Un rapport de recherche concernant des propositions de réforme au programme d'assurance-chômage au Canada. Le rapport date de quelques années mais les concepts sont toujours d'actualité.

1. MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL SUR L’ASSURANCE-CHÔMAGE (AC)
Daniel Barron
Denis Latulippe
Stella Ann Ménard
Jim Murta
Michel Rochette
Jean Sasseville, président
KERRY WORGAN
TABLE DES MATIÈRES
1.INTRODUCTION1
2.RÉSUMÉ1
3.HISTORIQUE4
4.SITUATION ACTUELLE6
5.ASSURANCE SOCIALE OU BIEN-ÊTRE SOCIAL8
6.COMPARAISON INTERNATIONALE12
7.RECOMMANDATIONS – COUVERTURE13
8.RECOMMANDATIONS – CONCEPTION DU PROGRAMME15
9.RECOMMANDATIONS – FINANCEMENT21
10.RÉAMÉNAGEMENT COMPLET23
11.CONCLUSIONS23
12.RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX SUR L’INSTITUT CANADIEN DES ACTUAIRES (ICA)23
BIBLIOGRAPHIE24
ANNEXE A – RÉGIMES PRIVÉS D’ASSURANCE-CHÔMAGE25
ANNEXE B – TARIFICATION SELON LA STATISTIQUE27
ANNEXE C – COMPARAISON INTERNATIONALE31
ANNEXE D – REVUE HISTORIQUE DE LA FORMATION33
ANNEXE E – FIDUCIE ENREGISTRÉE D’ÉPARGNE-CHÔMAGE (FEÉC)37
ANNEXE F – MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL SUR L’ASSURANCE-CHÔMAGE (AC)39

2. RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL
SUR L’ASSURANCE-CHÔMAGE
1.INTRODUCTION
L’Institut Canadien des Actuaires (ICA) a mis sur pied un groupe de travail pour
examiner le programme d’assurance-chômage (AC) et recommander des
modifications pour en accroître l’efficacité. Ce rapport présente surtout les
domaines où les actuaires ont jugé qu’ils pourraient contribuer le plus. La portée
du rapport se limite au programme d’AC et n’examine pas d’autres aspects de la
sécurité sociale comme le programme d’assistance publique. Il existe un grand
nombre d’autres solutions de rechange valables aux recommandations précises
présentées dans le rapport. Ainsi, il y aurait lieu de voir ces recommandations
comme des suggestions et des exemples d’orientation possible du programme
d’AC.
2.RÉSUMÉ
La première Loi sur l’AC a vu le jour en 1940, à la suite de la Grande dépression
des années 30. Elle avait pour but initial de fournir une aide financière aux
travailleurs des secteurs industriels et commerciaux en période de chômage
temporaire. Entre 1940 et 1970, les concepts de base sont demeurés inchangés,
sauf pour l’ajout de nouvelles catégories, particulièrement les travailleurs
saisonniers de la pêche et de l’agriculture. En 1971, le régime couvrait 80 % des
travailleurs rémunérés. Les prestations reposaient sur la durée de l’emploi
assurable du prestataire : une semaine de prestation pour deux semaines d’emploi
assurable pendant les 104 semaines précédant immédiatement la demande.
La Loi sur l’AC de 1971 a fait l’objet d’une réforme en profondeur. Un des
objectifs consistait à mettre en œuvre la quasi-universalité. Un deuxième objectif
consistait à mieux coordonner les efforts avec les organismes qui ont pour mission
d’accroître les possibilités d’emploi ou de fournir un soutien socioéconomique plus
poussé. De même, on a remanié le régime de financement tripartite (salariés,
employeurs et gouvernement fédéral) afin de confier au gouvernement fédéral la
responsabilité du coût des prestations lorsque le taux de chômage dépasserait 4 %.
Les modifications mises de l’avant depuis 1971 ont eu pour tendance de réduire la
part des coûts d’AC du gouvernement, de diminuer les prestations disponibles aux
chômeurs et d’accroître les prestations accordées dans les cas de maternité et de
formation.
Le programme actuel d’AC comporte quelques caractéristiques dignes de mention :
●couverture presque universelle;
●uniformité nationale; et
●les coûts d’administration représentent une faible proportion du total des coûts.
Divers points susceptibles d’amélioration doivent cependant être abordés, plus
particulièrement :
●l’universalité n’est pas totale;
●les employeurs et les employés sont peu encouragés à diminuer le coût des
prestations;
●le programme laisse place à l’abus; et
●le nombre important de réitérants.
Le programme accepte non seulement les situations d’incapacité de trouver du

3. travail mais aussi l’incapacité d’effectuer un travail pour raisons de maladie, de
maternité ou de soins parentaux. Il y a d’autres situations où les prestataires n’ont
pas à chercher du travail : travail partagé, création d’emplois, formation, travail
autonome et assistance en cas de déplacement. Les prestations aux pêcheurs
autonomes sont uniquement versées pendant la saison morte (c.-à-d., lorsqu’ils ne
peuvent effectuer leur travail). Propre à l’assurance, le concept de remplacement
d’un gain perdu s’applique mal à un bon nombre de ces situations.
La différence la plus importante entre les principes de l’assurance et du bien-être
social tient au fait que le droit au bien-être social et le montant des prestations de
bien-être social reposent sur la situation du bénéficiaire, par exemple sa situation
par rapport à son revenu et à sa situation familiale, plutôt que sur l’occurrence d’un
événement imprévu bien défini et le bénéficiaire doit gagner un revenu avant la
réalisation de cet événement.
Les programmes de bien-être social ne sont habituellement pas restreints à des
sous-groupes de la population et les prestations sont versées à tous les gens qui en
ont réellement besoin. Le montant des prestations est peu élevé et affiche une
corrélation négative avec les autres sources de revenu; les prestations de bien-être
social sont versées uniquement aux gens qui ont des ressources financières limitées.
Celles-ci proviennent habituellement des impôts généraux et ne font habituellement
pas l’objet d’un fonds distinct. L’administration est plus difficile et plus coûteuse
étant donné qu’il n’est pas facile d’établir un droit aux prestations et qu’il faut
appliquer des contrôles plus rigoureux.
Les prestations ordinaires représentent toujours la partie la plus importante de
toutes les prestations versées. Cependant une part importante des prestations
ordinaires sont versées pour satisfaire les objectifs de bien-être social en raison de
la structure du programme d’AC, en particulier, les prestations complémentaires
régionales.
Au cours des ans, diverses études ont clairement souligné l’importance des
demandes répétées faites par les travailleurs saisonniers et contractuels, qui
bénéficient d’une source continuelle de supplément de revenu – le bien-être social –
par l’intermédiaire des prestations ordinaires du programme d’AC.
Malgré une augmentation du taux de chômage, les prestations ordinaires de
chômage et de maladie représentent actuellement un pourcentage inférieur du coût
total d’il y a 20 ans. En 1993, les prestations de chômage et de maladie sont
intervenues pour près de 75 % de tous les coûts comparativement à près de 90 % en
1973. Le coût des prestations de maladie a toujours été marginal par rapport à celui
des prestations ordinaires d’assurance-chômage. La plus grande partie de
l’augmentation des coûts des prestations non ordinaires s’est produite au cours des
cinq dernières années à la suite de l’introduction des prestations parentales et de
formation et ses coûts afférents.
Chaque recommandation est analysée dans le rapport. Les recommandations sont
les suivantes :
RECOMMANDATION 1 : À notre avis, le programme d’AC devrait
maintenir sa politique de ne pas couvrir de façon générale les
travailleurs autonomes. Cependant, certaines catégories de
travailleurs autonomes, par exemple les sous-traitants, devraient

4. être couverts.
RECOMMANDATION 2 : On devrait exiger des cotisations d’AC
uniquement sur la rémunération qui dépasse la limite minimale
d’assurabilité, cependant les prestations seraient quand même
calculées d’après la rémunération totale, jusqu’au maximum
hebdomadaire.
RECOMMANDATION 3 : Il y aurait lieu de réviser et de faire reposer la
formule de calcul du maximum de la rémunération cotisable sur la
rémunération moyenne d’une période plus courte que la période
actuelle, soit les huit dernières années.
RECOMMANDATION 4 : On ne devrait pas étendre la couverture d’AC
à un plus grand nombre de catégories de travailleurs à temps
partiel. Il faudrait plutôt revoir le niveau actuel d’assurabilité
minimale et peut-être augmenter légèrement la couverture,
lorsqu’elle est nécessaire, réduisant ainsi le chevauchement entre le
régime d’AC et celui du bien-être social.
RECOMMANDATION 5 : Étant donné que les prestataires en chômage qui
trouvent du travail à temps partiel se trouvent, dans les faits, à verser
intégralement l’impôt sur toute rémunération dépassant 25 % de leurs
prestations d’AC, ils sont peu incités à trouver du travail
supplémentaire. Il y aurait lieu de revoir la formule de calcul de la
rémunération admissible des travailleurs à temps partiel afin de les
inciter davantage à trouver du travail supplémentaire.
RECOMMANDATION 6 : Il faudrait redonner au programme d’assurance-
chômage sa capacité originelle de programme de protection du revenu
strictement à l’égard du risque assurable de chômage et de protection
contre les maladies non professionnelles. Les prestations suivantes, qui
accaparent près d’un tiers de tous les coûts de l’AC, et qui ne sont pas
des risques assurables, devraient être transférées au programme de
bien-être social ou à d’autres secteurs appropriés :
●la prolongation de la durée des prestations fondées sur le taux de
chômage régional élevé;
●les prestations de formation;
●les prestations de pêcheurs; et
●les prestations de maternité, parentales et d’adoption.
RECOMMANDATION 7 : Du fait que les réitérants sont en grande partie des
travailleurs saisonniers et contractuels pour qui l’AC est devenue une
forme de supplément de revenu plutôt qu’un régime d’assurance pur, il
y aurait lieu de diminuer leur taux de prestation ou d’augmenter le
nombre de semaines pendant lesquelles ils doivent travailler pour
devenir admissibles à des prestations.
RECOMMANDATION 8 : Il y aurait lieu d’abolir la disposition de
remboursement des prestations, du moins pour ceux qui réclament
pour la première fois, et de la remplacer par d’autres caractéristiques
du régime qui s’appliqueraient à tous les autres.
RECOMMANDATION 9 : Tout déficit de l’assurance-chômage pourrait être

5. comptabilisé comme un compte à recevoir dans le solde budgétaire du
gouvernement. De cette manière, les résultats du programme
d’assurance-chômage n’auraient aucune influence sur le déficit du
gouvernement. Tout déficit de l’AC est automatiquement et
entièrement remboursé par les employeurs et les travailleurs.
RECOMMANDATION 10 : Une nouvelle loi sur l’AC devrait prévoir une
analyse actuarielle du programme tous les cinq ans. Un actuaire
continuerait de calculer chaque année le taux de cotisation prescrit par
la loi, comme l’exigent les articles 48 et 49 de la Loi sur l’assurance-
chômage, et proposerait divers taux de cotisation.
RECOMMANDATION 11 : Le mécanisme de détermination des cotisations
pourrait être amélioré de manière à inclure le calcul de réserves
actuarielles.
RECOMMANDATION 12 : La tarification selon la statistique ne devrait pas,
pour l’instant, être mise en oeuvre, étant donné l’utilité plus grande
accordée à d’autres modifications du programme d’AC.
Il faudrait évaluer soigneusement les répercussions d’une diminution des prestations
de l’AC et tenir compte non seulement de l’impact sur les prestataires mais aussi de
l’effet des programmes provinciaux d’assistance sociale. Rappelons-nous que
l’accroissement du niveau de la pauvreté, la perte de l’estime de soi et l’isolement
social chez le chômeur entraînent des coûts économiques et sociaux élevés autant pour
les individus concernés que pour la société, notamment au chapitre des dépenses de
santé, de la criminalité et de la mortalité.
L’Institut estime qu’il y aurait lieu d’examiner sérieusement les modifications qu’il
propose ici. Nous sommes disposés à offrir une aide supplémentaire, le cas échéant.
3.HISTORIQUE
«En rétrospective, la révision de 1971 a pu avoir fait preuve de naïveté en
maintenant un objectif de chômage de 4 % et en introduisant des règles qui ont
alimenté une culture de dépendance dans de nombreux domaines et déformé les
rouages des marchés du travail – notamment en accordant des prestations
généreuses après un nombre minimal de semaines de travail et des prestations de
prolongation dans les régions à chômage élevé. Toutefois, elle a fait preuve de
préscience en étendant la couverture à tous les travailleurs rémunérés, compte tenu
de l’ampleur ultérieure du chômage, et en prévoyant une correction annuelle des
paramètres financiers, compte tenu des taux élevés d’inflation qui ont suivi. Enfin,
cette révision a innové en accordant des prestations de maladie et, anticipant les
demandes des femmes, des prestations de maternité.»
Michel Bédard1
La première Loi sur l’AC a vu le jour en 1940, à la suite de la Grande dépression
des années 30. Elle avait pour but initial de fournir une aide financière aux
travailleurs des secteurs industriels et commerciaux en période de chômage
temporaire. Entre 1940 et 1970, les concepts de base sont demeurés inchangés,
sauf pour l’ajout de nouvelles catégories, particulièrement les travailleurs
saisonniers de la pêche et de l’agriculture. En 1971, le régime couvrait 80 % des
travailleurs rémunérés. Les prestations reposaient sur la durée de l’emploi
assurable du prestataire : une semaine de prestation pour deux semaines d’emploi

6. assurable pendant les 104 semaines précédant immédiatement la demande.
La Loi sur l’AC de 1971 a fait l’objet d’une réforme en profondeur. Un des
objectifs consistait à mettre en œuvre la quasi-universalité. Un deuxième objectif
consistait à mieux coordonner les efforts avec les organismes qui ont pour mission
d’accroître les possibilités d’emploi ou de fournir un soutien socioéconomique plus
poussé. De même, on a remanié le régime de financement tripartite (salariés,
employeurs et gouvernement fédéral) afin de confier au gouvernement fédéral la
responsabilité du coût des prestations lorsque le taux de chômage dépasserait 4 %.
Les modifications mises de l’avant depuis 1971 ont eu pour tendance de réduire la
part des coûts d’AC du gouvernement, de diminuer les prestations disponibles aux
chômeurs et d’accroître les prestations accordées dans les cas de maternité et de
formation. La révision de 1990 a totalement éliminé la part des coûts de l’AC
assumée par le gouvernement, qui représentaient entre 20 % et 25 % de l’ensemble
des coûts dans les années 1980. Cette mesure a permis d’autofinancer le
programme d’AC pour la première fois depuis son application en 1940. D’autres
modifications importantes prévoyaient l’augmentation des prestations aux stagiaires
ainsi qu’aux parents de nouveau-nés, tout en diminuant la disponibilité des
prestations ordinaires.
Au cours des 20 dernières années, on a constaté que le coût total de l’AC en
pourcentage de la rémunération assurable avait eu tendance à augmenter. Cette
augmentation s’explique par la hausse du taux de chômage et par l’introduction ou
le perfectionnement de prestations secondaires.
Même si le chômage est cyclique et qu’il fluctue largement d’une année à l’autre, le
tableau 1 – taux de chômage moyen à chaque décennie depuis le début de la
Seconde Guerre mondiale – indique une tendance fondamentale générale à
l’augmentation du taux de chômage au Canada depuis les 40 dernières années. Le
tableau 2 présente les répercussions de l’augmentation du taux de chômage entre
1974 et 1993 sur le coût des prestations de chômage. Les coûts rectifiés pour tenir
compte de la fluctuation du taux de chômage – c’est-à-dire la normalisation des
coûts – sont stables pour toute cette période.
TABLEAU 1
TABLEAU 2
COÛTS DES PRESTATIONS DE CHÔMAGE
% Rémunération assurable
Année
Coûts normalisésCoûts réels
Nota :Rajustement pour le taux de chômage seulement; pas de rajustement pour les
modifications du programme.
Comme l’indique le tableau 3, l’augmentation du coût total s’explique par la
croissance particulière des prestations parentales et celles à des fins productives.
En 1993, les prestations autres qu’ordinaires (y compris les fins productives) ont
représenté 20 % de toutes les prestations versées par l’AC, c’est-à-dire 3,5 milliards
de dollars.
TABLEAU 3
COÛTS DES PRESTATIONS AUXILIAIRES
PêcheMaladie

7. MPAFins productives
Nota :1)MPA désigne les prestations de maternité, de paternité et d’adoption.
2)Les fins productives désignent le travail partagé, la création d’emploi, la
formation, les frais et allocations de cours, la mobilité et le travail
autonome.
3)Le tableau ci-dessus représentent les données sous forme additive
4.SITUATION ACTUELLE
Le programme actuel d’AC comporte quelques caractéristiques dignes de mention :
●couverture presque universelle;
●uniformité nationale; et
●les coûts d’administration représentent une faible proportion du total des coûts.
Divers points susceptibles d’amélioration doivent cependant être abordés, plus
particulièrement :
●l’universalité n’est pas totale;
●les employeurs et les employés sont peu encouragés à diminuer le coût des
prestations;
●le programme laisse place à l’abus; et
●le nombre important de réitérants.
Le programme accepte non seulement les situations d’incapacité de trouver du
travail mais aussi l’incapacité d’effectuer un travail pour raisons de maladie, de
maternité ou de soins parentaux. Il y a d’autres situations où les prestataires n’ont
pas à chercher du travail : travail partagé, création d’emplois, formation, travail
autonome et assistance en cas de déplacement. Les prestations aux pêcheurs
autonomes sont uniquement versées pendant la saison morte (c.-à-d., lorsqu’ils ne
peuvent effectuer leur travail). Propre à l’assurance, le concept de remplacement
d’un gain perdu s’applique mal à un bon nombre de ces situations.
Les caractéristiques des chômeurs ont changé avec le temps. En 1986, la
Commission Forget dégageait trois tendances qui s’écartaient largement de la
moyenne :
●Les jeunes travailleurs ont une probabilité plus élevée de se retrouver en chômage
mais ils le demeurent moins longtemps.
●Les travailleurs actifs de longue date ont une probabilité moins élevée de devenir
chômeur, mais ils épuiseront habituellement toutes leurs prestations ordinaires
d’assurance-chômage, devenant de ce fait des chômeurs à long terme pour diverses
raisons.
●Dans certaines industries, comme l’agriculture, la pêche et la construction, les
travailleurs saisonniers ont tendance à devenir des travailleurs à temps partiel pour
une longue période. Dans cette catégorie de travailleurs, 50 % des prestataires en
1991 s’étaient déjà retrouvés sur l’AC au moins une fois dans les deux années
précédentes. Ce pourcentage s’établissait aussi à presque 50 % entre 1971 et 1974.
Comme l’indique le tableau 4, le programme d’AC couvre un pourcentage de
moins en moins élevé d’emplois. La proportion de travailleurs autonomes a
progressé au cours des ans, et ceux-ci ne sont pas couverts par le programme d’AC.
TABLEAU 4
COUVERTURE DE L’EMPLOI EN POURCENTAGE (%)
Il y a en ce moment un nombre croissant d’emplois à temps partiel et d’emplois

8. cumulés à temps partiel que le programme ordinaire ne prend pas en compte. De
fait, 60 % des nouveaux emplois créés en 1993 étaient à temps partiel. On note
aussi un pourcentage accru d’emplois chez les petites entreprises où le risque de
chômage est plus élevé.
En 1976, les travailleurs de 45 ans ou plus ont demandé des prestations pendant 17
semaines en moyenne, tandis qu’en 1992, elles ont été versées en moyenne pendant
32 semaines chez ce même groupe d’âge. Au cours du plus récent cycle des
affaires, l’expérience nous indique que l’incidence du chômage de longue durée
augmente en flèche pendant une récession, mais qu’elle diminue plus lentement que
le taux de chômage pendant la période d’expansion économique qui suit.
Beaucoup d’études indiquent aussi que la répartition des prestations et des
cotisations d’AC n’est pas uniforme entre les secteurs industriels et les régions. Le
régime des prestations de prolongation fondées sur le taux de chômage régional
accentue cette situation.
5.ASSURANCE SOCIALE OU BIEN-ÊTRE SOCIAL
A)Notions de base
Les programmes sociaux qui prévoient des prestations en espèces peuvent
constituer des régimes d’assurance sociale ou des régimes de bien-être social
(assistance social). Il existe à cette fin des régimes universels tels que la Pension de
sécurité de vieillesse, le supplément de revenu garanti – test de gains exigés sans
égard aux besoins ni à l’actif – et finalement des crédits d’impôts tels que les
prestations fiscales pour enfants et reliées à la TPS. Bien que les régimes
d’assurance sociale diffèrent largement par leur nature et leur contenu des régimes
privés d’assurance, on peut aussi appliquer à l’assurance sociale quelques-uns des
principes d’assurance qui définissent les régimes privés d’assurance. Le lecteur qui
désire en connaître davantage sur ces concepts aurait avantage à lire l’annexe A du
présent rapport et un document antérieur présenté par l’Institut Canadien des
Actuaires.2
Ces principes font clairement ressortir les divergences entre les régimes
d’assurance sociale et les programmes de bien-être social :
●paiement d’une indemnité ou d’une prestation visant à compenser une perte
découlant d’un événement imprévu bien défini qui échappe au contrôle du
bénéficiaire;
●non-paiement de prestations à moins que l’événement imprévu défini se soit
produit, même s’il est possible de prouver l’existence d’un besoin financier;
●établissement d’un barème précis des prestations, habituellement en pourcentage
du traitement, qui ne repose pas sur les besoins particuliers du prestataire;
●élimination ou diminution de l’antisélection qui, dans l’assurance-chômage,
pourrait désigner les demandes répétées, par l’existence d’une période de référence
convenable ou d’autres critères d’admissibilité;
●établissement d’un groupe «semblable» qui, dans l’assurance-chômage, désigne
les gens qui sont clairement des travailleurs permanents dans la population active;
●prestations financées à même des cotisations spéciales versées habituellement par
les employés couverts et les employeurs, et établies d’après des principes actuariels
de manière que les rentrées et les sorties de fonds du régime s’équilibrent
généralement;
●maintien d’un fonds ou d’un compte distinct; et

9. ●examens périodiques impartiaux de la situation financière du régime.
La différence la plus importante entre les principes de l’assurance et du bien-être
social tient au fait que le droit au bien-être social et le montant des prestations de
bien-être social reposent sur la situation du bénéficiaire, par exemple sa situation
par rapport à son revenu et à sa situation familiale, plutôt que sur l’occurrence d’un
événement imprévu bien défini et le bénéficiaire doit gagner un revenu avant la
réalisation de cet événement.
Les programmes de bien-être social ne sont habituellement pas restreints à des
sous-groupes de la population et les prestations sont versées à tous les gens qui en
ont réellement besoin. Le montant des prestations est peu élevé et affiche une
corrélation négative avec les autres sources de revenu; les prestations de bien-être
social sont versées uniquement aux gens qui ont des ressources financières limitées.
Celles-ci proviennent habituellement des impôts généraux et ne font habituellement
pas l’objet d’un fonds distinct. L’administration est plus difficile et plus coûteuse
étant donné qu’il n’est pas facile d’établir un droit aux prestations et qu’il faut
appliquer des contrôles plus rigoureux.
Comme la section qui suit l’indique, le programme d’AC renferme un mélange de
caractéristiques propres à l’assurance et au bien-être social. Nous aborderons
ensuite l’évaluation du système actuel et présenterons des recommandations
particulières.
B)Différence actuelle entre l’assurance et le bien-être social
Le programme d’AC a vu le jour en 1940. C’était à ce moment-là un programme
exclusivement d’assurance sociale pure qui avait pour but d’aider les chômeurs
entre deux emplois et qui visait uniquement le risque d’un chômage involontaire.
Au cours des ans, comme l’indique le tableau 5, on a étendu le programme en
offrant des prestations supplémentaires.
TABLEAU 5
AFFAIBLISSEMENT DES PRINCIPES D’ASSURANCE
1950Couverture restreinte des travailleurs saisonniers de la pêche et de
l’agriculture (étendues en 1957)
1955Les normes d’admissibilité, les taux des prestations et les durées ont été
élargies
1971Les normes d’admissibilité fixées à seulement huit semaines
1971Les prestations de maternité accordées aux femmes assurés au moment
de la conception (10 semaines requises entre la 30e
et la 50e
avant la date
prévue de l’accouchement; cette condition fut abolie en 1984)
1971Couverture des maladies non professionnelles
1971Prestations de prolongation accordées aux personnes dans les régions en
dépression économique
1971Couverture étendue aux personnes en situation de maternité ou de
retraite (cette dernière fut abolie en 1990)
1977Fins productives de l’AC autorisées pour la formation, la création
d’emplois et le travail partagé
1984Institution des prestations d’adoption
1987Introduction des prestations restreintes de paternité (les prestations ont
été étendues en 1990 aux prestations parentales)

10. 1991Utilisations productives de l’AC autorisées pour la formation et ses
coûts afférents et les allocations supplémentaires aux gens qui reçoivent des
cours de formation approuvés
1992Prestations supplémentaires pour encourager le travail autonome, la
mobilité et le réemploi
Toutes ces prestations – sauf celles de maladie – ont été introduites au cours des ans
pour répondre aux besoins particuliers de certains segments de la population. Elles
ont accru considérablement l’élément de bien-être social du programme d’AC de la
façon suivante :
●permettre l’antisélection (le contrôle) sur les prestations (p. ex., versées à des
travailleurs saisonniers);
●étendre les prestations à des événements imprévus non assurables (p. ex., des
prestations de maternité, parentales et d’adoption;
●fournir des prestations plus longues aux bénéficiaires qui résident dans des
régions où le taux de chômage est élevé, et exempter les bénéficiaires du critère de
recherche d’emploi s’ils suivent des cours de formation approuvés, ou s’ils
participent à un programme de travail partagé.
Tel qu’indiqué aux tableaux 6 et 7, d’autres modifications apportées à la Loi sur
l’AC et aux politiques administratives ont modifié l’élément de bien-être
social/assurance du programme d’AC :
TABLEAU 6
RENFORCEMENT DES PRINCIPES D’ASSURANCE
1977Introduction d’une norme d’admissibilité de 10 à 14 semaines en
remplacement d’un critère général de 10 semaines
1979Accroissement de la norme d’admissibilité dans le cas des réitérants,
des nouveaux prestataires et des ré-entrants
1985Tous les gains à la cessation d’emploi (y compris les prestations de
départ et la paye de vacances) sont comptés aux fins des prestations d’AC
1986Les pensions de retraite sont retranchées des prestations d’AC
1990La norme d’admissibilité passe de 10-14 semaines à 10-20 semaines
1990La période d’exclusion à la suite d’une démission volontaire, d’une
inconduite ou d’un refus d’emploi passe à 7-12 semaines et est assortie d’un
taux de prestation de 50 %
1993Exclusion complète des prestations à la suite d’une démission
volontaire, d’une inconduite ou d’un refus d’emploi
1994La norme d’admissibilité passe à 12-20 semaines et on exige une plus
grande durée d’emploi assurable pour le calcul des prestations totales
1994Diminution des durées maximales des prestations, surtout dans les
régions ayant un taux de chômage élevé
TABLEAU 7
RENFORCEMENT DES ÉLÉMENTS DE BIEN-ÊTRE SOCIAL
1976Les conjoints de pêcheurs deviennent admissibles aux prestations
1977Les prestations de départ ne sont pas comptées aux fins des prestations
d’AC
1977Les prestataires renvoyés à des cours de formation reçoivent des
prestations d’AC

11. 1979Introduction de la disposition de remboursement des prestations de 30
%
1982Les payes de vacances ne sont pas comptées aux fins des prestations
d’AC
1987Les prestations de maternité/paternité/adoption sont étendues à un an
lorsque l’enfant est hospitalisé
1990Les durées de prestations de maternité/parentales/adoption sont
étendues de 15 à 25 semaines
1994Barème de taux à deux volets : 60 % pour les prestataires dont la
rémunération assurable est peu élevée et qui comptent des personnes à
charge, et 55 % pour tous les autres prestataires
C)Répartition des prestations
La répartition des coûts annuels des différents programmes est indiqué au tableau
8 :
TABLEAU 8
RÉPARTITION DES PRESTATIONS
19931992
(en milliers de dollars)
Prestations
Ordinaires14 273 58415 275 993
Maternité795 861829 892
Parentales486 561491 673
Maladie416 920410 658
Pêche257 061290 861
Adoption4 9685 068
16 234 95517 304 145
Programmes à des fins productives
Travail partagé51 691112 737
Création d’emplois104 679112 043
Formation – soutien au revenu926 595978 330
Formation – coûts des cours et du programme489 407520 113
Training – allocations supplémentaires81 74893 642
Assistance au travail autonome – soutien au revenu83 02816 045
Assistance au travail autonome – coûts des projets15 7414 597
1 752 8891 837 507
Prestations brutes17 987 84419 141 652
Moins : remboursements de prestations par les
travailleurs à revenu supérieur15 71631 339
17 972 12819 110 313
Les prestations ordinaires représentent toujours la partie la plus importante de
toutes les prestations versées. Cependant, comme on le souligne précédemment,
une part importante des prestations ordinaires sont versées pour satisfaire les
objectifs de bien-être social en raison de la structure du programme d’AC, en
particulier, les prestations complémentaires régionales.
Au cours des ans, diverses études ont clairement souligné l’importance des
demandes répétées faites par les travailleurs saisonniers et contractuels, qui

12. bénéficient d’une source continuelle de supplément de revenu – le bien-être social –
par l’intermédiaire des prestations ordinaires du programme d’AC.
Miles Corak3 & 4
résume l’effet des réitérants sur le programme d’assurance-
chômage.
●Le nombre de tous les réitérants d’AC est important. En 1989, il y a eu presque
950 000 demandes d’AC faites par des hommes. Plus de 80 % de ces demandes ont
été formulées par des individus qui avaient déjà présenté une autre demande à un
moment donné depuis 1971.
●En moyenne, on peut s’attendre qu’un homme qui a fait au moins une demande
d’AC en présente au moins une autre tous les trois ou quatre ans par la suite.
●Les facteurs saisonniers jouent un rôle très important pour déterminer la
probabilité qu’un homme présente une autre demande dans les 14 semaines de la
fin de la première demande.
●La probabilité de répétition dans les cinq années qui suivent est la moins élevée
dans le secteur des services et la plus élevée dans le secteur des industries
primaires.
●Les personnes qui connaissent une période relativement longue d’emploi continu
– plus d’un an – sont moins susceptibles d’être des réitérants de l’AC que celles qui
ont occupé des emplois intermittents de brève durée.
Les caractéristiques changeantes de la population active contribuent à ce
phénomène.
Malgré une augmentation du taux de chômage, les prestations ordinaires de
chômage et de maladie représentent actuellement un pourcentage inférieur du coût
total d’il y a 20 ans. En 1993, les prestations de chômage et de maladie sont
intervenues pour près de 75 % de tous les coûts comparativement à près de 90 % en
1973. Le coût des prestations de maladie a toujours été marginal par rapport à celui
des prestations ordinaires d’assurance-chômage. La plus grande partie de
l’augmentation des coûts des prestations non ordinaires s’est produite au cours des
cinq dernières années à la suite de l’introduction des prestations parentales et des
coûts de cours, des allocations et de la formation.
Pour les cinq prochaines années, on prévoit que les prestations ordinaires
demeureront autour de 15 milliards de dollars dans la mesure où le taux de
chômage demeure à son niveau actuel et si le ratio de couverture demeure constant
à près de 60-70 % (c.-à-d., le rapport du nombre de chômeurs pris en compte par
l’AC par rapport à tous les chômeurs).
La majeure partie de l’augmentation prévue du coût total au cours de cette période
proviendra des crédits alloués aux «fin productives» – 2 milliards de dollars – ainsi
qu’aux prestations de maternité et parentales qui, selon l’analyse précédente, font
clairement parties des domaines des politiques de bien-être social et de ressources
humaines.
6.COMPARAISON INTERNATIONALE
Toute comparaison avec les programmes menés dans d’autres pays est complexe et
devrait se faire avec circonspection. La culture et les institutions y sont
habituellement très différentes. Toutefois, il est intéressant de comparer quelques-
unes des dispositions afin de comparer les caractéristiques semblables et
divergentes de notre programme au Canada. L’annexe C donne un aperçu des

13. programmes offerts dans certains pays influents.
Ces programmes ont au moins quatre caractéristiques en commun :
1)couverture quasi universelle;
2)aucune tarification selon la statistique, sauf aux É.-U. (les cotisations fluctuent en
Suède selon la catégorie de secteur industriel, mais non selon l’expérience de
chaque employeur);
3)bon nombre incitent à une retraite hâtive et prévoient une durée maximale
prolongée des prestations à l’égard des travailleurs âgés; et
4)les modifications apportées depuis dix ans ont eu tendance à raffermir la
composante de l’assurance.
Voici quelques exemples de ces modifications :
●accroître la limite de la rémunération assurable (Autriche et Allemagne);
●étendre la période d’admissibilité (Allemagne); et
●augmenter le niveau de cotisation (Allemagne, Autriche et É.-U.).
Bref, la composante du bien-être social des programmes européens est
généralement très restreinte.
7.RECOMMANDATIONS – COUVERTURE
A)Couverture des travailleurs autonomes
Un travailleur autonome est une personne qui exerce un contrôle sur ses conditions
d’emploi. Elle peut ainsi décider de travailler à l’endroit, aux jours et aux heures
qui lui plaisent; par conséquent, il n’y aucun lien officiel employeur/employé aux
termes duquel l’employeur décide des conditions de travail de ses employés. C’est
le même raisonnement qu’avait d’ailleurs fait la Commission Forget lorsqu’elle
avait conclu que «le degré de danger moral que présente le travailleur autonome est
incompatible avec l’AC».
Les travailleurs autonomes représentent actuellement un pourcentage croissant du
nombre total de travailleurs au Canada. En 1993, ils figuraient pour 16 % de la
population active comparativement à 12 % en 1975.
RECOMMANDATION 1 : À notre avis, le programme d’AC devrait
maintenir sa politique de ne pas couvrir de façon générale les
travailleurs autonomes. Cependant, certaines catégories de
travailleurs autonomes, par exemple les sous-traitants, devraient
être couverts.
B)Rémunération assurable
Il y a actuellement une contre-incitation pour les employeurs à accorder une 15e
heure de travail à leurs employés, afin d’éviter les cotisations d’AC sur la
rémunération totale, outre les exigences administratives qui s’ensuivent
(remboursements, rapports et relevés d’emploi lors d’une cessation d’emploi).
En 1994, on peut calculer que la contribution supplémentaire imposée par les
cotisations d’AC pour cette 15e
heure de travail s’établit à 64 % pour l’employeur
seul et à 111 % lorsqu’on tient également compte de la cotisation de l’employé. Par
contraste, les cotisations au Régime de pensions du Canada sont uniquement
exigibles sur la rémunération qui dépasse l’exemption de base.
RECOMMANDATION 2 : On devrait exiger des cotisations d’AC
uniquement sur la rémunération qui dépasse la limite minimale
d’assurabilité, cependant les prestations seraient quand même

14. calculées d’après la rémunération totale, jusqu’au maximum
hebdomadaire.
Cette recommandation favoriserait les employés à faible revenu et leur employeur,
qui sont surtout de petites et moyennes entreprises. Les cotisations d’AC
deviendraient une taxe progressive qui s’appliquerait jusqu’à un montant maximal
de la rémunération hebdomadaire assurable. Plus que dans le système actuel, cette
mesure encouragerait les employeurs à donner du travail à temps partiel à ceux qui
en veulent et ensuite à étendre les heures de travail de leurs employés à temps
partiel lorsqu’ils en auraient besoin pour des raisons d’affaires. Cette exemption
diminuerait l’assiette des cotisations d’environ 20 %, obligeant à augmenter le taux
des cotisations pour compenser le manque à gagner.
C)Maximum de la rémunération cotisable
Le maximum de la rémunération cotisable augmente chaque année en fonction de
la moyenne des augmentations salariales des huit dernières années. Cette formule
sur huit ans prévoit une hausse progressive et prévisible, mais elle introduit
cependant un décalage important. Il serait préférable d’avoir une période plus
courte comme celle qui sert à déterminer les cotisations. À cause de la formule, le
maximum des gains cotisables a augmenté plus rapidement que la rémunération
moyenne (27 % de plus entre 1972 et 1994). Cela est causé par la formule et la
moyenne sur huit ans. Une meilleure formule autocorrectrice prendrait comme
point de départ le pourcentage de la rémunération hebdomadaire moyenne courante
de chaque année plutôt que le maximum de la rémunération cotisable de l’année
précédente.
RECOMMANDATION 3 : Il y aurait lieu de réviser et de faire reposer la
formule de calcul du maximum de la rémunération cotisable sur la
rémunération moyenne d’une période plus courte que la période
actuelle, soit les huit dernières années.
D)Couverture des travailleurs à temps partiel
Selon la définition donnée dans l’enquête sur la population active qu’effectue tous
les mois Statistique Canada, un travailleur à temps partiel est une personne qui
travaille moins de 30 heures par semaines, tous emplois combinés. Le travail à
temps partiel a connu une croissance constante au cours des ans, mais il est
demeuré un phénomène secondaire dans l’ensemble. Ainsi, en 1993, les
travailleurs à plein temps intervenaient toujours pour 92,5 % de toutes les heures
travaillées au Canada. Même si 60 % de l’augmentation nette de l’emploi en 1993
est imputable aux travailleurs à temps partiel, seulement 14 % des heures de travail
ajoutées appartiennent aux travailleurs à temps partiel.
Comme le soulignait récemment Statistique Canada, la plupart des travailleurs à
temps partiel préfèrent un emploi à temps partiel (près de 75 % en moyenne
pendant les années 1980). Dans cette catégorie de gens qui cherchent à dénicher un
travail à temps partiel pour augmenter leur revenu personnel ou le revenu de la
famille, nous retrouvons, par exemple, les étudiants qui ont accès à un prêt ou à une
bourse d’études, les travailleurs à la retraite qui touchent une pension de retraite de
leur employeur ou d’un régime de retraite personnel, les personnes mariées dont le
conjoint travaille déjà à plein temps et les travailleurs ayant un travail secondaire et
qui ont déjà un autre emploi à plein temps.

15. La croissance récente du travail involontaire à temps partiel, lequel est passé à près
de 35 % de tout le travail à temps partiel en 1993, est largement liée à la récente
récession. Un phénomène du même genre s’est produit au début des années 1980.
Actuellement, lorsqu’un travailleur perd son emploi, tous les autres emplois qu’il
cumulait servent à calculer ses prestations d’AC (pourvu qu’il s’agissait dans
chaque cas d’un emploi assurable, c’est-à-dire auquel la personne consacrait au
moins 15 heures par semaine et qui lui procurait une rémunération d’au moins 156
$). À cet égard, Statistique Canada a indiqué que des quelque 628 000 travailleurs
(ou 6 % de l’effectif) qui cumulaient plus d’un emploi en 1993, seuls la moitié ont
combiné un travail rémunéré à un autre travail rémunéré potentiellement assurable,
l’autre moitié étant autrement à son compte. Il est encore plus surprenant de voir
que près de 90 % des personnes cumulant plus d’un emploi avaient travaillé assez
longtemps pour retirer des prestation d’AC au moins de leur emploi principal.
Lorsqu’on examine la couverture actuelle d’AC des travailleurs à temps partiel y
compris celle des personnes que cumulent plus d’un emploi, on peut conclure
qu’elle est sans doute aussi complète qu’on peut le vouloir. On peut évaluer à près
de 30 % de tous les travailleurs à temps partiel ceux qui ne sont pas déjà couverts,
mais ceux-ci figurent pour moins de 1 % de toutes les heures travaillées au Canada
et ils comptent en moyenne entre sept et huit heures de travail par semaine. À ces
faibles niveaux de rémunération, même lorsqu’on tient compte des règles actuelles
d’exclusion, tous les travailleurs qui auraient ainsi largement besoin d’un soutien du
revenu devront probablement faire appel au bien-être social, ce qui entraîne un
chevauchement des procédures administratives.
RECOMMANDATION 4 : On ne devrait pas étendre la couverture d’AC
à un plus grand nombre de catégories de travailleurs à temps
partiel. Il faudrait plutôt revoir le niveau actuel d’assurabilité
minimale et peut-être augmenter légèrement la couverture,
lorsqu’elle est nécessaire, réduisant ainsi le chevauchement entre le
régime d’AC et celui du bien-être social.
8.RECOMMANDATIONS – CONCEPTION DU PROGRAMME
A)Encouragements à retourner au travail
Les prestataires d’AC sont autorisés à conserver une faible part de toute
rémunération qu’ils touchent pendant qu’ils reçoivent des prestations d’AC. Ce
montant est fixé à 25 % de leurs prestations hebdomadaires. Toute rémunération en
sus de ce montant est retranchée, dollar pour dollar, de leurs prestations d’AC.
Avec un taux général de prestation de 55 %, la rémunération ainsi admissible
correspond à seulement 13 3
/4 % de la rémunération moyenne antérieure. En 1972,
la portion admissible était de 21 % plus élevée, c’est-à-dire un quart de 66 2
/3 %.
Cet impôt de 100 % sur la rémunération au-delà de la partie admissible décourage
fortement les travailleurs à augmenter leurs heures de travail. Il semblerait
souhaitable d’adopter une formule plus progressive, par exemple :
●aucune déduction sur la première tranche de 15 % des prestations;
●déduction de 1
/3 de la rémunération sur la tranche suivante de 30 % – permettant
ainsi l’équivalent d’une tranche supplémentaire de 20 % des prestations;
●déduction des 2
/3 de la rémunération sur la tranche suivante de 30 % – permettant
ainsi une autre tranche de 10 %; et

16. ●déduction complète de toute rémunération supplémentaire.
Ainsi, si un bénéficiaire obtient un travail à temps partiel représentant 75 % de ses
prestations hebdomadaires, cette personne pourrait conserver l’équivalent de 45 %
de celles-ci. L’autre 30 % réduirait d’autant les prestations payées par l’AC. Par
exemple, un bibliothécaire qui gagnait 600 $ par semaine aurait droit à des
prestations de 330 $. Ce bénéficiaire ne peut recevoir maintenant que 83 $ (25 %
des prestations) d’un emploi à temps partiel, le reste étant déduit dollar pour dollar.
Selon la proposition mentionnée précédemment, le bibliothécaire en chômage
aurait la possibilité de gagner jusqu’à trois fois plus, soit jusqu’à 248 $ (75 % des
prestations); son revenu total hebdomadaire serait de 479 $ dont 231 $ de l’AC (le
330 $ de prestation hebdomadaire étant réduit de 30 %) et le reste provenant de son
propre emploi.
D’autres formules pourraient être envisagées.
RECOMMANDATION 5 : Étant donné que les prestataires en chômage
qui trouvent du travail à temps partiel se trouvent, dans les faits, à
verser intégralement l’impôt sur toute rémunération dépassant 25
% de leurs prestations d’AC, ils sont peu incités à trouver du
travail supplémentaire. Il y aurait lieu de revoir la formule de
calcul de la rémunération admissible des travailleurs à temps
partiel afin de les inciter davantage à trouver du travail
supplémentaire.
B)Transfert des prestations de bien-être social
«Les régimes d’assurance sociale ne sont pas des programmes d’assistance sociale.
Ainsi, ni les régimes d’assurance, ni les régimes d’assistance ne constituent un
meilleur moyen d’atteindre l’objectif fondamental de la sécurité sociale qu’est la
sécurité du revenu. Chacun a une place et une fonction qui lui sont propres; de fait,
ils sont complémentaires. Ce serait une grave erreur que d’essayer d’étendre l’un
ou l’autre au-delà de leur sphère respective.»
A.D. Watson9
Aux sections 3 et 4, nous avons examiné l’évolution du programme d’AC au cours
des années. Nous avons aussi abordé son objectif fondamental. Nous avons classé
chaque type de prestations par catégorie selon qu’il s’agissait d’une «prestation
d’assurance» ou d’une «prestation de bien-être social». Pour accroître l’efficacité,
nous recommandons maintenant de conserver certaines prestations dans le
programme d’AC et d’en transférer d’autres.
On peut considérer l’assurance-chômage comme un moyen positif de satisfaire les
objectifs du bien-être social que sont le supplément et le soutien du revenu, étant
donné qu’il est facile d’établir les critères d’admissibilité et le montant des
prestations. En revanche, il y a des lacunes importantes à utiliser l’AC comme
véhicule de bien-être social puisque pour l’AC :
●la couverture n’est pas universelle, mais repose plutôt sur la durée du travail;
●les critères d’admissibilité ne sont pas liés au revenu ni aux besoins;
●les chômeurs à long terme ne sont pas protégés;
●il y a un lien positif entre la rémunération et les prestations de sorte que ceux qui
touchent un revenu élevé sont ceux qui en ont le moins besoin;
●il est nécessaire que les personnes perdent leur emploi afin de pouvoir recevoir

17. des prestations ordinaires de chômage; et
●une dépendance accrue est créée en établissant un droit aux prestations d’après
une courte période de travail et en étendant ces conditions aux réitérants. (À cet
égard, l’AC n’est pas vraiment coordonnée avec les autres programmes de main-
d’oeuvre et peut même s’opposer à l’occasion à d’autres objectifs des politiques
d’emploi.)
RECOMMANDATION 6 : Il faudrait redonner au programme
d’assurance-chômage sa capacité originelle de programme de
protection du revenu strictement à l’égard du risque assurable de
chômage et de protection contre les maladies non professionnelles.
Les prestations suivantes, qui accaparent près d’un tiers de tous les
coûts de l’AC, et qui ne sont pas des risques assurables, devraient
être transférées au programme de bien-être social ou à d’autres
secteurs appropriés :
●la prolongation de la durée des prestations fondées sur le taux de
chômage régional élevé;
●les prestations de formation;
●les prestations de pêcheurs; et
●les prestations de maternité, parentales et d’adoption.
Ce genre de recommandation n’est pas nouveau. Nombre d’études l’ont préconisée
depuis des années, notamment la Commission Forget qui, en 1986, précisait que le
«rôle de l’assurance-chômage consisterait strictement à remplacer le revenu perdu.
Le supplément du revenu et les autres aspects du programme actuel seraient
transférés à des programmes conçus précisément à cette fin.» Toutefois, cela
demeure une question fondamentale afin de réaliser toute réforme en profondeur.
1)Prolongation de la période des prestations pour tenir compte d’un taux
régional élevé de chômage
Pour redéfinir le programme d’AC comme un régime d’assurance sociale, il y
aurait lieu de faire reposer principalement la période de prestation sur la durée
de l’emploi assurable. On trouvera ci-après quelques exemples de solutions de
rechange possibles :
SOLUTION 1 : La période de prestations pourrait correspondre à une
semaine de prestations pour chaque tranche de deux semaines
d’emploi assurable.
La période d’emploi assurable serait restreinte à 104 semaines,
comprenant un minimum de 12 semaines. Une formule similaire
était en place avant 1971.
SOLUTION 2 : Semblable à la solution 1, sauf que l’emploi assurable
pourrait être étendu à 208 semaines dans le cas des prestataires de
plus de 54 ans.
SOLUTION 3 : Un cinquième du nombre de jours de cotisations au
cours des cinq années précédant la demande, moins un tiers du
nombre de jours de prestations dans les trois ans précédant la
demande.
SOLUTION 4 : Une semaine de prestations pour chaque tranche de
deux semaines d’emploi assurable.

18. Le coût global est intimement lié au niveau de la durée maximale des
prestations. Le tableau 9 démontre que les deux tiers de la diminution des coûts
générée par les modifications annoncées au budget fédéral de 1994 proviendront
d’une réduction de la période maximale de prestations :
TABLEAU 9
BUDGET FÉDÉRAL 1994
Taux de prestation ramené de 57 % à 55 % (ou 60 %)400 millions $
La norme minimale d’admissibilité passe de 10 à 12 semaines400 millions $
Réduction de la période maximale de prestations1 600 millions $
Épargne totale2 400 millions $
Les tableaux 11 et 12 présentent l’impact de cette diminution de la période
maximale de prestations.
2)Formation
Il est hautement souhaitable de se doter d’un programme de formation efficace.
Cependant, le programme sera plus efficace s’il est séparé du programme d’AC
afin d’éviter le chevauchement avec les autres programmes. En outre, seules les
personnes occupant un emploi sont admissibles à des prestations de formation de
l’AC.
L’annexe C examine la longue liste des programmes de formation depuis 80 ans.
Beaucoup de lecteurs se demanderont, après avoir lu cette annexe, comment un
nouveau programme de formation pourrait durer plus longtemps. Le tableau ci-
après présente la croissance exponentielle des prestations d’assurance-chômage
versées à d’autres fins que le chômage ordinaire. Les dépenses de formation
interviennent principalement pour cette hausse importante, comme l’illustre le
tableau 10.
TABLEAU 10
Prestations d’AC versées pour d’autres raisons
que le chômage ordinaire – 1972 à 1993
Pourcentage des prestations non ordinaires (échelle de
gauche)
Valeurs normalisées de 1993 (échelle de droite)
Nous n’avons pu trouver aucune étude ayant évalué l’efficacité de ces dépenses.
Avant de décider d’augmenter davantage les dépenses de formation, nous
croyons qu’il est essentiel d’effectuer une analyse fiable coûts-avantages. Nous
sommes ravis que le gouvernement se soit fixé comme objectif d’évaluer à long
terme les répercussions des politiques et des programmes. Il semble prioritaire
de se pencher sérieusement sur les effets de la formation. À l’heure actuelle, les
coûts par habitant peuvent être élevés; 55 %/60 % de la rémunération assurable
peuvent être versés pour une période maximale de trois ans, outre le
remboursement des frais d’éducation. Notre recommandation d’éliminer les
prestations de formation du programme d’AC ne signifie pas qu’il soit
souhaitable de sabrer largement dans les dépenses de formation. Même si les
programmes de formation ne conduisent pas aux emplois immédiatement
disponibles, ils peuvent diminuer le chômage de longue durée et accroître
l’adaptabilité du travailleur. La formation peut empêcher le travailleur de perdre
l’estime de soi et prévenir ce sentiment d’isolement social que beaucoup de

19. chômeurs connaissent. En éliminant la formation du programme d’assurance-
chômage, on se donnerait alors plus de moyens de créer un nouveau programme
mieux adapté aux besoins des chômeurs. On pourrait augmenter l’efficacité en
accroissant la synergie entre les parties (employés, employeurs, organisations
syndicales, établissements d’enseignement et gouvernements). L’expérience de
certains pays est présentée à l’annexe C.
TABLEAU 11
TABLEAU DES SEMAINES DE PRESTATIONS
DEMANDES SOUMISES AVANT LE 4 AVRIL 1994
Taux de chômage régional
Sem.6 %6 %7 %8 %9 %10 %11 %12 %13 %14 %15 %plus
deetàààààààààde
travailmoins7 %8 %9 %10 %11 %12 %13 %14 %15 %16 %16 %
103739
11363840
1235373941
133436384042
14333537394143
1530343638404244
162731353739414345
17242832363840424446
1821252933373941434547
191922263034384042444648
20172023273135394143454749
21182124283236404244464850
22192225293337414345474950
23202326303438424446485050
24212427313539434547495050
25222528323640444648505050
26222528323640444648505050
27232629333741454749505050
28232629333741454750505050
29242730343842464850505050
30242730343842464850505050
31252831353943474950505050
32252831353943474950505050
33262932364044485050505050
34262932364044485050505050
35273033374145495050505050
36273033374145495050505050
37283134384246505050505050
38283134384246505050505050
39293235394347505050505050
40293235394347505050505050
41303336404448505050505050

20. 42303336404448505050505050
43313437414549505050505050
44313437414549505050505050
45323538424650505050505050
46323538424650505050505050
47333639434750505050505050
48333639434750505050505050
49343740444850505050505050
50343740444850505050505050
51353841454950505050505050
52353841454950505050505050
TABLEAU 12
TABLEAU DE SEMAINES DE PRESTATIONS
DEMANDES SOUMISES APRÈS LE 3 AVRIL 1994
Taux de chômage régional
Sem.6 %6 %7 %8 %9 %10 %11 %12 %13 %14 %15 %plus
deetààààààààààde
travailmoins7 %8 %9 %10 %11 %12 %13 %14 %15 %16 %16 %
1226283032
132426283032
14232527293133
1521242527293133
162022242628303234
17182022242628303234
1817192123252729313335
191517192123252729313335
20141618202224262830323436
21141618202224262830323436
22151719212325272931333537
23151719212325272931333537
24161820222426283032343638
25161820222426283032343638
26171921232527293133353739
27171921232527293133353739
28182022242628303234363840
29182022242628303234363840
30192123252729313335373941
31192123252729313335373941
32202224262830323436384042
33202224262830323436384042
34212325272931333537394143
35212325272931333537394143
36222426283032343638404244
37222426283032343638404244
38232527293133353739414345

21. 39242527293133353739414345
40242628303234363840424446
41252729313335373941434547
42262830323436384042444648
43272931333537394143454749
44283032343638404244464850
45293133353739414345474950
46303234363840424446485050
47313335373941434547495050
48323436384042444648505050
49333537394143454749505050
50343638404244464850505050
51353739414345474950505050
52363840424446485050505050
C)Réitérants
Comme on l’a vu à la section 5.C), les réitérants interviennent pour une large part
du coût total.
RECOMMANDATION 7 : Du fait que les réitérants sont en grande partie
des travailleurs saisonniers et contractuels pour qui l’AC est
devenue une forme de supplément de revenu plutôt qu’un régime
d’assurance pur, il y aurait lieu de diminuer leur taux de prestation
ou d’augmenter le nombre de semaines pendant lesquelles ils
doivent travailler pour devenir admissibles à des prestations.
D)Disposition de remboursement des prestations
Pour des raisons d’équité et pour renforcer les principes d’assurance, il semblerait
souhaitable d’abolir la disposition actuelle de remboursement des prestations. Il est
injuste d’exiger des primes élevées de la part des travailleurs à revenu supérieur,
afin d’accroître essentiellement leur protection contre une perte d’emploi, tout en
leur refusant des prestations complètes lorsqu’ils tombent réellement en chômage.
On pourrait défendre, d’une certaine façon, une diminution des prestations dans le
cas des réitérants ou des prestataires saisonniers, mais non pour des personnes qui
se retrouvent en chômage pour la première fois après une longue période de travail
continu.
En outre, la disposition actuelle de remboursement de 30 % des prestations est mal
structurée. Il peut arriver que des personnes soient toujours en chômage lorsque
vient le moment de rembourser. La période comptable annuelle est artificielle. Elle
peut avoir des répercussions négatives et différentes sur les chômeurs selon le début
de leur période de chômage. Cette disposition est fort mal conçue, même pour les
travailleurs saisonniers, puisqu’elle récupère moins de 0,2 % des prestations
ordinaires versées.
RECOMMANDATION 8 : Il y aurait lieu d’abolir la disposition de
remboursement des prestations, du moins pour ceux qui réclament
pour la première fois, et de la remplacer par d’autres
caractéristiques du régime qui s’appliqueraient à tous les autres.
9.RECOMMANDATIONS – FINANCEMENT
A)Compte d’AC

22. Il n’y a pas de fonds d’AC comme tel. Le compte d’AC est un compte de tenue de
livres. Des excédents ou déficits temporaires peuvent survenir lorsque les
cotisations des employeurs et des employés sont supérieures ou inférieures au coût
total du programme. Ces sommes portent intérêt au taux actuel jusqu’à ce qu’elles
soient liquidées. Le déficit ou l’excédent annuel de l’AC fait partie du solde
budgétaire du gouvernement. Étant donné que le programme d’AC est entièrement
autofinancé, le mécanisme actuel fausse les résultats budgétaires du gouvernement.
RECOMMANDATION 9 : Tout déficit de l’assurance-chômage pourrait
être comptabilisé comme un compte à recevoir dans le solde
budgétaire du gouvernement. De cette manière, les résultats du
programme d’assurance-chômage n’auraient aucune influence sur
le déficit du gouvernement. Tout déficit de l’AC est
automatiquement et entièrement remboursé par les employeurs et
les travailleurs.
B)Révision actuarielle
On ne semble pas tenir compte explicitement des tendances à long terme. Bien que
ce genre d’exercice soit secondaire au moment de déterminer les taux, il pourrait
largement aider à d’autres fins (par exemple, pour décider du type et du niveau des
prestations). En effet, il est très difficile de prévoir les tendances à long terme du
chômage et encore plus difficile de prévoir les cycles économiques. En revanche, il
est beaucoup plus facile de prédire d’autres variables, comme les tendances
démographiques.
Le vieillissement de la population active et les augmentations possibles de l’âge
normal de la retraite aux fins du Régime de pensions du Canada et du Régime des
rentes du Québec représentent d’importants facteurs d’influence qu’il faudrait
analyser avant que leurs répercussions se fassent sentir. Une telle analyse
actuarielle à long terme pourrait aider les responsables de l’élaboration des
politiques publiques. Par exemple, devant le vieillissement de la population active,
il deviendra encore plus essentiel de réintégrer sur le marché du travail les
personnes âgées en chômage.
RECOMMANDATION 10 : Une nouvelle loi sur l’AC devrait prévoir une
analyse actuarielle du programme tous les cinq ans. Un actuaire
continuerait de calculer chaque année le taux de cotisation prescrit
par la loi, comme l’exigent les articles 48 et 49 de la Loi sur
l’assurance-chômage, et proposerait divers taux de cotisation.
C)Mécanisme de détermination des cotisations
La Loi sur l’AC prévoit l’établissement d’un taux minimal de cotisations si l’on
prévoit un déficit accumulé, et un taux maximal si l’on s’attend à un excédent
accumulé. Le taux est fixé à un niveau plus (moins) élevé que le taux minimal
(maximal) de façon à éliminer le déficit (excédent) sur un nombre défini d’années.
Depuis 22 ans, le programme a affiché un excédent 40 % du temps. Le déficit
accumulé de 6 milliards de dollars à la fin de 1993 (30 % du coût annuel) n’est pas
si onéreux lorsqu’on tient compte de la grave récession qui nous a frappés. Un
déficit plus élevé est survenu pendant la récession de 1982-1983 et qui a été éliminé
en 1988.
Les prestations sont comptabilisées en fonction des prestations versées plutôt que

23. réalisées, car il faudrait alors calculer des réserves, même à l’égard de ceux qui ont
déjà mis fin à un emploi sans toutefois avoir présenté de demande de prestations.
Cette méthode mesure les coûts réels et répond beaucoup mieux à l’objectif
d’appariement des coûts et des recettes. Les programmes privés d’assurance
fonctionnent de cette façon. Étant donné que le programme d’AC n’a pas pour but
de faire l’équilibre entre les recettes et les coûts sur une base annuelle mais plutôt
sur une période rétroactive de quelques années, il n’est pas nécessaire de calculer
des réserves actuarielles. D’un autre côté, cela permettrait d’évaluer les coûts
d’une façon plus précise.
RECOMMANDATION 11 : Le mécanisme de détermination des
cotisations pourrait être amélioré de manière à inclure le calcul de
réserves actuarielles.
D)Tarification selon la statistique
À l’heure actuelle, tous les employeurs payent le même taux de cotisation. La
tarification selon la statistique est une méthode qui fait varier les taux de cotisation
d’après le montant des prestations attribuable à chaque employeur. Selon la
méthode la plus souvent mentionnée, seuls les employeurs ont des taux différents.
D’autres proposent aussi un taux de cotisation variable pour l’employé. D’autres
encore proposent que tous les employeurs du même secteur industriel soient
assujettis au même taux. La Loi sur l’AC de 1971 prévoyait la tarification selon la
statistique. Or, ces dispositions n’ont jamais été mises en vigueur et elles ont par la
suite été abrogées. Il y a eu des débats sur l’utilité de la tarification selon la
statistique. Par exemple, la Commission MacDonald recommandait cette méthode
à l’encontre, cependant, de la Commission Forget.
La méthode la plus valable, qui est analysée à l’annexe B, est celle d’un taux de
cotisation variable pour chaque employeur. Même si nous y avons rapidement
trouvé des avantages, nous avons aussi trouvé de plus en plus d’inconvénients à
mesure que nous en avons analysé en profondeur les répercussions. Selon nous, la
relation coût-avantage des autres recommandations du rapport est beaucoup plus
attrayant que la tarification selon la statistique.
RECOMMANDATION 12 : La tarification selon la statistique ne devrait
pas, pour l’instant, être mise en oeuvre, étant donné l’utilité plus
grande accordée à d’autres modifications du programme d’AC.
10.RÉAMÉNAGEMENT COMPLET
Au moins deux propositions indiquent qu’il faudrait remplacer en totalité ou en
partie le programme d’AC par des régimes complètement différents. D’aucuns ont
suggéré de remplacer le programme actuel par un programme d’épargne. On
trouvera à l’annexe E une description de la façon dont cela pourrait se faire. Cette
analyse est préliminaire et une recherche plus approfondie est nécessaire avant d’en
évaluer les avantages.
11.CONCLUSIONS
Il faudrait évaluer soigneusement les répercussions d’une diminution des
prestations de l’AC et tenir compte non seulement de l’impact sur les prestataires
mais aussi de l’effet des programmes provinciaux d’assistance sociale. Rappelons-
nous que l’accroissement du niveau de la pauvreté, la perte de l’estime de soi et
l’isolement social chez le chômeur entraînent des coûts économiques et sociaux

24. élevés autant pour les individus concernés que pour la société, notamment au
chapitre des dépenses de santé, de la criminalité et de la mortalité.
L’Institut estime qu’il y aurait lieu d’examiner sérieusement les modifications qu’il
propose ici. Nous sommes disposés à offrir une aide supplémentaire, le cas
échéant.
12.RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX SUR L’INSTITUT CANADIEN DES ACTUAIRES (ICA)
●Les actuaires sont des spécialistes des affaires qui, grâce à leur formation dans le
domaine de la probabilité, de la théorie des risques et de la statistique, appliquent
leurs connaissances à résoudre des problèmes qui engendrent une incertitude
financière future.
●On associe souvent de telles incertitudes à l’assurance incendie, accidents et
risques divers et l’assurance-vie, aux régimes de rentes et de pensions, aux régimes
d’avantages sociaux ou aux programmes de sécurité sociale.
●L’Institut Canadien des Actuaires a été constitué par une loi du Parlement le 18
mars 1965.
●L’Institut Canadien des Actuaires est l’organisme professionnel qui regroupe les
actuaires au Canada. Il dessert le public en se faisant le porte-parole sur les
questions qui ont une importance actuarielle. Il dispose aussi d’un processus
d’examen et de discipline, il entretient des relations avec les administrations
publiques, d’autres spécialistes et organismes et enfin il favorise la recherche
actuarielle.
●En septembre 1994, on comptait 1 881 actuaires agréés ou «Fellows» et 1 222
étudiants qui avaient subi avec succès au moins 50 % des examens actuariels.
L’adresse de l’ICA et les noms des membres du groupe de travail qui a rédigé le
présent rapport se trouvent à l’annexe F.
BIBLIOGRAPHIE
1
BÉDARD, MICHEL Y., actuaire en chef, DRHC, «Canadian Unemployment Insurance»,
Notes d’études no
561-22-94 de la Society of Actuaries, 1994.
2
INSTITUT CANADIEN DES ACTUAIRES, Mémoire à la Commission d’enquête sur l’assurance-
chômage (Commission Forget), 1986.
3
CORAK, MILES, Recours répétés à l’assurance-chômage, L’observateur économique
canadien, Statistique Canada, janvier 1992.
4
CORAK, MILES, Assurance-chômage, mises à pied temporaires et prévisions de rappel,
L’observateur économique canadien, Statistique Canada, mai 1994.
5
GEORGE, DENIS R.J., «Experience Rating Unemployment Insurance», Délibérations de
l’Institut Canadien des Actuaires, 1973-1974.
6
HUNTER, JOHN, L’emploi, un défi : politiques et programmes d’emploi fédéraux, 1900-
1990, Gouvernement du Canada, 1993.
7
KARAGIANNIS, ELIAS, «Experience Rating UI Premiums», Employment and Immigration
Canada, 1986.
8
KESSELMAN, JONATHAN R., «Financing Canadian Unemployment Insurance», Fondation
canadienne de la fiscalité, Communication no
73, 1983.
9
WATSON, A.D., conseiller actuariel pour le ministère de l’Assurance du Canada lors de la
première Loi sur l’AC en 1940, «Miscellaneous Notes on Actuarial Procedure in the Field
of Unemployment Insurance», 1945.
ANNEXE A

25. RÉGIMES PRIVÉS D’ASSURANCE-CHÔMAGE
Il serait sans doute intéressant, au moment d’évaluer l’application des principes
d’assurance à l’assurance-chômage, d’envisager certaines caractéristiques des
programmes privés d’assurance-chômage au Canada.
L’assurance en cas de perte d’emploi, ou assurance-chômage involontaire (ACI) de
son nom plus courant, n’est habituellement pas offerte telle quelle, mais est presque
toujours liée à une forme quelconque de prêt. On l’offre habituellement de concert
avec de l’assurance crédit, par exemple celle relié à l’assurance-vie et à l’assurance
invalidité. La principale raison vient du potentiel d’antisélection élevée de la part
de l’assuré. Cependant, dans le cas de l’assurance crédit, la portion de l’assurance
est secondaire à l’emprunt. De même, les exigences de la souscription par
l’institution financière à l’égard des emprunts atténuent dans une certaine mesure le
risque d’antisélection, même si quelques assureurs ont subi des pertes élevées avec
ce genre de produit.
Il est intéressant de souligner que l’assurance crédit protège non seulement
l’emprunteur, mais aussi le prêteur d’une défaillance découlant d’une perte de
revenu de l’emprunteur. Pour cette raison, il n’est pas rare de trouver aux É.-U. un
régime «général» de couverture de l’ACI où tous les emprunteurs sont pris en
compte par le régime et l’institution financière acquitte la prime. Au Canada, les
programmes d’ACI ont tendance à être volontaires et que la prime d’assurance est
versée par l’emprunteur.
L’ACI s’applique le plus souvent au solde non réglé des cartes de crédit. Dans ce
cas, la prestation correspond habituellement au paiement mensuel minimal. On
peut aussi la trouver à l’égard des prêts à tempérament, des prêts hypothécaires, des
prêts automobiles et, plus récemment, dans plusieurs programmes de vente
immobilière où la prestation sera égale à la totalité ou à une partie du paiement
mensuel fixe.
Voici quelques caractéristiques clés qui distinguent les programmes privés
d’assurance-chômage des programmes publics :
●Admissibilité : Il arrivera souvent qu’un programme privé exige comme
condition préalable l’admissibilité à l’AC, toutefois il existe un nombre important
de distinctions entre les programmes privés et les programmes publics. Les
programmes privés n’ont jamais couvert le chômage volontaire, les démissions ou
les retraites, car il s’agit d’événements non assurables. L’assurance-chômage a
maintenant adopté cette approche. Les programmes privés excluent également la
perte d’emploi dont l’assuré avait été informé avant son inscription au régime (ou,
situation encore plus onéreuse, sans connaissance préalable de la perte d’emploi).
En outre, aucun travailleur autonome n’est couvert. Il y a aussi des restrictions en
fonction de l’âge (p. ex., entre 18 et 65 ans).
Plus importante est l’exigence générale qu’un assuré ait travaillé de façon
continuelle (30 heures par semaine) pendant les 12 mois précédant
immédiatement le début de la couverture et qu’il n’ait pas changé d’employeur
plus d’une fois au cours de cette période. En tant que tel, l’exigence liée à
l’emploi est plus sévère que l’assurance-chômage. Le critère de 12 mois écarte
donc un pourcentage élevé des personnes admissibles à l’assurance-chômage,
surtout les travailleurs saisonniers et les jeunes qui changent d’emploi plus

26. souvent.
●Période de prestations : La période de prestations est fixe peu importe le nombre
de semaines travaillées, la région géographique ou le taux de chômage.
Habituellement, la période de prestations s’étendra sur six ou 12 mois. Il est estimé
que la majorité des prestataires retourneront au travail avant la fin de la période de
prestations. Les autres auront suffisamment de temps pour rajuster et restructurer
leurs emprunts ou pour vendre leurs biens, et sans doute la résidence principale, si
nécessaire.
●Période d’exclusion : Il y a habituellement une période d’exclusion de sept à 60
jours. Les prestations peuvent aussi être rétroactives au premier jour du chômage.
Cependant, on trouve plus souvent des périodes de prestations non rétroactives de
30 et 60 jours. L’effet de la période d’exclusion est semblable à celui de
l’assurance invalidité.
●Période initiale de non-prestation : À cause du risque d’antisélection découlant
d’une connaissance préalable ou d’une perte d’emploi soupçonnée, certains
programmes comportent une période d’attente pouvant aller jusqu’à quatre mois
pendant laquelle l’assuré n’est pas couvert.
●Prestation maximale : Le montant maximal de la prestation sera égal au moindre
du paiement mensuel et d’un montant fixe. Habituellement, la prestation n’a aucun
lien direct avec le besoin ou le revenu de l’assuré. Toutefois, elle sera toujours
beaucoup moins importante que le revenu de l’assuré étant donné que le montant
d’emprunt qu’une personne peut contracter est fondé sur son revenu. Lorsqu’il
s’agit d’assurer deux emprunteurs, la prestation est souvent établie au prorata selon
le niveau de revenu. Dans certains cas, on pourra verser une prestation complète,
mais cela peut déboucher sur une antisélection vu que le travailleur à revenu moins
élevé peut toucher un revenu net inférieur au montant de l’emprunt.
●Primes : Comme pour tous les autres genres de prestation, les primes sont
calculées d’avance selon ce que le marché peut absorber tout en étant justifiées
actuariellement, sans, toutefois, tenir compte des déficits antérieurs. Ces primes
peuvent fluctuer selon la région géographique mais non en fonction d’autres
facteurs comme l’âge ou le sexe, comme on le voit souvent dans d’autres genres
d’assurance. Les primes par tranche de 100 $ de prestations mensuelles sont
habituellement moins élevées que celles de l’assurance-chômage à cause des
restrictions plus rigoureuses dont on a parlé précédemment.
●Prestation viagère maximale à vie : Certains programmes comportent une
prestation maximale à vie établie à 12 ou 24 mois par exemple, qui a pour but de
décourager les réitérants et de restreindre le coût des prestations.
ANNEXE B
TARIFICATION SELON LA STATISTIQUE
Une des fonctions importantes de tout régime financier d’assurance-chômage est de
répartir les écarts de coût entre les emplois qui génèrent les coûts en question. Les
secteurs industriels et les professions/régions, que les variations saisonnières ou
cycliques influencent de façon inhabituelle, représentent nos principales
préoccupations. Si l’on associe un type d’emploi à un chômage supérieur à la
moyenne, compte tenu des produits qu’il génère, il devrait assumer les coûts
supplémentaires de la protection de l’AC. Inversement, les types d’emploi qui

27. affichent une plus grande stabilité que la moyenne devraient jouir d’un fardeau
financier moins lourd.
Jonathan R. Kesselman8
Que l’on soit pour ou contre la tarification selon la statistique semble dépendre des
réponses données à plusieurs questions. Lorsque les réponses ne sont pas toutes
positives ou négatives, cela dépend de la pondération attribuée à chaque réponse.
Voici ces questions :
●L’AC renferme-t-elle un nombre suffisant d’éléments d’«assurance» qui lui
permettent d’être considérée et évaluée comme un régime d’assurance?
●Si l’AC n’est pas un régime d’assurance, la tarification selon la statistique peut-
elle servir à changer le comportement des parties de manière qu’elles aient moins
tendance à présenter des demandes inutiles?
●Si l’on utilise la tarification selon la statistique pour répartir plus équitablement
les coûts entre les parties, cette nouvelle répartition est-elle susceptible de favoriser
en général l’économie dans son ensemble?
Régime d’assurance
Le document rédigé par l’Institut Canadien des Actuaires2
précise certains principes
d’assurance qui pourraient s’appliquer à un régime d’assurance sociale. Nous
avons donné un aperçu de ces principes à la section 5.
Tout bien considéré, il semble que le programme d’AC soit susceptible de satisfaire
quelques-uns des principes d’assurance une partie du temps, mais c’est
certainement beaucoup moins que, par exemple, le programme d’indemnisation des
accidents du travail, qui sert souvent de point de comparaison. De fait, bon nombre
d’experts qualifient le programme d’AC comme un système de paiements de
transferts sociaux, dont le premier principe est celui d’acheminer ceux-ci à ceux qui
en ont le plus besoin. Le deuxième principe prévoit que, en retour de l’assistance
qui leur est accordée, les prestataires doivent s’inscrire à des programmes
convenables de recyclage, de perfectionnement et de déplacement ou, à défaut de
tout cela, s’engager dans des travaux publics et des oeuvres sociales.
Modification du comportement
Lorsqu’on cherche à savoir si la tarification selon la statistique est susceptible de
changer le comportement des parties en cause, il est utile d’examiner l’expérience
aux États-Unis où la tarification selon la statistique existe depuis le début des
années 1980. Parmi les objectifs qui ont mené à l’introduction de cette pratique,
mentionnons :
●encourager l’employeur à régulariser son emploi et, partant, à diminuer le
chômage;
●attribuer à chaque employeur ses propres coûts de production, lesquels
comprennent tous les coûts de chômage selon le concept de la libre entreprise de
l’économie de marché; et
●faire participer l’employeur à l’administration du programme afin de diminuer le
nombre de demandes de prestations frauduleuses ou inutiles.
Le premier de ces objectifs a été mis de l’avant à une époque fort différente de celle
qu’on connaît aujourd’hui. En effet, il était prévu et même habituel de travailler en
permanence pour un employeur. Il n’est donc pas surprenant que les études
effectuées depuis cette date n’aient pas permis de constater une corrélation entre la

28. stratégie d’un employeur sur le plan des ressources humaines et le coût ou
l’épargne découlant de la tarification selon la statistique de l’AC.
Le deuxième objectif tente de répartir plus également les coûts entre les
employeurs. Cependant, même s’il est méritoire en surface, cet objectif suscite de
nombreux problèmes d’application. Les employés les moins qualifiés et les plus
susceptibles de se retrouver en chômage ont tendance à passer d’un employeur à
l’autre et pas toujours au sein du même secteur industriel. Les systèmes de
tarification selon la statistique, qui attribuent le coût des prestations versées à un
individu à son dernier employeur, ont uniquement comme conséquence de
dissuader l’employeur d’embaucher cette personne au départ.
Le chômage est souvent attribuable moins aux activités de l’employeur qu’à
l’industrie ou à l’économie en général. En conséquence, l’employeur qui peut le
moins survivre à une crise financière constatera que la méthode de tarification selon
la statistique fera augmenter ses coûts d’emploi à la suite d’une réduction des
effectifs. Aux États-Unis, cette situation a eu pour effet d’obliger de nombreux
États à modifier leur programme de tarification selon la statistique afin d’éliminer
certaines prestations ou de plafonner les coûts transférés aux employeurs.
Le dernier objectif, qui est la participation des employeurs à l’administration,
présente aussi des difficultés. La participation des employeurs a largement pour but
de contrôler le niveau des prestations. Même si les programmes d’indemnisation
des accidents du travail ont connu des résultats encourageants grâce à leurs
systèmes de tarification selon la statistique, qui incitent les employeurs à aménager
des lieux de travail plus sécuritaires et à participer davantage aux programmes de
réadaptation et de recyclage de leurs employés, on ne peut prétendre qu’un
programme d’assurance-chômage assorti d’un système de tarification selon la
statistique connaîtrait des résultats aussi heureux.
Il est habituellement reconnu que la durée des prestations dépend davantage de
l’activité économique en général que des pratiques d’emploi d’un employeur.
Cependant, un employeur exerce un plus grand contrôle sur la fréquence des
prestations que sur leur durée. Pour contenir leurs coûts, les employeurs devraient
veiller à mettre à pied les travailleurs les moins admissibles à toucher des
prestations de prolongation et à éviter d’embaucher quiconque risque d’être
congédié dans l’avenir. Un employeur y gagnerait en utilisant le temps
supplémentaire pour absorber une charge de travail plus lourde au lieu d’embaucher
des travailleurs à temps partiel ou temporaires. Cela semble d’ailleurs contredire
les besoins économiques actuels.
Répartition plus juste
Concernant la dernière question, l’argument le plus persuasif en faveur d’une
tarification selon la statistique vient des statistiques qui laissent entrevoir un écart
important et constant dans les coûts de l’AC entre les divers segments de
l’économie. L’administration publique a produit de nombreuses statistiques qui
révèlent que les paiements de prestations en pourcentage des salaires et traitements
cotisables sont très faibles dans le secteur des finances et de l’assurance et très
élevés dans l’industrie des forêts, de la pêche et de la chasse. Denis George signale
une similitude aux États-Unis :
L’idéologie de base qui sous-tend la répartition des coûts de l’assurance-chômage

29. entre chaque employeur repose sur le fait qu’il est équitable pour un employeur
type dans une industrie à risque élevé de payer des cotisations plus élevées qu’un
employeur type dans une industrie à risque faible... aux États-Unis, ce principe
découle d’une idéologie qui autorise les forces du marché dans une économie de
libre entreprise à régir la répartition des coûts au moment de déterminer les prix.
Denis George5
On peut examiner cette répartition des coûts selon trois niveaux : par région ou
province, par secteur industriel et par employeur.
Répartition par région ou province
Le programme actuel d’AC procède à une répartition des fonds de l’Ontario et des
Prairies vers la Colombie-Britannique, le Québec et les provinces de l’Atlantique.
La situation s’explique en partie par la prédominance des industries qui
représentent, typiquement, un montant plus élevé de prestations dans certaines
provinces que dans d’autres. Cependant, la situation s’explique aussi par la
situation économique des régions, la taille des employeurs dans la province
(généralement, les gros employeurs connaissent beaucoup moins de prestations que
les petits), le degré de diversification industrielle et divers autres facteurs qui se
prêtent moins à une analyse statistique. Le système actuel de répartition se traduit
par un interfinancement d’où le Québec et les provinces de l’Atlantique ressortent
clairement gagnants. Si l’on introduit la tarification selon la statistique au niveau
de l’employeur, il faudra alors examiner si l’équilibre des coûts s’est fait en
fonction de l’expérience de la région, du secteur industriel ou de l’ensemble des
employeurs au Canada.
Si l’on décide d’équilibrer les prestations en fonction de celles de la région tout en
maintenant la répartition actuelle des coûts, un employeur, connaissant un montant
peu élevé de prestations dans les provinces de l’Atlantique pourrait en fait verser
une cotisation d’AC inférieure à celle d’un employeur des Prairies qui se trouverait
dans une situation semblable. Ou bien, un employeur faisant face à un montant
élevé de prestations au Québec pourrait en fait verser la même cotisation qu’un
employeur semblable en Ontario qui aurait connu une bien meilleure expérience à
ce titre mais qui serait quand même élevée par rapport à celle des autres dans cette
dernière province.
Répartition par secteur industriel
Du point de vue du secteur industriel, le programme actuel d’AC se traduit aussi
par un interfinancement. Les transports, le commerce, les finances, les services
socio-communautaires et l’administration publique de même que l’industrie
minière ont tendance à subventionner l’agriculture, les forêts, la pêche, la chasse, la
fabrication et la construction. La plupart des industries du groupe de
subventionnement sont des services tandis que celles du groupe subventionné sont
des industries de production ou de fabrication à caractère souvent saisonnier.
Les subdivisions des secteurs industriels qui renferment de grosses entreprises ont
tendance à subventionner celles qui renferment de petites ou moyennes entreprises.
La méthode de la tarification selon la statistique modifierait la répartition des coûts
de manière à mieux refléter l’expérience de l’employeur et du secteur industriel.
Nos services auraient aussi tendance à devenir plus concurrentiels, mais nos
industries de production et de fabrication le deviendraient moins.

30. Répartition par employeur
«Un tel système (de tarification selon la statistique) équivaut à mettre sur pied un
fonds distinct pour chaque entreprise et à laisser le gouvernement établir et
appliquer les règles et fournir des services de comptabilité à l’entreprise. La
répartition des coûts différentiels exige de l’administration publique qu’elle
établisse pour chaque entreprise un compte auquel seraient imputés les crédits
(cotisations d’AC) et les débits (prestations d’AC). Par analogie, il faudrait
instaurer le même système à l’égard des employés afin de tenir compte des
cessations d’emploi qui leur sont attribuables.»
Elias Karagiannis7
Au niveau de l’employeur, la question est de connaître le pourcentage des
prestations qu’il faudrait à juste titre attribuer au dernier employeur. Parmi les
arguments militant en faveur de la tarification selon la statistique, mentionnons
qu’elle assurerait la répartition du coût des prestations entre les employeurs et les
secteurs industriels causant pour le plus grand nombre de chômeurs. Ces coûts
seraient récupérés soit par une diminution de la marge bénéficiaire, soit par une
augmentation du prix des biens ou services produits et inciteraient en quelque sorte
les employeurs à modérer certains comportements indésirables comme les mises à
pied.
Les opposants à la tarification selon la statistique estiment que la plus grande partie
du comportement qu’on essaie d’éviter échappe au contrôle de l’employeur. En
effet, les mises à pied sont souvent le fait des résultats du secteur industriel et non
des employeurs individuels. Dans la pratique, la tarification selon la statistique ne
servirait alors qu’à restreindre l’embauche de jeunes travailleurs sans expérience
qui ont besoin de dénicher un emploi temporaire pour acquérir une certaine
formation.
La tarification selon la statistique pourrait aussi devenir une charge sociale ciblée
et, de ce fait, réduire l’emploi global. Karagiannis7
a calculé que la tarification
selon la statistique diminuerait de 0,2 % le PNB réel. On pourrait s’attendre
aujourd’hui à une diminution en pourcentage plus importante étant donné que la
proportion de travailleurs à temps partiel et de petites entreprises dans l’économie
(tous les deux contribuent aux taux élevés de demandes de prestations) a augmenté
considérablement depuis l’étude en question.
La complexité des procédures administratives liées à la tarification selon la
statistique entraînerait des coûts supplémentaires pour l’administration publique et
les employeurs. Beaucoup d’autres arguments justifient la tarification selon la
statistique, notamment :
●la méthode suscite chez l’employeur un plus grand intérêt au programme d’AC;
●elle encourage les employeurs à réduire au minimum les mises à pied temporaires
(les experts prétendent souvent que les mises à pied sont le fruit d’une décision
conjointe des employeurs et des travailleurs et aussi de l’influence du programme
d’AC lui-même4
);
●elle diminue l’interfinancement.
Les faits présentés précédemment nous poussent à recommander, pour l’instant, de
ne pas mettre de l’avant la tarification selon la statistique.
ANNEXE C

31. COMPARAISON INTERNATIONALE
1)Comparaison globale
Nous avons souligné à la section 6 quelques caractéristiques communes à des
programmes offerts dans certains pays. Le tableau à la page suivante présente
d’autres renseignements. Il ne faudrait toutefois pas sous-estimer le nombre de
distinctions qui ressortent entre les pays. Le présent rapport n’a pas pour but de
présenter une énumération complète de ces distinctions. Cependant, un exemple
pourrait être instructif : l’effet du chômage élevé sur les régimes de retraite et
d’invalidité est abordé de façon fort différente en Amérique du Nord,
comparativement aux pays d’Europe. En effet, la plupart de ces derniers pays ont
réagi en prolongeant l’admissibilité aux termes des programmes conçus pour les
retraités ou les handicapés, de manière à atténuer le chômage. Les É.-U. ont adopté
une méthode d’approche plus classique, c’est-à-dire qu’ils ont mis en œuvre des
remèdes distincts pour aider les chômeurs de longue durée et rejeté les options de
programme destinées à étendre l’admissibilité aux régimes publics de retraite ou
d’invalidité. Les É.-U. ont plutôt eu pour tendance, dans le passé, de prolonger
temporairement la durée des prestations d’AC.
2)Formation
Même si le coût global de la formation au Canada est semblable à celui de
beaucoup d’autres pays, l’angle d’approche est bien différent au Canada. La plus
grande partie des coûts de formation est destinée à un soutien passif, alors que c’est
l’opposé en Europe. Le centre d’aide aux travailleurs de Suède compte un plus
grand nombre d’agents de placement qu’au Canada, même si la population du
Canada est trois fois plus importante. Le Canada compte presque 34 fois plus de
prestataires. En Europe, la formation perfectionnée est mieux ciblée et elle
s’adresse principalement aux travailleurs âgés.
Le système d’apprentissage a aidé l’Allemagne à combiner une puissante économie
de marché à un État-providence généreux. Ce qui fonctionne pour une économie à
dominance manufacturière comme celle de l’Allemagne ne donnerait pas
nécessairement les mêmes résultats dans une économie de services comme celle du
Canada. Le régime en Allemagne repose aussi sur un ensemble de relations
sociales inexistant au Canada. De plus, le système allemand connaît actuellement
quelques difficultés dont certaines à court terme : avec l’unification, une population
massive d’Allemands de l’Est mal formés entre actuellement dans le régime et,
avec la récession, il y pénurie d’emplois. Mais d’autres problèmes sont plus
endémiques :
●les stages d’apprentissage n’offrent aucune souplesse et sont désuets (ils sont bons
pour produire des travailleurs qualifiés de l’automobile, mais ils le sont beaucoup
moins pour des programmeurs informatiques);
●production de spécialistes à champs de compétence restreints – les techniques
modernes de fabrication exigent des généralistes de plus en plus flexibles;
●laisse peu de place au recyclage (ce système suppose que les travailleurs
demeureront dans le même emploi toute leur vie); et
●dépend d’une collaboration des syndicats ouvriers, notamment une représentation
des travailleurs au conseil d’administration des entreprises, et d’une entente
salariale d’envergure nationale.

32. Le système japonais repose sur une garantie d’emploi à vie dans l’entreprise et sur
la volonté de l’employé de se sacrifier complètement pour le bien de l’entreprise.
Des observateurs ont fait remarquer que ce système devrait être modifié compte
tenu de l’individualisme croissant chez les jeunes.
En deux mots, il ne serait pas possible d’appliquer les systèmes de formation de
l’Allemagne et du Japon au Canada sans leur apporter des modifications radicales.
ANNEXE D
REVUE HISTORIQUE DE LA FORMATION
L’efficience industrielle est fondamentale au développement du Dominion ainsi
qu’à la promotion du commerce intérieur et étranger du Canada par rapport aux
autres pays et elle ne saurait être mieux servie que si l’on adoptait au Canada les
systèmes et les méthodes de formation dans l’industrie et d’enseignement technique
les plus perfectionnés.
Commission royale sur l’enseignement industriel et technique, Décret du 1er
juin
1910
Quatre-vingt-quatre ans plus tard, ce message est toujours d’actualité. Pour livrer
concurrence sur la scène internationale, le Canada doit se doter d’une main-
d’oeuvre de qualité. On trouvera ci-après une brève description des différents
programmes mis en oeuvre au cours de cette période. La plupart des
renseignements proviennent d’un ouvrage de M. John Hunter publié par le
gouvernement du Canada.6
En 1910, le gouvernement libéral de Wilfrid Laurier, sur la recommandation de
Mackenzie King, alors ministre du Travail, annonçait une Commission royale sur
l’enseignement professionnel. Depuis dix ans, le milieu des affaires et les
organisations syndicales favorisaient de telles mesures. Adoptée en 1913, la Loi sur
l’instruction agricole prévoyait des subventions de 10 millions de dollars à répartir
sur une période de dix ans entre les provinces pour favoriser l’instruction dans le
domaine de l’agriculture. La guerre a convaincu la plupart des gens que le
gouvernement fédéral devait prendre une part beaucoup plus active sur le marché
du travail. Le 7 juillet 1919, il adoptait la Loi sur l’enseignement technique, un
programme de dix ans assorti de crédits de 10 millions de dollars. Le
gouvernement fédéral absorbait 50 % du coût des dépenses provinciales approuvées
à ce titre.
Des progrès énormes sont survenus pendant cette période. Le nombre de
municipalités offrant des cours de formation professionnelle de jour est passé de 32
à 89 et le nombre de places offertes aux étudiants, de 60 546 à 121 252. Dans une
large mesure, ces programmes reposaient sur la disponibilité des crédits fédéraux.
Lorsque les largesses du gouvernement central s’épuisaient, les programmes
prenaient habituellement fin. Les provinces qui ont choisi de continuer les
programmes ont critiqué le gouvernement fédéral de les avoir attirées dans de
nouveaux programmes permanents pour ensuite leur en laisser le financement.
Des pressions énormes continuaient d’être exercées pour que le gouvernement
fédéral poursuive son assistance. Cependant, Mackenzie King, premier ministre de
l’époque, annonçait que son gouvernement ne prolongerait pas son assistance.
Cette décision faisait suite aux recommandations de la Commission royale qui avait
proposé un programme de dix ans comme mesure temporaire visant à aider les

33. provinces à absorber les coûts de démarrage. Le gouvernement King faisait
cependant une concession : les provinces qui n’avaient pas dépensé tous les crédits
qui leur étaient attribuables en 1929 (toutes les provinces sauf l’Ontario) pourraient
continuer de recevoir des fonds du gouvernement fédéral. La dernière province à
épuiser ses crédits a été le Manitoba en 1948.
L’une des promesses électorales du Parti conservateur, qui est revenu au pouvoir en
août 1930, était de renouveler l’aide à l’éducation technique. En mai 1931, il
adoptait la Loi sur l’éducation professionnelle qui prévoyait des subventions
annuelles totales de 750 000 $ aux provinces sur une période de 15 ans.
La situation exceptionnelle de la Dépression et l’absence d’assurance-chômage au
Canada ont obligé le gouvernement de Mackenzie King, après son retour au
pouvoir en 1935, à accorder des subventions et des prêts aux provinces pour les
aider à faire face aux coûts de bien-être social et autres dépenses du genre.
Plusieurs initiatives de formation entreprises pendant la Dépression se sont
poursuivies dans les années 40. Quelques programmes ont été adaptés aux besoins
de la guerre. La Loi sur la coordination de la formation professionnelle, adoptée en
août 1942, abrogeait la Loi sur l’éducation professionnelle de 1931. À l’encontre
des lois antérieures, celle-ci ne prévoyait aucun financement particulier. Les
principales ententes fédérales-provinciales conclues aux termes de cette loi
comprenaient :
●Entente sur la formation d’apprentissage (1944), qui s’est poursuivie pendant 20
ans;
●Entente sur la formation de rétablissement (1945), qui a pris fin en 1948 à cause
du faible taux d’inscription; et
●Entente d’aide aux écoles professionnelles (1945), qui a accordé 2 millions de
dollars par année pendant dix ans tout en offrant une autre tranche de 10 millions de
dollars sur une période de trois ans aux fins des coûts en capital. Les provinces
devaient cependant fournir une contrepartie égale. L’entente a par la suite été
prolongée jusqu’en 1957.
Entre 1948 et 1953, les inscriptions dans les écoles professionnelles ont doublé,
passant de 125 000 à 250 000. À première vue, le Canada semblait connaître le
succès. Cependant, bon nombre des ressources se sont dirigées vers les cours
commerciaux et d’économie domestique dont les dépenses d’enseignement étaient
peu élevées. Les provinces ont eu aussi tendance à concentrer les dépenses sur les
écoles professionnelles secondaires et à s’attarder très peu aux instituts, c’est-à-dire
les centres de formation conçus pour dispenser les compétences pratiques et les
connaissances nécessaires pour entrer directement sur le marché du travail. C’est
d’ailleurs ce genre de centres de formation qui avaient impressionné la Commission
royale pendant son séjour en Europe. Dans son rapport de 1913, la Commission
royale avait vivement recommandé au Canada qu’il prenne des mesures immédiates
afin de créer quelques instituts de ce genre.
En janvier 1957, la Commission royale d’enquête sur les perceptives économiques
du Canada (la Commission Gordon) publiait son rapport préliminaire dans lequel
elle recommandait de corriger une pénurie prévue de main-d’oeuvre qualifiée,
d’agrandir les écoles techniques et professionnelles de niveau secondaire et d’en
créer de nouvelles et de mettre sur pied des écoles techniques postsecondaires. Plus