Políticas sociais e infraestrutura no Brasil: cursos online

CURSOS ON-LINE – POL. SOC. E DE INFRA- ESTRUTURA NO
BRASIL- PROF. PAULO VIEIRA
Políticas Sociais e de Infra-Estrutura no Brasil

Aula 01
Prezados alunos,

Aqui estamos para mais um bate-papo sobre políticas sociais e de
infra-estrutura no Brasil. Espero que tenham gostado das nossas anotações
anteriores.

Hoje, os temas centrais da exposição serão noções de estado de
bem-estar brasileiro e políticas setoriais nas áreas de educação, habitação e
saneamento.

No campo da infra-estrutura, nosso tema será Parceria Público-
Privada (PPP), assunto, que como já disse, é questão certa nessa prova de
AFC/CGU, dado a atualidade do tema.

Estado de Bem-Estar Social - Welfare State no Brasil - Introdução

O universalismo é a forma de política social que nasce e se
desenvolve com a ampliação do conceito de cidadania, com o fim dos governos
totalitários da Europa Ocidental (nazismo, fascismo etc.), com a hegemonia dos
governos sociais-democratas e, secundariamente, das correntes euro-comunistas,
com base na concepção de que existem direitos sociais indissociáveis à existência
de qualquer cidadão. Com ela, nasce o conceito de Welfare State ou Estado de
Bem-Estar Social.

Segundo esta concepção, todo o indivíduo teria o direito, desde seu
nascimento, a um conjunto de bens e serviços que deveriam ser fornecidos
diretamente através do Estado ou, indiretamente, mediante seu poder de
regulamentação sobre a sociedade civil. Esses direitos iriam desde a cobertura de
saúde e educação em todos os níveis, até o auxílio ao desempregado, à garantia
de uma renda mínima, recursos adicionais para sustentação dos filhos etc.

Ao longo dos anos 70 e 80, o Estado brasileiro buscou organizar um
"arremedo" de welfare state, na tentativa de satisfazer algumas demandas da
população desprotegida.

A criação do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN), do
Funrural e, posteriormente, das Ações Integradas de Saúde (AIS), do SUDS, do
SUS, dos mecanismos de seguro-desemprego, são exemplos claros dessa
"marcha" rumo à universalização dos direitos sociais.

www.pontodosconcursos.com.br 1

Mas o modelo de desenvolvimento econômico e a base de
sustentação financeira das políticas sociais no Brasil têm sido organizados de
forma incompatível com os ideais de universalização. Como corolário, tem-se uma
universalização que na prática é excludente.

Em outras palavras, a política social brasileira, além de ser
insuficiente para cobrir as necessidades da população de mais baixa renda, não
somente em termos de quantidade, mas também de qualidade, exclui, na prática,
os segmentos de alta e média renda, fator distintivo do tipo de universalismo que
se implantou na maioria dos países europeus na fase áurea do Welfare State.
Estes fazem o uso cada vez mais freqüente dos sistemas privados autônomos,
seja no campo da saúde, seja no campo das entidades (abertas ou fechadas) de
previdência privada.

A Constituição de 1988 consagrou o ideário da universalização das
políticas sociais no Brasil, numa fase em que as condições econômicas para
chegar a um universalismo de fato se tornavam cada vez mais precárias. Sendo
assim, crise econômica, crise nas finanças públicas e direitos constitucionais
adquiridos passam a ser, desde meados dos anos 90, um dos conflitos a serem
enfrentados numa eventual reforma do Estado. A crise do Welfare State no Brasil
chegou antes que ele pudesse ser, de fato, implantado em sua plenitude.

O grande dilema do universalismo dos países europeus, a partir da
crise dos anos 70, consistia em manter uma política social igual para iguais, num
contexto de aumento da heterogeneidade social. Tal condição só foi possível em
função do alto grau de homogeneidade conquistado através de políticas de rendas
e políticas sociais desenvolvidas sob a égide do conceito de cidadania nos anos
50 e 60.

Políticas Setorias - Saúde

Como já dissemos na aula passada, os constituintes de 1988
optaram pelo formato das competências concorrentes para a maior parte das
políticas sociais brasileiras. Assim, qualquer ente federativo está
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde,
educação, assistências social, habitação e saneamento.

Comentaremos agora sobre a política setorial de saúde, analisando
sua estruturação, capilaridade e formatação.

Na distribuição intergovernamental da federação brasileira, as
funções da União no campo das políticas de saúde estão concentradas no
financiamento, na formulação das ações nacionais de saúde e na coordenação de
todas as iniciativas intergovernamentais no setor.

O governo federal, através do Ministério da Saúde, tem autoridade
para tomar as decisões mais importantes nessa política setorial. As ações dos


entes federativos (estados, distrito federal e municípios) são fortemente
dependentes das transferências financeiras federais e das regras definidas pelo
Ministério da Saúde.

O Governo Central dispõe de recursos institucionais para influenciar,
maciçamente, as escolhas dos governos locais, afetando suas respectivas
agendas de governo, ou seja, a política nacional é definida a partir do poder
federal, cabendo a estados, distrito federal e municípios sua execução.

Políticas de saúde na Constituição Federal de 1988

Com a Constituição de 1988, as políticas de saúde passaram a ter
os seguintes objetivos e estratégias:

Os objetivos podem ser definidos como o alcance que a sociedade
brasileira quer dar às ações de saúde e qual o seu público alvo, vejamos:

(i) Universalização do Atendimento: toda a rede pública própria ou
comandada passaria a atender a população, em caráter universal, sem
restrições ou cláusulas de cobertura;

(ii) Eqüidade no Atendimento: além de universal, todos teriam acesso às
mesmas modalidades de cobertura em todo o território nacional;

(iii) Integralidade das Ações: todos teriam acesso à saúde num conceito
integral, ou seja, composto por ações sobre o indivíduo, sobre a coletividade e
sobre o meio;

Podemos definir as estratégias como o conjunto de idéias, elementos
e formatos utilizados na busca de se atingirem os objetivos traçados para a
política de saúde no País, quais sejam:

(i) Descentralização: a execução dos serviços seria comandada e realizada
pelos Municípios e pelos Estados, minimizando o papel da União;

(ii) Unicidade de Comando: embora descentralizado, o sistema passaria a
ter um comando único em cada esfera de governo, evitando a antiga
duplicação de esforços que existia entre as estruturas do Inamps, do Ministério
da Saúde e das secretarias estaduais e municipais de saúde;

(iii) Participação Social: a sociedade participaria da gestão do sistema
através de Conselhos de Saúde organizados em todas as esferas de governo,
que teriam funções no campo do planejamento e fiscalização das ações de
saúde.


O Sistema Único de Saúde (SUS) integra toda a rede pública de
saúde, incluindo os hospitais federais, estaduais e municipais, exceto, no caso do
governo federal, os hospitais universitários e militares.

O SUS, em nível estadual, passou a ser composto pela fusão dos
escritórios regionais de saúde (antigas superintendências) às secretarias
estaduais de saúde, passando suas ações a estarem subordinadas ao comando
das secretarias.

No entanto, até o momento, nem todos os Estados absorveram as
redes do Inamps por alegarem dificuldades relacionadas às despesas de custeio
necessárias à manutenção destas redes. O mesmo se passou com os Municípios,
ou seja, poucos deles absorveram os estabelecimentos do Inamps por razões
financeiras e por dificuldades de ordem operacional.

Os repasses de recursos da União para Estados e Municípios, a
partir de 1989, passaram a ser feitos segundo a prestação de serviços
efetivamente realizados em cada unidade da federação.

No caso dos gastos ambulatoriais, os valores eram repassados
segundo critérios per capita. No caso dos valores para o atendimento ambulatorial,
limitava-se a um teto de internação por habitante/ano em cada Estado/Município,
pagos também após a emissão da fatura do serviço prestado.

Essa distribuição de competências tem produzido, constantemente,
superposição de ações.

Políticas Setorias - Habitação e Saneamento

O sistema nacional de oferta de serviços de habitação e saneamento
foi instituído nos anos 60 e 70. As reformas institucionais realizadas nas décadas
de 80 e 90 não modificaram a estrutura básica da distribuição federativa de
funções.

O governo federal arrecada e redistribui, por meio de empréstimos,
os recursos da principal fonte de financiamento destas políticas: um fundo
destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadação
líquida é direcionada ao financiamento de programas de saneamento e habitação
(o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS).

Os serviços de saneamento básico são providos por 27 companhias
estaduais, que controlam a maior parte das operações no setor, com base em
contratos de concessão dos serviços com mais de 4.000 municípios brasileiros.


Nos demais municípios, os serviços são operados por autarquias e
órgãos municipais. A produção de habitações para população de baixa renda é
realizada por companhias municipais, com atuação em âmbito regional.

Diante do expressivo volume de recursos necessários à produção de
serviços de infra-estrutura urbana e de moradia, é reduzido o número de Estados
e municípios brasileiros capazes de implementar políticas efetivas de habitação e
saneamento sem aportes federais.

O papel do governo federal como financiador lhe confere recursos
institucionais para coordenar as escolhas dos governos locais.

A distribuição da autoridade decisória nesta política particular
confere às comissões estaduais, nomeadas pelos governadores, a autoridade
para distribuir os financiamentos no interior de cada Estado.

Entretanto, o conselho gestor do FGTS define as regras de operação
dos programas, assim como o agente financeiro do Fundo – a CEF – detém o
poder para autorização definitiva.

Nem o Conselho Curador do FGTS nem a CEF contam com
representação federativa em suas principais instâncias decisórias. São órgãos
com controle majoritário do governo federal.

A ausência de uma representação institucionalizada dos governos
subnacionais nas arenas decisórias federais permite ao governo federal razoável
autonomia para definir unilateralmente as regras de distribuição dos empréstimos
federais.

Tal como na área de saúde, portanto, a União está encarregada das
funções de financiamento e formulação da política nacional. Entretanto, nesta
política particular, a autoridade é ainda mais concentrada do que na área da
saúde, em vista da ausência de representação federativa nas principais arenas
decisórias.

Políticas de Infra-Estrutura - Parceria Público-Privada

Com relação ao tema PPPs, penso que o concurso da CGU, como
em outros concursos que foi cobrado o assunto, o que se espera do candidato é o
conhecimento dos pontos principais da lei reguladora da parceria público-privada
no Brasil (Lei 11.079, de 30 dezembro de 2004).

É importante o candidato procurar entender como a parceria público-
privada está inserida em nosso direito administrativo, qual sua forma de execução
e quais os principais conceitos trazidos pela Lei nº 11.079/2004.


Podemos definir parceria público-privada como sendo a forma de
provisão de infra-estruturas e serviços públicos em que o parceiro privado é
responsável pela elaboração do projeto, financiamento, construção e operação de
ativos (bens), que posteriormente são transferidos ao Estado.

O setor público torna-se parceiro na medida em que ele é
comprador, no todo ou em parte, do serviço disponibilizado. O controle do contrato
passa a ser por meio de indicadores relacionados ao desempenho na prestação
do serviço, e não mais ao controle físico-financeiro de obra. Como
tradicionalmente é feito.

As parcerias não devem ser confundidas com as privatizações.
Embora resultantes de um mesmo processo de reforma e modernização do
Estado, as privatizações implicam a alienação de ativos públicos (venda de bens
públicos) ao setor privado, enquanto nas PPPs ocorre o inverso: ao término do
contrato, a infra-estrutura implementada é transferida ao setor público.

A lei brasileira enquadra as PPPs como uma forma de concessão,
que podemos dizer diferenciadas, pois nas concessões tradicionais, a cobrança de
tarifas é suficiente para remunerar o investimento. Já nas PPPs, abre-se espaço
para uma complementação de receitas por parte do setor público, de modo a
tornar o empreendimento viável.

NOTA IMPORTANTE - A concessão de serviço público é basicamente o
contrato administrativo formal, firmado mediante licitação na modalidade de
concorrência, que tem por objetivo a legalização da delegação da prestação de
um serviço do Poder Público ao particular, que assumirá, pelo prazo do contrato,
os riscos do negócio.

Visam, primordialmente, satisfazer as condições de regularidade na
prestação dos serviços, a continuidade, a eficiência, a modernidade dos
equipamentos e instalações, a expansão da área de atendimento e,
principalmente, a cortesia na prestação e modicidade das tarifas. (será tema de
aula especifica)

Nos casos em que não há cobrança de tarifa do beneficiário – ou
quando a administração é a usuária, direta ou indireta, cabe ao poder público
efetuar o pagamento integral pelo provimento do serviço (exemplo – construção e
operação de um hospital público).

Mesmo apresentando possibilidades de aplicação bastante amplas,
tendo sido utilizada em setores como transportes, educação, saúde, habitação e
até mesmo em projetos de tecnologia da informação, a contratação por meio de
PPPs não substitui a obra pública tradicional.


Há determinados empreendimentos que resultariam em um elevado
prêmio (tarifas e complementações de recursos por parte do poder público) por
transferência de riscos ao setor privado, não sendo, portanto, adequados a PPP.
Além disso, questões estratégicas e políticas em setores como defesa e
segurança pública, e mesmo nas áreas de educação e saúde, demandam cautela
no uso das parcerias.

A Lei nº 11.079/2004, aprovada em 30 de dezembro de 2004, institui
as normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no
âmbito da administração pública, que será sempre na modalidade concorrência.

A lei brasileira define parceria público-privada como um contrato de
prestação de serviços, sendo vedada a celebração de contratos que tenham por
objetivo único o fornecimento de mão-de-obra, equipamentos ou execução de
obra pública. A parceria terá que ser sempre a reunião de vários objetivos,
podendo ser inclusive os elencados aqui, a vedação é quanto ao caráter unitário.

Estabelece ainda um valor mínimo para o contrato de R$ 20 milhões.
A fixação desse limite teve como objetivo afastar a possibilidade de que serviços
de baixo valor contratual, contratados normalmente pela Lei nº 8.666/1993,
viessem a ser licitados como PPP.

Contratos de PPPs têm uma estrutura contratual complexa e
envolvem elevados custos de transação. Não são, portanto, adequados a projetos
e serviços de pequena escala, em que um potencial ganho de eficiência não
comportaria os custos de transação associados.

Para não deixar dúvidas quanto ao regime aplicável às PPPs e,
sobretudo, para diferenciá-las das concessões comuns regidas pela Lei nº
8.987/1995, a lei adota uma estrutura conceitual que define como parceria público-
privada o “contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou
administrativa”, em que:

(i) concessão patrocinada é a concessão de serviços ou obras públicas de
que trata a Lei nº 8.987/1995 quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada
dos usuários, complementação de receita pela autoridade pública em forma de
contraprestação pecuniária;

(ii) concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que
a administração pública seja usuária direta ou indireta, cabendo a ela o
pagamento integral ao parceiro privado.

A vantagem dessa terminologia é a possibilidade de remeter alguns
aspectos da lei de PPP à legislação existente de concessão e licitação.


Dessa forma, para a concessão patrocinada, por se tratar de
prestação de serviço público ao usuário, aplica-se subsidiariamente o disposto na
lei de concessões.

Esse é o caso, por exemplo, da concessão de uma rodovia em que a
cobrança de tarifa módica (pedágios) não seria suficiente para recuperar o
investimento e remunerar o capital, sendo necessária uma complementação de
receita pela autoridade pública para tornar o empreendimento viável.

Já para as concessões administrativas, em que o usuário da
prestação de serviço é a própria administração pública, ainda que de maneira
indireta, o regime predominante é o da lei de PPP, aplicando-se adicionalmente
alguns dispositivos da lei de concessões.

Seria o caso, por exemplo, de contratos para construção,
manutenção e gestão de hospitais e escolas públicas, em que, embora exista um
beneficiário (o cidadão), é a própria administração a usuária indireta do sistema,
por ser ela a compradora do serviço prestado pelo parceiro privado.

A administração adquire o serviço com o objetivo de disponibilizá-lo,
gratuitamente, ao cidadão. Não há, portanto, cobrança de tarifa do beneficiário.

A lei define o prazo mínimo de cinco e máximo de 35 anos para os
contratos de parceria, já incluindo eventual prorrogação.

Define ainda “a repartição de riscos entre as partes, inclusive os
referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica
extraordinária”. Esse dispositivo representa uma alteração significativa do regime
tradicional de repartição de riscos entre a administração e os entes privados.

Nos contratos administrativos em geral, regidos pela Lei nº
8.666/1993, o poder público arca com o ônus integral desses riscos, cabendo ao
ente privado assumir apenas os riscos referentes à álea econômica ordinária.

A lei de PPP permite, portanto, que a alocação de riscos seja feita
contratualmente, o que é uma importante inovação no direito administrativo
brasileiro.

Os particulares têm tradicionalmente recorrido à garantia
constitucional de equilíbrio econômico financeiro nos contratos administrativos
para impedir a efetiva transferência de riscos para a iniciativa privada.

A Constituição Federal, no entanto, deixa claro que os termos do
equilíbrio econômico-financeiro são definidos em lei. Será possível, portanto, pela
Lei nº 11.079/2004, alterar o regime convencional de repartição de riscos entre a
administração pública e os entes privados nos contratos de parceria.


A administração de cada contrato celebrado no regime de parceria
público-privada, será executada por uma empresa especifica, criada para essa
finalidade, a chamada Sociedade de Propósito Específico, encarregada de
implantar e gerir o objeto do projeto de parceria.

A Sociedade de Propósito Especifico poderá ser uma companhia de
capital fechado ou aberto, podendo neste último caso, ter suas ações e títulos
negociadas no mercado de ações (bolsas de valores).

O Poder Público não poderá assumir o controle de sociedade de
Propósito Especifico, criada para gerir contrato de PPP, salvo as instituições
financeiras oficias, em caso de inadimplência de contratos de financiamentos. Por
outro lado, vale anotar que transferências de controle acionário dessas
Sociedades de Propósito Especifico será sempre condicionada a autorização da
Administração Pública.

Outra importante inovação trazida pela lei de PPP é a possibilidade
de prever, no contrato, os chamados step-in-rights. Trata-se do direito do
financiador de intervir no controle da sociedade de propósito específico, em caso
de inadimplência dos contratos de financiamento ou de queda nos níveis de
retorno a patamares que comprometam o cumprimento das obrigações futuras.

O contrato definirá “os requisitos e condições em que o parceiro
público autorizará a transferência do controle da sociedade de propósito específico
para os seus financiadores, com o objetivo de promover a sua reestruturação
financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços”.

Tal dispositivo não altera a prerrogativa da administração de intervir
na concessionária para garantir a segurança e a continuidade da prestação dos
serviços.

A lei de PPP institui um mecanismo fundamental de incentivo à
eficiência na gestão dos contratos de parceria: a obrigatoriedade de vinculação do
pagamento da contraprestação pública à disponibilização do serviço. A lei prevê
ainda a possibilidade de se estabelecer contratualmente remuneração variável de
acordo com metas e padrões de desempenho.

De modo a mitigar (controlar) o risco de não cumprimento das
obrigações pecuniárias contraídas pela administração pública nos contratos de
PPPs, são permitidas vinculação de receitas, instituição de fundos especiais,
contratação de seguro-garantia com companhias seguradoras e garantias com
organismos multilaterais (exemplo - Banco Mundial) além daquela prestada por
fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade.

Na esfera federal, a lei autoriza a União, suas autarquias e
fundações públicas a participar, no limite de R$ 6 bilhões, do Fundo Garantidor
das Parcerias Público-Privadas (FGP).


O FGP terá natureza privada e patrimônio próprio separado do
patrimônio dos cotistas, o que afasta a possibilidade de contingenciamento e
execução em regime de precatórios (entrar em fila de recebimentos de passivos
da Administração Pública)

A integralização de suas cotas poderá ser feita em dinheiro, títulos
da dívida pública, bens imóveis dominicais, bens móveis, inclusive ações de
sociedade de economia mista federal excedentes ao montante necessário à
manutenção de seu controle pela União.

A criação, administração e gestão do FGP serão feitas por instituição
financeira controlada, direta ou indiretamente, pela União (exemplo – Banco do
Brasil e Caixa Econômica Federal).

Uma das questões mais debatidas durante o processo legislativo foi
a forma de contabilização das obrigações contraídas pelo poder público nos
contratos de PPP, se como despesa corrente ou de capital.

Acreditamos que deverá ser feita da seguinte forma:

(i) nos casos em que o parceiro privado arca com parcela significativa do
risco, considera-se que é ele quem tem interesse econômico no ativo, e a compra
do serviço pelo poder público é contabilizada como despesa corrente.

(ii) Contrariamente, se o risco de construção é do governo, ou o particular
assume apenas o risco de construção e nenhum outro, os ativos devem constar
do balanço patrimonial público e ser contabilizados como dívida.

Entretanto, é importante anotar, que no caso brasileiro, a lei de PPP
atribui à Secretaria do Tesouro Nacional a competência para editar as “normas
gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de
parceria público-privada”.

Com o objetivo de evitar que as obrigações com os pagamentos da
contraprestação pública representassem risco de indisciplina fiscal e viessem a
comprometer parcela substancial do orçamento público, a lei estabeleceu ainda
um limite de 1% da receita corrente líquida para a soma das despesas anuais
derivadas do conjunto dos contratos de parceria celebrados pela União.

A concessão de garantias e transferências voluntárias da União para
os estados, Distrito Federal e municípios estará condicionada ao cumprimento,
pelos entes subnacionais, do limite de 1% da receita corrente líquida com suas
obrigações anuais de contratos de PPP.

Um dos pontos mais destacados na experiência internacional como
fundamental para a boa condução de programas de parceria público-privada é a


existência de um órgão público central, responsável por coordenar a
implementação dos projetos, desenvolver expertise em PPP e disseminá-la pelos
órgãos da administração pública.

A Lei nº 11.079/2004 define as competências do órgão gestor de
parcerias público-privadas, a ser instituído por decreto. Composto por
representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), do
Ministério da Fazenda (MF) e da Casa Civil da Presidência da República, sob a
coordenação do MPOG.

O órgão gestor tem a competência de definir os serviços a serem
contratados por meio de parcerias, disciplinar os procedimentos para a celebração
dos contratos, autorizar abertura de licitação, aprovar seu edital e apreciar os
relatórios de execução dos contratos. Participará das reuniões do órgão gestor um
representante do ministério setorial cuja área de competência seja relacionada ao
projeto em análise.

A deliberação do órgão gestor sobre um projeto de parceria público-
privada deverá estar baseada em pronunciamento do Ministério do Planejamento
sobre o mérito do projeto e do Ministério da Fazenda sobre a viabilidade e forma
de concessão de garantias, relativamente aos riscos fiscais e ao cumprimento do
limite de despesa com contratos de PPP.

Tudo indica, e o Governo Federal tem sinalizado, que o foco das
PPPs brasileiras será na área de infra-estrutura, dado seu papel fundamental na
sustentabilidade do desenvolvimento econômico.

Os primeiros projetos de PPP, no âmbito federal, estão sendo
selecionados de modo a estruturar sistemas logísticos, com uma visão integrada
de planejamento e objetivando eliminar gargalos nos principais corredores de
exportação.

Fico por aqui, até a próxima e bons estudos,

Um fraterno abraço,

Paulo


Políticas sociais e infraestrutura no Brasil: cursos online

Recommandé

Recommandé

Contenu connexe

Tendances

Tendances (18)

En vedette

En vedette (17)

Similaire à Políticas sociais e infraestrutura no Brasil: cursos online

Similaire à Políticas sociais e infraestrutura no Brasil: cursos online (20)

Plus de J M

Plus de J M (20)

Políticas sociais e infraestrutura no Brasil: cursos online