1. Caracas, Febrero 2011
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CEDICE LIBERTAD
Av. Andrés Eloy Blanco
LEY ORGÁNICA DE EMERGENCIA PARA TERRENOS Y VIVIENDA. (Este 2) Edif. Cámara
de Comercio de Cara-
¿Solución al Déficit Habitacional ? cas. Nivel Auditorio, Los
INTRODUCCION Caobos. C a r a c as ,
Venezuela. 1050-A.
EN Venezuela en 1999, el Gobierno Nacional, en Sistema de Vivienda y Hábitat, Telf: +58(212) 5713357
Ejecutivo Nacional conjunto con la iniciativa realizada en 2006. Fax: +58(212) 5760512
presentaba como solución a privada, abordar el problema y En Diciembre de 2010, la
la problemática del déficit de cumplir con el precepto vulnerabilidad de las zonas de
vivienda y la existencia de constitucional de garantizar el construcción habitacional,
sectores habitacionales acceso a viviendas dignas a
aunado al cambio climático que
vulnerables, la ejecución de todos los ciudadanos. Se Encuéntranos en el
seis programas cuenta en dichas leyes las se manifestaron en intensas Grupo de Facebook:
habitacionales: Atención a diversas reformas a la Ley de precipitaciones, creando cedice
los pobladores de las calles; Régimen Prestacional de nuevamente una situación de
Habilitación Física de las Vivienda y Hábitat. emergencia que amenaza con
zonas de barrios; En todo caso, el problema agravarse, condicionando una
Mejoramiento y ampliación habitacional, aún está lejos de nueva declaratoria de Síguenos en Twitter:
de casas en barrios; alcanzar alguna solución. La @cedice
emergencia. Sin embargo, la
Rehabilitación de creación de un organismo con
urbanizaciones populares; rango ministerial no ha logrado respuesta gubernamental a tal
Nuevas urbanizaciones y cambiar la informalidad y situación ha sido aprobar una
viviendas de desarrollo desesperanza que se Ley Habilitante que otorga
progresivo y; Nuevas evidencian en extensas zonas amplios poderes en diversas Contáctanos por el
correo electrónico:
urbanizaciones y viviendas y que amenazan con devorar materias y como resultado de cedice@cedice.org.ve
regulares. los espacios urbanos. En la misma, aprobar una Ley
Dichos programas no fueron menos de seis años, el
Orgánica de Emergencia para
gestionados con eficiencias despacho del máximo
por lo cual no tuvieron representante del Gobierno en Terrenos Urbanos y Viviendas,
ningún tipo de resultados. materia de vivienda ha sido la cual en nada pareciera Visita nuestra web:
En el transcurrir de los años, ocupado por 11 personas aportar a la solución estructural www.cedice.org.ve
para atender la misma distintas, lo cual implica poca del problema y por el contrario
problemática surgieron continuidad de políticas. Los genera una serie de
iniciativas como Misión problemas se multiplican; la
condiciones que desincentiva la
Vivienda y Hábitat, luego deuda social con las
Misión Villanueva, las cuales comunidades crece; la construcción de viviendas,
tampoco arrojaron ningún situación de riesgo de la pudiéndose incrementar el
tipo de resultados. En el población se torna dramática y déficit existente. Además no le
ínterin varias fueron las no se evidencian resultados de otorga derechos de propiedad
leyes promulgadas las los trabajos realizados en de la vivienda, lo cual
cuales, en sentido amplio, ocasión de la Declaración de condiciona el desarrollo y
procuraban crear el contexto Estado de Emergencia en el
progreso de dichas familias.
jurídico que permitiese al
Elaborado por
Eco. Alicia Sepúlveda,
Coordinadora del
Continuar leyendo Observatorio Económico
Legislativo; con base a
Boletín del proyecto "Promoción del Diálogo Democrático a través de un Programa de Análisis Legislativo y documento de Dr. Luis
Alfonso Herrera, abogado
Económico" | Auspiciado por el Centro Internacional para la Empresa Privada CIPE
Si desea más información sobre el Monitoreo Legislativo, escriba a: aliciasepulvedacedice@gmail.com

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Criterios Esgrimidos para discutir la Ley en la consecución de los fines de la ley, está diciendo que
Esta Ley a pesar, de haber sido presentada a principios de éste (Comunas, Consejos Comunales, etc.) podrán ayudar a
Diciembre de 2010, en plena emergencia por causa de las ejecutar la ocupación, y sucede que es ese Poder Popular el
lluvias, sufrió modificaciones y finalmente fue promulgada que hoy día es protagonista de las invasiones a propiedades
mediante un decreto con rango y fuerza de ley dentro de la privadas.
Ley Habilitante, publicado en G.O extraordinaria No. 6.018 También la Ley desconoce competencias en materia
del 29 de Enero de 2011, luego de que la Procuraduría, urbanística que la Constitución le otorga a los Municipios,
aprobara su carácter orgánico. (por ejemplo, en lo relativa al uso de los suelos ubicados en
En su artículo 1, atribuye la grave crisis de vivienda al su jurisdicción) particularmente en su artículo 3 parágrafo 3,
modelo “capitalista explotador y excluyente” que se impuso se otorga competencias al Ejecutivo Nacional para que dicte
en Venezuela y se agravó con las lluvias, condición que en el “decretos de creación de Áreas Vitales de Viviendas y de
estamento de la Constitución de Venezuela no constituye Residencias (AVIVIR), en las cuales el Estado procederá a
razón para crear mecanismos extraordinarios que resultan reordenar integralmente la distribución y uso del espacio,
en mayor poder para el Estado y restricciones a los derechos sea éste urbano o rural, para destinarlo en prioridad y con
constitucionales. urgencia, a la construcción de viviendas unifamiliares o
Principales Aspectos de la Ley multifamiliares de micro comunidades, pequeños barrios,
grandes barrios o nuevas ciudades”. Cabe destacar que la
La ley va más allá de atender la situación de Emergencia, Ley en su articulado no nombra a los Municipio.
regulando la producción de unidades, los precios de ventas
de las viviendas y los metros cuadrados de construcción, así Por otro lado, esta Ley obliga a los bancos a una crear una
como lo expresa el numeral 9 del artículo 3, decretando nueva gaveta hipotecaria (cuyo porcentaje será establecido
además la regulación de precios de insumos, materiales y por el Ejecutivo), y la cual será destinada a atender
equipos para la construcción de viviendas y su hábitat. exclusivamente los proyectos de emergencia de viviendas,
delineados en esta Ley, así lo señala el artículo 19,
Con estas atribuciones en manos del Estado se elimina toda igualmente indica que las instituciones financieras de
posibilidad de que exista un mercado para el sector de desarrollo de vivienda, las creadas mediante Ley especial, la
construcción de vivienda, con oferta y demanda libres, y se banca de inversión, la banca hipotecaria, las no hipotecarias
convierte a las empresas privadas que allí operen en simples y cualquier otra institución que se creare para igual o conexa
ejecutores, suerte de concesionarios sin garantías de las actividad en materia de financiamiento para la adquisición o
políticas del Ejecutivo Nacional, lo cual poco estimulará la construcción de viviendas, estarán obligadas a destinar un
inversión para la construcción de nuevas soluciones porcentaje de la cartera de crédito prevista en esta Ley. Al
habitacionales en favor de quienes no tienen vivienda propia. señalar que “el porcentaje de esta cartera obligatoria de
Este instrumento legal, faculta al Ejecutivo para decretar créditos, será establecida por el Ejecutivo Nacional a través
zonas de emergencia así como áreas vitales de vivienda y de del órgano competente establecido en esta Ley”, indican que
residencia, en las cuales el Estado podrá realizar un poco importa la capacidad de pago, sólo el que se otorguen
reordenamiento urbano y desarrollar proyectos, estas los “créditos”.
declaratorias son consideradas vías “expresas”, que le Implicaciones para la propiedad privada
permitirá acelerar las expropiaciones (ocupando previamente
por urgencia), es decir estipula primero la ocupación y luego Toda la Ley pareciera estar pensada para desconocer los
podrá ser acordado el justi-precio. Dicha urgencia de derechos de propiedad, al no reconocer en ella a
ocupación será calificada por las autoridades, lo cual otorga propietarios, sólo reconoce adjudicatarios, a los que define
al funcionario un alto grado de discrecionalidad. Esta como toda “persona natural que no posea vivienda, a la que
urgencia de ocupación es ratificada en los artículos 10 y 11, el Estado le adjudica una para que la habite con su núcleo
donde se señala que cuando el Ejecutivo Nacional califique la familiar, cuya propiedad obtendrá al término del
ejecución de la obra de urgente se “procederá la ocupación cumplimiento de las obligaciones establecidas en el
previa del terreno o inmueble no residencial afectado, para su respectivo contrato” (articulo 4). Ello resulta un engaño,
ejecución inmediata en los términos establecidos en la suerte de fraude, porque los adjudicatarios no tendrán
presente Ley”, especificando que “la ocupación previa será posibilidad de goce o disposición sobre la vivienda, y sucede
competencia única y exclusiva del Ejecutivo Nacional” por lo que estos dos son atributos esenciales de la propiedad (art.
que “quedan fuera del marco de esta Ley, cualquier acción 115 de la actual Constitución). Esta inexistencia de
que involucre, por parte de terceros, la ocupación de terrenos propietarios se ratifica en los artículos 8 numerales 2 y 4
o inmuebles no residenciales”. cuando se señala que son deberes de los beneficiarios
(adjudicatarios) “darle uso exclusivo de residencia familiar a
Esta ocupación previa que se crea viola la propiedad privada, la vivienda, salvo autorización expresa de la autoridad
pues según la Constitución nadie puede ser privado de la competente, siempre y cuando la misma sea de interés
posesión de su propiedad sin juicio previo e indemnización de general de la sociedad”, “abstenerse de realizar actos o
acuerdo al justi-precio. desarrollar cualquier actividad u obra que comporte riesgo
La Ley aunque parece querer evitar las “invasiones”, es solo de perturbación o lesiones de los bienes públicos o de
una apariencia, pues al señalar que el Poder Popular actuará terceros” y “abstenerse de realizar actos de disposición
parcial o total de los derechos adjudicados, tales como:

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venta, donaciones, alquileres, cesiones o constituciones de terrenos municipales, los terrenos privados e inmuebles no
hipotecas”. Ni uso, ni disposición tal como lo estipula el residenciales privados (“entendidos éstos como propiedad
Articulo 115 de la Constitución de Venezuela. de particulares, bien sean personas naturales o jurídicas”) y
otros terrenos públicos que el Ejecutivo Nacional
Un elemento particularmente perjudicial para la propiedad es determine para el cumplimiento de los objetivos de esta
el contenido en el artículo 12, donde se afirma que “ningún Ley. De acuerdo a la doctrina del derecho, cuando en una
interés particular, gremial, sindical, de asociaciones o ley se usa el término “afectación”, con ello se quiere decir
grupos, o sus normativas, prevalecerá sobre el interés que el bien “afectado” sale del tráfico comercial, que el bien
general de la sociedad para la ejecución urgente de las no se puede negociar o disponer libremente, porque está
obras y acciones requeridas para el cumplimiento de los reservado su uso y aprovechamiento a un fin de interés
fines de la presente Ley”. Esto significa, en la práctica, que general, y sólo previa autorización del encargado de velar
los derechos protegidos por los artículos 49, 51, 55, 87, 89, porque ese fin se cumpla, es que se podrían dar un uso
91, 92, 95 112, 115 y 117 de la Constitución de 1999, entre distinto al bien. De modo que todo inmueble que el Gobierno
otros, siempre y en todo caso cederán o se sacrificarán diga que es uno de los mencionados en el artículo 9 de la
(extinguirán) frente a la supuesta obligación de garantizar el Ley, ya no podrá ser usado sino sólo para construir
derecho protegido por el artículo 82 de la misma viviendas.
Constitución. Si esto se aplica literalmente, no habrá posible
defensa en procedimiento o juicio alguno, si el Estado o También la Ley en sus articulo 25 y 28 crea unas “MEDIDAS
alguna persona dice que la protección de alguno de aquellos EN VÍA ADMINISTRATIVA”, que consisten en cualquier
derechos implica, sea verdad o mentira, la afectación o medida “con carácter preventivo, temporal o definitivo en
vulneración del derecho a la vivienda. Tal dogma, de todo o en parte del Territorio Nacional, para garantizar el
primacía de lo general (en realidad, del interés del Estado) derecho de las personas a una vivienda adecuada, segura,
sobre lo particular (derechos individuales y colectivos cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que
humanos), anula a los individuos como seres libres, y viola humanicen las relaciones familiares, vecinales y
los derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial comunitarias”, las cuales se podrán adoptar cuando se den
protegidos por los artículos 49 y 26 de la Constitución de unos supuestos más que generales y ambiguos (presunción
1999. de buen derecho, peligro en la demora, etc.) , y que incluyen
la OCUPACIÓN DE URGENCIA (ya comentada), que se
La declaratoria de Interés Social, Utilidad Pública e aplicarán “en los casos en los cuales se califique de urgente
Importancia Estratégica establecida en el artículo 6 se la ejecución de las obras y proyectos vinculados con su
considera inconstitucional porque esta recae no sobre obras objeto” pudiendo en ellos proceder el Ejecutivo con la ayuda
a construir o sobre políticas a aplicar sino sobre (i) los del Poder Popular “a la ocupación de urgencia de los
inmuebles no residenciales, (ii) los terrenos urbanos o terrenos e inmuebles no residenciales, ociosos,
rurales abandonados, ociosos, subutilizados o (iii) sobre los subutilizados o de uso inadecuado a los efectos del
terrenos urbanos o rurales tengan un uso inadecuado a los Poblamiento (…) Igualmente, procederá la ocupación de
fines del Poblamiento. Es decir, que quedan sujetos a urgencia y uso de los bienes esenciales para garantizar la
expropiación los bienes (edificaciones y tierras), estatales construcción de viviendas, y la fijación del precio de venta de
(de Estados y Municipios, ojo) o privados que las mismas. La autoridad administrativa competente de
unilateralmente el Ejecutivo Nacional considere cumplan en conformidad con esta Ley, dictará una Resolución
alguno de estos supuestos. Incluso ese mismo articulo calificando los bienes como esenciales y ordenando la
declara de utilidad pública e interés social “aquellos bienes ocupación de urgencia de los mismos”. Esta regulación tiene
esenciales que el Ejecutivo Nacional califique como un fin concreto: evitar aplicación el procedimiento de
necesarios para la ejecución de proyectos habitacionales”. expropiación como lo exigen el artículo 115 de la
En consecuencia, las maquinarias, materiales, oficinas, Constitución de 1999 así como la Ley de Expropiación por
personal, proyectos y bienes en general, propiedad de Causa de Utilidad Pública o Social de 2002, que establecen
particulares constructores o propietarios de alguno de esos que no puede haber tomas de propiedad privada sin juicio
bienes, que se califiquen como necesarios para la ejecución previo y pago de un justi-precio antes de la desposesión.
de proyectos habitacionales, serán objeto de expropiación, y
en concreto, de la –inconstitucional- expropiación por En los artículos del 33 al 35, establece El PROCEDIMIENTO
emergencia que crea la propia ley. DE EXPROPIACIÓN DE EMERGENCIA, el cual es
inconstitucional, dado que no respeta las seis (6) garantías
Igualmente la Ley declara en su artículo 9, la afectación del básicas de la expropiación: declaratoria general de utilidad
uso de un número importante de tierras, y da al Ejecutivo pública o social, decreto de expropiación motivado,
Nacional potestad discrecional para aumentar aún más ese razonabilidad (justificación legal y de costo-beneficio) de la
número de posibles tierras afectadas, supuestamente, a la declaratoria de utilidad y del decreto de expropiación, juicio
construcción de viviendas. Están allí comprendidos los previo ante tribunal imparcial, acuerdo del justi-precio y pago
Inmuebles propiedad de la República, los terrenos baldíos previo del mismo.
propiedad de la República, los terrenos estadales, los

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Costo Beneficio 56.000 soluciones habitaciones iniciadas, más no concluidas por
Una condición general para el buen funcionamiento de una el sector público y se ha privilegiado la contratación de empresas
economía es que puedan existir procesos de negociación entre extranjeras o de capital mixto, como es el caso de la Empresa
todos los actores, para lograr las soluciones optimas de los Constructora Alba Bolivariana.1
problemas. Para ello se hace necesario que los derechos de Con referencia al financiamiento para la adquisición de viviendas,
propiedad de las distintas partes estén bien asignados la actual cartera hipotecaria de los bancos privados alcanzaría
(garantizados) y pueden defenderse, igualmente que el sistema para financiar 1.589 soluciones habitacionales a un precio
de formación de precios funcionen en el marco de un equilibrio promedio de 500.000, lo que sucede es que dicha demanda de
general. créditos como se señaló anteriormente ha estado condicionada
La Ley presenta un claro sesgo hacia las personas que se por el ingreso familiar.
encuentran en situación de “vulnerabilidad” para el acceso a la Otro costo importante es el asociado al cambio de zonificación que
vivienda, intentando “construir” condiciones “favorables” para de manera discrecional permite esta Ley. Por ejemplo, donde está
que puedan ser adjudicatarios de las mismas. En contrapartida zonificado el desarrollo de un parque, podría decretarse un área
se lesionan los derechos de propiedad de un importante vital de residencia, con las consecuencias de vialidad y uso de los
segmento de la sociedad, quien se verá afectado por la servicios públicos que ello implica un costo adicional de dotación
inseguridad jurídica de sentir que en cualquier momento puede de servicios públicos y vialidad, impactando en la calidad de vida
ser “expropiado”, sin garantizarse el debido proceso y su tanto de los potenciales adjudicatarios como de los propietarios
sustento posterior. que ya viven en dicha zona.
Vale recodar que el déficit habitacional en Venezuela, según
cifras del INE, se ubica en 2,5 millones de viviendas, para lo
cual haría falta construir 160.000 al año. El acceso a vivienda,
constituye un problema de políticas públicas, que no se solventa
con la promulgación de una Ley, como la analizada. Su solución
está vinculada con la capacidad de generar ingresos por parte
de los ciudadanos y a la existencia de empleos dignos y la
preservación del poder de compra. Un 74% de la población no
tiene capacidad de ahorro, dado que tiene un ingreso inferior a
2.913 Bs. de acuerdo a cifras Instituto Nacional de Estadística.
Solventar este déficit habitacional, requiere de la concertación
pública y privada en la construcción de nuevas soluciones
habitacionales (lo cual no estimula la ley). Esta concertación en
los últimos 10 años, no ha sido incentivada, arrojando que sólo
se han construido 348.589 viviendas, número insuficiente para
1
la demanda requerida. Cabe destacar que existen alrededor de http://www.eluniversal.com/2011/02/20/pol_art_el-pellejo-por-
una_2193163.shtml
Al no otorgar derechos de propiedad sobre los inmuebles o una política sistemática de abolición de los derechos de
apartamentos, solo adjudicación y no títulos de propiedad, propiedad privada en el país, y en el desconocimiento de la
entonces esos bienes serán propiedad estatal, no privada. autonomía de los Estados y los Municipios.
Como serán siempre propiedad del Estado, no se puede La construcción de viviendas debería ser el final de un
hipotecar, arrendar, heredar o vender, solo lo podría hacer
proceso de desarrollo cuyo proceso urbanístico considere
el Estado podría o autorizarlo.
previamente la posibilidad de oportunidades de empleo,
La regulación de los precios de las viviendas, así como de dotación de servicios sociales y públicos, redes de
los insumos de la construcción de viviendas, aunados a la
abastecimiento comercial, vialidad, transporte y recreación.
inseguridad jurídica creada por los procedimientos de
“expropiación de emergencia” previstos en la Ley, lejos de
promover la construcción de viviendas para solucionar el Si desea citar este documento:
déficit habitacional, promueve la no construcción, por lo que Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda.
se percibe esta ley no será un instrumento idóneo para ¿Solución al Déficit Habitacional ?
aliviar el grave problema de déficit de viviendas en el Documento "Promoción del Diálogo Democrático a través de
territorio nacional, pero sí será muy útil para avanzar en un Programa de Análisis Legislativo y Económico"
CIPE-CEDICE, Febrero 2011
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