gestão dos negócios. (Méier, 2001)

Essas hipóteses explicariam a diferença, muitas vezes imutável, no desenvolvimento entre
países, pois, supostamente, os países desenvolvidos teriam maior estoque de capital humano e
aproveitar-se-iam melhor das economias de escala.
O receituário dessa segunda geração para os países em desenvolvimento privilegiava as
forças de mercado, preços e incentivos. As políticas governamentais associadas não deveriam
distorcer os resultados do mercado. O Estado não mais era visto como um ente benevolente
maximizador do bem-estar social, mas, sim, composto por agentes auto-interessados maximizadores
do bem-estar individual que raramente coincidia com o bem-estar social.
Surge então a idéia do governo minimalista, que deveria intervir somente nas falhas de
mercado reconhecidas por essa segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento.
Basicamente, educação, saúde e outras políticas sociais deveriam ser alvos de intervenção dos
governos. O receituário universal, para ser aplicado em todos os países em desenvolvimento,
recomendava as seguintes estratégias:
I. liberalização comercial e financeira;
II. promoção das exportações;
III. privatização de empresas estatais;
IV. programas de estabilização com disciplina fiscal e monetária;
V. reforma tributária e desregulação dos mercados para diminuir as distorções nos preços
e incentivos.


Esse receituário deu origem ao célebre Consenso de Washington, ápice do pensamento

BDMG
40 anos
neoliberal, corrente “ideológica” associada ao Estado minimalista que guiou por algum tempo as
orientações do FMI e do Banco Mundial. Na ideologia neoliberal, o desenvolvimento, com efeito,
era uma “missão do mercado”.
A experiência mostrou que uma receita única para todos os países, em geral, não resultava
nos resultados esperados. Surgiram, no início da década de 90, hipóteses para explicar as diferenças
no desenvolvimento entre países, denominadas por Méier (2001) de “novas falhas de mercado” e
“falhas institucionais”.
As novas falhas de mercado são o reconhecimento da existência de informação imperfeita,
mercados e contratos incompletos e custos de transação. Além das falhas de mercado já
reconhecidas – principalmente as externalidades e as falhas na competição – as novas falhas de
mercado determinam novos mecanismos corretivos no ferramental do Estado. O setor financeiro
e a agricultura, em alguma medida negligenciados pela primeira geração do pensamento sobre
desenvolvimento, foram reconhecidos como fundamentais para o crescimento e o desenvolvimento
dos países.
No setor financeiro, por exemplo, a taxa de poupança, embora seja um importante
determinante do crescimento dos países, não determina automaticamente o investimento, pois
existem imperfeições no mercado de crédito. O papel do Estado, nesse caso, é garantir que os
custos de transação e os riscos dos poupadores sejam baixos, o que implica alto retorno. Contudo,
recentes desenvolvimentos das teorias de crescimento mostram que uma melhor distribuição de
renda, ao contrário do que se pensava na década de 50, pode ter efeitos positivos no crescimento
econômico, (Hoff e Stiglitz, 2001).
O acesso ao crédito depende dos bens e propriedades que o tomador pode oferecer, ao
agente de crédito, em garantia da operação. Países com distribuição muito desigual da renda têm
mercados de crédito ineficientes e, como crédito tem um papel fundamental na geração de
investimentos, o crescimento econômico acaba sento prejudicado. Isso porque indivíduos com
boas oportunidades de negócios, mas sem riqueza para dar como penhor, não têm acesso ao
mercado de crédito. Importa notar que o efeito de exclusão do acesso ao crédito, determinado
pela má distribuição de renda, tende a se reproduzir no tempo. Os recentes programas de
microcrédito tentam remediar essa imperfeição no mercado de crédito, criando um efeito catalítico
sobre o crescimento econômico.
É a terceira geração ou nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento que reconhece
a existência das falhas institucionais como gargalos para o desenvolvimento. Mas o principal avanço
dessa nova geração é, na definição de desenvolvimento, seus indicadores e metas.
O crescimento da riqueza — da riqueza per capita —, os indicadores não monetários de
desenvolvimento — como o Índice de Desenvolvimento Humano —, a redução da pobreza e o
estoque de capital humano compõem as metas de desenvolvimento presentes na primeira e,
principalmente, na segunda geração do pensamento sobre desenvolvimento. A nova geração mostra
que o desenvolvimento é um processo não-linear, multifacetado, com diversos caminhos e
determinantes. Não existe um critério único para mensurar o desenvolvimento e nem uma receita
universal para alcançá-lo. O desenvolvimento depende da história (condições iniciais do país),
dos aspectos socioculturais e políticos e das instituições formais e informais (Adelman, 2001).
Embora não exista um único critério para mensurar o desenvolvimento, Amartya Sen (1999)
destaca que a liberdade é o objetivo primário do desenvolvimento e o principal meio de alcançá-
lo. Segundo Sen, o desenvolvimento não pode estar desconectado da vida que as pessoas vivem e

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da verdadeira liberdade de que elas desfrutam. E o desenvolvimento como liberdade implica
BDMG
40 anos

diferentes tipos de liberdades interconectadas: liberdade política, oportunidades sociais, e liberdade
transacional e de mercado.
A liberdade política determina o desenvolvimento, pois o bem-estar social depende da
liberdade política, liberdade para que todos os atores sociais possam se sentir representados de alguma
forma. Países com liberdade política relativa, historicamente, não observaram grandes fomes com
grande aumento da mortalidade nas classes mais pobres, mesmo em épocas de depressão econômica
(Sen, 1999). A democracia funciona como uma proteção às classes mais vulneráveis. Uma queda na
riqueza de um país (demonstrada pelo PIB) não implica, necessariamente, piora no seu desenvolvimento:
quando este goza de relativa liberdade política, uma queda na riqueza não gera miséria, grandes fomes,
aumento da mortalidade; isso mostra que a riqueza não é perversamente distribuída.
As oportunidades sociais também determinam o desenvolvimento. Entenda-se por
oportunidades sociais o acesso das pessoas à educação, boas condições de saúde e incentivo às
iniciativas. A educação aumenta a capacidade humana e, além de seus impactos positivos sobre o
crescimento econômico, substitui em certa medida a necessidade de mecanismos coercivos do
Estado. Boas condições de saúde melhoram a vida das pessoas e exercem forte efeito na
produtividade dos trabalhadores. E, por fim, o incentivo às iniciativas, proporcionado
principalmente pelo acesso ao crédito e políticas de emprego, promove a inclusão social e o
crescimento econômico sustentado. Obviamente os tipos de oportunidades sociais aqui ilustrados
e outros existentes estão inter-relacionados, e precisam ser tratados em conjunto.
A liberdade de mercado e transacional também figura como um importante determinante
do desenvolvimento. O livre acesso das pessoas aos mercados e os baixos custos de transação
melhoram as condições de vida, a eficiência econômica, geram crescimento econômico e, sob
certas condições, eqüidade. Isso não significa que o livre mercado seja sempre socialmente
desejável. Em alguns casos, como nas falhas na competição, o mercado não aloca eficientemente
os recursos, sendo necessária a regulação do Estado.
Se, como quer Amartya Sen, os diferentes e interconectados tipos de liberdade conduzem
ao desenvolvimento econômico, a questão agora é saber de que forma se pode alcançar essa
liberdade e qual o papel do Estado em promovê-la.
A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento enfatiza o capital social, além do
físico e do humano, como geradores do desenvolvimento. O capital social é definido por Collier
(1998) como “a coerência interna social e cultural da sociedade, as normas e valores que guiam as
interações entre os indivíduos, e as instituições em que elas estão inseridas”. Por exemplo, o
capital social do governo incorpora os benefícios da lei, ordem, direitos de propriedade, educação
e saúde. Como o capital social reduz os custos transacionais e informacionais, ele é uma fonte de
crescimento econômico, pois torna o capital físico e o capital humano mais produtivos. Note-se,
enfim, que o capital social depende do desenvolvimento do país e ao mesmo tempo o determina.
A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento não advoga nem o Estado
minimalista nem o Estado empresário. O papel do Estado é proporcionar um ambiente adequado
ao desenvolvimento econômico, através de sua Constituição, leis, instituições e regulação. A forma
e o grau de intervenção do Estado, ao contrário do que apregoa o Consenso de Washington,
dependem do ambiente de cada país.
A seguir são apresentadas breves notas sobre a evolução do pensamento sobre
desenvolvimento, os desafios e caminhos para o desenvolvimento no Brasil. A partir daí, pode-se
delinear o Estado de que precisamos para alcançarmos um novo desenvolvimento.


1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil

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40 anos
Seguindo a evolução mundial, desde meados do século passado, o desenvolvimento figura
com destaque na agenda política nacional. Três grandes correntes de idéias formaram-se em torno
da matéria, conforme apontado por Bielschowsky (2000). A primeira, liderada por Eugenio Gudin
e Octavio Bulhões, era de feição tipicamente neoliberal. A segunda, que abrangia os chamados
“desenvolvimentistas”, apresentava caráter heterogêneo. Dela participavam grupos distintos: os
desenvolvimentistas do setor privado e os do setor público, estes últimos divididos entre os
economistas “não nacionalistas” e os “nacionalistas” “. A terceira corrente era constituída pelos
socialistas.
A questão chave que estruturou o debate entre essas correntes e em torno da qual se
nuclearam suas posições referia-se ao papel da industrialização. Os neoliberais não se opunham
diretamente ao processo de industrialização, mas consideravam o equilíbrio monetário e financeiro
condição essencial para a promoção do desenvolvimento do País. Consonante com essa premissa,
advogavam a redução da intervenção do Estado, e eram visceralmente contrários a políticas
públicas para apoiar a industrialização, embora não vetassem medidas governamentais para sanar
as “imperfeições do Mercado” ou para lidar com as fases de depressão da economia (Bielschowsky,
2000, p.37).
Os desenvolvimentistas opunham-se radicalmente a essa posição, especialmente a corrente
ligada aos setores empresariais. Segundo Roberto Simonsen (Bielschowsky, 2000, p.83), esses
defendiam incondicionalmente a industrialização porque seria esse o processo que fornecia as
bases para o “progresso da civilização”.

O legado do desenvolvimentismo
Em meados dos anos 50, a corrente dos desenvolvimentistas havia-se tornado hegemônica
no País. Desde então, as políticas adotadas pelo Estado brasileiro para descontar o atraso e promover
a expansão da economia foram moldadas a partir das premissas dos desenvolvimentistas. Ora
prevaleceu uma de suas divisões, ora outra, mas a tônica da política foi marcada fundamentalmente
pela crença de que a tarefa do desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado, e não deixada às
forças espontâneas do mercado.
Forçoso reconhecer que, apesar das diferenças entre as correntes desenvolvimentistas, havia
um núcleo de pontos convergentes, quais sejam:
I. a necessidade do planejamento;
II. a defesa da intervenção estatal no desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado
e não deixada às forças espontâneas do mercado, seja por meio de inversões em
infra-estrutura, seja por meio de investimentos diretamente produtivos em setores
estratégicos, para suprir a insuficiência do capital nacional ou por subsídios;
III. a participação do capital estrangeiro no processo;
IV. a subordinação da política cambial e monetária à de desenvolvimento.

Guardadas as distinções de estilo e escopo, tanto nos anos da presidência Kubitscheck
(e mesmo um pouco antes) quanto no período do “milagre brasileiro”, a política econômica
foi guiada por essas diretrizes. Construiu-se, não por acaso, no âmbito federal e também no
dos Estados, um arcabouço público derivado diretamente do modelo desenvolvimentista.

23

A criação do BNDE, replicada nos Estados, das estatais federais e estaduais, bem como a
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40 anos

incorporação do planejamento ao aparato público, representaram, de fato, a fundação de uma
“institucionalidade econômica do desenvolvimento”, bem diversa da arquitetura de mercado cum
regulação do Estado, prevalecente nos países desenvolvidos do mundo capitalista.
A exceção a essa tendência deu-se durante o governo Castelo Branco, quando, com a
instituição do Banco Central, a reforma fiscal e as medidas para fortalecer o mercado de capitais
no País, foram lançadas as bases institucionais para a atuação do Estado em outros moldes.

Por um desenvolvimento sustentado e sustentável no Brasil
O velho desenvolvimento no Brasil, ao lograr vencer as barreiras da industrialização,
expandiu e modernizou a agricultura e urbanizou o País; deixou, contudo, uma herança de novos
dilemas, exigências e problemas a superar: em 1999, segundo o IPEADATA, 34,09% da população
brasileira encontravam-se abaixo da linha da pobreza, e havia 22,6 milhões de indigentes; entre
1977 e 1999, houve queda na proporção desses contingentes na população total do país, mas o
número absoluto cresceu: em 1977, o número de pobres era de 40,7 milhões; em 1999, atingiu
53,11 milhões; os indigentes eram 17,43 milhões em 1977, número que subiu para 22,6 milhões
em 1999 (IPEADATA). Os piores índices ocorreram na década de 80: em 1988, a indigência
atingiu 30,56% de toda a população brasileira.
É verdade que entre os fins dos anos 70 e 90, quando a economia cresceu, a pobreza e a
indigência, como proporção da população total, foram reduzidas, mas mesmo nesses períodos o
número absoluto de pobres e indigentes continuava elevado, enquanto a desigualdade aumentou
(Barros, Mendonça & Duarte, 1997).
Tudo isso encarece a necessidade de uma vigorosa política de combate à pobreza, à parte
das medidas destinadas a estimular o crescimento econômico. Mas, paralelamente, é preciso mudar
a ênfase da política de desenvolvimento.
Nas fases de expansão da economia brasileira, a prioridade foi concedida ao capital físico.
Educação e saúde ficaram em plano secundário. Houve, é fato, a exceção, digna de nota, quando
se disseminou a pós-graduação no Brasil. Mas o ensino fundamental, a cargo então dos estados,
ficou relegado a segundo plano.
A educação, por si só, pelo que representa para as pessoas, já justificaria maior atenção
por parte dos governos. Contudo, seus efeitos se estendem mais além e são decisivos para o
próprio desenvolvimento. A educação eleva a produtividade dos indivíduos, causa impactos
positivos no crescimento do PIB, aumenta os salários e contribui para a diminuição da pobreza.
Promove, além disso, a mobilidade social e concorre para maior igualdade social2 , sem contar
seus efeitos positivos para a cidadania e para o processo político, de mais difícil mensuração.
Estima-se que um ano a mais na escolaridade média da população brasileira elevaria a taxa de
crescimento da renda per capita em 0,35 ponto percentual (Barros, Henriques & Mendonça,
2002, p.2).
Lamentavelmente, segundo estudos recentes, “o Brasil apresenta um atraso, em termos de
educação, de cerca de uma década em relação a um país típico com padrão de desenvolvimento
similar ao nosso” (Barros, Henriques & Mendonça, 2002, p.16).

Sobre a relação entre educação e desigualdade de renda, ver Barros, Henriques, & Mendonça, 2002.
2


Inegáveis progressos têm ocorrido, nos últimos anos, na área educacional, depois que se

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40 anos
instituiu a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação e o Fundef, contudo isso não tem sido
suficiente para compensar a defasagem do setor. Ínfima parcela das crianças em idade escolar
encontra-se fora da escola, mas a qualidade da educação no ensino fundamental é ainda um
problema. Adicionalmente, o segundo grau e o ensino técnico precisam ser significativamente
incrementados.
Encontrar meios para financiar a educação, incrementá-la, aumentar os anos de escolaridade
da população e elevar a qualidade do ensino e da aprendizagem são, talvez, os maiores desafios
que confrontam o desenvolvimento do País. Com os novos requerimentos de conhecimento exigidos
pela transformação tecnológica dos nossos dias, saber ler, escrever e contar não é suficiente. À
política educacional é preciso propor metas mais ousadas.
Ignorar o nexo causal entre educação e desenvolvimento foi, sem dúvida, o maior equívoco
das políticas de desenvolvimento postas em prática no Brasil. Perseverar nesse erro agora significaria
comprometer definitivamente o futuro do País.
Ao lado da educação, a saúde é o outro pilar do novo desenvolvimento. Por um longo
tempo as questões sanitárias foram tratadas de forma residual entre nós. Ignorou-se sua contribuição
para o desenvolvimento. Um direito social instituído pela Constituição de 1988, a saúde traz
ganhos para a produtividade da educação, eleva a renda nacional, ao diminuir os dias perdidos de
trabalho, e concorre para a redução da pobreza (Macroeconomics, 2001). A saúde está ligada à educação,
saneamento, alimentação, enfim, às condições de vida. Mas enquanto não é possível sanar os
problemas com os determinantes da saúde, é preciso remediá-los.
A criação do SUS, no bojo da nova Carta Constitucional, representou um avanço, mas
também trouxe novos dilemas. Com o novo sistema, as responsabilidades dos entes federativos
pela política foram melhor definidas, cabendo à União a provisão dos recursos, e, aos municípios,
a prestação de serviços. Os estados, entretanto, ficaram emparedados e difusos, competindo-lhes
complementar a atuação do poder público municipal e algumas outras funções.
O SUS paga ainda o preço da juventude, magnificado pela grandeza dos números e a
complexidade dos problemas. Se trouxe ganhos, como os decorrentes da descentralização, a
separação entre provisão e produção dos bens de saúde, entre outros, carece de reformulações e
melhor aproveitamento de suas potencialidades.
Outra área, que também deve integrar a linha de frente das políticas de desenvolvimento
do País, é a da proteção ao meio ambiente. Embora tenha havido avanços desde meados dos anos
70, quando o tema veio à baila em encontro da ONU em Estocolmo e entrou na agenda dos
países, entre nós a política ambiental tem-se dado em bases fragmentárias, marcada pela oscilação
na prioridade que lhe concedem os governos.
Conflitos de várias ordens, entre agentes produtivos que competem pelo uso de um
determinado recurso, entre produtores e consumidores, entre habitantes das diferentes localidades
onde se dá a produção e os depósitos dos resíduos, entre os que querem produzir e os que querem
conservar, tornam inviável a solução dos problemas ambientais só via mercado.
Ademais, no âmago da questão está o dilema do quanto e de como extrair as riquezas
naturais para propiciar a satisfação atual das necessidades dos indivíduos, sem comprometer os
processos de regeneração da natureza e sem prejudicar as gerações futuras. Em vista dessas
razões, é inevitável a regulação do Estado3 .

Ver a detalhada análise sobre o assunto, vol. VII.
3

25

Mecanismos institucionais e leis existem tanto no nível federal quanto no da Unidade da
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40 anos

Federação4 . Licenciar atividades produtivas, fiscalizar e monitorar a qualidade das águas ou a
extração de minerais, funções básicas para a proteção do meio ambiente e que hoje se encontram
sob a jurisdição estadual, exigem estudos e pessoal altamente qualificado. A lentidão na elaboração
de pareceres e respostas às solicitações de licenciamento ambiental acarretam danos à produção e
desgastam os órgãos e a própria política ambiental.
Urge tratar a proteção ao meio ambiente não como uma dimensão residual, mas, ao contrário,
como uma categoria essencial do desenvolvimento, como proposto na noção de desenvolvimento
sustentável5 .
A discussão sobre o desenvolvimento ficaria incompleta se não enfrentasse a questão de
como combinar restrições, recursos e valores, ou seja, a estratégia, ou como articular Estado,
setor privado e os demais stakeholders para a consecução dos objetivos visados, isto é, a questão
institucional do desenvolvimento. Nesse aspecto, cabe assinalar novamente a relevância do
estabelecimento de mecanismos regulatórios e institucionais que gerem os incentivos corretos
para os agentes.
Em passado recente, nas experiências desse processo, no Brasil, era o Estado, em sentido
amplo, quem ditava os rumos, estabelecia os objetivos e escolhia os meios. Cabia-lhe também
papel não pequeno na implementação das políticas, na aplicação dos investimentos e até na criação
e a gestão de empresas. Na realidade, o desenvolvimento foi tipicamente uma política de cima
para baixo, decidida por uma elite tecnocrática à qual se associava uma parte da classe política e
segmentos do setor empresarial.
A mudança política do país, com a redemocratização, a crise fiscal e financeira e o próprio
contexto atual do desenvolvimento estão a exigir nova moldura institucional para esse processo.
O Estado, embora continue a ser ator decisivo, não é mais hegemônico. Pode muito, mas não
pode tudo.
O Brasil conta hoje com uma numerosa e dinâmica classe empresarial, e as decisões políticas
dão-se dentro de um marco democrático, que requer negociação e acomodação dos interesses em
conflito. A margem de ação do poder público acha-se limitada tanto pelas circunstâncias da crise
por que passa a economia quanto pelas mudanças no quadro internacional.
O novo desenvolvimento, em bases sustentadas e sustentáveis, é missão de todos, e não
apenas do Estado. O QUADRO 1 compara os papéis do Estado no “velho” e no novo
desenvolvimento.

Ver, a propósito do assunto, Meio Ambiente e Desenvolvimento, neste Estudo.
4

Neste Estudo, no capítulo referente ao meio ambiente (volume VII), são apresentadas diferentes concepções do desenvolvimento
5

sustentável. Ver também a Agenda 21, documento do governo brasileiro a ser apresentado em reunião da Eco3, a se realizar em
2003 em Joanesburgo, que se encontra disponível no site do Ministério do Meio Ambiente.


QUADRO 1

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40 anos
O quot;VELHOquot; E O NOVO DESENVOLVIMENTO

VELHO DESENVOLVIMENTO
NOVO DESENVOLVIMENTO
Período Kubistcheck Milagre Brasileiro
Papel do Estado Hegemônico. Hegemônico. Regulador, garantidor da
estabilidade, articulador e
mobilizador da sociedade
organizada.
Planejamento do De cima para baixo, com De cima para baixo. Horizontal e participativo.
desenvolvimento mobilização política a
posteriori.
Eixos da ação Capital físico. Capital físico, apoio à Estabilidade, capital humano
desenvolvimentista indústria de base, e capital social.
Estado-empresário.
Instrumentos de Investimentos públicos. Investimentos públicos, Regulação, privatizações,
política reservas de mercado, concessões, alianças e parceria
investimentos produtivos com os setores organizados da
com controle integral sociedade.
do Estado.
Financiamento do Poupança pública Poupança do Estado Poupança pública (limitada),
desenvolvimento (abundante), (abundante), investimentos privados.
investimento estrangeiro poupança privada
(abundante). compulsória (abundante),
capital externo,
(abundante).
Atores do Técnicos e políticos. Técnicos e organizações Técnicos, políticos, empresários
desenvolvimento de grupos empresariais. e organizações estruturadas da
sociedade.

27

1.3. Brasil: o novo desenvolvimento e o novo
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40 anos

Estado

Desde o princípio dos anos 90, em resposta às transformações no quadro externo e interno
do país, vêm ocorrendo mudanças na organização e no modo de atuação do aparato do Estado
brasileiro, com reflexos diretos sobre o estilo e o modelo de desenvolvimento.
A crise fiscal e financeira por que vem passando o País praticamente inviabilizou a estratégia
levada a cabo na era desenvolvimentista da presidência Kubitscheck e no período do “milagre”.
Desde meados dos anos 80, o poder público não conta com folga de recursos e nem pode recorrer
à clássica solução da poupança compulsória, porque a carga tributária já se encontra em patamar
muito elevado (Giambiagi, 2002).
Paralelamente, a inserção crescente do Brasil no quadro da economia globalizada impõe
modificações e restrições às políticas de desenvolvimento que limitam a possibilidade de o Estado
lançar mão de instrumentos clássicos de financiamento do desenvolvimento, como, por exemplo,
os subsídios. Acordos internacionais, como os estabelecidos com a participação na Organização
Mundial do Comércio, reduzem cada vez mais o uso desses mecanismos.
De fato, o modelo do Estado empresário, ápice da filosofia desenvolvimentista, não tem
mais lugar no cenário atual do País e do mundo. Ainda que se possa tentar justificá-lo no passado,
pelas peculiaridades do desenvolvimento tardio ou periférico, pelas limitações do capital nacional,
os baixos fluxos de capital internacional ou pela pequena atratividade do Brasil para os investidores
estrangeiros, hoje tal arranjo não mais se sustenta.
A visão predominante considera que o espaço de atuação do Estado, em sentido amplo, é
determinado principalmente pela presença de falhas de mercado, situações em que o mercado
fracassa em alocar eficientemente os recursos. As falhas de mercado são muitas – externalidades,
falhas na competição, informação imperfeita, mercados e contratos incompletos – e, com efeito,
existe um grande espaço para a atuação do Estado, seja através de mecanismos regulatórios com
possibilidade de imposição de taxa, subsídios e outros controles, seja, em alguns casos, através da
provisão pública de bens e serviços6 .
Dessa análise constata-se que visões maniqueístas, que tentam colocar, de um lado, o
Estado empresário, e, de outro, o Estado minimalista, não incorporam os preceitos básicos da
teoria econômica (Rodrik, 2002). O Estado pode e deve atuar quando há falhas de mercado;
contudo, muitas vezes, é difícil identificar essas falhas e determinar quais são as melhores formas
de intervenção do Estado na economia. Esse é o maior desafio que enfrentamos.
O modelo do Estado empresário brasileiro exauriu-se no início da década de 90. Os ganhos
que dele poderiam advir são mais que sobrepesados pelas desvantagens que acarretam na atualidade
ou carregam para o futuro, tanto em termos econômicos quanto sociais. Isso não quer dizer que o
Estado deva abdicar de exercer papel ativo na busca do desenvolvimento. Ao contrário, as carências
da economia brasileira e o déficit social do País não foram eliminados, e o mercado, superior na
alocação de recursos em muitos casos, não saberia nem teria como responder a esses desafios
sozinho. Por outro lado, a globalização, com suas exigências de abertura do comércio e dos fluxos
de capitais e de informação, somada à intensa revolução de base científico-tecnológica, sepultou
de vez a quimera do desenvolvimento autárquico.

Laffont e Tirole (1993) discutem as vantagens e desvantagens da provisão pública vis-à-vis à provisão privada regulada. O
6

principal resultado mostra que só uma análise caso a caso pode concluir em direção a uma ou outra forma de provisão.


O País não encontrou ainda o molde certo para sua inserção na nova ordem econômica

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40 anos
internacional. Não somos mais a nação rural e agrária dos anos 40, que tinha no café o item
principal de sua pauta de exportações. Temos uma base industrial sólida e diversificada, que, nos
últimos anos, à medida que se dava a abertura comercial, tornou-se competitiva, mesmo não
contando com subsídios e tratamento governamental privilegiado. A própria agricultura expandiu-
se e modernizou-se, e apresenta hoje elevado nível de competitividade. Mas isso não significa a
viabilidade de um projeto de desenvolvimento autônomo e fechado.
Frente às circunstâncias históricas atuais, agravadas pela debilidade da economia brasileira,
e considerando o estágio de crescimento alcançado no País e as exigências de participação e
legitimidade políticas criadas com a consolidação da democracia entre nós, a missão do
desenvolvimento exige um Estado eficiente e organizado em bases novas. Cabe-lhe, antes de mais
nada, propiciar as condições e o ambiente para que floresçam os investimentos e o progresso. Tais
exigências tornam imperiosa a estabilidade, não apenas a econômica e financeira, que requer a
administração prudente dos recursos públicos, mas a estabilidade em seu sentido amplo, com a
institucionalização de regras críveis, para que se alcance a previsibilidade de negócios, o que
permitiria, assim, decisões com horizonte de tempo mais largo.
Avulta nesse quadro o papel institucional e regulador que o Estado deve assumir entre nós.
Mercado e Estado não são antípodas. Aquele precisa das garantias deste para operar. Só a confiança
entre as partes não assegura o cumprimento dos contratos. A interação dos agentes econômicos
seria caótica, se não houvesse leis, marcos institucionais e credibilidade para mediá-la. Tudo isso
só se conquista a longo prazo, pois leva tempo para os agentes crerem que os governos não
romperão ou não revisarão unilateralmente contratos frente a contingências ou pressões políticas
inesperadas. Se, como se acredita atualmente, as instituições e a regulação determinam o
desenvolvimento econômico, o desenho dessas instituições pode ser benéfico ou prejudicial ao
desenvolvimento.
A regulação pública não é, pois, invasão descabida dos mercados. Na realidade, é condição
sine qua non para que os mercados existam, sejam completos e funcionem efetivamente. Códigos
de consumidores ou legislações sobre sociedades anônimas que incentivem o disclosering são
instrumentos indispensáveis para fazer valer o que foi pactuado, para proteger as relações entre os
agentes econômicos e impedir que prevaleça a lei do mais forte. Contudo, mais uma vez, não
bastam leis, marcos institucionais ou boas intenções, já que os mercados respondem a incentivos.
Incentivos, de fato, são determinantes desse novo ambiente, pois representam a resposta de todos
os agentes a uma ação governamental.
Com efeito, incentivos podem ser ou não bem-sucedidos na promoção do desenvolvimento.
O estabelecimento de instituições e o desenho de contratos, incluindo contrato implícitos entre o
governo e a sociedade, são condições necessárias para colocar o País na rota do desenvolvimento.
Complementarmente, o que costuma ser denominado atualmente de capital social – normas,
redes de informação, mecanismos de reputação, sanções sociais e todos os outros contratos
estabelecidos informalmente pela sociedade – têm importantes efeitos sobre o desenvolvimento
econômico e social. O capital social, claramente, depende da história do País, mas pode ser
desenvolvido através de políticas que aumentem o conhecimento da sociedade. Por exemplo, a
violência urbana, que gera efeitos indesejáveis no desenvolvimento, pode ter como um dos
determinantes a ausência de capital social. O enforcement – “fazer cumprir” – das leis depende do
capital social associado, ou seja, dos contratos implícitos que a sociedade estabelece.
A função das instituições, da regulação e do capital social é solucionar os problemas de
coordenação que propiciam mercados incompletos. As justificativas para a correção das falhas de

29

coordenação baseiam-se em questões centrais do desenvolvimento econômico, como inovação,
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40 anos

transparência nos negócios, investimento, treinamento da força de trabalho e poupança, que
proporcionam externalidades positivas aproveitáveis através da intervenção do Estado (Hoff e
Stiglitz, 2001). Esses pontos, a ser desenvolvidos na seção 1.4 - Minas Gerais e o novo
desenvolvimento, sinalizam que existem variáveis sobre o controle das unidades federativas.
Portanto, Estado regulador não é sinônimo de Estado fraco. Ao contrário, para exercitar
esse papel, o poder público precisa de organização, conhecimento, marco legal, meios materiais e
recursos humanos. Em outras palavras, precisa contar com instituições efetivas e críveis. Ou
melhor, ele próprio precisa ser efetivo. A noção neoclássica de acumulação de capital e a noção
shumpeteriana de inovação como indutoras do desenvolvimento são incompletas, na medida em
que não incorporam o papel das instituições e do capital social (Méier, 2001).
Entretanto, seria ilusório e ingênuo supor que apenas isso basta para assegurar uma economia
afluente. O desenvolvimento é concentrador e provoca desequilíbrios que atingem indivíduos, grupos
e regiões. Corrigir as disparidades de renda inter-regionais e promover a eqüidade são objetivos inerentes
ao bom governo, sobretudo nas democracias. Estudos e trabalhos recentes sobre o desenvolvimento
vêem mostrando que a melhor distribuição de renda pode levar a maior crescimento econômico.
Outra vertente para a intervenção do Estado refere-se à educação e à saúde. O “velho
desenvolvimento”, se assim se pode chamar o modelo de crescimento praticado no país, priorizou
o capital físico e relegou a plano subalterno os gastos com educação e saúde. Estes se justificam
não só por se tratarem de “bens de mérito”, que a sociedade considera positivos e desejáveis, mas
também por serem fatores decisivos para o desenvolvimento. A educação comprovadamente
aumenta a produtividade dos trabalhadores, fonte principal de crescimento da riqueza das nações.
Mais recentemente, tem-se constatado que a saúde é também um diferencial do desenvolvimento.
Recentemente, no Brasil, vêem-se formando convergência de idéias e de posições sobre o
papel do Estado e suas políticas de desenvolvimento. Integram-na os seguintes pontos:
I. a alta inflação é um mal a ser evitado;
II. a estabilidade é uma necessidade;
III. o nível atual da desigualdade social é intolerável;
IV. as disparidades regionais precisam ser diminuídas;
V. privatizações podem ser necessárias;
VI. subsídios indiscriminados são socialmente indesejáveis;
VII. há necessidade de conciliar o crescimento econômico com as exigências da proteção
do meio ambiente (desenvolvimento sustentável);
VIII. a vulnerabilidade externa da economia brasileira precisa ser drasticamente reduzida;
IX. os governos devem gastar com parcimônia e eficiência, dados os objetivos pré-
definidos pela sociedade;
X. os mecanismos regulatórios devem propiciar um ambiente favorável ao
desenvolvimento econômico e social.

É contra o pano de fundo dessas considerações que se propõe que o governo de Minas Gerais
se estruture e formule sua estratégia de desenvolvimento para o Estado. O estágio desse processo
no País e em Minas, as lições do passado, somadas às circunstâncias internas e externas do presente,
com suas restrições, indicam a necessidade imperativa de reciclar o papel do Estado. Entretanto,
falta definir qual é o papel das unidades federativas nessa nova idéia de desenvolvimento. As políticas
indutoras de desenvolvimento delineadas até aqui são, em grande medida, de incumbência da esfera
federal do governo. Resta definir o papel das unidades federativas, em particular de Minas Gerais,
no novo desenvolvimento.


1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento

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40 anos
Com a Constituição de 1988, os estados ficaram espremidos e emparedados entre a União
e os municípios: estes últimos, guindados, pela primeira vez, à condição de entes autônomos da
Federação brasileira. Matérias, como as relativas ao meio ambiente, que pela Carta de 1946 pertenciam
exclusivamente à órbita estadual, passaram a ser compartilhadas com a União e com os municípios.
Por outro lado, os estados perderam autonomia em relação a outras questões que passaram a ser
detalhadas na Constituição Federal, como as pertinentes à organização administrativa. Apesar disso,
o poder público estadual continua a ter um papel de relevo no tocante ao desenvolvimento de seu
território. Cabe a ele proceder de forma própria e independente, mas também supletiva à União,
explorando primeiro as potencialidades que lhe conferem seu papel constitucional e tratando de tirar
partido das brechas e lacunas da atuação do Governo Federal e dos municípios, buscando com isso
encontrar um nicho que lhe seja pertinente para participar desse processo.
Em princípio, à União compete, primordialmente, propiciar as condições de ambiência
estável para o desenvolvimento, induzir, aglutinar e articular a ação em prol do crescimento em
âmbito nacional, combater a pobreza e a desigualdade social e promover a igualdade de
oportunidades e a redução das disparidade regionais.
Aos estados incumbe atuar supletiva e complementarmente à União, exercer a regulação
que lhes foi destinada pela Constituição, garantir a segurança pública, desempenhar com eficiência
e efetividade os papéis que lhes são atribuídos na saúde, na educação e na proteção ao meio
ambiente, explorar e potencializar os recursos dormentes ou pouco aproveitados em seu território,
mobilizar e catalisar as forças sociais e regionais em prol do desenvolvimento e reduzir as diferenças
entre as diversas áreas e municípios que integram seu território. Adicionalmente, cabe à unidade
federativa garantir a estabilidade e credibilidade das instituições para assegurar os incentivos ao
investimento.
Aos municípios, guindados à condição de ente federativo pela Constituição de 1988, foram
destinadas, principalmente, a jurisdição sobre as matérias locais e grande parte da responsabilidade
pela prestação dos serviços públicos básicos.
Para desincumbir-se das tarefas que lhes tocam em relação ao desenvolvimento, é
indispensável que os governos estaduais se aparelhem para lidar com os seguintes desafios:
I. aproveitar as oportunidades criadas com as políticas nacionais;
II. identificar os potenciais de crescimento próprio e desenvolver estratégias para
potencializá-los;
III. coordenar e integrar as ações dos municípios para suprir deficiências de escalas na
produção de bens ou serviços de responsabilidade do escalão municipal de governo,
para sanar falhas de comunicação e informação na implementação de políticas
públicas prestadas localmente e para complementar decisões municipais que têm
alcance regional e apresentam interdependência com relação a iniciativas de outros
municípios que integram um mesmo espaço articulado;
IV. criar mecanismos que assegurem o afluxo de capital para região;
V. garantir um nível de educação básica à população, de modo a permitir a formação
de mão-de-obra minimamente qualificada.

A realização desses objetivos requer, por uma parte, que a estrutura organizacional e o
modo de atuação do poder público estadual sejam alinhados com o Governo Federal e, por outro,
que se reconheçam os papéis, os limites e os constrangimentos para a atuação de cada instância
governamental.

31

O arranjo federativo deve basear-se no princípio de que a divisão de trabalho entre os
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níveis de governo precisa refletir as possibilidades de eficiência de cada um de seus níveis —
municipal, estadual e federal — e necessita ser conciliada com as aspirações de autonomia e auto-
governo das populações.
Ao Município deve caber, preferentemente, a prestação e execução dos serviços públicos,
observando-se o preceito da subsidiariedade. Coerente com essa posição, cabe ao governo de
Minas, a médio e a longo prazo, ampliar a municipalização da saúde, educação e outros serviços
sob sua responsabilidade e a dos governos locais. À União caberiam, como fiadora da eqüidade e
da igualdade que deve prevalecer entre os membros da Federação, os papéis ligados ao
financiamento, à compensação de diferenças regionais de renda e de riquezas e ao estabelecimento
de normas gerais com respeito a provisão e implementação das políticas públicas.
Ao Governo Estadual competiria, ainda, a regulação que lhe for atribuída constitucionalmente
e a ação supletiva e complementar à União e aos municípios, para assegurar eficiência, efetividade e
equidade das políticas sociais.
Um exemplo claro da necessidade desse papel são as políticas compensatórias de emprego
e de habitação. Se os municípios decidem implementar políticas complementares à União nessas
dimensões, o resultado será a imigração desordenada, que vai onerar os mais dinâmicos, produzindo
efeitos bumerangue, gravosos e contrários à intenção original dessas políticas. A União não teria
instrumentos para remediar esse problema, pois não dispõe de capacidade de coordenar o universo
dos municípios. Além disso, as preferências da sociedade local são melhor conhecidas pela classe
política regional. Esse exemplo ilustra a função fundamental das unidades federativas na correção
de falhas de coordenação. Tais falhas de coordenação existem em praticamente todas as políticas
sociais7 e em várias das dimensões relevantes das políticas de desenvolvimento.
No caso de políticas sociais, à unidade federativa cabe coordenar a alocação de recursos de
forma a maximizar o bem-estar social da região. Esta coordenação deve-se dar por meio de marcos
institucionais e regulatórios e sistemas de incentivos que induzam os municípios a atuarem em
conformidade com as grandes diretrizes dessas políticas.

1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas
Consonante com os pontos acima expostos, as ações de desenvolvimento do governo de
Minas devem desdobrar-se em duas grandes frentes. A primeira deverá procurar tirar partido das
oportunidades exógenas de crescimento econômico, criadas com a retomada do desenvolvimento
nacional, adaptando as políticas estaduais, mas também procurando influenciar as iniciativas de
desenvolvimento levadas a cabo pela União. A segunda visa especificamente à promoção do
desenvolvimento com base nos fatores endógenos. Cabe ao governo do Estado o papel de indutor
e catalisador dos recursos dormentes e das potencialidades existentes no território mineiro, a
mobilização e a articulação das forças sociais orientadas para o desenvolvimento e a criação de
arranjos institucionais locais, regionais e estadual que propiciem a aceleração e a maturação desse
processo em Minas.
Tal opção justifica-se não apenas pela crise por que passa a economia nacional, ou pela
precariedade das finanças públicas estaduais, mas também pelas oportunidades de aproveitamento
desse novo filão de crescimento.

O vol. VIII do Minas Gerais do Século XXI contempla trabalhos sobre Saúde, Habitação, Segurança, Educação Pobreza e Emprego.
7


Uma das oportunidades endógenas para o desenvolvimento de Minas vincula-se à existência,

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40 anos
no território mineiro, de numerosas aglomerações produtivas, com diferentes graus de dinamismo
e em distintos estágios de consolidação. Cabe ao Governo Estadual apoiá-las e estimulá-las,
reforçando a oferta de capital humano de que precisam, levantando suas carências, inventariando
seus recursos, oferecendo informação e espaço institucional para a integração dos agentes políticos
econômicos locais e das lideranças das organizações comunitárias estruturadas, e mediando e
intermediando a solução dos problemas que podem tolher seu crescimento.
Nos últimos anos, a economia mundial alcançou nível sem precedentes de articulação e
interdependência. Consumidores e produtores, crescentemente separados geograficamente,
encontram-se cada vez mais próximos. Os fluxos financeiros passaram a se mover em velocidade
instantânea. A produção se globalizou e a competição, agora, é de todos contra todos, ou de
blocos contra blocos, e acirrada. Em conseqüência, mudou a ordem econômica internacional,
provocando crises, mas ensejando também oportunidades.
No plano das empresas teve lugar processo semelhante. A organização vertical da produção
cedeu lugar à terceirização e a formação de cadeias produtivas. A grande empresa volta-se cada
vez mais para o seu core business, e a questão da eficiência e da inovação tecnológica não se põe
apenas para ela, mas para toda sua cadeia de produção, com diferentes fornecedores e empresas.
Sobrevive nessa etapa nova da organização econômica mundial quem detiver vantagens
competitivas.
Diante desse quadro, o objetivo do desenvolvimento de Minas deve ser o aumento da
competitividade de sua plataforma econômica; o alvo, as cadeias produtivas e as aglomerações de
base territorial; e o instrumento principal, a mobilização dos atores organizados nas comunidades
locais e regionais. O objetivo maior deve ser o de transformar as vantagens comparativas de
Minas Gerais em vantagens competitivas reais e duradouras, com impacto além de suas fronteiras
físicas dentro do Estado8 .
Isso não quer dizer que o governo de Minas deva deixar de fazer investimentos em capital
social básico que se afigurarem necessários para o progresso do Estado. Deve buscar fazê-lo
preferentemente por meio de parcerias, ou delegando a tarefa através de concessões, ficando a
seu cargo apenas nos casos em que, por razões de escala, não houver economicidade para
capitais privados.
A nova dinâmica do desenvolvimento mineiro reclama a contrapartida de mudanças no
aparato público mineiro. Para responder à nova exigência, é preciso reestruturar a máquina
governamental de Minas, fortalecendo o planejamento — não o planejamento compreensivo e
com pretensões oniscientes e onipotentes, mas o planejamento adaptativo ou um muddling through
articulado e deliberado —, redesenhando suas instituições e organizações e aprendendo a operar
em moldes participativos, e não por decreto ou por um fiat governamental.
A nova dinâmica do desenvolvimento de Minas requer, além de um estilo novo de atuação
do Estado, a inclusão ativa a esse processo da classe política, dos empresários, do poder público
municipal, das lideranças organizadas das comunidades e das organizações não-governamentais.
Tais mudanças respondem a necessidades trazidas pela redemocratização do País e pelas exigências
da construção-consolidação da ordem democrática entre nós. Dentre essas exigências novas estão
a transparência, o controle social do Estado e a participação. Na ambiência do desenvolvimento
democrático, os mecanismos da ação do Estado precisam ser porosos e aptos a abrigar os reclamos
dos protagonistas desse processo.

As idéias aqui expostas beneficiaram-se de sugestões discutidas com William Penido e Glaucia Penido.
8

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1.4. Os atores do desenvolvimento

A Classe Política e o Desenvolvimento de Minas
A imagem do político mineiro é em geral marcada por traços e chavões que o retratam como
avesso à inovação, fortemente orientado pela tradição e pouco empreendedor. Embora sejam-lhe
atribuídas também virtudes e habilidades de negociação e conciliação, a representação que dele se
faz é, no conjunto, negativa.
Avaliar a qualidade da classe política é sempre tarefa árdua e de difícil mensuração.
Freqüentemente, em lugar de resultado abalizado pela pesquisa científica, lida-se com estereótipos9 .
Contrastam com essa imagem e a desautorizam a trajetória de governantes de Minas que,
mais cedo do que os políticos de outros Estados, deram mostras de interessar-se pelas questões do
desenvolvimento mineiro. Para registrar esse contraponto, basta lembrar que o primeiro sítio planejado
e destinado a sediar indústrias, a Cidade Industrial de Contagem, foi obra de um governador mineiro,
Benedito Valadares.
Minas é o Estado com mais a longa e forte tradição de planejamento entre seus pares na
Federação. Belo Horizonte foi a primeira de uma série de capitais planejadas no País. Ainda no
começo do século XX, o governador João Pinheiro promovia feiras e tomava medidas para propiciar
o progresso de Minas. Em 1941, deu-se a criação da Cidade Industrial; em 1947, o governo do
Estado lançava o Plano de Recuperação e Fomento da Produção, com o deliberado intento de contrapor-se
à perda de substância da economia mineira, descrita como “uma economia colonial que exporta e
vende matérias-primas a baixos preços e compra e importa, em troca, manufaturas de maior
valor”(Minas Gerais, p.26). Em 1950, o governo mineiro lançou o Plano de Eletrificação de Minas
Gerais, que teria como desdobramento a criação da Cemig.
Nos anos 60, o BDMG, então uma jovem instituição, realizou o Diagnóstico da Economia Mineira,
que expôs o atraso da economia do Estado e abriu caminho para a vigorosa recuperação nos anos
seguintes.
João Pinheiro, Milton Campos, Juscelino Kubistcheck, Israel Pinheiro e Rondon Pacheco
marcaram suas administrações à frente do governo de Minas por atuações fortemente orientadas
para o terreno do desenvolvimento da economia.
Não há razões para supor que a classe política mineira não venha a reconhecer a necessidade de
engajar-se decisivamente em ações para a promoção do desenvolvimento e a melhoria da qualidade de
vida dos mineiros, nos moldes que agora se propõe. Resta saber como fazê-lo. Diferentemente das
vezes anteriores, quando o esforço desenvolvimentista foi liderado pelo Executivo, hoje é imprescindível
contar com o Legislativo estadual e as lideranças políticas municipais para esse empreendimento.
Um primeiro ponto a superar é a limitação que a Constituição de 1988 impôs à atuação das
assembléias legislativas estaduais. A nova Carta estipulou competências residuais para os legislativos
dos Estados. Cabe-lhes tomar iniciativas apenas sobre matérias que não fazem parte das atribuições
da União e do Município. É-lhes permitido, em caráter complementar, legislar sobre outras questões,
mas subordinados a orientações e princípios gerais estabelecidos por lei federal.

A Ciência Política dispõe de métodos e técnicas para fazê-lo, mas eles não existem quando se trata da classe política mineira.
9


Entretanto, apesar desse desequilíbrio do arranjo federalista, sobram espaços para o poder

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40 anos
legislativo dos Estados atuarem, e a Assembléia de Minas pode e deve fazer muito pelo
desenvolvimento mineiro. Antigamente conhecida como “lei de meios”, o orçamento é peça de
elaboração conjunta do Executivo e Legislativo estaduais. É nele que estão contidas as provisões
de recursos financeiros para as atividades do poder público.
A feitura do orçamento estadual deve alinhar-se ao esforço desenvolvimentista. Mas o
papel do Legislativo não deve ficar adstrito ao exame e à aprovação da proposta orçamentária do
Executivo, legitimando-a ou não. Compete-lhe ir além e acompanhar e avaliar a execução dos
programas nela contidos, verificando se os efeitos que deles se esperavam foram alcançados,
ouvindo autoridades responsáveis por sua execução e os públicos-alvo supostamente por eles
beneficiados, para verificar o acerto das medidas, os desvios de rotas e os erros porventura
cometidos tanto em sua concepção quanto em sua implementação.
A intervenção na realidade social e econômica, através de políticas, programas e projetos,
é tarefa complexa e sujeita a incertezas de várias ordens. Boa parte dos problemas atacados é
pouco conhecida, e a teoria, argumento ou idéia subjacente às medidas públicas para saná-los têm
caráter quase experimental. A avaliação dos programas, ao apontar os erros e ao identificar os
acertos, concorre decisivamente para a aprendizagem requerida para melhorar a ação do Estado.
Não é só por esse ângulo que a tarefa do Legislativo de avaliar as políticas públicas estaduais
se faz necessária e possível. A implementação de políticas não é um processo automático. Decisões
tomadas em instâncias mais altas da burocracia são interpretadas e podem ser distorcidas; e,
quando há a intervenção de diversos agentes, é necessária a coordenação, o que pode retardar o
processo e alterá-lo. O trabalho do Legislativo, monitorando e acompanhando de perto as ações
do Executivo, é fundamental para identificar falhas de execução, problemas não antecipados e
conflitos de interesses que porventura se manifestem no curso da implementação de políticas.
Entretanto, não apenas por isso se postula a participação da classe política no
desenvolvimento mineiro. A estratégia que se preconiza para esse processo em Minas, com ênfase
em ações integradas e prioridade concedida para as aglomerações de atividades produtivas, supõe
a mobilização do capital social das comunidades locais, a mobilização de suas lideranças formais
e informais e das organizações não-governamentais com atuação na região. Os representantes
políticos dessas comunidades no parlamento estadual não poderiam ficar ausentes.
A atuação do Estado, nos moldes acima delineados, implica de fato a criação de novas
instâncias públicas de decisão. Excluir, ou não contar com a presença ativa de parlamentares
junto a essas arenas novas de deliberação política, poderia levá-las a colidir ou a entrar em conflito
com as instituições formalmente encarregadas da representação da vontade popular no Estado.
Sabe-se que, apesar da inexistência da representação por distritos e embora a legislação
eleitoral propicie a escolha de representantes votados em todo o território estadual, grande parte
do corpo de legisladores estaduais de fato representa regiões e sub-regiões do Estado. Em outras
palavras, os deputados, tanto federais quanto estaduais, são, na sua maioria, também deputados
distritais. Não bastassem ao deputado outras qualificações advindas de seu papel como
representante político da população, essa, por si só, já o torna um interessado nas questões locais,
com direito a assento nas novas instâncias de deliberação que vierem a ser criadas para a mobilização
das comunidades em prol do desenvolvimento de Minas.
Colocados frente a frente com as lideranças locais e as entidades das comunidades que
representam, os parlamentares teriam todas as razões para se comprometerem com o que for
decidido e se empenharem com o encaminhamento da solução junto a outras instâncias, inclusive
e principalmente, a Assembléia Legislativa de Minas.

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