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CENTRE DE DROIT MARITIME ET DES TRANSPORTS
D'AIX EN PROVENCE
UNIVERSITE PAUL CEZANNE
LES AUTOROUTES DE LA MER
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RESUME
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Je remercie tous ceux qui m'ont soutenue et supportée durant ces moments d'évasion intellectuelle.
Merci à ma mère.
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SOMMAIRE
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D'UN CADRE APPROPRIE
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INTRODUCTION
Le sujet est dans l'air du temps. Pas un journal spécialisé qui n'en ait fait mention. La presse
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L'impulsion politique qui doit être donnée pour permettre la mis...
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une mobilisation lisible autour du thème maritime. Ce n'est qu'en rendant à la mer sa pleine
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Les autoroutes de la mer

  1. 1. 1 CENTRE DE DROIT MARITIME ET DES TRANSPORTS D'AIX EN PROVENCE UNIVERSITE PAUL CEZANNE LES AUTOROUTES DE LA MER Mémoire réalisé sous la direction de Maître Christian Scapel et du Professeur Pierre Bonassies Anaïs DORQUES Master II Droit maritime et des transports Année 2007-2008
  2. 2. 2 RESUME Le concept d'autoroute de la mer allie tradition du cabotage maritime et innovation des techniques afin de faire face à l'augmentation des flux de transport en Europe et de tenter d'organiser un véritable report modal. Imaginé dans une optique de développement économique et de développement durable, il s'inscrit incontestablement dans les nouvelles orientations de la politique communautaire des transports. Mais pour faire face à la suprématie du transport routier, la mobilisation de tous les acteurs de la chaîne logistique est la condition sine qua non à la réussite du projet. Car malgré de grands programmes de financement et d'aides au démarrage, les autoroutes de la mer doivent faire face à des obstacles majeurs à leur réalisation. Coûts, structures, infrastructures, lignes, innovations, procédures administratives, problèmes juridiques, sont autant de points dont traite cette étude. Face à un concept en cours de création, mouvant et protéiforme, l'effort de synthétisation proposé ici ne peut prétendre à l'exhaustivité. Il ne reste qu'à espérer que l'histoire des autoroutes de la mer s'inscrira dans l'avenir. The motorways of the sea concept combines the coast trade tradition with the technical innovations so as to face the increasing transport flows in Europe and to try organizing a true modal shift. Imagined from an economic and sustainable development point of view, it unmistakably is in line with the new orientations of the European Union politics of transports. Nevertheless, in order to face the road transport supremacy, the mobilisation of all the actors of the supply chain is the essential condition for the success of the project. Indeed, despite of huge financial programs and start-up support, short sea shipping have to deal with important obstacles against their achievement. Costs, structures, infrastructures, roads, innovation, administrative processes, legal issues, are so many points that this study deals with. In view of a concept being created and being protean and changing, the effort towards a synthesis approach as suggested in this work cannot claim to be exhaustive. Let’s hope that the motorways of the sea’ matter will make it in a long run.
  3. 3. 3 Je remercie tous ceux qui m'ont soutenue et supportée durant ces moments d'évasion intellectuelle. Merci à ma mère. Merci aussi à tous mes professeurs de cette année, pour le savoir qu'ils nous ont communiqué et tout spécialement au Commandant Figuière qui a su nous émouvoir par sa générosité. Merci aussi à mes camarades sans qui cette année n'aurait pas été ce qu'elle a été.
  4. 4. 4 SOMMAIRE INTRODUCTION p4 PARTIE 1 - LES AUTOROUTES DE LA MER A LA RECHERCHE D'UN CADRE APPROPRIE p13 CHAPITRE 1 – UN DIFFICILE EFFORT DE DELIMITATION p14 Section 1 – La définition du concept, un exercice laborieux p14 Section 2 : La réalisation du concept : un exercice périlleux p22 CHAPITRE 2 – UNE LABORIEUSE IMPULSION INSTITUTIONNELLE. p31 Section 1 – Une dynamique commune d'évolution p31 Section 2 – Une tentative bicéphale d'encadrement européen p38 PARTIE 2 – LES AUTOROUTES DE LA MER A LA RECHERCHE DE SOLUTIONS UTILES p48 CHAPITRE 1 – LES AUTOROUTES DE LA MER OU L'INEXTRICABLE MISE EN OEUVRE p49 Section 1 – De la difficulté d'adapter le régime juridique p49 Section 2 – De la pérennisation des autoroutes de la mer p59 CHAPITRE 2 – LES AUTOROUTES DE LA MER OU L'ESPOIR DE PERPECTIVES OPTIMISTES p70 Section 1 – La facilitation du maillon terrestre p70 Section 2 – Elargir les perspectives des autoroutes de la mer P78 CONCLUSION p85 BIBLIOGRAPHIE p87 ANNEXES p90 TABLE DES MATIERES p105
  5. 5. 5 INTRODUCTION Le sujet est dans l'air du temps. Pas un journal spécialisé qui n'en ait fait mention. La presse généraliste s'en empare aussi. Et nos politiques ont eux inscrits les autoroutes de la mer dans leurs petits papiers. C'est que les enjeux sont brûlants et économiques avant tout. Le constat est simple : le nombre de camions sur les routes ne va cesser d'augmenter dans les décennies à venir. Entraînant à terme la congestion du réseau et même, dans les pires scénarios, une thrombose généralisée générant des pertes fracassantes pour l'économie. Sans aller jusque là, il est vrai que les prévisions ne sont pas optimistes et qu'à ce jour, les réseaux de transport ne sont pas en mesure de faire face aux augmentations de trafic à venir. Il est donc temps d'agir. L'Europe est un grand continent. C'est aussi devenu une grande institution, une grande communauté économique, politique et culturelle. Depuis peu, elle s'est ouverte à l'Est, à des états issus de l'ex bloc Soviétique. L'économie de ces nouveaux entrants connaît depuis un développement rapide. Cette grande entreprise nécessite des supports suffisants pour continuer d'évoluer dans les meilleures conditions. Le transport est l'un de ceux là et depuis la signature du Traité de Rome, voilà bientôt 60 ans, il fait partie des principales politiques de l'Union européenne. Aujourd'hui, face aux enjeux qui se profilent, le système est en train d'être repensé. Le mode routier ne pouvant pas s'inscrire seul dans une perspective d'avenir, on réfléchit à de nouvelles manières de transporter les flux de marchandises - et accessoirement de personnes - d'un bout à l'autre du continent. Sans quoi à terme le risque serait que l'activité économique ne s'étouffe d'elle même. Dans ce cadre les transports alternatifs envisagés sont le rail, le fleuve et la mer. L'utilisation de l'air, s'il est approprié au transport massif de passagers, ne l'est pas pour la marchandise. Les autoroutes de la mer sont l'un des fruits de cette remise en question du système de transport. Le concept est nouveau et ne l'est pas. Il rentre dans une grande tradition du transport à courte distance qui existe près de toutes les côtes du monde. Du métro côtier au Short Sea Shipping. Mais il présente de nouvelles ambitions que n'avait pas ce transport là. Le tout formé propose une nouvelle approche du transport maritime, approprié aux nouvelles contraintes que nous connaissons aujourd'hui : contraintes économiques et commerciales, d'une part, mais aussi contraintes environnementales, sociales et humaines. Concrètement, qu'est ce qu'une autoroute de la mer? Instinctivement, on pourrait répondre
  6. 6. 6 « une route qui traverse la mer », un peu à l'image des ponts qui mènent aux îles Atlantiques. Image fantasque. Ce n'est pas d'une bande de bitume mais bien d'un navire dont il s'agira. D'une manière plus réaliste, voici une base de définition, qui servira de socle à cette étude. La réponse proposée ici ne pourra pas être exhaustive. Elle ne pourra que s'inscrire dans la continuation des propositions déjà effectuées par d'autres et par les institutions officielles qui se sont penchées sur le berceau des autoroutes de la mer. Précisons-le dès maintenant elle n'est ni limitative ni définitive et tant l'imagination que la pratique pourront la faire évoluer. Chacun de ces éléments est discutable, le sera de plus en plus avec l'évolution des techniques maritimes et doit être complété par une mosaïque de variantes et discussions que nous envisageront tout au long de ce mémoire. Une autoroute de la mer serait donc un service régulier et fréquent de navires rouliers, revêtu d'une vocation intermodale porte à porte pour le transport de marchandises par camion et visant à faciliter les transferts modaux et la concentration des flux routiers dans l'Union européenne et avec ses voisins, grâce à la création de nouvelles lignes maritimes ou à l'utilisation de liaisons préexistantes, financées par des entreprises privées et bénéficiant généralement d'aides publiques Mais les autoroutes de la mer sont surtout un concept en pleine réalisation et qui cherche un cadre. Le nombre de documents, d'études, de discussions, d'articles, qui paraissent autour du sujet en sont un témoignage quelque peut assommant. Pas une semaine sans qu'un article ne soit publié, sans qu'un avis ne soit émis, qu'une décision ne soit prise. La première explication tient surement au fait que l'on en soit à un moment charnière de la réalisation, à l'heure où les premières lignes estampillées « autoroutes de la mer » voient le jour. Mais pas seulement, car bien au delà, le sujet déchaîne les passions, donnant lieu à des controverses, à des désaccords de fond et de forme, de cadre et de nature. Chacun se l'approprie, par scepticisme, par opportunisme ou par conviction mais cela crée une dynamique formidable qui, si elle peut mettre à mal le concept le fait évoluer. C'est aussi en ce mouvement que réside la difficulté de son étude. Le but n'est pas ici d'apporter des réponses fermes car il n'y en a pas. Il n'y a que la pratique qui pourra les donner. La pratique juridique, maritime, la doctrine, les opérateurs de transports, les chargeurs, armateurs et institutionnels européens et nationaux qui s'investissent. Différents rapports parlementaires ont vu le jour, mais dès 2002, Monsieur Liberti demandait une action rapide pour donner suite aux mots. Alors révolution ou leurre avant de se faire une idée, tentons d'abord d'en comprendre les enjeux. Partons de la cause : la route est le leader hégémonique des modes proposés en Europe, pour
  7. 7. 7 un transport intra-européen. Mais ses faiblesses sont nombreuses et ne rentrent plus dans les orientations définies par une Communauté soucieuse désormais de son environnement autant que de son économie. C'est du moins ce qui est avancé ici. Les autoroutes de la mer s'inscriraient dans un contexte de développement durable et de report modal. Le développement durable prône une prise en compte globale de l'ensemble des éléments formant le paysage d'une économie dans l'optique de sa stimulation à long terme. Les données environnementales et humaines ne sont donc plus séparables de la logique commerciale. Le report modal permet d'envisager le recours à des modes alternatifs de transport, moins polluants, pour faire face à la demande. En d'autre termes pour les autoroutes de la mer, «Davantage de camions sur les navires et moins sur les routes»1 . Il y aurait donc trop de camions sur nos routes. Le constat est un peu simpliste. Il faut bien avoir à l'idée que l'on ne peut l'appliquer à tous les camions, tous les trafics pour toutes les distances possibles. Voici une explication. Avec l'ouverture de l'Union à vingt cinq puis vingt sept pays, les flux économiques, qui se reposent sur les flux de transport, ont augmenté. Selon les prévisions, notamment de l'examen à mi parcours du livre blanc de l'Union européenne2 ce ne serait qu'un début. Le transport de marchandises devrait évoluer de 2,1% par an entre 2000 et 2020, c'est à dire environ autant que les prévisions de croissance économique. Les volumes alors atteints seront gigantesques. Et les problèmes que cela entraînera alors seront autant démultipliés. Le secteur des transports représente environ 7% du PIB européen ce qui est beaucoup et le ralentissement qui risque d'avoir lieu alors serait un grave handicap pour l'économie toute entière. La suprématie de ce mode tient en quelques explications données à de multiples reprises notamment par les différents rapports qui ont été produits sur le sujet3 . D'abord le transport routier profite d'une facilité d'accès à l'infrastructure. Il est le seul qui ne contribue pas entièrement au financement de l'infrastructure qu'il utilise. La route est financée par le contribuable et par les péages autoroutiers. Notons qu'une grande majorité du transport routier se fait par autoroute et qu'on peut donc estimer que les péages - en constante augmentation au dire des transporteurs - devraient en théorie compenser l'utilisation du réseau. Or le coût du péage n'est rien en proportion du coût réel engendré par le trafic. Il faut savoir que les autoroutes, si elles n'étaient dédiées qu'aux voitures coûteraient environ 30% moins cher. Sachons aussi que la priorité donnée à la route, et rendue nécessaire par les déplacements privés, a engendré des déséquilibres entre les 1 C'est le tire du Rapport présenté par F. Liberti en 2002 2 Livre blanc, présenté par la Commission le 12 septembre 2001: « La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix » 3 Notamment les rapports Liberti et De Richemont – voir Bibliographie
  8. 8. 8 infrastructures des différents modes de transport. C'est le cas par exemple du transport ferroviaire qui souffre, pour le fret d'un sous-équipement qui exclu toute idée de compétitivité. Aujourd'hui des mesures sont envisagées pour freiner cette tendance, et permettre une plus juste répartition des coûts infrastructurels. Mais nul ne sait quelles seront les retombées de mesures telles l'eurovignette, mise en place par la directive « tarification routière »4 . Un autre atout du mode routier est sa grande flexibilité. L'exigence actuelle en matière de transport est celle du « door to door » et le tout dans un laps de temps minimal, ou plutôt avec une obligation de résultat concernant l'horaire prévu. Et le camion est aujourd'hui le moyen le plus à même de répondre à cette exigence. Le réseau routier est accessible dans sa très grande majorité à tous les poids lourds et permet une livraison à domicile. Soulignons que dans une perspective multimodale, cet avantage se doit d'être exploité au plus juste. Il ne s'agit aucunement de faire disparaître le camion. Il s'agit juste d'en faire une utilisation adaptée. Car nombre d'entre eux effectuent des trajets longs, dits « de transit » qui ne se justifient pas. La marchandise transportée pourrait l'être par d'autres voies et le camion pourrait ne servir qu'à la desserte courte, en pré et post acheminement. Mais l'atout majeur du transport routier face à d'éventuels autres modes est certainement son prix. La structure même des entreprises de transport routier, une multitude de petites et très petites entreprises, organisées entre elles en fédérations et réseaux5 permet une concurrence accrue et donc le maintien de prix très bas. La moyenne tarifaire d'un transport routier est estimée à environ 1€ du kilomètre. Et les autres modes ne sont pas encore armés pour faire face à cette concurrence. D'autres facteurs, plus diffus, doivent être pris en compte pour bien comprendre l'hégémonie du transport routier. Sa bonne adaptation à la demande, le poids politique du secteur, ce que l'on appelle le lobby routier et qui est permis par une capacité à bloquer toute l'économie en très peu de temps (on l'a vu lors des grandes grèves) ou encore, clairement, la force de « l'habitude » pointée du doigt par les rapports De Richemont et Liberti6 . Cet ensemble d'éléments oblige à ne pas négliger l'aspect « pédagogique » qui doit accompagner le report modal, et à assurer à ces petites entreprises la pérennité de leur activité : le transport routier reste nécessaire dans le pré et post acheminement. 4 La directive tarification routière vise au paiement d'une taxe pour compenser le coût de l'utilisation de l'infrastructure. Directive 2006/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures Journal officiel n° L 157 du 09/06/2006 p. 0008 - 0023 5 Par exemple voir site de la Fédération des entreprises de transport et logistique de France : www.e-tlf.com 6 Précédemment cités
  9. 9. 9 Malgré cela, si aujourd'hui on se tourne vers d'autres modes, ce n'est pas pour rien. Et c'est d'abord parce que le tout routier comporte des inconvénients. D'abord, il est soumis à des contraintes naturelles, géographiques : massifs montagneux, fleuves et rivières, côtes... etc. Pour relier deux points éloignés, la route doit parfois emprunter des chemins sinueux. Le premier but du transport est de permettre le fonctionnement de l'économie. Or les poumons économiques se trouvent où se trouve la population. En fonction des contraintes se sont aussi développées les zones urbanisées, parfois tentaculaires. Routes, autoroutes, camions, voitures particulières s'y croisent, entraînant des kilomètres de retenues et ralentissement tous les jours et des dizaines d'accidents chaque année. L'exemple de la zone urbaine de Marseille et de la région PACA est très illustrateur du phénomène. Une baie, un port de commerce, une grande ville qui se développe, des emplois, des employés, une économie dynamique, une zone urbaine qui se développe de plus en plus, des camions qui vont et viennent et conduisent à une congestion difficile à endiguer. Ensuite, et leur prise en compte est aujourd'hui incontournable, les problèmes environnementaux. Le transport routier reste le mode le plus polluant, proportionnellement aux quantités transportées. Même si au sens de la révision du livre blanc, les émissions de CO2 du transport routier auraient diminué de 30 à 40 % grâce à différentes technologies mises en place ces quinze dernières années, l'augmentation du trafic n'a fait que balancer les quantités. A l'heure où l'Europe et le monde sont engagés (plus ou moins) dans le protocole de Kyoto, et où l'on parle de réchauffement climatique, il n'est plus possible politiquement d'accepter une telle pollution. Et plus encore que la pollution de l'air, les ensembles routiers sont aussi à l'origine d'une pollution par le bruit qui a des conséquences importantes sur les populations riveraines des grands axes7 . Cette menace environnementale est la plus sensible politiquement, l'opinion publique étant aujourd'hui sensibilisée au problème. Elle est aussi très concernée par un sujet qui la touche dans sa chair : la sécurité routière. Tous les jours les journaux annoncent des accidents graves. Chaque année, des milliers de vies s'envolent sur les routes françaises et européennes8 . Et ce n'est pas l'augmentation du nombre de poids lourds sur les routes qui y changera quelque chose. Pour s'en persuader, il n'y a qu'à emprunter l'autoroute qui traverse le sud de la France jusqu'à l'Espagne. Un autre mode de transport, quel qu'il soit, ne présente pas de risque direct pour la vie des usagers. Il n'en faut pas plus pour se convaincre que le transport routier n'est donc pas à terme la solution à retenir. Ce n'est pas non plus la solution à exclure. C'est la solution à intégrer pour entrer dans une 7 Voir à ce propos l'étude de l'OCDE sur « les incidences sur l'environnement du transport de marchandises » - 1997 8 50 000 morts et un million et demi de blessés sur les routes européennes en 2005
  10. 10. 10 perspective de développement durable. C'est en ce sens que l'objectif de report modal présenté avec les autoroutes de la mer doit être exploité. La congestion du réseau routier coûterait aujourd'hui environ 1 % de son PIB à l'Union européenne. Le recours à des modes alternatifs de transport constituerait le moyen de ne pas aggraver le phénomène. Or les modes de transports alternatifs susceptibles de transporter des volumes de marchandises massifs ne sont pas légions. Le rail, on l'a vu, s'il est intéressant pour ses capacités ne l'est pas pour l'investissement qu'il nécessite. Le fluvial est une solution aujourd'hui sous exploitée dans les pays du sud, quand les pays du nord de l'Europe ont su développer un réseau très important qui leur permet un transport interne à moindre coût. Celui-ci semble adapté, en ce qu'il permet une desserte à l'intérieur des terres parfois presque comparable à celle d'un poids lourd. Une desserte qui pourrait se conjuguer avec une desserte maritime massive. La configuration de l'Europe, cette grande péninsule lui permet de compter un kilométrage de côtes suffisant pour développer ce type d'activité. C'est d'ailleurs en partie le cas. Le transport maritime dit « à courte distance » est le deuxième mode utilisé pour les échanges intra- européens après la route. Utile, donc, nécessaire même. Mais insuffisant devant le tableau des prévisions. Reste maintenant à expliquer pourquoi le concept d'autoroutes de la mer se bat pour exister, pour grandir, pour survivre et se pérenniser. Reste à comprendre pourquoi certains politiques ne le considèrent plus comme une solution parmi d'autre mais comme l'unique solution pour l'avenir du transport européen. Mais pourquoi, aussi, il est si contesté, si fragile, si difficile de mettre en place ce report de trafic par voie de mer. Interrogeons nous d'abord sur son origine. Quand a-t-on vraiment parlé pour la première fois « d'autoroutes de la mer »? Depuis les années 2000, dans les différents projets qui en font mention en ces termes et qui encouragent une large perspective de modernisation du transport en Europe? Dans le livre blanc de 2001? Dans les projets RTE-T ou Marco Polo? Ou depuis bien plus longtemps, en filigrane des lignes de cabotage maritime qui s'inscrivent dans une logique commerciale pratiquée depuis toujours? Ou encore de manière plus imagée, sur toutes les routes maritimes très fréquentées telles le détroit du Pas de Calais ou le détroit de Gibraltar où la densité des flux rappelle l'autoroute terrestre? Toutes ces acceptations, si elles illustrent toutes des situations qui pourraient se prêter à l'appellation d'autoroute de la mer, ne peuvent pas en être, au sens de la définition proposée. Il faut en effet se rappeler qu'une autoroute de la mer est avant tout une voie de report massif de trafic routier face à une congestion généralisée des réseaux dans toute l'Europe, à l'engorgement complet de certaines régions et à la pollution engendrée.
  11. 11. 11 Cette composante terrestre doit s'inscrire dans une double logique de raisonnement, que nous allons retrouver tout au long de ce mémoire et qui est le pilier de beaucoup des problématiques rencontrées, notamment juridiques : D'une part, l'autoroute de la mer est comme son nom l'indique une voie maritime, une ligne régulière de transport qui, si elle a des caractéristiques particulière n'en reste pas moins un transport maritime, à courte distance. Il faut toutefois tempérer l'acceptation des trafics dits de cabotage, qui offre le transport d'autant de marchandises différentes, que d'appellations. Vrac ou conteneurs, lignes régulières ou pas, elles sont indifféremment appelées Cabotage, Transport maritime à courte distance (TMCD), en anglais, short sea shipping (SSS), selon les interlocuteurs et les fonctions de chacun. C'est en fait la faible distance de leur parcours qui leur donne leur nom, par opposition au trafic au long cours9 . L'autoroute de la mer ne peut pas être dissociée des problématiques du transport maritime à courte distance dont elle fait partie, et notamment celui effectué par roulier. Le roulier, communément appelé Ro-ro (pour Roll On-Roll Off) est le navire qui transporte des ensembles routiers. D'autre part, l'autoroute de la mer est le maillon d'une chaîne de transport de bout en bout. Elle ne peut pas non plus être dissociée de la problématique du transport intégré et être traitée comme le simple élément d'une combinaison. Cette double casquette est à l'origine de nombreuses discussions qui peuvent aller très loin, et nous le verrons, jusqu'à l'idée de faire de l'autoroute maritime, l'égale de l'autoroute terrestre, en la considérant comme une infrastructure à part entière. 9 Sur la notion de cabotage interne voir Rapport Liberti TRANSPORT MARITIME TMCD Pré acheminement ADM Post acheminement Les deux logiques des autoroutes de la mer.
  12. 12. 12 Plus prosaïquement, l'autoroute de la mer doit être distinguée de ses proches voisins, les ferrys. La distinction tient en peu de choses, notamment, en des objectifs différents. Il existe en Europe une multitude de trafic de ferry, répondant souvent à une exigence de service public. Ceux entre les îles et le vieux continent, Corse, Angleterre, Sicile, Sardaigne, etc. Ceux des îles grecques ou des côtes Turques, ceux en pays Balte ou Irlandais. A plus grande échelle, ceux entre le nord et le sud de la Méditerranée. Enfin dans tout pays dont les côtes sont accidentées ou bordées d'îles et où la desserte des territoires éloignés est une nécessité. Ces lignes sont historiques, souvent dans un but de continuité territoriale, en forme de cabotage dit « interne »; ou pas. Ici il s'agit de transport de personnes autant que de véhicules ou de marchandises au sein d'un état ou entre deux états voisins. Il ne s'agit pas non plus d'un « car-carrier » qui lui est destiné uniquement au transport de voiture bien que les deux trafics puissent être effectués sur un même navire roulier. Enfin, il nous faut pour l'heure exclure le trafic conteneurisé, et notamment le « feedering » qui ne répond pas aux exigences de fluidité des flux transportés et nécessite un passage portuaire trop contraignant. Nous verrons que ce point est aussi à discuter. Dans une approche stricte de la définition d'autoroutes de la mer et parce que ces trafics ne remplissent pas les conditions précédemment évoquées de développement durable et de désengorgement des routes, ils ne doivent pas être confondus avec elles. Car nous allons le voir, c'est essentiellement sur ces fondement que la grande idée d'autoroute de la mer est susceptible de se développer. Cette étude ne s'appesantira pas sur les contraintes environnementales ni sur l'aspect routier du sujet. Ces thèmes constituent à eux seuls des sujets d'études complètes. C'est peut être choix discutable mais il témoigne d'une volonté de se rapprocher au plus près des problématiques déjà complexes de la mise en place des autoroutes de la mer. D'abord par un effort de définition. Parce que le Conseil économique et social européen a lui même reconnu dans son dernier document sur le sujet, en juin 2008, que le concept portait à confusion. Et que la définition basique que nous avons proposé dans cette introduction est très loin de cerner toutes les subtilités du concept. Ensuite par l'identification des obstacles qui se présentent dans la réalisation du concept, des soutiens dont il bénéficie et des projets qui doivent voir le jour pour le concrétiser. Enfin, et de manière plus générale, par la synthèse des solutions proposées qu'il va falloir appliquer si on veut que cette belle idée se réalise et se pérennise. C'est ainsi que nous articulerons ce mémoire sur deux axes : d'abord, en tentant de dessiner
  13. 13. 13 un cadre approprié aux autoroutes de la mer (Partie I) qui se traduit par un effort de définition accru et par l'explication des différents cadres institutionnels qui lui sont offert, témoignage d'une importance nouvelle dans les préoccupations politiques. Ensuite, par la recherches de solutions utiles (Partie II) face à de grandes difficultés de réalisation, notamment par manque de moyen financiers et juridiques mais en tentant ensuite d'offrir une note d'optimisme à cette étude.
  14. 14. 14 Né dans un objectif d'intérêt commun et de développement économique, le concept d'autoroute de la mer est un concept vieux seulement de quelques années. Issu de la volonté politique, notamment européenne, il repose toutefois sur un socle historique, le cabotage maritime en y apportant une optique nouvelle : le développement durable.. Toutes les notions qui se rencontrent ou pourraient se rencontrer dans ce concept doivent être triées afin d'offrir un cadre précis - dans la mesure du possible - à son développement. C'est ainsi que nous essaierons de définir ce cadre en envisageant d'abord le difficile effort de délimitation (Chapitre 1) qu'il demande avant de découvrir la laborieuse impulsion institutionnelle dont il fait l'objet (Chapitre 2) PARTIE I LES AUTOROUTES DE LA MER A LA RECHERCHE D'UN CADRE APPROPRIE
  15. 15. 15 CHAPITRE 1 – UN DIFFICILE EFFORT DE DÉLIMITATION Nous l'avons dit, le concept d'autoroute de la mer est délicat à délimiter. Il est à l'heure actuelle à la recherche d'éléments qui assureraient sa pérennisation. Dès lors, il faut se rendre à l'évidence, donner une définition du concept sera un exercice laborieux (Section 1). Il faudra tenter d'illustrer cette affirmation par le recours à des exemples concrets et nous verrons que la réalisation même du concept est un exercice périlleux (Section 2) Section 1 – La définition du concept, un exercice laborieux Le concept d'autoroute de la mer ne peut se limiter à la proposition de définition précédemment évoquée. Il faut bien réaliser qu'en l'absence de cadre clairement déterminé reste ouverte une multitude de possibilités. On se rend compte que la définition tant politique que technique reste en cours, et que tout le monde ne s'accorde pas dans une voie prédéfinie. Voyons à quelles discussions donnent lieu cette « curiosité » que représentent les autoroutes de la mer en envisageant d'abord la discussion politique du concept concernant notamment la pérennité de l'infrastructure (I) puis sa discussion technique, afin d'expliquer le choix du roulier (II) qui s'est opéré. I) Discussion politique du concept : la pérennité dans l'infrastructure Dans notre entreprise de recherche d'une définition, il convient d'envisager la pertinence de la limitation de l'idée au cadre européen (A) avant de s'interroger sur le point de savoir si une autoroute de la mer peut s'analyser comme une infrastructure (B) A – Pertinence de la limitation au cadre européen Si aujourd'hui, c'est l'Union européenne qui semble la plus à même de souffler le vent de la réussite sur les autoroutes de la mer, le cadre que cette dernière constitue n'est peut être pas le seul à pouvoir exister. Un court historique du concept permet de comprendre qu'en elles-mêmes, les autoroutes de la mer ne sont pas une création nouvelle. Elles ne sont ni plus ni moins qu'un sous- type de ligne de transport maritime à courte distance, assorti de conditions particulières. Définies
  16. 16. 16 par l'Union européenne certes mais qui sont sûrement amenées à dépasser ce cadre. Alors, interrogeons nous, ne peut-on envisager les autoroutes de la mer sans le cadre européen? On peut d'abord partir d'un constat. Tout l'intérêt de l'action communautaire est de dynamiser la mise en place de ces lignes en faveur du report modal, dans un but de développement durable. Pour l'opinion publique. Mais aussi, et nous l'avons vu, pour des raisons économiques, à moyen ou long terme et pour des raisons environnementales qui entrent désormais dans les priorités politiques. Si techniquement l'Union européenne n'a pas inventé les transferts de fret sur de courtes distances maritimes elle est aujourd'hui initiatrice et garante de la réalisation de ceux-ci dans le cadre des autoroutes de la mer. Ce qui est nouveau, c'est l'objectif affiché et l'encadrement proposé. D'abord, et parce qu'il est issu d'une politique européenne, il concerne l'ensemble des états. Même les états qui n'ont pas de côtes profiteront - indirectement - de ce report modal. Ils sont en effet partie prenante de l'économie européenne qui sera préservée par ce type d'action et au delà seront mieux desservis par les différents modes terrestres qui s'offriront à eux. L'intégration de modes alternatifs à la chaîne de transport, qu'ils soient maritime, ferroviaire ou fluvial permettra la dynamisation de la chaîne logistique. Les autoroutes de la mer s'inscrivant dans ce contexte profiteront de cette dynamisation en même temps qu'elles en seront actrices. Ainsi les programmes européens de promotion des autoroutes de la mer se justifient autant par la dynamique globale que pour l'action spéciale qu'ils créent. Les définitions recherchées ont donc beau ne pas être égales et sembler parfois illisibles par trop d'opportunisme ou de cloisonnement, elles ont le mérite d'exister et de servir de socle à la réalisation de ce projet. Le concept est nécessaire, il lui faut un support, l'Union européenne et son rayonnement est celui la. Peut être par défaut mais il a le mérite d'exister et d'être à l'heure actuelle le plus approprié et le plus concret. On peut donc en conclure qu'il est pertinent. Même si d'autres cadres pourraient l'être aussi, ils ne se sont pas encore présentés. B – Une infrastructure? Mais bien au delà, l'adaptation de l'encadrement communautaire se justifie en ce qu'il se traduit par un double programme de promotion des autoroutes de la mer. En les inscrivant à la fois dans un programme de promotion de l'intermodalité et dans un programme de modernisation des infrastructures il reconnaît le caractère protéiforme du concept.
  17. 17. 17 Mais en quoi peut-on considérer les autoroutes de la mer comme des infrastructures? La question est primordiale et reviendra constamment au fil de cette étude. Tentons une première approche. Au sens premier, il s'agit simplement de navires affectés à des lignes régulières de qualité, visant au transfert de fret. Mais les objectifs connexes de désengorgement et de massification des trafics que nous connaissons ici nous permettent d'envisager le principe sous un autre angle. Le report modal souhaité permettrait à la fois d'éviter la congestion mais aussi d'éviter la construction de nouvelles infrastructures terrestres, coûteuses en énergie, en euros et en air pur. La construction d'une autoroute terrestre est évaluée à 7 à 8 millions d'euros par kilomètre10 . Le prix d'un navire Roulier de 150 remorques serait de l'ordre de 30 millions d'euros avec une durée de vie longue. L'équation est simple : un Ro-ro11 = 5km d'autoroutes. Ainsi, l'inscription des autoroutes de la mer dans le programme RTE-T, qui propose l'aide au financement de grands projets européens d'infrastructures, et notamment de lignes des chemins de fer, nous permet d'espérer une pérennité dans l'aide apportée. Les autoroutes de la mer deviendraient simplement un maillon du réseau de transport européen. Ainsi, d'un simple transport maritime à courte distance, on passe à l'idée d'une autoroute de la mer, sorte de subdivision de celui ci qui va devenir une infrastructure à part entière à l'égal d'une route ; mais dont les coûts seraient mieux répercutés sur les différents acteurs du transport : usagers, exploitants, institutions publiques. Ce qui permettrait d'envisager des solutions à plus long terme... et même un jour voir les autoroutes de la mer devenir l'outil indispensable du transporteur et du logisticien au même titre que les autoroutes terrestres d'aujourd'hui. Monsieur De Richemont parle dans son rapport de prolongement du territoire sur la mer et de considérer le navire comme une « pseudo-infrastructure ». Et soutien que l'inscription des autoroutes de la mer dans un programme de financement infrastructurel est pertinent en ce qu'on ne demande pas aux usagers de construire des autoroutes, alors qu'il ne faut pas demander aux armateurs de supporter seuls le coût et le risque de l'ouverture des lignes de cabotage. Une démarche intellectuelle qui se justifie. Une idée partagée par bon nombre de défenseurs du report modal, notamment les armateurs. Et un cadre européen qui semble s'adapter aux différents aspects revêtus par le projet. 10 Source Rapport de Richemont 11 Roll on roll off. C'est un navire roulier
  18. 18. 18 Mais dans une perspective plus concrète, l'autoroute de la mer doit trouver des moyens pratiques de prospérer aujourd'hui pour atteindre demain une dimension infrastructurelle. Si les programmes d'encadrement communautaires sont adaptés à cette problématique, il faut aussi trouver les moyens pratiques de rendre attractive et pérenne cette entreprise. II) Discussion technique du concept : le choix du Roulier On sait que l'objectif principal d'une autoroute de la mer réside dans le report modal. Moins de camions sur les routes, et le fret ainsi supprimé, reporté sur des navires. Si l'idée du merroutage, c'est à dire uniquement mettre des camions sur des bateaux12 , semble prédominer pour certains, pour d'autres la question n'est pas tranchée. Il faut donc mettre en perspective les différentes techniques envisageables pour la mise en place d'autoroutes de la mer. Deux problématiques se posent alors : le choix du contenant (A), de l'unité de transport et le choix de la structure (B) à mettre en relation avec l'infrastructure précédemment évoquée, chacun dans une optique de plus ou moins long terme. A - Le choix du contenant Il existe différentes méthodes de transport maritime qui pourraient correspondre à l'objectif 12 Voir à ce propos le mémoire de Julien ROUEN - Le financement du merroutage – mémoire CDMT 2003/2004 – www.cdmt.org INFRASTRUCTURE TRANSPORT MARITIME Cabotage TMCD SSS ROUTE PORT AUTOROUTES DE LA MER Le cheminement du concept d'autoroute de la mer.
  19. 19. 19 recherché et qui sont utilisées dans la pratique du cabotage maritime : vrac, conteneur, caisse mobile et ensemble routier. Voyons lequel d'entre eux serait le plus adapté à notre sujet. Nous pouvons d'ores et déjà exclure le vrac. Celui ci représente une très grande part du cabotage maritime en Europe (50,6% pour le vrac liquide et 19,1% pour le vrac sec)13 mais ne peut répondre aux conditions de rapidité que nécessitent les autoroutes de la mer. S'agissant des deux unités de chargement que sont le conteneur et la caisse mobile, on peut envisager leur utilisation. En effet, « une boîte » est un outil qui, utilisé dans le transport classique, présente beaucoup d'avantages. Le passage portuaire dans un port bien équipé permet le facile chargement et déchargement de la marchandise, et minimise les risques de dommage. L'empotage une fois effectué, dure jusqu'au dépotage et offre une tranquillité de bout en bout, au chargeur et au transporteur. Tant que sa manipulation, notamment par les manutentionnaires, est faite dans les règles de l'art et hors les cas de pillages ou d'ouvertures administratives (douanes, contrôle de sécurité), la marchandise arrive dans le même état que lorsqu'elle est partie. A l'heure actuelle, la construction navale se dirige vers le gigantisme, ce qui laisse penser que les infrastructures et les moyens mis en œuvre seront adaptés à une exigence de rapidité et de fluidité dans le passage portuaire. Il semble alors bon de s'interroger sur l'appropriation de « la boîte » aux prétentions des autoroutes de la mer. L'objectif du report modal exige en effet le recours à une unité de charge tout mode, maniable, simple et rapide à manipuler. Le conteneur est adapté au transport maritime à courte distance. Il représente déjà 10% de ce trafic en cabotage intra européen. A tel point qu'il est envisagé à terme comme l'une des unités de transport possibles pour les autoroutes de la mer. Il conserve néanmoins certains inconvénients. S'il se plie parfaitement aux exigences du transport maritime pour sa solidité et sa sécurité, il nécessite une infrastructure particulière et des navires adéquats. Il existe, dans la grande pratique du transbordement, des navires dits « feeders » qui réacheminent une partie de la marchandise des gros portes conteneurs, des grands hubs, jusqu'aux ports secondaires qui ne jouissent pas d'infrastructures suffisantes. Sont envisagés des navires porte-conteneurs de taille équivalente pour les autoroutes de la mer. Mais se pose alors le problème de la rapidité nécessaire au déchargement et la rupture de la chaîne que constitue le passage du navire au camion. S'il n'y a pas à proprement parler de rupture dans la charge du conteneur, il y a quand même un transfert de mode. La manipulation alors utile est une manutention dite « verticale », c'est à dire au moyen d'une grue ou d'infrastructures adéquates. Dans une optique de transport door to door, avec une exigence de 13 Statistiques en bref – Transport – Eurosat, décembre 2006
  20. 20. 20 rapidité supplémentaire, il faut des moyens adaptés et une logistique bien huilée. D'abord, et pour ne pas les citer, des infrastructures dédiées, comme nous le verrons plus loin. Or un terminal à conteneur est cher et long à construire. Ensuite, une unité de chargement uniformisée, d'où un projet d'« euroconteneur » soutenu par le BP2S, le « 45pallet-wide high-cube chanfreiné » qui permettrait une unité de charge à la fois identique dans l'espace européen, maniable, gerbable et d'un volume assez important pour rentabiliser les flux. Cet euroconteneur, déjà utilisé dans d'autres pays est en train de se développer en France notamment grâce au soutien du BP2S. Il permettrait d'allier les avantages du conteneur à la maniabilité de la caisse mobile14 . Toutefois, l'urgence est omniprésente tant dans la mise en place des autoroutes de la mer que dans le flux de transport qui devra être le leur pour qu'elles soient rentables rapidement. Ceci nous oblige à considérer qu’à court terme, le trafic conteneurisé doit être laissé au deuxième plan. Il peut être envisagé comme une solution d'avenir, lorsque les premières réalisations concrètes d'autoroutes de la mer seront viables et que le report modal qu'elles représentent sera admis. Quand aussi des terminaux assez performants pourront être utilisés. Il sera alors bon, dans une optique de massification des trafics, d'avoir recours à ce type de charge, notamment pour des autoroutes de longues distances. Pour ce qui est des caisses mobiles, dites UTI, elles sont traditionnellement utilisées pour des transports ferroviaires (dont le ferroutage longue distance) ou routiers. Cette spécificité fait leur force quand le moyen est adapté, mais aussi leur faiblesse. Si elles sont plus accessibles que le conteneur pour un transport routier, elles sont surtout adaptées au transport terrestre. Prises indépendamment, leur premier défaut est de n'être pas gerbables à plein (ou peu pour la dernière génération). Leur taille n'est pas normalisée. De fait, si elles ressemblent aux conteneurs, elles n'en ont pas les avantages pour le transport maritime. Si leur opérabilité à quai est relativement aisée, il faut en matière de transport maritime des navires adaptés qui ne peuvent souffrir pour des questions de sécurité et de facilité d'exploitation, d'approximations. Si certains navires sont équipés de supports appropriés à la caisse mobile ce n'est pas le cas de tous. Pour que les autoroutes de la mer fonctionnent, il leur faut une grande uniformité de charge. C'est à dire qu'il faut que l'unité qui sera utilisée soit adaptable facilement à tout mode de transport qu'elle soit en quelque sorte neutre dans une perspective d'intermodalité, et afin de permettre la facilitation du passage portuaire. La caisse mobile, si elle est utilisée pour le ferroutage de grande distance, ne peut être retenue telle qu'elle pour le trafic maritime qui fait l'objet de contraintes propres entraînant une trop grande complexité de mise en place. 14 A ce propos, voir le site du Bureau de promotion du short sea shipping www.shortsea.fr et le site www.unit45.com
  21. 21. 21 Il faudra néanmoins modérer ces propos pour un conteneur ou une caisse mobile chargée sur une remorque. En effet, quel que soit son type15 , le camion semble apparaître comme le moyen raisonnable pour faire fonctionner les autoroutes de la mer. D'abord, dans une optique simpliste, le terme d'autoroute renvoie au camion. Ensuite, le camion est une unité qui s'auto-suffit pour le chargement et le déchargement. En d'autre terme, il roule! S'il lui faut un terminal adapté revêtant la forme d'une rampe d'accès, il n'y a pas besoin de l'intervention d'une grue pour faire passer le camion du navire au quai. On ne parle plus de route roulante mais de route navigante. Il n'y a pas de rupture de charge. C'est d'ailleurs le moyen qui se rapproche le plus d'une vision infrastructurelle des autoroutes de la mer. Le camion passe sur le navire comme il passerait sur la route, ou entrerait dans un parking. Il semble donc être le mieux adapté, compte tenu des contraintes précédemment évoquées, d'urgence et de simplicité. Mais le camion présente tout de même deux contraintes majeures. Son chauffeur et l'exigence de rentabilité propre à toute entreprise de transport routier. La simplicité a une contrepartie. Faire monter un camion sur un bateau a bien des avantages mais laisse un vide durant la durée de la traversée. Tant en matière de réglementation sociale, que l'on sait très spécifique au transport routier, qu'en matière de coût, ou d'habitude, comme nous l'avons vu, l'idée du merroutage infrastructurel peut paraître difficile à mettre en œuvre. Pas pour des raisons techniques mais pour des raisons humaines. Ainsi se posent, concrètement différentes options, qui seront à moduler selon les types de trafic, leurs longueurs, leurs destinations. Le chauffeur va t il accompagner ou non la remorque? Le chauffeur routier a un temps de repos obligatoire tous les jours16 . Sur de longs trajets, le fait de conjuguer les heures de repos avec le parcours d'une tranche du trajet peut sembler un bon compromis. Le trajet avance alors que le conducteur ne se fatigue pas. Mais si la durée de ce repos devient trop importante, la perte de compétitivité ne peut plus compenser le coût. Il en va de même si le trajet est trop court et que le prix de la traversée maritime ne compense ni le repos du chauffeur ni le temps passé au chargement. 15 Pour un aperçu des distinctions entre camions, remorque, tracteur etc... voir le site www.net-truck.com 16 Voir Lamy Transport 2008 tome 1 no 1496 et 1497
  22. 22. 22 B - Le choix de la structure La deuxième contrainte est structurelle et réside dans l'utilisation de navires adaptés, les rouliers, couramment appelés Roro (roll-on roll-Off). Ces navires offrent une grande liberté pour le chargement et le déchargement et permettent d'embarquer des mètres linéaires de camions, ou simplement leurs remorques. Certains peuvent aussi embarquer des passagers s'ils sont munis d'installations adéquates. On parle alors de Ropax (Roulier Passager). Cette flexibilité dans la constitution du navire permet d'adapter sa structure à la liaison envisagée et aux contraintes humaines qu'elle engendre. Pour le sénateur De Richemont, le Roro reste la solution la plus crédible à court terme. D'autant qu'il est déjà mis en application pour des liaisons de ferry et que cette expérience permet maintenant de connaître les écueils à éviter pour leur construction et leur utilisation. Au delà du transport maritime, le camion, est le moyen du mode routier. Il permettrait donc, en attendant que infrastructures ferroviaires et fluviales soient mises à niveau (mais aussi dans une optique de transport combiné classique) d'être le moyen le plus rapide de rejoindre la destination finale de la marchandise. Il faut pour cela que la communication avec un réseau routier efficace soit assurée. C'est la question de l'hinterland et du choix du port que nous étudierons plus avant. Il sera aussi bon de s'interroger sur le poids maximal autorisé, non sur le navire mais sur les routes du pays qui sera desservi. Car s'il faut allier report modal et massification du trafic, dans un cadre X ............ Temps de repos ........... X Route longue le chauffeur agit au chargement, déchargement mais son temps de repos est bien inferieur au temps de traversée => perte brute SOLUTION : remorque non accompagnée donc nécessité d'une organisation logistique plus importante de plusieurs chauffeurs en différents endroits X Temps de repos X Route courte, le temps de repos du chauffeur est égal ou supérieur au temps de la traversée (ce qui semble rare). Il effectue les opérations de chargement et déchargement et il n'y a pas de perte. Le problème est que la courte durée du trajet ne doit dans ce cas pas laisser supposer de trop courte distance sinon, le transport routier direct est plus rentable.
  23. 23. 23 européen, il faut aussi penser compétitivité. Aujourd'hui, les états membres n'ont pas de réglementation harmonisée en la matière. D'un pays à l'autre le poids maximal autorisé pourra varier d'environ 40 à 60 tonnes. En France, la limite haute est de 44T, et elle est seulement applicable aux transports en rail-route, fleuve-route. Pour un transport vers un port ou d'un poids pouvant aller jusqu'à 48T, il faut une autorisation préfectorale17 . Une particularité qui si elle est un privilège en France, est loin d'en être une en Europe. La concurrence s'en trouverait faussée dans une perspective communautaire. Ces limites sont donc à repenser au niveau national et au niveau européen. Autant pour permettre aux transporteurs routiers français de pouvoir transporter plus que dans le but d'harmoniser les combinaisons de modes : une limitation telle qu'elle existe en France représente un handicap au niveau européen. Ces constatations étant faites, le concept semble mieux déterminé. Il faut maintenant le mettre en relation avec des réalisations préexistantes dans le but d'en vérifier l'efficacité. Section 2 : La réalisation du concept : un exercice périlleux Pour illustrer nos propos, rien de mieux que de dresser un aperçu de ce que sont aujourd'hui les lignes maritimes à courtes distances, et se rendre compte que si de nombreuses lignes existent, toutes ne peuvent être qualifiées d'autoroutes de la mer. Toutes ne présentent pas les mêmes avantages, ni les mêmes perspectives. Certaines sont des autoroutes de la mer qui s'ignorent, d'autres de simples lignes de cabotage, d'autres encore le support à une industrie. Mais à ce stade de notre étude, il semble nécessaire de les envisager de plus près pour comprendre et expliquer les difficultés que rencontrent les autoroutes de la mer dans leur mise en place. Dressons donc dès à présent d'une manière pratique un inventaires des lignes existantes (I) avant d'en conclure que le pari sera difficile à relever face à un bilan très mitigé (II) I) Inventaire des lignes existantes De nombreuses lignes de Short sea shipping existent à travers l'Europe et à destination de pays voisins. Vrac, conteneurs, véhicules, passagers, les trafics sont nombreux. Pour s'en 17 Voir Lamy Transport 2008 Tome 1 no 1319 et 1321 – Poids maximal autorisé.
  24. 24. 24 convaincre, il n'y a qu'à visiter les sites des bureaux de promotion du short sea shipping (BP2S)18 . Celui ci a pour vocation de promouvoir le transport maritime à courte distance et propose un répertoire des lignes existantes. Du Nord au sud, de multiples lignes cohabitent. Elles n'ont pas toutes la même origine ni le même objectif. La plupart sont dédiées à un trafic conteneurisé. Le vrac ne constitue en général pas un trafic de ligne mais de tramping, irrégulier. Pour notre étude, ce sont les difficultés rencontrées par le développement du trafic roulier qui sont intéressantes. Elles se rapprochent plus ou moins du concept d'autoroute de la mer mais quoi qu'il en soit, l'analyse des problèmes qu'elles rencontrent ou les solutions qu'elles exploitent nous permettront de mieux comprendre les problématiques à traiter dans un objectif de pérennisation. Toutes ont pour ambition de drainer une partie du trafic routier, de concurrencer la route, même à petite échelle et même si ce n'est pas leur raison d'être. Il faudra faire le tri en nous limitant aux trafics rouliers19 . Voyons les lignes qui ont périclité (A) et les lignes qui sont aujourd'hui exploitées (B) A – Les projets avortés Depuis les années 90 beaucoup d'initiatives ont périclité, avant même de voir le jour ou après quelques mois voire quelques semaines d'existence. Voici un tableau tentant le récapitulatif de ces lignes. Il ne prétend pas être exhaustif. 1991 fin 1995 1996 (4 mois d’exploitation) 1996 – nov 1997 1998 septembre 1999 (4 mois d’exploitation) 15 Mai 2000 à Septembre 2000 Lorient-Gijon Bordeaux - Nantes - Le Havre - Felixstowe Montoir - Bilbao – Porto lancée par la Morbihannaise de Navigation Lorient - Casablanca par la société Gulf Stream Brest - Saint Petersbourg par l'armement russe Northern Shipping Sète-Tanger Bayonne – Southampton par International Atlantica Line (Viking lines) Sète Palma 18 Site BP2S qui propose un annuaire de liens vers les autres bureaux de promotion : www.shortsea.fr 19 Et en suivant les conditions d'une étude sur les caractéristiques des lignes de Roro, qui ne prend en compte que les lignes effectuant au moins deux allers retours par semaine – Tableau de bord national des transports combinés 2006 - ADEME
  25. 25. 25 2000 Toulon-Savonne 2000 (15 jours) Toulon-Livourne mai 2001 (durée de quelques mois) Brest – Rosslare par Gulf Stream Ireland 2003 Southampton-Santander CETAM 2003-2004 Fos - Savone Toutes ces lignes ont rencontré des problèmes de financement, qui se sont souvent doublés d'un manque d'investissement de certains acteurs de la chaîne de transport. Ces lignes, mortes-nées, n'ont pas laissé de bons souvenirs, ni humainement, ni économiquement. Ce tableau sombre doit être contrebalancé par un aperçu des lignes qui ont été une réussite. B - les lignes exploitées Au chapitre optimiste des liaisons qui marchent, on peut citer des lignes un peu partout en Europe. La raison de leurs succès n'est jamais la même. Il y a d'abord les lignes qui permettent à une industrie de se développer. Dans ces cas, un fond de cale est assuré par un groupe industriel. Même si cela peut entraîner des désagréments pour le développement du trafic, cela permet une certaine confiance des chargeurs qui savent que la ligne ne s'arrêtera pas du jour au lendemain. Dans la logique du roulier, le principal fond de cale est assuré par l'industrie automobile. Celle ci nécessite un acheminement régulier entre ses différentes unités de production ou ses points de distribution. Sur la façade Atlantique, il en existe deux : l'une depuis plus de 30 ans entre Nantes - Montoir et Vigo, assurée par Suardiaz pour le compte de GEFCO (du groupe PSA-Peugeot-Citroen), l'autre, pour le compte de CAT (du Groupe Renault) entre Santander et son « Hub » automobile au Havre, qui existe depuis 2001. Ces lignes offrent une infrastructure dédiée au trafic de matériel roulant. Ainsi, le flux de voitures neuves est l'un des moteurs du trafic roulier sur la façade ouest de l'Europe et jusqu'au Bénélux20 . On peut aussi citer comme exemple les industriels du papier qui ont ouvert la voie à des lignes vers la Baltique ou encore, Airbus qui dédie dorénavant des navires au transport aéronautique21 , navires qui sont à 20 A ce propos, voir la très intéressante étude menée en partenariat par le groupe CAT et ses partenaires, le Port Autonome du Havre, LD Lines, UECC et TLF à propos du projet NOSICA (Nouvelles Organisations à base de Services Intégrés de Cabotage maritime) visant à la diversification de ces lignes, et notamment des projets d'autoroutes de la mer. 21 « City of Hamburg : Nouveau roulier et nouvelle logique maritime pour Airbus » – www.meretmarine.com article du 07/07/2008
  26. 26. 26 l'origine des rouliers. Néanmoins, si ces lignes fonctionnent leur pérennité n'est pas toujours assurée car certaines rencontrent des difficultés de trésorerie. Par ailleurs, des trafics existent qui se développent à la faveur des contraintes naturelles. C'est le cas notamment en mer Baltique. Cette mer, froide, souvent gelée est un formidable vecteur d'échange entre les pays du nord de l'Europe qui ont du s'y adapter. C'est une mer incontournable dans la desserte de la péninsule Scandinave. Là bas, le cabotage n'est pas une alternative mais une nécessité. En dehors des nombreuses lignes de ferry qui s'y sont développées, le trafic roulier y est très important. Des lignes telles Malmö-Travemünde, Naantali-Kapellskär ou Helsinki-Travemünde permettent aux camions d'éviter de longs détours à travers des paysages hostiles et froids. Ces lignes quadrillent la mer Baltique et les navires employés sont dotés d'équipements spéciaux des brises glaces qui leurs permettent d'affronter l'élément. Ici, c'est la difficulté de faire face au climat qui permet le maintien de ces lignes. La configuration géographique et climatique entraîne une dépendance au Roro et donc le développement accru de lignes qui peuvent s'apparenter à des autoroutes de la mer. Pour en revenir à des contrées plus tempérées, rappelons qu'en Méditerranée des réussites notables existent. Sans parler des lignes de cabotage grecques qui ont tant fait parler d'elles au sein des instances européennes, sans aller aussi loin que la Turquie ou que les multiples lignes de ferry qui rejoignent les deux cotes de la mer Adriatique, c'est devant notre porte que des lignes sont citées en exemples pour le développement des autoroutes de la mer. Si l'on parle beaucoup des Barcelone Gêne et Toulon Civitavecchia, bien des liaisons existent entre Espagne et Italie : Tarragone – Livourne, Tarragone – Civitavecchia – Salerne, Barcelone – Civitavecchia, Valencia – Livourne et Valencia Salerne, toutes opérées en Roro ou Ropax par les groupe Suardinaz ou Grimaldi Group. Les Alpes et les Pyrénées représentent deux obstacles importants au trafic terrestre, c'est aussi pour cela que ces lignes fonctionnent. Pour en revenir à nos deux lignes phares, la ligne Gênes-Barcelone existe depuis 1998 et connaît une croissance régulière alors que la ligne Toulon-Civitavecchia (Rome) connaît plus de difficultés mais reste souvent citée comme une ligne test des programmes d'autoroutes de la mer. Ces deux réalisations sont le fruit d'initiatives privées. Nous verrons plus avant leurs spécificités. De tous les exemples cités jusqu'alors, elles sont les plus proches des contraintes posées pour la qualification d'autoroutes de la mer. D'autres lignes, en Méditerranée pourraient un jour aussi retenir cette appellation : le trafic roulier desservant le Maghreb par exemple. Interface entre l'Europe et l'Afrique, les ports du sud de l'Europe connaissent des échanges nord-sud et sud-nord massifs tant de passagers que de marchandises. Le trafic roulier est usité depuis bien longtemps entre les anciens pays colonisés et les anciens pays colonisateurs. Jusqu'à
  27. 27. 27 récemment il n'était pas mis en lumière. Mais le projet d'une union pour la Méditerranée à entraîné un regain d'intérêt et le terme d'autoroutes de la mer a été employé à propos de ces lignes. Une affaire à suivre... de la même manière qu'il faudra suivre des idées effleurées d'extension de lignes pour drainer tel ou tel trafic, comme c'est le cas par exemple pour la ligne Vigo-St Nazaire qui pourrait s'étendre jusqu'à Algesiras pour capter les flux en provenance du Maroc. Sur la façade Atlantique des lignes rejoignent la même perspective : Pasajes-Zeebrugge et Pasajes – Grimbsy et Santander – Zeebruges et tout récemment, une liaison supplémentaire a été ouverte par Britany Ferries entre Portsmouth et Santander. Toutes ces liaisons préexistantes peuvent servir de socle au développement des autoroutes de la mer. Soit parce qu'elles serviront de terrain d'étude pour déterminer les écueils à éviter et les expériences à renouveler pour la création de nouvelles lignes dédiées au transfert modal, soit parce qu'elles pourraient par leur évolution et leur adaptation au cahier des charges des autoroutes de la mer, faire évoluer le trafic roulier traditionnel vers les préoccupations qui sont les nôtres. C'est d'ailleurs l'ambition affichée par certaines. Mais toutes, si elles souffrent d'un maux, c'est de celui du manque de moyens. Et dans la longue marche vers un report modal d'envergure, l'argument est de poids et reste essentiel pour convaincre les acteurs du monde maritime en particulier et de la chaîne des transports en général de la nécessité d'une mobilisation en faveur des autoroutes de la mer. II) Un pari difficile à relever face à bilan très mitigé Face à un bilan en demi-teinte, les principaux agents concernés par le projet deviennent frileux. Or les autoroutes de la mer ont autant besoin des professionnels du secteur maritime et des investissements privés que de la volonté politique et des programmes européens pour se concrétiser. C'est en associant les deux que l'on trouvera peut être la solution. Voyons donc d'abord comment les échecs peuvent devenir des vecteurs de scepticisme (A) puis comment les institutions tentent de contrebalancer ce dernier par des programmes de promotion (B) A. L'échec, un vecteur de scepticisme. Si des réussites existent, le nombre de lignes dédiées au report modal et qui fonctionnent vraiment reste faible. Le bilan à tirer de ces vingt dernières années en la matière est plus que mitigé,
  28. 28. 28 ce en quoi s'accordent tous les acteurs de la chaîne de transport. Le scepticisme est aujourd'hui de mise et chacun à besoin de preuves de solidité. Les échecs passés contrarient la mise en place de nouvelles lignes. L'ouverture d'une ligne nécessite un engagement important. Un engagement financier et humain. Le concepteur de la ligne, le transporteur, l'équipage, le personnel à terre, les chargeurs qui prévoient leurs futurs transports, et même les acteurs de l'économie locale des ports d'embarquement - débarquement que l'ouverture d'une ligne pousse à espérer une augmentation de l'activité. Le député Liberti, élu local de Sète pendant quelque années, investi dans la vie du port, a été en première ligne lors des échecs de la ligne Sète-Palma. Il souligne bien dans son rapport la déception qu'entraîne un projet qui échoue. La problématique principale à soulever est celle du financement. Avant qu'une ligne ne soit rentable, il faut, on l'a bien compris un trafic suffisant et un minimum assuré pour chaque traversée. Un navire qui fonctionne à vide ou presque ne rapporte rien. Un navire qui part plein mais revient vide non plus. Mais le remplissage du navire ne peut se faire du jour au lendemain. Un report modal se réfléchit, se calcule, d'un bout à l'autre de la chaîne logistique. Parce qu'il bouscule les habitudes. Parce qu'il est en réalité plus complexe à mettre en œuvre que sur le papier, entraînant l'émergence de plus de maillons délicats à la chaîne de transport. Ce qui accroît d'autant la méfiance. Pourtant pour pérenniser une ligne, il faut une montée en charge rapide, des clients solides et des certitudes pour l'avenir. Pour réussir ce pari, il faut que tous les acteurs de la chaîne logistique soient persuadés de l'utilité du report modal d'une part, de la fiabilité des autoroutes de la mer d'autre part. Cela va des institutions aux politiques en passant par les chargeurs, les transporteurs, les intermédiaires de transport, les autorités portuaires, les armateurs, les financiers...etc. D'où un nécessaire effort de promotion et de sensibilisation. La source principale d'impulsion reste politique. Or il semble qu'à l'heure actuelle les décideurs soient tous d'accord pour la mise en place des autoroutes de la mer, pour limiter les dégâts causés par la route, et promouvoir d'autres modes de transport. L'opinion publique est déjà acquise. Reste donc à mobiliser les professionnels du transport. Du côté des armateurs, des hommes d'influence tels Robert Louis Dreyfus y croient. De grands groupes tels Grimaldi, LDA et d'autres soutiennent ou mettent en œuvre des projets. Mais d'autres contestent la manière de faire et cherchent des approches différentes. Panorama.
  29. 29. 29 De toute la chaîne logistique, les transporteurs routiers sont logiquement sans doute les plus frileux pour la mise en place de solution de transfert modal. A différents niveaux selon, on passe d'un scepticisme franc pour ne pas dire orageux à des interrogations sur l'opportunité d'un tel projet. On sent la crainte d'une remise en cause de leur activité. On comprend bien aussi que le poids du transport routier en France permet une franchise que d'autres ne peuvent avoir mais aussi que l'inquiétude demeure quant à l'avenir des entreprises de transport déjà échaudées par les hausses du prix du carburant. Suite notamment au Grenelle de l'environnement les réactions de colère sont surtout allées contre les politiques qualifiés de « bureaucrates » ou « d'eurocrates ». Par exemple il a été dit qu'ils considéreraient les autoroutes ferroviaires et maritimes comme « la panacée à tous les maux » et seraient donc une menace pour le transport routier. De même que la décision de ne plus augmenter de manière significative les capacités routières en France. Et ne parlons même pas de la mise en place d'une taxe permettant de financer les infrastructures, voire de compenser les émissions de CO2 qui a le don pour échauffer les esprits. La conclusion à en tirer est surtout la suivante : les transporteurs routiers ne veulent pas être le parent pauvre de la lutte contre les émissions de CO2 et subir les différentes mesures sans y prendre part. C'est une branche d'activité importante de l'économie qui est mise en cause. Rappelons tout de même que malgré l'emballement médiatico-politique, il ne s'agit pas de faire la guerre aux camions mais de les intégrer dans les chaînes de transport multimodales. Les autoroutes de la mer ne sont pas un antidote anti transport routier mais un support pour atténuer les désagréments de celui ci. Certains l'ont compris, d'autres pas. D'autres acteurs, intermédiaires sont plus modérés. Par exemple s'ils comprennent qu'un transporteur routier aura du mal à immobiliser sur un bateau ou un train un camion fait pour rouler. Ils tentent en contrepartie de définir des moyens qui permettraient plus de cohérence dans le report modal. Sans être opposés à des projets tels les autoroutes de la mer, ils rappellent que le transport n'est pas une mince affaire et que le report modal doit être considéré comme un « challenge ». D'abord pour la création d'un consensus. Mais aussi pour la création de moyens modernes permettant un meilleur suivi de la marchandise et une meilleure rentabilité du transport. Par exemple en repensant les flux qui connaissent bien souvent des incohérences (un camion arrive plein repart vide un autre camion vide arrive pour charger la même marchandise) et en collaborant à la massification de ceux ci afin d'éviter le gaspillage. Il faut pour cela une meilleure coordination entre les transporteurs. Ce qui permettra que personne ne se sente lésé par les nouveaux modes de transport mis en avant. Notons que la contrainte environnementale n'est souvent vue que comme un bonus à une plus grande compétitivité du transport, ou à l'image de marque d'une grande entreprise. En effet, le
  30. 30. 30 développement durable est de plus en plus intégré dans les stratégies commerciales des grands groupes22 . Mais ceux ci savent aussi que le transport routier reste le maillon final de la chaîne d'approvisionnement de leurs magasins. Ils plaident alors pour une coexistence des différents moyens de transport pour une meilleure rentabilisation des flux. Une optique commerciale pleine de bon sens. Mais des transporteurs routiers, aux logisticiens, armateurs, agents, tous s'accordent sur un point : l'importance du port pour les économies de temps, de coût, et des gains de compétitivité. Plus encore pour rendre le projet crédible. D'un côté un hinterland développé, avec des modes de transports secondaires performants, incluant route, fleuve, train. De l'autre des navires adaptés, respectueux de l'environnement. Et au milieu une interface qui doit à la fois rassurer les uns et rendre compétitifs les autres. Pour tous, le trafic régulier et massif que représentent les autoroutes de la mer engendrera une diminution des ports desservis et donc obligera à un accroissement de leur zone d'attraction au port. L'hinterland proposé devra donc être compétitif et multimodal et le passage portuaire adapté aux exigences de rapidité. C'est à ce prix qu'on obtiendra l'assentiment de tous les acteurs de la chaîne pour la réalisation de projets d'autoroutes de la mer. Mais la triste réalité des désaccords perdure. Comme nous venons de le voir, entre les acteurs. Mais aussi a une autre échelle entre les acteurs et les politiques. Philippe Louis Dreyfus23 en parle en ces termes : il y a « beaucoup de parleux et peu de faiseux » autour des projets d'autoroutes de la mer. Pourtant, à son sens ce n'est qu'une question de bon sens, pas une révolution. Or il croit que pour que les choses avancent, il faudrait avant tout que le public soit sensibilisé au moins autant que les opérateurs de transport. Pour ce faire, des moyens sont mis en œuvre. B) Les programmes de promotion Des initiatives ont vu le jour afin de promouvoir le transport maritime à courte distance (TMCD) et donc son corollaire les autoroutes de la mer. En dehors des programmes institutionnels de financement, et sous l'impulsion de la DG TREN et du conseil des ministres, a été créé le réseau européen des bureaux de promotion du Short Sea Shipping. Chaque état engagé dans la voie du TMCD a financé son propre bureau. En France il a été créé en janvier 2001 et revêt la forme d'une association loi 1901 et réside dans les locaux d'Armateur de France, rue Monceaux à Paris. Son 22 « Diaboliser le transport routier est un peu facile -Jean Michel Rothier, président du club Démèter » - l'Officiel des transporteurs – Avril 2007 - 23 « entretien avec Philippe Louis-Dreyfus, président de LDA » www.meretmarine.com le 07/07/2008
  31. 31. 31 objectif réside dans la mise à la disposition des différents acteurs et utilisateurs du transport d'informations sur le transport maritime à courte distance. Il a aussi un rôle fondamental dans la dynamisation des projets touchants au SSS. Ainsi sur son site sont répertorié, en plus d'une documentation fournie, des indications sur les lignes, les liens nécessaires vers ses partenaires et les autres bureaux européens. Ces sites sont un outil indispensable à la bonne lisibilité du TMCD. Il offre aussi une aide à l'orientation entre les différents programme et projets mis en place et supervise ou coordonne toute initiative qui touche de près ou de loin au TMCD. Les autoroutes de la mer en font partie. Il reste donc un interlocuteur privilégié24 De plus, le fait que les différents bureaux soient organisés en réseau permet une lecture complète des données relative au SSS dans l'espace européen et même au delà puisque très récemment la Turquie a mis en place son propre bureau. Au delà, l'un des meilleurs vecteurs de promotion du concept et des lignes préexistantes, reste la qualité du service fourni. Une qualité qui passe d'abord par une grande accessibilité à l'offre que ce soit par la sensibilisation des logisticiens, par la presse ou par le biais d'internet. Qui passe également par une offre de service diversifiée et raisonnable, s'adressant tant aux entrepreneurs de transport qu'aux chauffeurs routiers qui accompagnent leurs remorques. Qui passe enfin par la satisfaction des professionnels qui en font l'usage et qui ne manqueront pas d'en faire écho. Une ligne qui fonctionne est une ligne qui plaît. La qualité du service est donc primordiale. Mais face au scepticisme, les initiatives de promotion ne peuvent être qu'une pierre de plus à l'édifice. Il faut aux autoroutes de la mer un cadre solide, politique mais aussi institutionnel, qui permette au delà des mots d'offrir une réelle possibilité de réalisation des lignes. C'est l'ajout de tous ces éléments qui fera évoluer l'idée. 24 Je tiens d'ailleurs à remercier M. Millour, du BP2S pour sa disponibilité et son amabilité.
  32. 32. 32 CHAPITRE 2 – UN LABORIEUSE IMPULSION INSTITUTIONNELLE. L'impulsion politique qui doit être donnée pour permettre la mise en place des autoroutes de la mer, ne peut passer que par une coordination des institutions étatiques et européennes. C'est dans ce double cadre que s'inscrit aujourd'hui le concept d'autoroutes de la mer. C'est ainsi qu'il a pu évoluer. Mais cet encadrement n'a pas été immédiat, et il est le fruit d'une longue réflexion commune. Il passe dorénavant par des programmes de financement et de promotion. C'est ainsi qu'il nous faudra envisager cette volonté partagée de changer les choses (Section 1) avant de se pencher sur la tentative bicéphale d'encadrement européen (Section 2) qui a vu le jour. Section 1 – Une volonté partagée de changer les choses La volonté politique d'œuvrer en faveur des autoroutes de la mer est désormais considérée comme une volonté commune, et le nombre des récalcitrants tend à diminuer au fil du temps. Néanmoins, nous l'avons déjà dit, la mise en place d'un tel projet n'est pas simple et une forte mobilisation politique reste nécessaire pour que les moyens mis en œuvre atteignent la suffisance. Voyons un peu comment s'articule cette mobilisation, depuis le niveau européen (I) d'où a germé l'idée première, au niveau interne (II) échelon essentiel à la réalisation des projets. I) Au niveau européen L'intégration des autoroutes de la mer dans les modèles de pensée passe par une sensibilisation tant au besoin d'un transport compétitif qu'au développement durable. Le cadre européen, transnational, semble être le plus adapté car depuis quelques années, la prise en compte de la préoccupation environnementale a été inscrite dans les objectifs de l'Union européenne. En matière de transport, la politique communautaire a longtemps sous estimé le transport maritime. Aujourd'hui, la prise de conscience de l'importance des côtes dans le développement économique a permis la promotion à la fois du secteur maritime et du développement du transport durable. Il reste maintenant à sensibiliser les acteurs à la nécessite de la mise en place des autoroutes de la mer, par
  33. 33. 33 une mobilisation lisible autour du thème maritime. Ce n'est qu'en rendant à la mer sa pleine importance dans les systèmes économiques et sociaux européens et en l'intégrant à une logique de transport durable que la concrétisation de tels projets aboutira. Ainsi il nous faut tour à tour voir comment l'Europe compte intégrer la mer dans sa politique générale (A) et d'autre part quelle est l'impulsion donnée pour développer un transport durable (B) A - Quand l'Europe se tourne vers la mer C'est un paradoxe qu'il faut ici souligner. L'Europe, riche de milliers de kilomètres de côtes, près desquelles résident près de la moitié de sa population, a mis beaucoup de temps à se tourner vers la mer et le maritime alors même que les transports sont une de ses politiques phares et que l'économie communautaire a toujours été dépendante du transport maritime. L'intégration de la donnée maritime dans les politiques de l'Union, telle qu'on la connaît aujourd'hui résulte d'un long parcours. Il a fallu passer par l'intégration de la donnée environnementale dans la politique communautaire pour que tout ce qui touche la mer soit un peu mieux considéré : transport, pollution, pêche... Le glissement qui s'est opéré au fil du temps pour passer d'une Union purement économique à une Union se préoccupant de la durabilité de ses projets n'est intervenue que tardivement. Elle a abouti à ce que la protection de l’environnement soit consacrée à l’article 3 du Traité comme une politique au même titre que la libre circulation des marchandises. Mais le retard pris a nécessité une grande mobilisation et il a fallu longtemps avant que l'Europe ne se tourne vers la mer. Aujourd'hui, les choses changent et les autoroutes de la mer, inscrites à la fois dans un objectif de développement durable et de transport maritime performant sont le fruit de la conjugaison de ces nouvelles sensibilités.C'est ainsi que ces problématiques ont été réfléchies puis intégrées à la politique européenne notamment par le biais de plusieurs livres, marquant une évolution des consciences. Récemment, en 2007, des idées novatrices ont vu le jour au sein des instances européennes notamment grâce à la parution d'un livre vert sur la politique maritime intitulé « Vers une politique maritime de l’Union: une vision européenne des océans et des mers » mieux connu sous le nom de «livre bleu ». Il propose de ne plus gérer les différents secteurs du monde maritime de manière sectorielle mais d'offrir une approche globale de leur gestion, enfin de faciliter l'économie maritime. Il préconise aussi de tenir compte des contraintes notamment environnementales qu'il présente. Ce livre et ceux qui doivent le suivre pour accroître ce mouvement (par exemple un livre blanc qui ne serait plus porteur de propositions mais
  34. 34. 34 d'orientations) témoignent de la volonté de la Commission de considérer la mise en place d'une politique maritime intégrée comme un objectif stratégique pour la période 2005-2009. On parle de « donner à l'Europe une couleur marine »25 Ce vent de réflexion sur l'avenir du secteur au sein de la politique européenne, souffle aussi sur les projets d'autoroutes de la mer, qui allient à elles seules ces contraintes de compétitivité et d'environnement. Concrètement et dans ce qui pourrait intéresser notre étude, c'est surtout l'idée d'un espace maritime européen dont on entend de plus en plus parler qui doit être exploité. Il permettrait une facilitation évidente des autoroutes de la mer, permettant une fluidité accrue dans le passage portuaire administratif. En effet, comme l'a rappelle M. Barrot le 1er Février dernier dans une conférence de presse à Paris, « aller par la route de la Pologne en Espagne ou au Portugal se fait sans passer de frontières. Ce n'est pas le cas pour un navire ». Une idée qui témoigne de la volonté politique d'inscrire pleinement les mers bordant L'Europe dans l'espace communautaire face à un paradoxe qui illustre bien le retard pris en la matière. Mais au delà de l'approche du milieu, c'est aussi le moyen qui fait aujourd'hui l'objet de toutes les attentions. B – Quand le transport européen se tourne vers la mer Bien au delà des prétentions politiques générales en matière de transport maritime, ces deux dernières années ont vu se profiler une mutation profonde dans la notion de transport en Europe : la commodalité, porteuse entre autre du projet d'autoroutes de la mer. En 2001, le livre blanc sur la politique des transports est paru, ambitieux, présentant une soixantaine de propositions en faveur du rééquilibrage des modes de transports au sein de l'Europe. Peut être un peu trop ambitieux, car ses orientations ont été revues à la baisse cinq ans après, suite à un constat d'insuffisance qui a donné lieu à une grande campagne de concertation des différents acteurs du transport. Il reste néanmoins le premier support du concept d'autoroutes de la mer. S'occupant autant de la modernisation de la politique infrastructurelle que du transport en lui même. Toutefois, le livre préconisait à l'origine un report modal tous azimut, qui a été ressenti comme un désaveu dans le secteur routier. On doit néanmoins à cette première mouture la réalisation de projets tels l'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, la définition de trente projets prioritaires RTE, la création du ciel unique européen et la promotion du transport intermodal notamment avec le programme Marco Polo. Des réalisations primordiales dans la modernisation du système de transport et qui intéresse au plus haut point nos autoroutes de la mer. 25 Hervé DEISS – « Jacques Barrot donne à l'Europe une couleur marine » - JMM du vendredi 8 février 2008
  35. 35. 35 Toutefois, l'Union a du faire face à l’élargissement à dix nouveaux membres ainsi qu'à de nouvelles contraintes telles une faible croissance économique, le prix élevé du pétrole, des préoccupation de sûreté suite aux attentats du 11 septembre 2001 auxquels les instruments proposés, trop rigides, ne pouvaient apporter de solutions. La prévision d'une croissance de 50% du transport de marchandises dans l'Union élargie entre 2000 et 2020 a accéléré les choses. La révision s'imposant, c'est en 2006 que vit le jour « l'examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports publié par la Commission européenne, pour une Europe en mouvement, mobilité durable pour notre continent ». Il n'était alors plus question d'envisager un transfert massif des flux de transport routier vers des modes de transport alternatifs mais de répartir ceux-ci dans une logique d'optimisation entre les différents modes offerts. Plus de tout route, mais une adaptation de chaque transport au moyen de la comodalité. A la faveur de ces orientations nouvelles, différents documents et communications de la Commission ont vu le jour et ont permis la précision des moyens d'action pour la réalisation des projets d'autoroutes de la mer. Au delà de l'implication politique qui s'est par exemple traduite par le discours de Monsieur Barrot en ouverture à la première conférence ministérielle sur les autoroutes de la mer, en 2006, à Ljubljana (Slovénie), les institutions européennes se montrent concernées par le sujet par le biais de documents concrets. Ainsi, trois documents qui nous intéressent particulièrement ont vu le jour en 2007. Deux communications de la Commission, l'une intitulée « l'agenda de l'UE pour le transport de marchandise, renforcer l'efficacité, l'intégration et le caractère durable du transport de marchandise en Europe »26 , une autre intitulée « Plan d’action pour la logistique du transport de marchandises »27 et enfin, un document de travail sur les autoroutes de la mer28 . Ce dernier, s'inscrivant dans le cadre des deux premiers offre une approche complète des avancées effectuées et propose des solutions pour les problématiques rencontrées. Ces documents sont complémentaires et témoignent de recherches concrètes de solutions pour un transport durable. En parallèle ont vu le jour une communication sur la politique portuaire29 ainsi qu'un « plan d'action pour une politique maritime intégrée »30 qui ont fait suite au livre vert sur une politique maritime de l'Union31 . L'ensemble de ces travaux marquent un regain d'intérêt pour l'activité maritime et 26 L'agenda de l'UE pour le transport de marchandise, renforcer l'efficacité, l'intégration et le caractère durable du transport de marchandise en Europe – COM(2007) 606 27 Plan d’action pour la logistique du transport de marchandises – COM(2007) 607 28 Document de travail sur les autoroutes de la mer - SEC(2007) 1367 – Disponible uniquement en anglais. 29 Communication de la Commission sur une politique portuaire européenne COM(2007) 0616 30 Communication de la Commission du 10 octobre 2007 sur une politique maritime intégrée pour l'Union européenne COM (2007) 575 31 Livre vert de la Commission: Vers une politique maritime de l'Union: une vision européenne des océans et des mers
  36. 36. 36 l'amorce d'une nouvelle orientation de la politique des transports. Enfin, au delà de la Commission, d'autres instances se sont penchées sur le sujet. En témoigne l'avis très complet rendu par le comité économique et social européen (CES) sur les autoroutes de la mer le 19 Juin 200832 . Formidable support, il reprend une à une les problématiques du sujet et tente d'y apporter des solutions. Le Comité y affirme son « plein soutien aux mesures visant à développer et promouvoir le TMCD ». Il propose la création d'un « label » de qualité autoroutes de la mer. Il formule en outre un nombre conséquent de propositions concrètes et intéressantes. C'est donc une politique complète que développe aujourd'hui l'Union européenne, et qui ne peut qu'appuyer la bonne mise en œuvre des projets d'autoroutes de la mer en cours. Mais l'impulsion européenne doit être doublée par un autre soutien, inscrit dans la proximité. II) Au niveau national Au delà des aspirations de la grande Europe, les états et collectivités territoriales sont eux aussi sollicités pour promouvoir un autre mode de penser le transport. C'est ainsi que nous allons voir qu'en France notamment mais aussi dans d'autres pays européens la volonté politique (A) qui traduit cette prise de conscience se double de programmes d'action (B) performants. A - Volonté politique La mobilisation engendrée par le Grenelle de l'environnement qui a eu lieu l'an passé à Paris a engagé la France dans un grand débat autour du développement durable. Les autoroutes de la mer ont été maintes fois évoquées, permettant une sensibilisation de tous les interlocuteurs. Le président Sarkozy l'a lui même dit, « la priorité ne sera plus au rattrapage routier mais au rattrapage des autres modes » et a réitéré son soutien aux autoroutes de la mer françaises, en Méditerranée et en Atlantique33 . Une mobilisation qui a du réjouir les nombreux parlementaires et élus locaux déjà engagés pour la réalisation de tels projets par l'intermédiaire de rapports ou d'actions au niveau local. COM (2006) 275 32 Avis du Comité économique et social européen sur Les autoroutes de la mer dans le chaîne logistique – 2008/C151/07 – Jo du 17/06/2008 p 20-24. Disponible sur le site Eurlex : eur-lex.europa.eu 33 Grenelle de l'environnement - « Nous allons réhabiliter le transport fluvial et maritime » JMM vendredi 9 novembre 2007, p 13
  37. 37. 37 En France, depuis la loi LOTI de 8234 , l’objectif est de « satisfaire aux besoins des usagers dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité », en s’appuyant sur « le développement harmonieux et complémentaire des divers modes de transport ». Elle précise en outre que « pour les marchandises, le développement de l’usage du transport fluvial, ferroviaire, du transport maritime, et plus particulièrement du cabotage, revêt un caractère prioritaire [et que,] à cet effet, des dotations du budget de l'état encouragent le recours au transport combiné par des compensations tarifaires aux opérateurs, aux termes de conventions passées entre l'état et les opérateurs qui s’engagent sur des objectifs de développement et d’organisation ». En première ligne pour la réussite de cet objectif, les ministères des transports et de l'écologie, du développement et de l'aménagement durable. Ils sont les principaux interlocuteurs politiques s'agissant des autoroutes de la mer. Ils n'agissent pas toujours directement ce qui donne lieu à l'apparition de nouveaux intervenants, missions ou agences subsidiaires qui traitent concrètement des besoins, notamment en subventions. Ce qui entraîne une mosaïque de petites structures ayant toutes un rôle important à jouer mais qui a tendance à complexifier les choses. L'implication des ministères se base sur la conception de programmes de soutien, mais aussi et surtout sur le développement des relations à la fois avec les autres états membres et avec les autorités communautaires d'où une capacité d'action politique de première ligne. Remarquons par exemple dans l'actualité le partenariat mis en place le 14 avril dernier entre Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports et Ana Paula Vitorino, ministre portugaise en charge des transports, d'un groupe de travail sur les autoroutes de la mer. L'idée est que l'impulsion vienne autant des états, pris individuellement que des coopérations entre états ou que des institutions européennes, afin que naisse une volonté commune de concrétisation des projets. C'est une double dynamique qui se met en place : verticale, du bas vers le haut entre les initiatives locales, témoins de la réalité du terrain, et les organes d'état et des organes d'état vers les organes communautaires, et du haut vers le bas, puisque l'impulsion communautaire pour apporter des solutions rejaillit sur les états membres qui eux même la répercutent sur les acteurs locaux ; horizontale par la coordination ente régions et entre états (l'autorité régionale est dans certains états membres plus importante que l'autorité étatique) B - Plan d'action Ainsi, depuis quelques années, l'Etat a entrepris plusieurs types d’actions pour développer le 34 Loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs
  38. 38. 38 cabotage et le transport combiné, dans lesquelles entrent aujourd'hui les projets d'autoroutes de la mer. Il s'agit notamment de dispositifs d'aides au financement réparties pour ce qui nous occupe entre promotion du cabotage et promotion du transport combiné : Concernant la promotion du cabotage, il est étonnant de remarquer la grande disparité dans les organes de distribution de ces aides. Il y a d'une part des aides au démarrage ponctuelles assurées par la mission du transport intermodal de marchandises, affiliée à la direction générale de la mer et des transports, dépendant du ministère de l'écologie. Celui ci propose, sur appel à projet, une aide pouvant aller jusqu'à 30% des dépenses éligibles et jusqu'à deux millions d'euros. C'est le cas en ce moment pour les appels à projet des autoroutes de la mer entre la France et l'Espagne sur la façade Atlantique dont on devrait connaître les résultats prochainement. Ces aides seront alors versées en complément du programme européen RTE-T. Il y a d'autres part des aides spéciales sur des éléments particuliers du projet et des aides aux études de faisabilité traitées par des entités sous-jacentes. L'ADEME35 notamment agit en complément du ministère. Elle finance les aides aux études de faisabilité jusqu'à hauteur de 50% et pour les dépenses d'équipement jusqu'à hauteur de 25%36 . Elle est aussi engagée dans une action d'information par le biais de rapports et bilans publiés régulièrement sur les transports. En matière de transport combiné, le dernier programme français conduit par le ministère des transports a été approuvé par la Commission européenne par une décision du 17 juin 2008 pour la période 2008-2012. Dans ce cadre, les opérateurs de transport combiné doivent répondre à des appels d'offre. L'aide consiste en une subvention forfaitaire par unité transportée en transport combiné maritime, entre deux états. Pour l'année 2008, l'actualité est brûlante puisque les projets doivent être déposés avant le 28 août 2008 à 16h. L’aide au démarrage fait elle l'objet d'un appel à manifestation d’intérêt distinct. Ce programme a pour objectif de doubler les flux de transport combinés jusqu'à atteindre 18 milliard de tonnes par kilomètre en 2012. Mais bien au delà les problématiques européennes rejaillissent sur les actions françaises. Ici aussi se pose la question de l'infrastructure et un autre fond joue un rôle essentiel dans le développement des autoroutes de la mer : l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Créée en novembre 200437 , elle constitue désormais l'élément central du 35 ADEME, Agence pour le développement et la maîtrise de l'énergie, site www.ademe.fr 36 Chiffres donnés à titre indicatifs - Voir mémoire droit et financement du merroutage – CDMT 2001 37 Décret No. 2004-1317 du 26 novembre 2004
  39. 39. 39 financement des grands projets d'infrastructures de transport multimodal français38 . Son budget pour le période 2005-2013 devrait s'enlever à 7,5 milliards d'euros. Il convient de noter que les ressources de l'agence proviennent essentiellement de redevances domaniales versées par les sociétés concessionnaires d'autoroute. En d'autre terme, la reversions des péages autoroutiers. Le serpent de mer de la juste rémunération de l'utilisation des infrastructures rejaillit ici. Si la France a été un pays précurseur au sein de l'union européenne, elle est maintenant rejointe par d'autres états dans son action pour la promotion du cabotage et des autoroutes de la mer. C'est le cas notamment de l'Espagne, l'Italie, la Belgique, le Royaume Uni, le Portugal, la Grèce, etc. grâce à l'influence de leurs bureaux de promotions nationaux. La prise de conscience de l'importance du report modal au sein de l'Union européenne permet ou va permettre la prise de mesures nationales de soutien au développement du transport maritime à courte distance et donc des autoroutes de la mer. Des appels à projet sont lancés, fruit du partenariat entre les différents états concernés par la ligne d'autoroute à ouvrir, comme c'est le cas entre la France et l'Espagne39 . Celle ci entre dans le programme des réseaux de transport transeuropéen, et dans le projet Marco Polo que nous étudierons plus loin. Mais il est proposé pour cette réalisation un financement étatique conjoint par des subventions françaises à hauteur de 41M€ via l’AFITF et espagnoles à hauteur de 15 M€, cumulable avec les projets européens. Ainsi, le niveau de financement étatique est jugé performant. Mais les ressources qu’ils proposent sont insuffisante et le réel support à la mise en place des autoroutes de la mer réside dans les programmes communautaire que nous allons maintenant envisager. Section 2 – Une tentative bicéphale d'encadrement européen L'Europe, s'est en effet dotée de deux programmes de financement distincts s'appliquant aux autoroutes de la mer. Si l'intention est louable, elle est souvent porteuse de confusion. D'aucun n'en connaissant qu'un et ne jurant que par celui la, d'autres connaissant les deux mais ne sachant pas pourquoi il y en a deux et quelle utilisation en faire. Nous allons tenter ici d'éclaircir un peu ce mystère, qui ajoute encore à la complexité de la mise en place des autoroutes de la mer. Car si en théorie les deux programmes ne peuvent se cumuler nous allons voir qu'ils sont très 38 Les projets ont été arrêtés lors du Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 39 Une convention cadre a été mise en place entre les deux états depuis 2006.
  40. 40. 40 complémentaires et nécessaires à un fonctionnement optimal des autoroutes de la mer. A des niveaux différents. Voyons donc d'abord le projet Marco Polo, que nous qualifierons d'impulsion opérationnelle (A) puis le projet RTE-T que nous qualifierons d'impulsion infrastructurelles (B) I ) Une impulsion opérationnelle : Marco Polo En matière de transport combiné, l'Union européenne s'est tout d'abord dotée d'un programme visant à promouvoir l'intermodalité, en adéquation avec les orientations du Livre blanc. Celui ci, plutôt généraliste correspond en tout point à l'action recherchée pour les autoroutes de la mer. C'est le programme Marco Polo II dont l'objectif est d’aider les entreprises durant la phase de démarrage de nouveaux services d'autoroutes de la mer ou d'amélioration de lignes préexistantes. Voyons donc le programme (A) et ses applications (B). A) Le programme Il est le résultat d'une succession chronologique de programmes dont l'ambition n'a cessé de croître. Entre 1997 et 2001, le programme PACT visait à appuyer des initiatives commerciales en faveur de l'intermodalité. Lui a succédé le programme Marco Polo 40 , déjà plus ambitieux, doté d'un budget de 75 millions d'euros. Il visait à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises et à encourager le transfert modal. Prévu pour la période 2003-2006, son objectif était de réduire l'engorgement du réseau routier et d'encourager le report de fret de la route vers d'autres modes au sein de l'Union européenne. On ne privilégiait pas encore les autoroutes de la mer mais l'idée était lancée. Sa nouveauté résidait dans la fixation d'objectifs clairs, de contrôles et de dates butoirs pour la réalisation des projets. Ne s'appliquant qu'à des actions commerciales, le programme prévoyait l'aide au démarrage des projets qui lui étaient soumis. La participation pour chaque type d'action était limitée à un certain pourcentage de l'investissement total : 30% pour les actions de report modal, 35% pour les « actions à effet catalyseur » (parmi lesquelles on trouvait les autoroutes de la mer) et 50% pour les actions d'apprentissage en commun. Mais face à l'ampleur de la tâche, aux coûts des différents projets, et à la prochaine ouverture de l'Union, le budget alloué se révéla largement insuffisant. D'où le passage au projet Marco Polo II. Nettement mieux doté il est reconnu comme étant particulièrement efficace dans son approche de 40 Règlement (CE) n° 1382/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2003 concernant l'octroi d'un concours financier communautaire visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises (« programme Marco Polo ») .
  41. 41. 41 l'intermodalité. La proposition initiale de la Commission était d'allouer un budget total de 740 millions d'euros, de quoi permettre de grandes réalisations. Mais le règlement (CE) n°1692/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 2006, « établissant le deuxième programme Marco Polo pour l'octroi d'un concours financier communautaire » a revu ces prétentions à la baisse et l'enveloppe budgétaire s'élève finalement à 400 millions d'euros pour la période 2007-2013. Abrogeant le règlement (CE) n°1382/2003 il vise comme Marco Polo I à « améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises ». Mais sont proposés deux nouveaux types d’action, comme projets à part entière : les autoroutes de la mer et les actions d’évitement de trafic. Les autoroutes de la mer sont définies comme des options maritimes intemodales intégrées de haute qualité. Le programme tablant sur une augmentation du trafic routier de près de 60% d'ici 2013, espère que le transfert de fret relatif à « l'action autoroutes de la mer » sera au moins équivalent. Voici en substance ses objectifs en la matière : Article 2 c du règlement : «action en faveur des autoroutes de la mer»: toute action novatrice visant à transférer de manière directe du fret de la route vers le transport maritime à courte distance ou vers une combinaison du transport maritime à courte distance avec d’autres modes de transport où les parcours routiers sont aussi courts que possible; les actions de ce type peuvent inclure la modification ou la création des infrastructures auxiliaires nécessaires à la mise en œuvre d’un service de transport maritime intermodal de très grands volumes et à haute fréquence, comprenant, de préférence, l’utilisation des modes de transport les plus écologiques, tels que la navigation intérieure et le transport ferroviaire, pour le transport de marchandises dans l’hinterland et les services porte à porte intégrés. Si possible, les ressources des régions ultrapériphériques devraient également être intégrées; Il est à souligner qu'il n'est ici pas question de réseau infrastructurel mais de projet commercial et d'aides au démarrage. Ce programme prévoit en fait d'utiliser les réseaux transeuropéens de transport comme support à la mise en place d'autoroutes de la mer. Le règlement insiste sur la complémentarité des deux programmes. B) Ses application C'est le règlement portant création du Programme Marco Polo II qui définit les modalités de mise en application de celui ci. Concrètement il s'agit de sélectionner des projets dits « de grande qualité », nouveaux ou préexistants répondant aux besoins définis pour les autoroutes de la mer

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