O pulido m i heredia la gratuidad de la educación en bogotá

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN BOGOTA

Orlando Pulido Chaves
María Isabel Heredia

Educativas
Foro

Latianoamericano

de

Políticas

LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA

SERIE ENSAYOS E INVESTIGACIONES No 1

AGOSTO 2010

La gratuidad de la educación en Bogotá

LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMÉRICA
LATINA

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN BOGOTA

Orlando Pulido Chaves
María Isabel Heredia

El presente informe integra la investigación “Las desigualdades educativas en América
Latina”, realizada por FLAPE (Foro Latinoamericano de Políticas Educativas) en el período
2009 – 2010.

FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundación Ford y de Plan Internacional

2

Serie:
Ensayos & Investigaciones del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas - Buenos Aires, Nº 1 “Las
desigualdades educativas en América Latina”
Título: “La gratuidad de la educación en Bogotá”
Autores: Orlando Pulido Chaves / María Isabel Heredia
Primera Edición: Buenos Aires, Agosto de 2010
Coordinación editorial: Andrea Sverdlick
ISBN: 978 987 2606503
Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723
FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y ampliar espacios de encuentro y articulación
de organizaciones de la sociedad civil que promueven la defensa de la educación pública.
FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de procesos democráticos de cambio
educativo y con la promoción de estrategias de movilización social centrados en el reconocimiento del
derecho inalienable a una educación de calidad para todos los latinoamericanos y latinoamericana.
Instituciones miembro de FLAPE
Laboratorio de Políticas Públicas - LPP, Argentina (ww w.lpp-buenosaires.net)
Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas - OLPED, Brasil (w ww.olped.net)
Observatorio Centroameric ano para la Incidencia en las Políticas Educativas – OCIPE/IDEUCA, Programa
Interdisciplinario de Investigaciones en Educación - PIIE, Chile (w ww.piie.cl)
Universidad Pedagógica Nacional - UPN, Colombia (ww w. pedagogica.edu.co)
Foro Educativo - FE, Perú (ww w.foroeducativo.org.pe)
Nicaragua (ww w.uca.edu.ni/institutos/ideuca)

Coordinación general: Ingrid Sverdlick
Coordinaciones nacionales:
Manuel Iguiñiz, Perú
Rafael Lucio Gil, Nicaragua
Pablo Gentili, Brasil
Pablo Venegas, Chile
Orlando Pulido, Colombia
Ingrid Sverdlick, Argentina
Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos de este libro, citando la fuente y enviando copia
de la publicación al Foro Latinoamericano de Políticas Educativas. El presente documento también se
encuentra disponible en internet para su acceso libre y gratuito: Foro Latinoamericano de Políticas Educativas
– FLAPE (www.foro-latino.org)

3


ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN

5

2. CONTEXTO NACIONAL Y POLÍTICAS EDUCATIVAS
2.1. Educación como derecho o como servicio
2.2. La ambigüedad normativa
2.3. La acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley
115 de 1994

6
6
7
10

3. LA NOCIÓN DE GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN EL MARCO DE LA
EMERGENCIA DE PROPUESTAS ALTERNATIVAS

12

3.1. Acciones de resistencia adelantadas por el campo democrático
alternativo
3.2. El fallo de la Corte Constitucional

12
14

4. EL CASO DE LA GRATUIDAD EN BOGOTÁ
4.1. Algunos datos previos
4.2. Bogotá antes y después de las políticas de gratuidad educativa
4.3. Las acciones políticas anteriores a la gratuidad total
4 .4. Implementación de la gratuidad total en Bogotá a partir de las nuevas
administraciones

15
15
18
21

5. CONCLUSIONES

45

BIBLIOGRAFÍA

50

4

26


1. INTRODUCCIÓN

Colombia es el único país de América Latina con una legislación que autoriza a las instituciones
educativas oficiales a realizar cobros en todos los niveles educativos1. Uno de los inconvenientes
que enfrenta la implementación de la gratuidad educativa en Colombia tiene que ver con la
ambigüedad de su significado, circunstancia que la hace voluble y aplicable desde cualquier postura
ideológica, política o económica. El propio Estado neoliberal adopta posiciones sobre la gratuidad
que se acomodan a los criterios globales tendientes a la privatización de la educación y, para tal fin,
implementa políticas focalizadas que adoptan una noción de gratuidad parcial o limitada que
traslada a la sociedad en su conjunto el costo educativo en función de la capacidad económica de
los hogares, circunstancia que está firmemente naturalizada en la opinión dominante. En una ciudad
como Bogotá los niveles de pobreza son tan amplios que dichas políticas focalizadas no alcanzaron
a cubrir la demanda educativa desde el sector oficial, de allí que se decidiera implementar políticas
focalizadas sobre los sectores más marginales mediante estrategias subsidiarias que contribuyeron a
fragmentar y segmentar todavía más el sistema educativo.
No obstante, paralelamente a la noción del neoliberalismo, en Colombia persisten fuerzas de
resistencia que definen la gratuidad de la educación desde el enfoque de derechos, en consonancia
con la propuesta de Estado Social de Derecho que se instituye en la Constitución Política de 1991.
La materialización de la gratuidad educativa en Bogotá, como garantía para el cumplimiento del
derecho, es producto de la lucha de estas fuerzas que particularmente en la ciudad capital son más
beligerantes que en el resto de la nación.
El presente estudio pretende elaborar un primer acercamiento a la implementación de la política
gratuidad educativa en Bogotá desde el enfoque de derechos y como acción para disminuir las
desigualdades educativas descritas en el informe titulado “Las desigualdades educativas en
Colombia” (agosto de 2010) que forma parte de los Estudios de FLAPE sobre las Desigualdades
Educativas en América Latina2.
Este informe se divide en tres partes: la primera titulada “Contexto nacional y políticas educativas”
recoge las nociones de derecho y gratuidad prevalecientes en el ámbito nacional desde la
Constitución de 1991; las leyes, los decretos reglamentarios y la definición e interpretación de la

1

Ver: Katarina Tomasevski. The State of the Right to Education Worldwide. Free or Fee disponible en:
http://www.katarinatomasevski.com/images/Global_Report.pdf , 2006, pág 181
2
Ver www.foro-latino.org
5


política pública en general, puntualizando sobre las tensiones presentes entre la normatividad y la
educación como derecho universal real.
La segunda parte, “Las políticas alternativas en Colombia y sus efectos sobre el derecho a la
educación”, se centra en el accionar de las políticas públicas nacionales para el sector educativo
contrapuestas a las tendencias alternativas que hicieron posible la gratuidad educativa en la ciudad
capital.
La tercera parte, titulada “El caso de la gratuidad en Bogotá”, desglosa los mecanismos utilizados
por las dos últimas administraciones de la ciudad para hacerla posible.
Se espera que este estudio reivindique los esfuerzos de los sectores que han insistido en mantener
viva la noción de la educación como un derecho fundamental frente a las fuerzas hegemónicas
neoliberales, e invita a hacer memoria en la comunidad bogotana para que el disfrute del derecho
prevalezca sobre la libertad de consumo.

2. CONTEXTO NACIONAL Y POLÍTICAS EDUCATIVAS

2.1. Educación como derecho o como servicio
El advenimiento de la apertura económica para el país se hizo realidad a partir de 1990. Desde
entonces, las diversas administraciones gubernamentales se centraron en el establecimiento de un
discurso economicista que llegó a permear las acciones que, se supone, deben establecerse para
beneficio de la sociedad. Según C. Lerma, este discurso no ubica la educación dentro del capítulo
de los derechos fundamentales, sino que aparece dentro de los derechos sociales, económicos y
culturales; ello llevaría a generar un debate entre la educación como derecho fundamental y la
educación como servicio público.
Aunque la Corte Constitucional establece que la educación es un derecho fundamental en el sentido
de su esencialidad y específicamente como derecho primordial de los niños y las niñas según el
artículo 44 de la Constitución Política de 1991, en el plano real se aprecia una clara distinción entre
esta noción y las acciones políticas: “el análisis del contenido y formulación de la política pública
educativa evidencia una separación entre la concepción del derecho a la educación y las políticas,
los planes, programas y acciones del sector educativo” (Lerma, , 2007, p. 15).
Al no establecerse claramente la educación como un derecho fundamental, la tendencia de las
políticas públicas desde 1990 hasta hoy ha sido la de privilegiar la concepción de educación como

6


“servicio”. La característica que atraviesa estas políticas es su recurrente referencia a la educación
como plataforma de desarrollo económico y sostenibilidad del sistema productivo, lo que está
vinculado directamente con el montaje de un aparato estatal que privilegia lo económico sobre lo
social. Los indicadores básicos como cobertura, calidad y eficiencia están condicionados, según C.
Lerma por: “organismos financieros internacionales en los cuales predomina una concepción de la
educación como capital humano al servicio del crecimiento económico, alejada de la visión de la
educación como derecho humano”. (Lerma, 2007, p. 33).
El diseño y ejecución de las políticas públicas en Colombia no tiene como referente las obligaciones
constitucionales y los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos. Una consecuencia
de ello es la generación de una evidente flexibilidad en cuanto al cumplimiento de las obligaciones
estatales en lo referente a la educación. El problema de las políticas públicas en materia educativa,
concebidas más para la prestación de un servicio que para la garantía de un derecho, está
estrechamente relacionado con la preponderancia de los criterios económicos con los que se diseñan
y ejecutan en el plano social, lo que es coherente con la noción de economía capitalista neoliberal,
donde el sujeto, no es visto como un portador de derechos sino como un “consumidor” que adquiere
servicios básicos en la medida en que aumenta su capacidad de compra (Pérez Murcia, 2005).

2.2. La ambigüedad normativa
Si la educación es una mercancía a la que acceden los sujetos dependiendo de su capacidad de
compra, se está vulnerando el derecho, “en especial de los grupos poblacionales de menos recursos
y de los más vulnerables en su interrelación con el mercado”. Esta situación tiene un impacto en
doble sentido: por un lado, despoja al Estado de la obligación de proporcionar a los ciudadanos una
educación obligatoria y gratuita y, por otro, ahonda las desigualdades sociales desde el sistema
educativo mismo, dado que “profundiza las desigualdades en la calidad de la educación a la que
acceden los estratos de menores y mayores recursos de la sociedad”, ya que las poblaciones más
vulnerables al no recibir una educación de calidad, quedan en desventaja al limitarse la posibilidad
de acceder a la educación superior, limitando también la opción de mejorar su calidad de vida y
realización personal. (Pérez Murcia, 2005, p. 147),
Según la Defensoría del Pueblo, lo que le confiere a un derecho su carácter de fundamental es su
naturaleza tutelable; es decir, que al ser vulnerado genera mecanismos de protección y exigibilidad
(Defensoría del Pueblo, 2003, p. 32). Aunque la Corte Constitucional considera la educación como
un derecho fundamental el informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas, plantea que la
limitación de la acción de tutela significaría la desprotección del derecho, como lo había

7


proyectado en el Plan de Desarrollo 2002 - 2006 mediante la “racionalización del servicio de
justicia” (Tomasevski, 2004).
Al entender de manera simultánea la educación como derecho y como servicio público, como una
“actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y
continua de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien sea que se realice por el Estado,
directa o indirectamente, o por personas privadas”, cuyos principios esenciales están basados en la
eficiencia, la continuidad y la calidad, la política educativa adquiere una doble naturaleza y el
estudiante queda definido, también, en un doble ámbito: como titular del derecho y como acreedor
del servicio al que el Estado y/o la empresa privada deben garantizarle esos principios básicos
(Defensoría, 2003, p. 38).
Esta doble naturaleza se materializa en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 que consagra el cobro
por derechos académicos en los establecimientos educativos estatales, en abierta contradicción con
el mandato de gratuidad. El establecimiento de la gratuidad de la educación en Colombia, entendida
como una medida que asegura la implementación en el plano real de la educación como un derecho
fundamental, no ha tenido un horizonte político claro ni un programa nacional exclusivo para su
operatividad. Sus intentos se han quedado en planteamientos y algunos esfuerzos aislados que se
han hecho a tramos y se han venido desmontando en los últimos nueve años. De hecho, las últimas
cuatro administraciones gubernamentales acogieron un concepto de gratuidad que se acomoda al
enfoque neoliberal y que lo condensan las leyes 115 y 715 expedidas en 1994 y 2001
respectivamente.
Con la promulgación de la Ley 115, se abren las posibilidades de cobros tanto por derechos
académicos como complementarios en los establecimientos educativos estatales: “El Gobierno
Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los
establecimientos educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el
nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar
y los servicios complementarios de la institución educativa”3. Si, además, se tiene en cuenta que los
costos de la canasta educativa y el transporte también son asumidos por la población, la gratuidad
de la educación que el gobierno nacional implementa es evidentemente flexible, focalizada y
limitada.
Al no garantizar los costos complementarios que hacen parte del componente educativo y solamente
reconocer la posibilidad aliviar algunos costos a las poblaciones que el Estado determine como los
3

Ley 115 de 1994, febrero 8, Diario Oficial No. 41.214 del 8 de febrero de 1994, por la cual se expide la Ley
General de Educación.

8


“más pobres y vulnerables”, la noción de gratuidad entra en el marco de las políticas focalizadas
que reducen las obligaciones del Estado y generan altos y persistentes índices de deserción.
Dada esta doble naturaleza, la Defensoría argumenta que el Estado debe realizar “inspección y
vigilancia” a la prestación del servicio pero subraya que al hacerlo acepta implícitamente excusarse
de la obligación de garantizar el derecho. Mientras las instituciones educativas prestan el servicio
privado, el Estado asume “obligaciones de protección” y descuida las de garantía, convirtiéndose
apenas en mero facilitador y proveedor de oportunidades y servicios que permitan el acceso
Tal como lo expresa la Constitución en los artículos 44 y 67, la obligación de garantizar el derecho
está restringida a casos de extrema pobreza y vulnerabilidad, lo que implica que el Estado “es un
obligado subsidiario [que] sólo está obligado a dar cumplimiento a un derecho cuando un
individuo o grupo no puede, por razones ajenas a su voluntad, poner en práctica el derecho por sí
mismo con los recursos a su disposición”. Así, la obligación del Estado se reduce de manera
gradual; entre más edad tenga el estudiante, más avance en el nivel educativo, no posea ningún tipo
de discapacidad, o manifieste alguna posibilidad económica que lo haga consumidor del servicio
público, menor será la intervención del Estado en lo que al cumplimiento del derecho se refiere
La manipulación de las políticas educativas por medio de este doble discurso manifiesta una clara
intención de acomodamiento de la política pública durante los años noventa, cuando una economía
en transición introducía cambios significativos que allanaron el terreno a las privatizaciones y a la
reducción de la inversión social, con el argumento que las necesidades y derechos de la sociedad
civil representaban un costo que empobrecía a la nación. Este tipo de reflexiones sirvieron para
justificar la reducción paulatina del Estado y sustituir su papel como garante de derechos, dado que
actualmente la educación no es el único derecho que en la retórica del discurso se traduce en un
servicio.
Esta situación económica y políticamente transicional durante los años noventa generó hasta hoy un
amplio debate en el campo de las políticas educativas, dada la participación del país en décadas
anteriores en los tratados internacionales referidos a los derechos humanos donde se contempla la
educación como un derecho fundamental. La Declaración Internacional de Derechos Humanos,
firmada en 1948, estableció en el artículo 26 que la educación debía ser gratuita, por lo menos en lo
que llamó “la instrucción elemental y fundamental”. Posteriormente, en 1966, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 13 determinó la gratuidad de la
educación primaria y la hizo extensiva, de manera progresiva, hasta la secundaria y la superior:

9


“a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La
enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y
profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean
apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c) La
enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de
cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva
de la enseñanza gratuita” (PEDESC. Artículo 13)
Finalmente, el artículo 13 del Protocolo de San Salvador en 1988 y el artículo 28 de la Convención
de los Derechos del Niño en 1989, ratifican estas mismas medidas. Retomando el PEDESC, es de
resaltar dentro de las obligaciones a las que el Estado Colombiano se

comprometió, la de:

“elaborar y adoptar un plan detallado de acción para la aplicación progresiva” de la gratuidad de
la educación para todos mediante el artículo 14.

2.3. La acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley 115 de
1994
Las acciones de resistencia llevadas a cabo por el movimiento social por el derecho a la educación
en el país, en el contexto de las acciones regionales propiciadas por movimientos y organizaciones
como el Foro Latinoamericano por el Derecho a la Educación –FLAPE-, la Campaña
Latinoamericana por el Derecho a la Educación –CLADE-, con sus coaliciones nacionales y el Foro
Social Mundial, entre otros, han propiciado un fortalecimiento del llamado campo democrático que
busca alternativas a las planteadas por los enfoques neoliberales.
En este contexto, en Colombia se han generado procesos que permiten avanzar en logros
relacionados con la materialización de propuestas educativas basadas en el enfoque de derechos. La
implementación de la política de gratuidad en Bogotá es una de ellas. Otra, de reciente
implementación, ha sido la exitosa demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley
115 de 1994, que se había consolidado como uno de los factores invocados por los gobiernos de
turno para burlar las obligaciones del Estado en relación con la garantía del derecho a una
educación gratuita.
De acuerdo con la demanda de inconstitucionalidad, interpuesta por varias organizaciones en el
marco de la Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación, se establece que el artículo 183
de la Ley 115 estaría infringiendo los artículos 44, 45, 67 y 93 de la Constitución Política. La
demanda denuncia que Colombia es el único país de América Latina en el que, de manera
reglamentaria, se concede el derecho a los colegios oficiales para establecer cobros para acceder al
10


sistema educativo dependiendo de las variables socioeconómicas (Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por Camilo Castillo y Esteban Hoyos, Bogotá, septiembre de 2009).
En la Constitución de 1991 los artículos 44 y 45 reconocen el derecho a la educación; el artículo 67
“establece como regla general el carácter gratuito de la educación en las instituciones del
Estado”, y el artículo 93 “reconoce el rango constitucional de los tratados internacionales de
derechos humanos”. Estos elementos se consideran fundamentos suficientes para suponer que en el
país el Estado tiene responsabilidades en materia de gratuidad que entran en contradicción con el
artículo 183 de la Ley 115 de 1994. La Corte Constitucional reconoce la esencialidad del derecho a
la educación, que dada su naturaleza fundamental, no puede ser alienado y, por tanto, la acción de
tutela se instituye como un mecanismo para obtener dicha garantía, entendiendo el derecho como el
acceso y la permanencia del titular en el sistema educativo.
El núcleo esencial del derecho también ha llevado a planteamientos desde la Corte Constitucional
que de alguna manera entran en contradicción con lo dispuesto por la reglamentación colombiana.
En la demanda se aclara que este carácter esencial está ligado con las necesidades básicas: “y por
ende, no puede ser restringido ni por las acciones gubernamentales, ni por los particulares”
(Uprimy & Hoyos, 2009). En este sentido, y de acuerdo a la percepción de los demandantes, la
Corte establece dos líneas jurisprudenciales en materia de acceso: por un lado en lo referente al
artículo 186 de la Ley 115, que determina la gratuidad educativa para empleados del sector público
como un privilegio que entran en contradicción con noción de igualdad establecida en el artículo 13
de la C.P., y por otro, en lo referente al límite de edad del que habla el artículo 67 de la
Constitución, donde se estima el derecho a la educación entre los 5 y los 15 años de edad, límite que
podría llegar a interpretaciones ambiguas dado que la niñez en Colombia se estima hasta los 18
años, luego el derecho no sería aplicable a aquellos niños que estén debajo de los 5 y sobre los 15
años: Esta situación indica que aparentemente existe una tensión entre el artículo 67 de la C.P. y
otros mandatos constitucionales como los artículos 44 y 93.
Para superar esta supuesta contradicción normativa, la Corte, ha invocado los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, como criterio hermenéutico para
armonizar lo ordenado por los diferentes artículos constitucionales. Gracias a esto la Corte ha
garantizado el acceso a la educación gratuita para aquellos niños que se encuentran por fuera de la
edad establecida en el artículo 67 de la C.P.” (Uprimy & Hoyos, 2009, p. 9)
No obstante, en materia de gratuidad, R. Uprimy y E. Hoyos al analizar las diferentes sentencias
emitidas por la Corte Constitucional encuentran que si bien la Corte se ha pronunciado en casos
específicos en contra de la vulneración del derecho a instituciones que han implementado costos

11


(como ocurrió con las sentencias T-550 de 2005 y T- 1228 de 2008), aludiendo a lo establecido en
la Constitución y en los tratados internacionales que instituyen la implementación de la gratuidad de
manera progresiva, también encuentran que el mismo organismo no se pronuncia en la
implementación de la gratuidad de la educación primaria como parte fundante del derecho desde la
misma legislación y su posibilidad de implementarla como herramienta para “remover las barreras
económicas que dificultan el acceso a la educación.” (Uprimy & Hoyos, Bogotá, 2009, p. 11), dado
que: “la Corte no le ordenó al ejecutivo elaborar una política pública de subsidios
educativos a los más necesitados, por tanto, la parte de la sentencia que hace referencia a
este asunto (la T- 1228 de 2008) … no tiene carácter vinculante para el ejecutivo ni para
autoridad alguna” (Uprimy & Hoyos, Bogotá, 2009, p. 11).
Las políticas focalizadas dirigidas a establecer subsidios a las personas consideradas en casos de
vulnerabilidad como la pobreza, no constituyen, de acuerdo a los razonamientos de los
demandantes, una solución que involucre el goce del derecho. Las razones expuestas se condensan
en el problema de la cobertura, dado que se establecen mecanismos que una persona debe agotar
para que los subsidios se hagan efectivos. Ello constituye ineficacia en la cobertura pues mientras
que algunos declaran ingresos más bajos para gozar de la ayuda, otros por el contrario deciden no
solicitarlo dado que el hecho les resulta insultante, vergonzoso y contrario “al principio de la
dignidad humana consagrado en el art 1 de la C.P.” (Uprimy & Hoyos, 2009). Por otro lado, la
medida también es declarada ineficaz en la resolución del problema de manera estructural
estimulando además la corrupción en lo tocante al manejo de los fondos por parte de los
funcionarios quienes tienen la libertad de administrarlos.
En este sentido, los demandantes concluyen que la única vía para la solución del problema de
acceso y permanencia es la instauración de una política de gratuidad universal donde la escuela sea
concebida como: “un espacio de encuentro ciudadano, donde los niños y niñas de diferentes clases
sociales pueden interactuar y comprometerse a proteger un bien público.” (Uprimy & Hoyos,
Bogotá, 2009, p. 15).

3. LA NOCIÓN DE GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN EL MARCO DE LA
EMERGENCIA DE PROPUESTAS ALTERNATIVAS
3.1. Acciones de resistencia adelantadas por el campo democrático alternativo
En el tema específico de la gratuidad se han venido adelantando diversas acciones por parte de
organizaciones nacionales e internacionales. Estas acciones han logrado resultados importantes
12


como el que se ha reseñado más arriba en relación con la demanda de inconstitucionalidad del
artículo 183 de la Ley 11 de 1994, cuyo fallo reseñaremos más adelante.
En el año 2007 se realizó en Bogotá el Foro "El derecho a la gratuidad de la educación", convocado
por Educación Compromiso de Todos, para impulsar el goce universal y definitivo del derecho a la
educación, dado que en el ámbito nacional sólo se entiende la gratuidad para poblaciones
vulnerables (SISBEN 1 y 2). Participaron, la Ministra de Educación Nacional, representantes de las
Secretarias de Educación de Bogota, Medellín y Girón, representantes de las entidades que hacen
parte de la Alianza Educación Compromiso de Todos e interesados de todo el país.
Posteriormente, en agosto de 2009, el Proyecto Educación Compromiso de Todos realizó el Foro
“¿Cómo va la gratuidad de la educación en Colombia?”. En el marco del cual se lanzó una
publicación sobre el tema que incluye los estudios de Orlando Scopetta, José Manuel Espeleta y
Estefanía Ciro sobre la gratuidad en los planes de desarrollo departamental y municipal, y el de
Jaime Saldarriaga, de la Corporación Región, quien presentó los cuatro estudios de caso que
componen la otra investigación incluida en el libro4.
La Viceministra de Educación Básica y Media, Isabel Segovia, cerró el evento planteando los
avances del gobierno nacional en la materia. Dijo que aunque el gobierno ha considerado la
gratuidad dentro de las políticas educativas y se han logrado algunos avances, aún no se tiene
gratuidad plena, lo que es fundamento del derecho a la educación.
La Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación, en coordinación con la Campaña
Latinoamericana por el Derecho a la Educación, y en alianza con el Relator Especial de la ONU
para el Derecho a la Educación, Vernor Muñoz, llevó a cabo el 12 de agosto de 2008 un taller para
el diseño de una estrategia de incidencia con miras al logro de la gratuidad de la educación en
Colombia. Con la participación de más de 30 organizaciones vinculadas al movimiento social
colombiano por el derecho a la educación, en el taller se acordó avanzar en algunas acciones
estratégicas conjuntas, como realizar pronunciamientos que planteen de manera amplia y
comprensiva la problemática de la gratuidad de la educación en Colombia y socializarlos
masivamente con miras a activar la movilización ciudadana a favor de esta causa. También se
planteó identificar aliados en las entidades territoriales (municipios y departamentos) que tengan
apuestas de política pública frente a la gratuidad, y también avanzar en una vía jurídica de
exigibilidad apelando a la armonización de la Constitución colombiana con los tratados
4

Saldarriaga, Jaime y Scoppetta, Orlando.. La gratuidad de la educación en los planes de desarrollo de los
departamentos y los Municipios de Colombia, 2008-2011. Educación Compromiso de todos. UNICEF Julio
de 2009.

13


internacionales, y en particular el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales , que
contempla la gratuidad de la educación como parte integrante del Derecho a la Educación5.
El taller formó parte del inicio de una estrategia regional de la CLADE en la lucha por la gratuidad
en América Latina. Además de Colombia, la estrategia por la gratuidad de la educación involucra
los foros de Paraguay, Perú y Guatemala, que ya están desarrollando planteamientos y acciones en
el campo de la gratuidad. Las acciones previstas se desarrollan en alianza con los foros nacionales
de los respectivos países, formados por organizaciones de la sociedad civil, y el Relator Especial
para el Derecho a la Educación de las Naciones Unidas, Vernor Muñoz.
El 14 de abril de 2009 la Fundación Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo –CESDE- realizó
el Conversatorio “La gratuidad de la educación en la política pública Colombiana”, en la
Universidad Nacional de Colombia, con la participación de las organizaciones que ha venido
participando en las iniciativas mencionadas6.

3.2. El fallo de la Corte Constitucional
Con estos antecedentes no resulta sorpresiva la decisión de la Corte Constitucional al “declarar la
exequibilidad del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, en el entendido que la competencia que la
norma otorga al Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los establecimientos
educativos estatales, no se aplica en el nivel de educación básica primaria, la cual es obligatoria y
gratuita”… “la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 183 de la Ley 115 de
1994 , con el fin de excluir la interpretación contraria al ordenamiento superior y así garantizar la
gratuidad y obligatoriedad de la educación básica primaria en los establecimientos educativos
estatales” 7.
Esta decisión constituye un innegable logro de las iniciativas ciudadanas encaminadas a generar
avances en materia de políticas educativas con base en enfoque de derechos y de capacidad de
incidencia en este terreno. Aunque el texto de la sentencia no se conoce todavía, la noticia de su
aprobación permite ya iniciar la preparación de acciones encaminadas a forzar al Estado
Colombiano a implementar una política de gratuidad sin limitaciones.

5

CLADE, http://www.campanaderechoeducacion.org/action.php?i=162&L=es
En el evento participaron representantes de la Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación, el
Instituto Nacional Superior de Pedagogía de la Universidad Pedagógica Nacional, el Foro Latinoamericano de
Políticas Educativas –FLAPE Colombia-, Fundación CESDE, Defensoría del Pueblo, Educación Compromiso
de Todos, Corporación Mujeres y Economía, Save the Children, Secretaría de Educación de Bogotá,
Universidad Central, Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas.
7
Corte Constitucional, Comunicado No. 27, mayo 19 de 2010. IV. Expediente D-7933. Sentencia C-376/10.
Magistrado Ponente Luís Ernesto Vargas Silva.
6

14


4. EL CASO DE LA GRATUIDAD EN BOGOTÁ

4.1. Algunos datos previos
De acuerdo con los datos de la Defensoría del Pueblo, durante los años 2005, 2006, 2007 y 2008,
los 1.098 municipios del país establecieron cobros educativos, ya sea por derechos académicos o
complementarios como lo podemos observar en la siguiente tabla:

Tabla No 1. Cobros educativos en los 1.098 municipios del país
Municipios
con
cobro
derechos %
académicos

Año

Municipios con cobros
complementarios
%

2005

877

79,87%

221

20,13%

2006

803

73,13%

295

26,87%

2007

904

82,33%

194

17,67%

2008

810

73,77%

288

26,23%

FUENTE: Tabla elaborada según datos del estudio de la Defensoría del Pueblo “Gratuidad de la Educación”.
Bogotá, 2009.

Solamente el cobro por derechos académicos que registraron algunos municipios durante esos
mismos años, de acuerdo con el informe de la Defensoría, oscila entre $60.000 y $150.000. Para los
años 2005 y 2006 (período de aplicación de los instrumentos del informe), se determinó que el 58%
de los municipios encuestados a nivel nacional tenían tarifas de matrícula, el 60% cobraba derechos
académicos, 59,2% pensiones, 16,67% cobraba tarifas de uniformes, 17,03% útiles escolares,
19,03% tarifas de alimentación escolar, 5,83% tarifas de transporte escolar y el 23,07% cobraba los
componentes de la canasta educativa.8
En contraste con estos datos nacionales, la siguiente tabla muestra la aplicación del derecho de
gratuidad respecto a los derechos académicos para el Distrito de Bogotá en el año 2005:

8

Datos tomados del Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al Congreso de la República. Bogotá,
2007
15


Tabla No 2. Instituciones que aplican la gratuidad en derechos académicos para el año 2005
en Bogotá
Instituciones que aplican la gratuidad en
No de
derechos académicos:

instituciones

a la totalidad de la población estudiantil

5

entre 1 y 100 estudiantes

19

entre 100 y 500 estudiantes

22

entre 500 y 1.000 estudiantes

11

a más de 1.000 estudiantes

18

Fuente: Tabla elaborada según datos del Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al
Congreso de la República9. Bogotá, 2007

El promedio de aplicación de la escala de gratuidad según el decreto 135 de 1996 es de 438
estudiantes por institución educativa pública en Bogotá, por otra parte, el porcentaje de
establecimientos educativos en la ciudad que tenían en cuenta población estudiantil en situación de
vulnerabilidad es reducido según el estudio, presentándose la realidad que de 118 establecimientos
encuestados, sólo el 14,41% tenía en cuenta la composición familiar (madres cabeza de familia) y el
11,86% a los estudiantes afectados por catástrofes naturales. De estos 118 establecimientos 16
prestaban servicio de transporte y no cobraban por ello y 108 servicio alimentario gratuito “a través
del refrigerio escolar que ofrecía la Secretaría de Bogotá en cooperación con las empresas
privadas” (Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al Congreso de la República. Bogotá,
2007, p.148)
Es evidente, de acuerdo con esta información, que es recurrente la desigualdad con la que cada
entidad territorial o establecimiento educativo opera en lo referente al derecho a la educación
gratuita. La falta de claridad es producto del mismo concepto ambiguo de gratuidad que proviene de
la política pública y que genera las desproporciones en cobros que muestran las tablas No 1 y 2.
Nótese además que, de acuerdo con la tabla No 2, de 87 instituciones educativas en Bogotá que para
el año 2005 no establecían cobros por derechos académicos sólo cinco lo hacían para todos los
estudiantes. De allí que “… pese a lo señalado en el artículo 67 de la Constitución, los cobros
educativos han pasado a ser la regla, mientras que la gratuidad es una excepción en el país.”10

9

Los datos se extrajeron de 98 instituciones encuestadas, aunque en la clasificación sólo aparecen 75.
Véase: Melissa del Águila, Jocelyn Getgen, Esteban Hoyos y Sital Kalantry. Miembros de la Clínica
Internacional de Derechos Humanos de la Universidad de Cornell . Comunidad virtual INJUSTICIAS.
Semana. Mayo 21 de 2009.

10

16


Pese a los programas de cobertura: “La primera causa de deserción escolar está marcada por los
costos asociados a la educación los niños y las niñas en muchos casos desertan por no cubrir estos
costos” (Educación Compromiso de Todos noviembre 9 de 2009). Afirmación que corroboran los
datos de la Defensoría al establecer la deserción escolar en los siguientes porcentajes:

Tabla No 3. Deserción escolar en las zonas rurales y urbanas en Colombia
Nivel

% Zona
urbana

% Zona rural

Motivos de deserción
Desempleo de los padres: 24,22%

Preescolar

5,73%

8,74%

Altos costos de la canasta educativa:
11,55%

Primaria

8,06%

9,8%

Desplazamiento: 9,5%
Trabajo de los niños y las niñas: 8,28%

Secundaria
Media

9,63%
6,65%

8,94%
4,90%

Deficiencias en el aprendizaje: 8,16%
Niños y niñas que prefieren trabajar a
estudiar: 7,98%

Fuente: Tabla elaborada según datos del Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al Congreso de la
República. Bogotá, 200711

Según J. Saldarriaga, la escasa claridad en la definición del derecho a la educación en la
Constitución de 1991 también tiene incidencia en los instrumentos legales de financiación de la
educación en el ámbito nacional. Si bien, por un lado, la Constitución deja a disposición de las
entidades territoriales la garantía del derecho a la educación, por otro, el Acto Legislativo 001 de
2001: “restringe de manera precisa sus atribuciones en cuanto a la toma de decisiones sobre los
recursos que le son asignados”, dando como resultado no sólo la interpretación particularizada de
gratuidad, sino su implementación desigual en toda la nación, dependiendo esto de la capacidad de
inversión en recursos propios y/o la voluntad política de los gobernantes de las entidades
territoriales y distritos especiales (Saldarriaga 2009, p. 22).
La gratuidad, según lo expresa el ministerio público, está mediada por el artículo 67 de la
Constitución Política, donde se establece tanto la gratuidad como la obligatoriedad de la educación
que comprende un año de preescolar y nueve de educación básica entre los 5 y 15 años de edad,
bajo el criterio que: “La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.” (C.P. Art. 67). La Procuraduría

11

Los datos se extrajeron de 98 instituciones encuestadas, aunque la clasificación sólo aparecen 75.
17


General de la Nación, en el marco de la demanda de inconstitucionalidad a la que nos hemos
referido, establece que lo que el Estado considera gratuidad está mediado por sus niveles de
obligatoriedad para con la sociedad: “el Procurador General de la Nación evidencia que la
interpretación constitucional de obligatoriedad del servicio público de la educación, como fin
social del Estado, es correlativa a la efectividad del principio de gratuidad.12
Por su parte, la Secretaría de Educación de Bogotá bajo la administración actual, sostiene que el
hecho de instituir tanto cobros complementarios como académicos, así se hagan por estratificación,
y el asumir las familias los costos de la canasta educativa son componentes que no garantizan la
gratuidad en el sentido del goce definitivo del derecho, situación que se agrava si se tiene en cuenta
que, según la encuesta de calidad de vida en el año 2003, de 6.861.499 habitantes en la ciudad,
3.169.140 que representan el 46,2% están por debajo de la línea de pobreza y el 12,3% por debajo
de la línea de indigencia13.
De manera que en cuanto a lo que se refiere a la administración pública de la educación en Bogotá
se presentan dos visiones diferentes del concepto, la del Estado que entiende gratuidad como la
superación de algunos costos a los estratos más pobres14 y la de la Secretaría de Educación que se
posiciona en un criterio más amplio del cumplimiento del derecho.
Esta visión de la administración en Bogotá respecto a la concepción del derecho, fue la que
posibilitó la implementación de la gratuidad en el distrito y tiene origen en dos factores: uno, la
voluntad política del Distrito que difiere de la del Gobierno Nacional y, dos, la libertad en el manejo
de los recursos con que cuenta la Secretaría para implementar políticas propias, de manera que la
gratuidad en el caso específico de Bogotá funciona porque: “en Bogotá hay una política de estado,
es decir, una política que va más allá de cada uno de los gobiernos que sucesivamente dirijan a la
ciudad. En este sentido este proyecto es el resultado de la enorme inversión en cobertura, en
auxilios para la permanencia de los niños, niñas y jóvenes en los colegios de la capital y de la
voluntad política de los gobernantes.” (FECODE, Bogotá un ejemplo de gratuidad en la educación.
Disponible en: www.fecode.edu.co)

4.2. Bogotá antes y después de las políticas de gratuidad educativa
De acuerdo con los datos poblacionales, en Bogotá vive el 16,14% de la población total colombiana
(proyección realizada por Dane, SED, Bogotá, 2009). Es una ciudad donde se concentran los
mayores índices de desarrollo industrial, y al ser capital de la república, su crecimiento económico y
12

Véase: Melissa del Águila y otros. Comunidad virtual INJUSTICIAS. Semana. Mayo 21 de 2009.
DANE-DAPD. Encuesta calidad de vida 2003
14
Melissa del Águila y otros, Loc Cit.
13

18


nivel de riqueza la convierten en la ciudad más activa del país. No obstante, esta situación también
hace que los problemas adjuntos al desarrollo industrial se recrudezcan: la alta migración nacional15
y los niveles de desigualdad en la distribución de la riqueza amplían la problemática interna de la
ciudad.
En la ciudad se registra una población en edad escolar superior al millón y medio de niños, niñas y
jóvenes que se encuentran entre los 5 y 17 años, de acuerdo con la conciliación de los censos
realizados en los años 1985, 1993 y 2005 (SED, Boletín general 2009). Las administraciones
distritales de los últimos diez años han venido desarrollando acciones encaminadas a ampliar la
cobertura, asegurar el acceso y la permanencia y mejorar la calidad del sector educativo. Sin
embargo, no todas estas acciones están inspiradas en la noción de la educación como un derecho
fundamental.
Los niveles de escolaridad promedio en la ciudad presentan índices desiguales cuando se observan
pormenorizadamente los diferentes estratos. En el gráfico siguiente es evidente que los estratos más
altos de la sociedad (5 y 6), doblaron el promedio de los estratos 1 y 2 para el año 2003, lo cual
resulta alarmante si se tiene en cuenta que los estratos 1, 2 y 3 componen la mayoría de la población
bogotana. Según la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, estos datos evidenciados
en el gráfico reflejan a los estudiantes que abandonaron las aulas antes de terminar la educación
secundaria.

Gráfico No 1. Promedios de escolaridad en Bogotá por estratos. Años 1993, 1997 y 2003

promedio

15
10
5
0

1993

Estrato 1 y 2

1997

Estrato 3

2003

Estrato 4

Estrato 5 y 6

Fuente: Gráfico elaborado según datos hallados en: Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo.
Análisis de las políticas públicas de educación, salud y vivienda del nuevo Plan de Desarrollo de Bogotá.
Capítulo educación. Mayo de 2006.

15

La Secretaría de Educación Distrital calcula que un 37,41% de la población total bogotana tiene experiencia
migratoria.
19


Se observa también que la tasa de asistencia presenta variaciones de acuerdo con las edades,
mostrando una baja considerable a medida que aumentan los años. En el año 2003 se registró en las
edades entre los 18 y 24 años, edad en la que los estudiantes acuden a la formación superior una
disminución a menos de la mitad del porcentaje obtenido para el grupo de edades entre los 12 y 17
años (gráfico No 2). Esta situación comprueba que el paso de la educación básica a la educación
superior presenta un “cuello de botella” que restringe la formación más allá de la educación
secundaria.

Gráfico No 2. Tasa de escolaridad por edades para Bogotá durante el año 2003

89,20%

97,80 %

88%
40,20%

5 a 6 años

7 a 11 años

12 a 17 años

18 a 24 años


Entre las razones de inasistencia escolar para el año 2003 la situación económica representa el
57,5%. Le siguen en orden de importancia la falta de incentivos 24%y las razones familiares 12%16
(ver gráfico No 3). Estas circunstancias expresan que la educación hasta ese año constituía un gasto
económico importante que debían asumir los hogares bogotanos, situación que puso en evidencia un
grave problema en el acceso y la permanencia de los escolares en el sistema educativo hasta ese
año.

16

Datos de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo. Análisis de las políticas públicas de
educación, salud y vivienda del nuevo Plan de Desarrollo de Bogotá. Capítulo educación. Mayo de 2006.
20


Gráfico No 3. Razones de inasistencia escolar en Bogotá. Año 2003

Razones familiares
12%
Fuerza mayor
2%

Otra razón
3%

Económicas
57%

Incentivo
24%

Oferta educativa
2%


Además de estas condiciones, también se suman factores como “la distancia ente el hogar y el
centro educativo, la desnutrición, la formación inadecuada para continuar en el siguiente grado, la
inadecuada dotación de los colegios y las deficiencias del sistema educativo para evaluar los
logros de los estudiantes”. (Secretaría de Hacienda Distrital, julio de 2005).

4.3. Las acciones políticas anteriores a la gratuidad total
Es una realidad que, en materia de administración gubernamental, Bogotá presenta ambivalencias
con el escenario político nacional. Las dos últimas administraciones en manos del Polo
Democrático Alternativo y las directrices en materia de políticas educativas entran en disonancia
con el gobierno nacional, abiertamente afecto a una ideología de derecha y adscrito a las políticas
neoliberales. Es por ello que, para establecer un análisis de la implementación de la gratuidad de la
educación en Bogotá, se hace necesario retomar las administraciones inmediatamente anteriores al
año 2004, representadas por Enrique Peñalosa (1998 – 2001) y Antanas Mockus (2001 – 2004) y
que en su contraste pueden establecerse puntos claros de diferencia.
En el Plan Sectorial de Educación de 1998 a 2001 propuesto por el entonces alcalde Enrique
Peñalosa, las estrategias encaminadas al mejoramiento de la calidad de la educación en Bogotá
estuvieron centradas en una visión institucionalista y tendiente a favorecer el clima neoliberal. El
documento, de carácter descriptivo en su totalidad, no ahondó sobre los problemas fundamentales
21


de la educación y se centró en la instauración de nuevas medidas de evaluación de resultados,
formación docente desde criterios globalizantes y organización de las instituciones educativas de
acuerdo con modelos eficientistas y gerenciales propios de las instituciones productivas privadas.
De esta manera, el Plan pretendía mejorar los resultados de la acción educativa por medio de la
evaluación de los logros “uno de los instrumentos más valiosos para conocer el estado de los
resultados de la educación en un momento dado y monitorear sus avances en el tiempo” (Plan
Sectorial de Educación 1998 – 2001). Según este Plan, se intentó mejorar la calidad por medio de la
instauración de pruebas estandarizadas para los grados 3º, 5º, 7º y 9º a instituciones privadas y
oficiales, con el objeto de evaluar los logros e implementar posteriormente acciones de
mejoramiento. Esta situación sugiere que las acciones que propendan por el mejoramiento de la
calidad educativa son dependientes de resultados evaluativos estandarizados.
En cuanto al fortalecimiento de las instituciones escolares, el Plan de Peñalosa determinaría que:
“La clave para mejorar los resultados de la educación no está en los insumos sino en las
organizaciones escolares” (Plan Sectorial de Educación 1998 – 2001) y aunque reconocía que las
bibliotecas, el material pedagógico, la adecuada formación de los docentes, entre otros, son
importantes para el adecuado desempeño de las instituciones educativas, alude que la clave estaría
en la organización interna de las mismas, dejando en un segundo plano las dotaciones. En este
ámbito, el Plan integró instrumentos de gestión que en alguna manera recuerdan a las
organizaciones internas de las empresas privadas y productivas, estableciendo procesos de
autoevaluación y mejoramiento continuo, junto con un incentivo centrado en la competencia
institucional mediante el entrega del “Galardón a la Gestión Escolar” a los centros de excelencia.
Mediante el Decreto No. 379 del 30 de mayo de 1997 la Administración Distrital creó el Galardón a
la Excelencia, como reconocimiento y estímulo a las instituciones estatales y privadas de enseñanza
preescolar, básica y media que hayan logrado articular exitosamente las tareas pedagógicas y
administrativas consiguiendo innovar y mejorar la acción educativa. Por encargo de la Secretaría de
Educación del Distrito, desde 1977, la orientación técnica y la coordinación operativa del Galardón
han estado a cargo de la Corporación Calidad. Desde el 2002 el Galardón ha estado apoyado
económicamente por la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR y la Cámara de Comercio
de Bogotá. Esta experiencia ha sido destacada como un avance en materia de cooperación entre el
sector público, el empresariado y las organizaciones que promueven el conocimiento, para el
mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
El Galardón a la Excelencia se otorga a las instituciones estatales y privadas de enseñanza
preescolar, básica y media del Distrito Capital que demuestren experiencias destacadas en materia

22


de construcción e implementación de enfoques de gestión participativa orientados hacia la calidad.
La metodología de evaluación busca identificar el nivel de gestión de cada institución examinando
su capacidad para alcanzar los resultados que se ha propuesto, mediante un sistema gerencial que
integra el direccionamiento estratégico o mirada de largo plazo de la institución, la gerencia de sus
procesos y la gerencia de la cultura institucional. Los jurados del Galardón son altos directivos de
empresas privadas, entidades públicas y universidades, de reconocida trayectoria práctica y/o
académica en los temas pedagógicos y de gestión. Ellos reciben una capacitación especial para
garantizar la interpretación unificada de los componentes y criterios del Galardón y el sistema de
calificación establecido17.
Según la Corporación Calidad, “el Modelo del Galardón a la Excelencia - Premio a la Gestión
Escolar ofrece los lineamientos básicos de un sistema de gestión integral que detalla un conjunto
de conceptos y prácticas características de un colegio de talla mundial, y que sirven de referentes
para apreciar el desempeño de cualquier colegio sin menoscabo de la singularidad de su misión y
características distintivas”18.
Dentro de los indicadores de calidad, el Plan estableció la ampliación de la jornada escolar como
estrategia para elevar los resultados. Se consideraba que la duplicación del tiempo en la escuela
generaría mejores resultados dado que: “las interrupciones por citaciones intempestivas a reuniones
o asambleas, los trámites administrativos, la irrupción de padres de familia, las celebraciones
ordenadas por distintas autoridades nacionales y locales” (Plan Sectorial de Educación 1998 –
2001) son causas que interrumpen el adecuado desempeño de los escolares e impiden la adecuada
utilización de tiempo al interior de la escuela. La preocupación por el tiempo y la idea que al
ampliarlo se obtienen mayores rendimientos es coherente, como se sabe, con los postulados
capitalistas neoliberales. La estrategia, generó altos costos (una inversión de 400 millones en 1999
para el pago de horas extras) y una limitada cobertura “llevaron a descartarla como una opción
replicable”. (Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, Bogotá, mayo de 2006)
El proceso de cualificación de los docentes según el Plan estaría directamente relacionado con la
incremento de los estándares de calidad que serían mejorados por una formación docente que
propenda por la reproducción de una cultura a favor de la globalización: “Se desarrollarán pasantías
en distintas ciudades del país y del exterior que permita a los educadores aprovechar las
experiencias de otros y formar una cultura de globalización” (Plan Sectorial de Educación 1998 –

17
18

Colombia Aprende. La red del conocimiento.
Corporación Calidad, http://www.ccalidad.org/contenido/?page_id=34 (consultada en junio de 2010)
23


2001), de la misma manera, en este ítem se menciona una reestructuración de las Escuelas Normales,
sin profundizar en qué consiste dicha reestructuración.
El Plan también hace referencia a la preparación de los estudiantes de educación media para el
mundo laboral y la formación académica; no obstante, no privilegia la formación académica sobre lo
laboral, aludiendo que son los estudiantes quienes deben explorar: “sus intereses y habilidades y
decidan con mejor información y más experiencia entre las distintas opciones profesionales que se
les presentan” (Plan Sectorial de Educación 1998 – 2001), basándose en una visión limitada de la
capacidad de discernimiento de los jóvenes, afirmando que no se encuentran en capacidad plena de
decidir sobre sus opciones aseverando que se encuentran “en una etapa exploratoria en su desarrollo
personal”.
En cuanto al acceso y la cobertura, es evidente la política focalizada de la administración de
Enrique Peñalosa, en la que se promovió la generación de cupos por medio de la construcción de
instituciones educativas ubicadas en las zonas marginales de la ciudad que funcionarían para los
estratos 1 y 2 del SISBÉN y que serían administrados por firmas privadas. Continuó también con el
programa convenios con el objeto de “utilizar la capacidad instalada de buenos colegios privados
en zonas marginales”.
Las políticas abiertamente focalizadas de la administración de E. Peñalosa se derivan de la
evaluación de los logros para a partir de allí identificar las instituciones de bajo rendimiento en las
zonas marginales y establecer posteriormente mecanismos de intervención. Por tanto, el proyecto
estaba fundamentado en una atención particularizante más no en una cobertura amplia de las
necesidades del sistema de manera estructural.
Las políticas de retención no están lo suficientemente claras en el documento, haciendo referencia
únicamente a un “proyecto” que tiene como objetivo mejorar la socialización de los estudiantes en
el ambiente escolar, sin hacer mención a la problemática socioeconómica que lleva en muchos
casos a la deserción y que está relacionada con los costos establecidos en el sistema educativo. La
noción de gratuidad es totalmente inexistente en el Plan. Por otra parte, la asignación de los recursos
se planteó desde el criterio de equidad, estableciendo una modificación administrativa de la
Secretaría de Educación Distrital para que ejecute el destino de los recursos dependiendo de la
información sobre los resultados en las evaluaciones y el tamaño de las instituciones.
Antanas Mockus (2001 – 2004), por su parte, basó su plan en tres objetivos básicos: “buscar que la
educación contribuya a que los ciudadanos sean más productivos y felices, convertir todos los
espacios y actores de la ciudad en oportunidades para el aprendizaje y fortalecer el
autoaprendizaje” (Plan de Desarrollo 2001 - 2004). Para ello, formuló como estrategias ampliar la

24


cobertura, mejorar la calidad de la educación y acercar la educación a la vida de la ciudad. No
obstante, en el cumplimento de las metas se observó una continuidad con los programas
establecidos en la administración anterior. El otorgamiento de los subsidios con a instituciones del
sector privado y las concesiones continuaron siendo las principales estrategias para la ampliación de
los cupos y el aumento de la cobertura.
Las políticas de calidad continuaron fundamentadas en la evaluación de logros basados en las
competencias básicas y los estándares de calidad. En el Plan de Desarrollo se establece como un
proyecto prioritario que: “Se aplicarán en todos los colegios oficiales y privados pruebas censales
en lenguaje, matemáticas, ciencias y valores, para establecer si los resultados de las instituciones
educativas se acercan a los estándares de calidad definidos.” (Plan de Desarrollo 2001 - 2004). Al
igual que en el Plan de Peñalosa, las acciones estarían soportadas sobre los resultados de las
evaluaciones, situación que condujo igualmente a la formulación de políticas focalizadas.
De manera general, las acciones orientadas al mejoramiento del sistema educativo en materia de
calidad, cobertura y permanencia de Enrique Peñalosa y Antanas Mockus no lograron implementar
cambios significativos que tendieran al fortalecimiento de la educación pública ni evidenciaron un
interés por la garantía del derecho en el sentido universal. Sus acciones políticas de hecho lograron
un aumento de la cobertura en un 36,8% (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005), mediante la
adecuación de la infraestructura física y la construcción de nuevos colegios, pero con el
inconveniente que dichas acciones implicaron también el aumento de estudiantes por docente y el
otorgamiento de subsidios a la demanda.
En materia de calidad, en el período comprendido entre 1998 y 2003 la aplicación de pruebas por
competencias estandarizadas que buscaron un mejoramiento en la apropiación del conocimiento no
resultó siendo una estrategia favorable, sobre todo en el nivel de secundaria donde los promedios
bajaron significativamente en la tercera fase de la aplicación de la estrategia, siendo además la
evaluación por logros y competencias una medida que deja fuera factores sociales, culturales y
pedagógicos que influyen en el aprendizaje (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005, pág. 15). El
aumento en la eficiencia del sistema en este mismo período medido desde las tasas de repitencia y
reprobación son producto, de acuerdo a la Secretaría de Hacienda del Distrito, de la emisión del
decreto 230 de 2002 por parte del Ministerio de Educación, que establecía la promoción automática
y obligatoria para los estudiantes del país.

25


4.4. Implementación de la gratuidad total en Bogotá a partir de las nuevas
administraciones
Los puntos básicos sobre los cuales se interviene la educación categorizados en calidad, cobertura y
permanencia, son también los principales objetivos de las diferentes administraciones pero su
alcance depende del enfoque desde donde se planteen las estrategias para solucionar los problemas
del sistema educativo en Bogotá. Como se ha demostrado, hasta el año 2003 las estrategias para
cubrir las necesidades del sector habían tenido un tinte focalizado que no resultaba eficiente y que
por el contrario, prolongaba y ahondaba las problemáticas. Para este año, se estimaba que en
Bogotá: “un poco más de 162.000 niños de los estratos 1 y 2 pagaban matrícula en colegios
privados, 128.042 se encontraban excluidos del sistema educativo por problemas económicos o
falta de cupos y la tasa extraedad se mantenía cercana al 7%.” (Secretaría de Hacienda Distrital,
2005). Sólo hasta el momento en que el distrito se acogió a la adopción de una política que parte de
la noción de la educación como un derecho fundamental y que por tanto debe ser obligación del
Estado garantizarla, fue posible hablar de gratuidad en términos del cumplimiento pleno del
derecho.
De acuerdo con la publicación número 8 de los Cuadernos de la Ciudad, divulgados por la
Secretaría de Hacienda del distrito durante la administración de Luis Eduardo Garzón, se establece
que no garantizar el derecho pleno a la educación instituye una forma de exclusión social que radica
en la omisión o en la limitación del acceso, situación que se venía presentando en la ciudad y que
cubría a gran parte de la sociedad: “La exclusión social es definida por la Organización
Internacional del Trabajo-OIT como el debilitamiento o pérdida de los vínculos que unen al
individuo con la sociedad. Es no tener acceso o tener acceso inadecuado a las oportunidades que
ofrecen el sistema social, económico, político y cultural” (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005, p.
8)
Las desventajas que experimenta la exclusión social ante la ley, las instituciones públicas, al empleo
y a las riquezas del país, se reflejan en las inequidades económicas, sociales, políticas y culturales
que son producto de la intervención de las fuerzas macroeconómicas que terminan por generar una
naturalización de las desigualdades y de esta manea sostener una sociedad segmentada de
naturaleza estructural (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005). De acuerdo con la administración de
Garzón, estas desventajas sólo son superables mediante la construcción de un Estado Social de
Derecho que, para su materialización, requiere de una inclusión social sustentada en el
cumplimiento de los derechos básicos como la educación, la salud, la alimentación y los servicios
públicos.

26


El Estado Social de Derecho, como vía para la garantía de estos derechos fundamentales se
considera plausible en el sentido que constituye: “un instrumento fundamental en el proceso de
inclusión social, dado que no solo abarca los aspectos económicos y sociales, sino también
elementos políticos, ideológicos, culturales y jurídicos, que permiten avanzar hacia una sociedad
más igualitaria y democrática. El ESD tiene como principio la defensa de los derechos civiles,
políticos, económicos y sociales, por lo que cualquier Estado que pretenda ser legítimo debe
garantizarlos” (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005, p. 9). En este sentido, la Constitución
Política de Colombia instituye este tipo de Estado, cualquier modificación en las políticas que
vayan en contra de la inclusión social se debe considerar por tanto inconstitucional.
En el año 2004, la elección de Luis Eduardo Garzón como Alcalde mayor de Bogotá iniciaría el
camino hacia una política de gratuidad gradual acorde con la noción de derecho universal. Para
Nohema Hernández, el Plan Sectorial de Bogotá 2004 – 2008 expresa un caso emblemático de
participación ciudadana, en el sentido que: “sintetiza varios puntos relacionados con la puesta en
escena del Movimiento Pedagógico y las distintas maneras de incidencia de sus protagonistas en la
política pública” (Hernández, 2007, p. 93). El triunfo de la izquierda en las elecciones de alcalde en
cabeza de Garzón supone para la autora el triunfo también de un creciente proceso de
reconfiguración del mapa político nacional. Ello se sustenta, en parte, por el nombramiento como
Secretario de Educación a Abel Rodríguez Céspedes, personaje muy relacionado con movimientos
de resistencia desde la vida gremial del magisterio (como lo recuerda la autora, había sido
presidente de la Federación Colombiana de Educadores FECODE, constituyente, viceministro de
educación, coordinador general de la Expedición Pedagógica, entre otros).
Abel Rodríguez representó el acercamiento entre el sector educativo y la política institucional, dos
componentes que eran absolutamente irreconciliables, especialmente en la administración anterior
cuyo puesto fue ocupado por María Cecilia Vélez White, después ministra de educación del
presidente Álvaro Uribe Vélez. Que Vélez White haya pasado a ocupar dicho cargo, mientras un
maestro de vieja data y militante de la izquierda democrática ocupe su cargo anterior constituye
para Hernández una gran paradoja, dadas las políticas de la llamada “revolución educativa”,
adscrita sin ningún perjuicio a las directrices neoliberales que han adoptado las nociones de
cobertura, calidad y eficiencia para encaminarlas hacia la eficiencia económica y la competitividad.
Dos elementos claves, los encuentros ciudadanos y la formación de equipos pedagógicos
establecidos en la administración de Abel Rodríguez, denotan un proceso participativo más amplio
que buscó la incidencia ciudadana y que situó en líneas prioritarias “el reconocimiento y la
participación de la comunidad educativa, la academia y las organizaciones sociales” (Hernández,
2007, p. 101).
27


De acuerdo con el Plan Sectorial de Educación denominado “Bogotá una gran escuela”, el distrito
se propuso combatir la pobreza desde la educación, asegurar el acceso y la permanencia en el
sistema educativo, crear condiciones favorables para el desarrollo de una educación de calidad y
contribuir a las relaciones equitativas de género, étnicas e intergeneracionales. Para su ejecución, el
plan basó la materialización del derecho a la educación en los principios constitucionales que
definen la educación como un derecho fundamental y componen el núcleo esencial del derecho:
disponibilidad, acceso, permanencia y calidad de la educación.
De acuerdo con el informe del progreso educativo elaborado para Bogotá, titulado “Educación,
¿Qué dicen los indicadores?” el sector oficial en la ciudad incrementó la participación en cobertura
entre el 2002 y 2006 mediante la contratación del servicio educativo bajo la figura del subsidio, de
manera que ante la insuficiencia en infraestructura, el distrito optó por ampliar los cupos por medio
de contratos con instituciones privadas. No obstante, los problemas en materia de cobertura
siguieron presentándose sobre todo en lo tocante con la deserción escolar, cuyas variables
identificadas fueron la falta de incentivos (transporte y alimentación), los costos en matrículas y
canasta educativa que debían ser asumidos por los hogares, más el costo de oportunidad en relación
con la escolarización, dado que las familias de bajos ingresos contaban con el aporte económico de
los hijos (Corpoeducación, Fundación Corona y otros. 2006). Condicionalmente, la oferta educativa
descansa en buena medida en las matrículas subsidiadas y en concesión, la administración distrital
experimentó que su erradicación total no es posible siempre sin fortalecer de manera suficiente el
sector oficial.
En la administración de Luis Eduardo Garzón (2004 - 2008) una de las estrategias estuvo
encaminada a frenar de manera paulatina las concesiones y los convenios con los colegios privados,
fortaleciendo el sector oficial y asegurando el acceso y permanencia en sistema educativo a niños,
niñas y jóvenes por medio de: “construcción y dotación de equipamientos escolares, gratuidad de
la educación básica primaria, construcción de comedores escolares, refrigerios escolares,
subsidios condicionados a la permanencia escolar, dotación de bibliotecas y se brindaron morrales
con útiles escolares, entre otras estrategias” (Secretaría de Educación de Bogotá, -SED- Bogotá.
2010).
No obstante, el freno definitivo a la educación subsidiada fue uno de los aspectos más difíciles de
superar. Todavía se mantienen matrículas con este tipo de modalidad, aunque no han registrado
mayor evolución en los últimos años (ver gráfico No 5). Por otra parte, el distrito buscó la
vinculación del sector privado, organizaciones no gubernamentales y sin ánimo de lucro en la
financiación de útiles escolares, aulas prefabricadas, uniformes, entre otros componentes de la

28


canasta educativa, para reducir los costos del sector y asegurar la gratuidad total que en esta
administración se logró hasta el último grado de primaria.
En la búsqueda del fortalecimiento de la educación pública también se adelantaron acciones en la
transformación pedagógica de la escuela mediante la formación de maestros, la especialización de
la educación media y su articulación con la educación superior. (SED – Bogotá, 2010). La
transformación pedagógica como fundamento para el mejoramiento de la calidad, tenía como fin la
transformación de las condiciones de enseñanza – aprendizaje; en su interior las estrategias se
concentraron en: “darle prioridad a los procesos pedagógicos, entre los que se encuentran la
convivencia y el gobierno escolar, la elaboración y la operación de los PEI, y la planeación
curricular, haciendo que los planes de estudio sean más pertinentes”(Secretaría de Hacienda
Distrital, 2005, p. 22); también se impulsó la investigación educativa y la formación y actualización
docente por medio del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico –IDEP-.
Estas acciones serían prioritarias con respecto a las evaluaciones estandarizadas, cuya interpretación
debía hacerse teniendo en cuenta las condiciones contextuales de los estudiantes.
Para el 2004, la financiación de la educación básica y media de Bogotá estaba compuesta en un
30% por los recursos propios del distrito y un 70% por las transferencias de la Nación. En los
períodos de 1999 – 2000 y 2004 y 2005 se presentó un aumento significativo en la participación de
la ciudad (40%), que se reflejó en: “la elevada inversión, especialmente en la construcción de
centros educativos en zonas marginales y megabibliotecas, aprovechándose la liquidez generada por
la reestructuración de la Empresa Electrificadora de Bogotá” (Secretaría de Hacienda Distrital,
2005, Pág., 29).
El gráfico siguiente muestra la financiación de los diferentes proyectos de “Bogotá una gran
escuela” que en su totalidad costó $6,8 billones de pesos. Como se aprecia, los programas de acceso
y permanencia en el sector educativo concentran la mayoría de las inversiones (76,5%) que fueron
destinados al pago de nóminas de docentes, subsidios de la demanda, transporte escolar y gastos de
operación de las instituciones educativas.

29


Gráfico No. 4. Inversión del sector educativo en Bogotá, 2004 - 2008
Transformación pedagógica
Educación jóvenes y adultos
Bogotá sin hambre
Gestión educativa
12%

Escuela-Ciudad-Escuela
Acceso y permanencia
Infraestructura
Articulación Bogotá - Región Central
0% 3% 1%
1%

6%

77%

Fuente: Elaborado según datos hallados en SED. «Plan Sectorial de Educación 2004-2008. Bogotá: una Gran
Escuela»

La siguiente administración de Samuel Moreno, mediante la formulación del Plan Sectorial de
Educación “Educación de calidad para una Bogotá Positiva. 2008-2012”, también adscrita al Polo
Democrático, dio continuidad a las políticas anteriores centradas en la eliminación de los obstáculos
económicos que impiden el acceso y la permanencia. En el gráfico siguiente se puede observar la
evolución histórica de la matrícula oficial en sus tres formas (oficial, subsidiada y en concesión). Es
notable que a partir del año 2004, fecha en la que se inició la implementación de las nuevas
políticas, las concesiones presentaron un leve aumento en el 2005 pero con tendencia a mantenerse,
los subsidios, aunque mostraron la misma tendencia son menores que el pico alcanzado entre el
2003 y el 2004 y los colegios oficiales registraron un aumento permanente.

30


Gráfico No 5. Tendencia histórica de las matrículas oficiales en Bogotá. Período 1997 a 2008

900000
800000
700000
600000

Matrículas

500000
400000
300000
200000
100000
0
1997

1998

1999

2000

2001

Colegios oficiales

2002

2003

concesión

2004

2005

2006

2007

2008

subsidios

Fuente: Gráfico elaborado según datos hallados en: Revista Economía Institucional, Vol. 10, No. 18 de junio
de 2008 (para los datos de los años 1997 a 2003) y la Oficina Asesora de Planeación con base en matrículas
SED. Disponible en: www.sedbogota.edu.co (para los datos de 2004 a 2008)

En la actualidad el sistema educativo en Bogotá está dividido en cuatro componentes: oficial o
distrital, concesión, convenio y privado. El sector oficial, que atiende directamente con sus
instituciones a los estudiantes de los niveles de preescolar, primaria, básica, media y los programas
de ciclos y aceleración del aprendizaje19, acogió en el año 2008 a 898.374 niños, niñas y jóvenes del
distrito (DANE, 2010). La educación en concesión, que corresponde a las instituciones manejadas
por firmas privadas, pero con estudiantes pertenecientes al sector oficial, llegó a un total de 38.296
estudiantes (SED – Bogotá, 2008), mientras que la educación por convenio, que consiste en
establecer pactos con instituciones del sector privado para que atiendan a estudiantes del sector
oficial, manejaron un total de 146.784 para ese mismo año (DANE, 2010). La educación privada
que se compone de capitales totalmente particulares y cuyos hogares asumen el cien por ciento de la
educación, atendió a 533.423 estudiantes en el año 2008 (DANE, 2010)
De acuerdo con la Secretaría de Educación, en Bogotá el crecimiento de la cobertura educativa del
distrito mostró un aumento del 18% entre los años 2003 y 2008. En la actualidad, la entidad
considera que el distrito atiende el 85% de la población estudiantil, mientras que el restante 15%
pertenece a los colegios privados con convenio (SED- Bogotá, 2010).

19

Estos últimos establecidos como mecanismos de cobertura para aquellos jóvenes y adultos que la extraedad
no les permite el acceso al sistema pleno.
31


Conforme a los gráficos siguientes, es evidente que el sector privado supera al sector oficial en
todos los niveles en número de establecimientos educativos, lo que implica que la mayor oferta del
sistema educativo la compone la educación privada. Sin embargo, también es notoria la
recuperación progresiva del indicador del sector oficial frente a una disminución paulatina del
sector privado, especialmente en los niveles de preescolar y primaria (gráficos Nos 6y 7).

Gráfico No 6. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Preescolar 2005–2008

Fuente: Gráfico elaborados según datos DANE, Bogotá 2010

Gráfico No 7. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Primaria 2005 – 2008


El indicador del nivel de secundaria para este mismo sector (gráfico No 8) muestra un
comportamiento equiparable entre los años 2006 y 2007 pero también una leve baja en el año 2008.
El nivel de media evidencia una recuperación importante para el año 2007 pero una disminución
significativa hacia el 2008 (gráfico No 9). Este comportamiento está relacionado con la

32


recuperación constante del sector oficial, que mediante la construcción de nuevas instalaciones han
permitido una mayor cobertura.

Gráfico No 8. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Secundaria 2005 –
2008


Gráfico No 9. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Media 2005 – 2008


En contraste con estas gráficas, el gráfico No 10, sobre número de estudiantes matriculados por
sector, hace notorios dos aspectos: por un lado que el número de estudiantes que atiende el sector
oficial es evidentemente mayor en relación con el número de instituciones (gráficos Nos 6 a 9) y
que, a su vez, las matrículas del sector oficial presentan un comportamiento progresivo en relación

33


con las matrículas de los sectores subsidiado y privado que no han presentado grandes variaciones
entre los años 2005 y 2008.

Gráfico No 10. Evolución de la matrícula por sectores en Bogotá 2005 – 2008

Fuente: Gráfico elaborado según datos DANE, Bogotá, 2010

El motivo por el cual se hace patente esta situación podría inferirse de dos aspectos que a su vez dan
cuenta de las realidades de la ciudad capital; por un lado, estaría el desmejoramiento de la calidad
de vida de la población que hace viable la migración de estudiantes al sector oficial y, por otro, el
mejoramiento de la educación del sector oficial como efecto de las políticas de gratuidad
concentradas primordialmente en cobertura y calidad establecidas en los últimos siete años de
gobierno en el distrito.
Una realidad palpable es que a partir del año 2006 no se han establecido más concesiones con
firmas privadas y se ha apreciado un aumento significativo de instituciones oficiales manejadas
directamente por la Secretaría de Educación del distrito como se aprecia en el gráfico No 11.

34


Gráfico 11. Comparativo colegios del sector oficial y en concesión en Bogotá. Período 2006 – 2009

Fuente: Gráfico elaborado según información hallada en: Boletines estadísticos SED – Bogotá. 2008 - 2009

La SED Bogotá observa un aumento del 35% de la matrícula entre el año 2003 y 2008,
especialmente en la educación media, y establece como motivación primordial para este aumento:
“las capacitaciones técnicas para el empleo y los apoyos que de dan a los bachilleres del sector
oficial para que puedan acceder a la educación superior” (SED Bogotá, 2010), producto, según el
organismo, del Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva. 2008 – 2012” cuyas iniciativas están
encaminadas al proyecto de jóvenes con mejor educación media y mejores oportunidades para la
educación superior.
En este marco, el gráfico No 12 muestra el aumento progresivo de la gratuidad. Los dos últimos
indicadores (años 2007 y 2008) presentan un progreso importante producto de la ampliación en la
cobertura mediante la implementación de la gratuidad total para los niveles de preescolar y
primaria, junto con la gratuidad parcial para los estudiantes de los niveles de básica y media de los
estratos socioeconómicos 1 y 2 (pertenecientes al SISBÉN 2), cuyos costos educativos eran
asumidos por el distrito. De manera que el aumento progresivo de la gratuidad alcanzó el 62% de la
población

estudiantil

para

este

mismo

año

www.sedbogota.edu.co).

35

(ver

SED

–

Bogotá,

disponible

en:


Gráfico No 12. Aumento progresivo de la gratuidad en Bogotá 2005 – 2008

Fuente: gráfico elaborado según datos de la dirección de cobertura SED – Bogotá, 2010

Las tasas de eficiencia interna del sistema educativo que corresponden a los sectores oficial y
privado en todos los niveles sumaron 3,5% para la reprobación y 3% para la deserción en el año
2007. Para la superación del porcentaje de deserción, el distrito puso en marcha la tarea de
materializar el derecho a la educación con calidad y oportunidad. Es evidente que a partir de la
eliminación progresiva de las barreras económicas se observa un fortalecimiento del sector oficial
frente a los demás sectores que componen el sistema educativo.
La evolución de la demanda, la oferta y la matrícula del sector oficial, como lo demuestra el
siguiente gráfico, presenta un crecimiento favorable. El aumento leve entre el año 2007 y 2008 se
debió, según la Secretaría de Educación, a: “la coyuntura surgida a raíz de algunas demoras en la
entrega de las nuevas construcciones y reforzamientos realizados en los colegios.” (SED – Bogotá,
Boletín estadístico, 2008)

36


Gráfico No 13. Evolución de la demanda, la oferta y la matrícula del sector oficial en Bogotá 2004 – 2009

1 50.000
.1

Evolución de la demanda, la oferta y la matrícula en el sector oficial en Bogotá. 2004 ‐
2008

1 00.000
.1

1
.050.000

1
.000.000

950.000

900.000

850.000

800.000
2004

2005

2006

Demanda efectiva

2007
M atrícula

2008

2009

Oferta

Fuente: Boletín estadístico SED – Bogotá. Disponible en: www.sedbogota.edu.co

En materia presupuestal, la emisión de los CONPES20 aunque abre una esperanza para el estímulo
de la gratuidad, también hace patente las políticas focalizadas destinadas a asistir a una población
específica como los niveles de SISBÉN 1 y 2, lo que implica que en el ámbito nacional predomina
un enfoque de gratuidad restringido y dependiente que se hace realidad al momento de ejecutar el
presupuesto.
El caso de Bogotá, en comparación con las demás entidades territoriales investigadas por
Saldarriaga Vélez (2009), que han establecido la gratuidad más allá de los parámetros estatales o
constitucionales, obedece a la armonía entre la interpretación del derecho educativo, la utilización
de los costos en razón de esa misma interpretación, la materialización de las apuestas hechas en su
plan, el alcance de los recursos financieros propios y la eficacia en la búsqueda de los recursos
financieros complementarios en el sector privado. Además de ello, es necesario aclarar que la
posición política de las dos últimas alcaldías en Bogotá presenta una marcada diferencia con la
administración nacional. El Polo Democrático Alternativo, representante de la izquierda
democrática en Colombia, es el único partido político que no simpatiza con las tendencias
neoliberales que rigen hoy en día los destinos de la política nacional.

20

Consejo Nacional de Política Económica y Social

37


Dadas estas circunstancias, la gratuidad en Bogotá no debe entenderse como una estrategia política
que surge de pronto en el año 2009 y se aplica en su totalidad en el 2010. La gratuidad de la
educación en Bogotá es producto más bien de una deconstrucción paulatina de las acciones políticas
pasadas que implementaron las concesiones y los convenios con entidades privadas para evitar
mayores inversiones en el sector oficial. De esta manera, es indiscutible, como ya se analizó en los
gráficos No 5, 10, 11 y 12, que éste último sector ha venido fortaleciéndose frente a los otros
componentes del sistema educativo bogotano. Implementar la gratuidad en Bogotá fue entonces una
tarea que tomó siete años e implicó un proceso gradual.
En el estudio realizado por J. Saldarriaga y O. Scoppetta (2009) se analiza parcialmente el caso de
Bogotá. Tomando como referencia únicamente las matrículas de los años 2006 y 2007, con base en
los reportes del Plan de Desarrollo de Bogotá, en el que se plantea la “gratuidad educativa, ganancia
de todos”, “Beneficiar con gratuidad total 1.086.000 estudiantes”, los autores concluyen que hace “
Los reportes del plan de desarrollo establecen como línea de base 32.274 estudiantes beneficiados
con transporte escolar y como meta 35.000 beneficiarios, lo cual paradójicamente implicaría una
reducción de la cubertura del programa. Caso contrario se presenta con los subsidios de
transporte, que partiendo de una línea de base de 7.683 ese espera alcanzar una meta de 23.860
beneficiarios. “Cabe señalar que estos proyectos no están definidos el presupuesto del plan de
desarrollo. (…). Por otra parte, la ausencia de rubros específicos le resta claridad a la inversión
que se realizará en estos proyectos” (Saldarriaga & Scoppetta, 2009, p. 142).
Sin embargo, centrar la mirada en sólo dos años hace que se pierdan las tendencias que se han
venido presentando en el sector educativo en la ciudad y que han sido objeto de análisis en el
presente estudio. En cuanto al plan de inversión del plan sectorial de educación, el proyecto llamado
“Gratuidad educativa, ganancia para todos” parte de una línea base de 607.262 estudiantes con
gratuidad total y se propuso como meta la gratuidad universal que compone 1.086.000 de
estudiantes bogotanos, que son la totalidad de los que en este momento están en las aulas,
asumiendo para ello un rubro de $ 221.389.500.000 (ver tabla No 4).
No obstante, es indispensable tener en cuenta que la gratuidad no compromete exclusivamente el
tema de las matrículas, dado que existen otros cobros directos e indirectos que afectan el goce
definitivo del derecho, A continuación las tablas Nos 4 y 5 muestran los componentes de calidad,
acceso y permanencia como base de la gratuidad y los recursos invertidos para la garantía del
derecho.

38


Tabla No 4. Componentes de calidad de acuerdo al plan sectorial de educación 2008 – 2012
PROYECTOS

META

COSTOS

Transformación
pedagógica Compromete
acciones
como
la
para la calidad de la educación organización de colegios por ciclos,
especializar la educación media,
aumento de la lectoescritura, formación
extraescolar en inglés y matemáticas,
implementación de tecnologías en el
aula, expediciones pedagógicas y
evaluación integral.

$102.914.315.000

Cualificación de docentes, Vincular a docentes, coordinadores y
coordinadores y rectores y rectores a estrategias de formación y
ampliación de su horizonte desarrollo
cultural.

$ 19.000.000.000

Fortalecimiento de BibloRed Dotar las bibliotecas
de las bibliotecas escolares.
articularlas a la red local

escolares

y
$ 19.000.000.000

Incentivos para colegios y Establecer incentivos económicos (que
docentes.
van desde 25 SMMLV cada uno) a
colegios y docentes de instituciones
oficiales cuyos estudiantes logren los
mejores resultados en las pruebas
nacionales estandarizadas.
Fortalecimiento de la RedP

Derechos
humanos,
convivencia,
democracia,
participación, interculturalidad
y equidad de género en el
colegio.

$ 5.110.000.000

Dotar a los colegios de conexión a
internet superior a 1MB y reducir el
número de niños por computador

$ 65.800.000.000

Establecer programas permanentes
de sensibilización para promover
garantizar los derechos humanos,
convivencia,
la
democracia,
participación, la interculturalidad y
equidad de género

$ 7.000.000.000

de
y
la
la
la

Infancia y adolescencia feliz y Beneficiar a estudiantes en situación de
protegida integralmente.
vulnerabilidad con acciones educativas
que aseguren su inclusión social en el
colegio

$ 7.000.000.000

Fuente: ajustado según Metas, línea base y costos del Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012. “Educación
de calidad para una Bogotá positiva”. SMLV: salario mínimo legal vigente

39


De los siete proyectos para mejorar la calidad de la educación en Bogotá mencionados en la tabla
No 4, no tenían línea de base21 en el 2007 la organización por ciclos, la especialización media, los
proyectos de lectoescritura, los incentivos económicos, la conexión a una red de Internet eficiente y
la formación en derechos humanos. Ello implica una inversión considerable en costos que apunta al
mejoramiento de la calidad en la educación oficial, que sumados llegan aproximadamente a los
$226 mil millones de pesos, de los cuales más de $180 mil millones estarían destinados a proyectos
nuevos que no tenían ejecución en la Secretaría de Educación; el sobrante se dirigiría a ampliar los
procesos ya emprendidos.

Tabla No 5. Componente de acceso y permanencia de acuerdo al plan sectorial de educación 2008 – 2012
PROYECTOS

META

Jóvenes con mejor educación Aumentar el número de estudiantes de
media y mayores oportunidades estratos 1, 2,y 3 apoyados por la SED en
en Educación Superior.
la formación superior, articular la
educación media con la educación
superior, establecer programas de
formación universitaria en jornada
extraescolar
Gratuidad educativa, ganancia Extender la gratuidad educativa para la
para todos
totalidad de los estudiantes bogotanos
Todos y todas en el colegio

COSTOS

$51.050.000.000

$ 221.389.500.000

Aumentar la matrícula
$ 6.628.082.598.751

Apoyo a estudiantes para ir al Otorgar subsidios para el transporte
colegio:
escolar y disminuir el número de
• Transporte
escolar
y estudiantes que usan el transporte,
continuar con los programas de cobertura
subsidio de transporte
• Amparo ante accidentes a la total del sistema de salud del distrito para
población escolar de los estudiantes y sostener los subsidios
colegios
públicos
del otorgados a estudiantes para que asistan al
Distrito.
colegio
• Subsidios condicionados a
la asistencia escolar
Salud al colegio
Aumentar el número de instituciones
educativas de gozan del programa “Salud
al colegio”

21

$ 239.579.000.000

$ 4.000.000.000

Cuando se hace referencia a la línea de base se tiene como referencia las existencias en cifras antes de la
ejecución del proyecto. Mayor información: Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012, páginas 113 a 123.
40


Alimentación escolar

Aumentar el número refrigerios y
comidas, y establecer un programa de
seguimiento para evaluar y mostrar los
resultados en términos nutricionales de los
estudiantes de los colegios distritales

Construcción, desarrollo y Construir nuevos colegios, reforzar la
dotación de la infraestructura infraestructura, realizar proyectos de
educativa
mejoramiento del sector educativo,
adquirir nuevos computadores, dotar a las
aulas de equipos necesarios para el
aprendizaje del idioma inglés, adquirir
laboratorios de ciencia y tecnología y
construir una biblioteca en el suroriente de
la ciudad

$ 795.527.280.000

$ 459.461.306.294

Fuente: Ajustado según Metas, línea base y costos del Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012. “Educación
de calidad para una Bogotá positiva”

El engranaje entre los dos planes sectoriales se aprecia en la superación de resultados sobre
proyectos que ya se habían establecido anteriormente para asegurar el acceso y la permanencia de
los estudiantes en el sector. De acuerdo con la línea base se aumentaría el número de estudiantes de
estratos 1, 2 y 3 con apoyo para la educación superior en un 33,75%, en un 12% los colegios con
educación media articulados a los procesos de educación superior, en un 56% la gratuidad total, en
un 32,2% los subsidios de transporte, en un 42% la cobertura en el programa “Salud al colegio”, en
un 73% los refrigerios y en un 61% el suministro de comidas. Los programas de seguros de
accidentes y los subsidios condicionados a la asistencia escolar continuarían con la línea base
propuesta. Los costos en su totalidad se calculan en cifras superiores a los $8 billones de pesos,
siendo el presupuesto total del sector educativo $ 9.360.995.000.000 (Plan Sectorial de Educación
2008 – 2012. “Educación de calidad para una Bogotá positiva”, Pág., 123).
Según el informe de Rendición de Cuentas del año 2009, la Secretaría de Educación invirtió un total
de $2.067.392.610.079 de los $2.087.165.426.884 de pesos destinados como presupuesto ejecutivo
para dicho año. El gráfico No 14 ilustra los alcances de la política en relación al Plan Decenal.

41


Gráfico 14. Estado de la realización de los programas para el 2009 en relación con el Plan
Sectorial de Educación de Bogotá

Fuente: gráfico elaborado según cálculos de la información ofrecida por el Informe de rendición de cuentas
SED - Bogotá, 2009 y el Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012.

Dentro de este presupuesto, en materia de alimentación escolar, la SED establece que atendió
494.701 niños, niñas y jóvenes: “de los cuales 454.754 fueron en colegios oficiales y 39.947 en
colegios de concesión” (SED, Informe de rendición de cuentas 2009), que corresponden a una
cobertura del 72,2% de la meta propuesta en el Plan Sectorial; en cuanto al suministro de comidas
calientes, se atendieron 114.816 escolares (SED, 2009), que representa el 96% propuesto en el
mismo Plan. (Ver gráfico No 14)
En el proyecto “Transformación pedagógica para la calidad de la educación” (ver tabla No 4), la
Secretaría de Educación había logrado hasta el 2009 la organización por ciclos académicos de 80
colegios del total de 370 propuestos en el Plan Sectorial de Educación. Esta reorganización pretende
transformar las concepciones y prácticas pedagógicas y administrativas para elevar la calidad
de la enseñanza y el aprendizaje con miras a resolver los problemas relacionados con la
desarticulación entre los diferentes niveles de enseñanza (preescolar, primaria, básica, media y
superior) y “su contradicción con las necesidades formativas propias del desarrollo infantil y
juvenil.” (SED – Bogotá, 2009). Otros 317 colegios están siendo atendidos por el programa.
Siguiendo esta misma línea está la implementación de un proyecto de bilingüismo. En este marco,
de los 8 colegios oficiales propuestos en el Plan para la implementación del proyecto piloto “Bogotá
bilingüe”, la Secretaría había realizado la meta en 4 colegios en el 2008 y 6 en el 2009 (SED –
Bogotá, 2009), a lo que le corresponde un porcentaje de ejecución del 75%.(Ver gráfico No 14)
Para el proyecto “Cualificación de docentes, coordinadores y rectores y ampliación de su horizonte
cultural” (ver tabla No 4), el Plan Sectorial se había trazado una meta de 15.300 docentes
42


vinculados a estrategias de formación y desarrollo hasta el 2012. En este momento su alcance es del
68,3%, correspondiente a 10.464 docentes formados con procesos de capacitación (SED – Bogotá,
2009) que se especifican en seminarios de actualización, eventos culturales y académicos,
diplomados, entre otros. (Ver gráfico No 14)
Para asegurar la continuidad de los estudiantes en el sistema educativo hasta la educación superior
en los estratos económicos más necesitados (1, 2 y 3), el distrito se había propuesto la ampliación
del beneficio a 30.000 jóvenes que disfrutarían del apoyo de la SED en el acceso y permanencia en
la educación superior. Durante el 2008 la cifra inició con 3.810 y alcanzó los 4.611estudiantes en el
2009, lo que equivale al 15,37% de la meta propuesta (Ver gráfico 14). En cuanto a la financiación
para este tipo de subsidios, el distrito logró gestionar la participación de las empresas privadas
mediante convenios como SED –CUT – COOPSERVIR, el celebrado entre la Alcaldía Mayor de
Bogotá y SALUDCOOP, Ápice, SED, UEL-FDL y otras fuentes de financiación no especificadas
en el informe (SED – Bogotá, 2009).
En relación con acceso y permanencia en el sistema educativo, hasta el 2009 la gratuidad total era
de 737.916 estudiantes; a partir del 2010 se extendió a la generalidad de los estudiantes
matriculados en el sistema educativo oficial (Ver gráfico No 15). La siguiente gráfica muestra la
evolución de la gratuidad total en Bogotá desde el 2003 al 2010.

Gráfico 15. Estudiantes beneficiados con gratuidad total en Bogotá 2003 -2010

Fuente: Elaborado con base a los datos del Informe de rendición de cuentas. SED – Bogotá, 2009

Finalmente, en lo referente a la articulación entre la educación media y la educación superior, la
Secretaría de Educación ha establecido el programa en 43 colegios oficiales que equivalen al 72%
de los 60 colegios propuestos en el Plan Decenal. El propósito de este proyecto consiste en
“facilitar el acceso y la permanencia en la educación superior técnica profesional y tecnológica de
43

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