1. DIREITO, ESTADO
Direito, Estado e Gestão Pública
SUMÁRIO
E GESTÃO PARTE 1 - DIREITO
PÚBLICA
1. TÓPICOS DE DIREITO: CONCEITO,
FORMAÇÃO E DIVISÃO
CONCEITO DE DIREITO 3
2. BREVE FORMAÇÃO
DO PENSAMENTO JURÍDICO 3
3. A DIVISÃO DO DIREITO 4
4. O DIREITO E A CONSOLIDAÇÃO
DA SOCIEDADE BURGUESA 4
5. FONTES DO DIREITO 5
6. PRODUÇÃO LEGISLATIVA 6
AUTORIA
Beatriz da Costa Fernandes (Direito)
Jorge Adalberto Aziz da Silva
Jorge Augusto Júnior
PARTE 2 - O ESTADO E A GESTÃO
CONSULTORIA
Jairo da Matta 1. INTRODUÇÃO 9
Fabio Cardoso Correia
2. ESTADO E AS RELAÇÕES DE PODER 9
COORDENAÇÃO E MODELAGEM
Paulo Alexandre Adler Pereira 3. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO 12
4. DA RELAÇÃO ENTRE O ESTADO
E A SOCIEDADE 14
REVISÃO
Adriana Almeida ESTRUTURAS FORMAIS E INFORMAIS 15
A PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA
DIAGRAMAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA 18
Paulo Alexandre Adler Pereira
Adelino de Oliveira Jr.
A GESTÃO PÚBLICA EO PLANEJAMENTO 21
Anna Luisa Araujo
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 22
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2. Direito, Estado e Gestão Pública
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3. Direito, Estado e Gestão Pública
1. TÓPICOS DE DIREITO: CONCEITO, FORMAÇÃO E DIVISÃO
CONCEITO DE DIREITO
São muitos os conceitos de Direito, cada qual cristalizado em uma definição/conceito que esgota a inquietação do homem à
diferença do cidadão, porque cidadania requer: consciência, prática e ação. E, por esta razão, o cidadão é inquieto e ávido por
viver e resguardar seus direitos. Podemos definir o Direito como uma realidade inerente à JUSTIÇA, mas nem toda Lei é justa,
embora seja legal. Ou ainda, Direito constitui uma forma de regulação essencial à vida em sociedade, mas a essa também
produz o crime organizado, o analfabetismo, o desemprego, a corrupção, ou seja, várias formas de desagregação social, as
quais a proliferação de leis não é capaz de conter.
Sendo assim, é difícil definir o que é Direto, pois o Estado e o Direito estão mergulhados em uma profunda crise que se resume
na incapacidade de “dar conta” da realidade de uma bala perdida na vida cotidiana de TODOS. Vivemos a mesma crise em
âmbito internacional, evidenciada nas chacinas ocorridas nos últimos 50 anos em que é difícil contabilizar os mortos pela
guerra, pela fome ou pela delinqüência financeira.
Assim, propomos uma “nova” definição de Direito. É preciso tatear para encontrarmos essa nova proposta que vai muito além
de uma definição teórica ou legal. Esta definição não está nos códigos, não está na letra fria da Lei e nem nos livros de doutrina.
Portanto, onde ela estará? Na construção da consciência cidadã, educada e combativa, ciente de seus direitos e que, no Brasil,
ainda é um sonho distante, porém não impossível de realizar-se. E por que estamos ainda tateando essa nova definição/práxis
do direito? Porque a nova geração de direitos, para nós, é mesmo nova, vide as datas das leis que se desdobraram sobre os
direitos do consumidor, do meio ambiente, da bio-ética, da criança e do adolescente, da improbidade administrativa, da escuta
telefônica, do porte de armas, da quebra de sigilo bancário, da responsabilidade fiscal e outras (elas começaram a existir a
partir da década de 90).
O “Direito”, como o próprio nome propõe, deveria ser uma ciência acessível a qualquer ser humano, uma vez que ele não pode
pertencer a uma classe ou apenas aos especialistas. Pelo contrário, deveria pertencer a TODOS. Como estabelecer este novo
conceito de Direito ? Conscientizando os segmentos sociais das “novas armas” legais das quais eles dispõem para a defesa
mínima de seus direitos de cidadão em face de outro cidadão, em face do Estado, das relações de consumo, das relações com
o meio ambiente, das relações com a gestão do dinheiro público etc.
Pelo exposto, chegamos à conclusão de que não é possível definir o Direito sem vinculá-lo à questão da efetivação da
cidadania plena, enfatizando a responsabilidade fiscal. Assim, o conceito de Direito deverá ficar, vamos dizer assim, em aberto,
ou seja, terá que ser redefinindo, renomeado a partir da nossa prática.
2. BREVE FORMAÇÃO DO PENSAMENTO JURÍDICO
O DIREITO NATURAL – Sob esta nomenclatura, agrega-se uma “massa” de correntes filosóficas que tentaremos resumir
nestas poucas linhas. A primeira tentativa de fundamentar e justificar a existência do Direito tem na divindade a sua origem. Em
grego, DIKAION significa: igualdade, direito e justo. Assim, para os gregos antigos o direito traduzia a expressão do justo.
Lembrem-se, no entanto, que na Grécia antiga havia escravidão, as mulheres não tinham participação na vida pública, ou seja,
a concepção do justo era muito diferente da concepção que irá influenciar o direito natural no ocidente.
O teatro grego, especialmente em Antígona, aponta-nos a primeira referência a um Direito acima das leis do Estado. Esta
referência é considerada a origem das correntes do Direito Natural.
Antígona revolta-se contra o Estado, defendendo o direito de sepultar Polinice, seu irmão, contra o poder legal de Creonte,
dizendo que não foi Júpter que promulgou as leis do Estado e que a Justiça é uma deusa que jamais estabeleceu tal proibição,
porque as leis divinas não estão escritas, mas são inderrogáveis pela vontade humana por serem eternas. Temos aí um marco
para o ocidente, qual seja, a questão da transcendência metafísica do Direto. Deste modo, inicia-se um questionamento se
O QUE É ?
FONTE FORMAL DO DIREITO
As fontes formais do Direito, também denominadas formas de expressão do Direito, ou ainda, modos de manifestação da vontade
social na expressão do Direito, são: i) a lei; ii) o costume; iii) o regulamento e contrato coletivo; iv) doutrina; v) precedente e
jurisprudência; vi) princípios gerais de Direito; vii) analogia; e, viii) eqüidade.
( cf. PALAIA, 2002, p.20)
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4. existe algo além do corpo de leis do Estado, algo superiror a Ele, algo que contém o justo em face do Dele e das leis. Assim, o
Direito, Estado e Gestão Pública
Direito Natural nasce de uma esperança de que exista, na eternidade, uma esfera do justo que se sobreponha aos arbítrios do
Estado.
Sócrates, Platão e Aristóteles foram, para o ocidente, as bases do pensamento grego, pois em um dos renascimentos
pelos quais passou a Idade Média, a Igreja católica resgatou estes filósofos, que possibilitaram a construção do Direito
Natural no Ocidente Cristão.
Santo Agostinho e São Tomás de Aquino são os maiores nomes desta herança cultural que nos apresenta a desobediência
civil em face de uma lei injusta. Com isso, passa-se a perceber que a lei não detém o justo, ou seja, uma lei pode ser
injusta, cabendo ao cidadão posicionar-se contra ela, se for o caso.
No século XVII, Hugo Grottius (filósofo holandês) “liberta” o Direito Natural da Teologia, buscando um fundamento não
divino para ele.A partir desta construção teórica, foram lançadas as bases do pensamento contratualista, cujas maiores
expressões foram Hobbes, Locke, Rousseau e Montesquieu.
O Direito Natural tendeu a assumir cada vez mais um distanciamento da divindade, e a maior expressão desta posição foi Kant
(1724/1802) que inaugurou o chamado criticismo e que pode ser resumido à possibilidade da investigação racional e crítica da
metafísica, incluindo, portanto, os fundamentos das regras jurídicas.
3. A DIVISÃO DO DIREITO
EXTERNO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO
DIREITO PÚBLICO CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO
ADMINISTRATIVO
INTERNO DIREITO PENAL
CIVIL
DIREITO PROCESSUAL
PENAL
DIREITO JUDICIÁRIO
COMUM DIREITO CIVIL
DIREITO PRIVADO DIREITO COMERCIAL
ESPECIAL
DIREITO DO TRABALHO
4. O DIREITO E A CONSOLIDAÇÃO DA SOCIEDADE BURGUESA
Uma nova geração de direitos começa a consolidar-se com a Revolução Francesa, por volta de 14 de julho de 1779. Neste
contexto, o ideal de liberdade é vinculado ao império da lei e ao princípio da legalidade. Assim, para os modernos não há
liberdade fora da lei. Isto deve-se em parte ao fato desta nova ordem querer submeter ao Estado a segurança de uma suposta
liberdade, que não existia no Antigo Regime absolutista. Nascem nesta época princípios que serão utilizados até hoje, em pleno
século XXI, tais como: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo, senão em virtude de uma lei prévia.
Um dos grandes expoentes desta “doutrina da legalidade” e do papel do Estado em face das diversidades sociais foi Hegel.
Para ele, somente o Estado seria capaz de assegurar a vigência da liberdade burguesa. Esta tendência resultou no chamado
Fenômeno da Codificação do Direito, assim, o Direito passou a ocupar esta realidade mais próxima de vocês, historicamente
falando, ou seja, passou a habitar os códigos e as consolidações. Contemporaneamente ao fenômeno citado, inicia-se um
processo tipicamente ocidental no final do século XIX, qual seja: O FENÔMENO DO CONSTITUCIONALISMO legado ao Ocidente
pela experiência norte-americana. É interessante observar que até 1815 praticamente todas as monarquias da Europa estavam
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5. constitucionalizadas, à exceção da Rússia. Nesta época, as constituições eram sintéticas, ou seja, limitavam-se a restringir o
Direito, Estado e Gestão Pública
Poder do Soberano, a assegurar a divisão dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) e a definir e garantir alguns direitos
individuais em face do Estado.
Com o desenvolvimento do modo de produção capitalista, o Estado Liberal de Direito entrou em crise, isto é, ele não respondia
mais de forma adequada ao novo modo de produção e às novas relações sócioeconômicas estabelecidas pelo capitalismo
monopolista (monopólios, trustes e cartéis). Assim, o Estado passou a interferir em quase todos os setores da vida social.
Muito sangue da classe trabalhadora jorrou neste processo de criação do Estado do Bem-Estar Social, quando nasceram as
primeiras leis trabalhistas, o direito de greve começou a ser discutido, a jornada de trabalho foi regulamentada e reduzida, as
leis antitruste tentaram impedir a manipulação do mercado e dos preços, ou seja, surgia uma nova geração de direitos que o
Estado passou a regular e garantir.É importante salientar que essa nova geração de direitos que nasce no final do século XXI e
início do século XX foi, como já colocado, fruto da luta das classes sociais excluídas, ou seja, a cidadania “empurrou” o Direito
para dentro do Estado.
5. FONTES DO DIREITO
A primeira fonte do Direito moderno é chamada de fonte imediata e como o Direito moderno amarrou-se na legalidade, esta
fonte é a LEI. No entanto, o Direito não se cria tão somente através da Lei, porque a lei reflete o seu tempo, o contexto histórico
de sua produção. Logo, o costume (fonte mediata) entra em cena como a forma ideológica predominante em uma determinada
sociedade. Desta maneira, o costume, como prática contínua de cultura e de hábitos sociais, pode gerar uma concepção de
Direito mais conservadora ou mais progressista.
O QUE É ?
PODER DE POLÍCIA
O Poder de Polícia se distingue do “exercício da atividade policial civil e militar”.
O Poder de Polícia é a faculdade que dispõe o Estado para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
LEIA MAIS:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Título I
Dos Princípios Fundamentais
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se
em Estado democrático de direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação.
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6. Direito, Estado e Gestão Pública
6. PRODUÇÃO LEGISLATIVA
Primeiro, é importante colocar que a produção legislativa, em sentido amplo, não é adstrita ao Poder Legislativo. O legislativo
pode também, mediante autorização, delegar determinadas matérias ao Executivo para que ele legisle sobre o assunto, são as
chamadas LEIS DELEGADAS.
A lei, no sentido moderno, deve passar por um processo de feitura complexo para que possa nascer e entrar em vigor. Além
disso, toda lei deve obediência à nossa LEI MAIOR, isto é, à Constituição Federal.
As leis que estão abaixo da constituição são chamadas de infraconstitucionais, além de serem hierarquicamente inferiores.
Deste modo, temos uma espécie de pirâmide: no topo está a Constituição Federal, logo abaixo estão as leis ordinárias,
complementares e delegadas, medidas provisórias e, por fim, estão os decretos e as portarias.
Antes de explicarmos o processo de feitura de uma lei ordinária, gostaríamos de colocar que a nossa Constituição Federal é
uma Constituição rígida. Isso significa que qualquer alteração no seu texto legal depende de um processo mais complexo do
que o exigido para a feitura, por exemplo das leis ordinárias. O poder que cria a Constituição é chamado de poder constituinte
originário, conforme ocorreu em 1988, e toda modificação é feita através das Emendas Constitucionais oriundas do poder
constituinte derivado. As emendas à constituição não podem alterar as chamadas cláusulas pétreas, como o próprio nome
sugere, estas cláusulas estão petrificadas e somente poderão ser alteradas por uma nova constituição.
O QUE É ?
SERVIÇO PÚBLICO
Em linhas gerais, o SERVIÇO PÚBLICO consiste na “atividade cujo cumprimento é considerado como obrigatório para os
governos”, ou ainda, na “atividade exercida pelo Estado com vistas a satisfazer às necessidades coletivas”, podendo ser
divididos em Gerais ou Universais (quando atendem, de forma predominante, às necessidades coletivas da sociedade) e
Particulares, Especiais ou Específicos (quando beneficiam, de maneira predominante, um conjunto delimitado de
cidadãos).
ARISTÓTELES – A POLÍTICA – CAPÍTULO VII
Ora, tudo isso parece provar que não existe justiça nem razão nas prerrogativas pela quais certas classes pretendem dever
mandar e todas as outras obedecer-lhes. Àqueles que pretendem que a virtude ou a riqueza lhes dá o direito de mando, a
multidão poderá opor uma razão muito justa: nada impede que a multidão seja melhor e mais rica que a minoria, não
individualmente, mas em massa.
Estas considerações antecipam a resposta a uma questão difícil que é o objeto das pesquisas de alguns homens políticos,
e que eles freqüentemente apresentam. Perguntam se o legislador que deseja dar as leis mais justas deve ter em vista o
interesse dos melhores cidadãos, ou da maioria, quando um povo se encontra nas circunstâncias que acabamos de
indicar. Aqui a palavra justiça refere-se ao mesmo tempo ao interesse geral da cidade e ao interesse particular dos cidadãos.
O cidadão, em geral é aquele que manda e obedece, alternadamente; mas existe uma diferença conforme a natureza da
constituição: na melhor de todas é aquele que pode e quer ao mesmo tempo mandar e obedecer, conformando a sua vida
às regras da virtude.
Se um cidadão tem uma tal superioridade de mérito, ou se vários cidadãos, não muito numerosos, no entanto, para
formarem por si sós uma cidade, são de tal modo superiores que não se possa comparar nem o mérito nem a influência de
tal ou tais cidadãos ao mérito ou à influência política dos demais, não será mais preciso considerá-los como fazendo parte
da cidade. Colocá-los num pé de igualdade, a eles que sobressaem aos outros pelo seu próprio mérito e influência política,
seria prejudicá-los. Parece, com efeito, que um ser desta espécie deve ser considerado como um deus entre os homens.
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7. Direito, Estado e Gestão Pública
LEIA MAIS:
O PROCESSO DE PRODUÇÃO LEGISLATIVA
A iniciativa não é propriamente uma fase do processo legislativo, como ensina Manoel Gonçalves: “Iniciativa é o ato por que se propõe a
adoção de direito novo. Tal ato é uma declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada; ato que se manifesta pelo
depósito do instrumento, do projeto, em mãos da autoridade competente.” A Constituição abraçou a iniciativa popular no art. 61, conferindo
assim ao cidadão a iniciativa de leis complementares e leis ordinárias.
A deliberação é uma fase constitutiva da lei. Dentro desta fase há uma subfase chamada de instrutória na qual as comissões começam a analisar
o texto.
O exame em procedimento normal após a instrução o projeto de lei passa em cada Casa Legislativa para ser discutido. A Constituição prevê
dois procedimentos o normal e o abreviado. No Normal, o projeto, depois de examinado pela comissão ou comissões, é posto em discussão e
votado. Este procedimento é regulado pelo regimento interno de cada casa legislativa. Uma vez aprovado, segundo o art. 47 da Constituição
poderão ocorrer três hipóteses: 1- o projeto é aprovado como veio; 2- pode ser aprovado com emendas e 3- pode ser rejeitado.
A sanção e o veto completa-se a fase constitutiva do processo legislativo com a apreciação, pelo Executivo, do texto aprovado no legislativo.
Esta apreciação pode resultar na concordância com o texto o que é a sanção ou na discordância que é o veto.
A promulgação e a publicação. Segundo José Afonso da Silva promulgação é o ato que, via de regra, cabe ao Presidente da República como
Chefe do Executivo, pelo qual ele torna conhecido os fatos e os atos geradores da lei indicando que esta lei é válida, executável e obrigatória. À
promulgação se segue, em nosso direito, a publicação. Esta não é regida por qualquer norma constitucional e sim pela Lei de Introdução ao
Código Civil. A publicação, como o próprio nome já diz, tem como objetivo tornar a lei pública porque não cabe ao cidadão alegar o
desconhecimento da lei para deixar de cumprí-la.
O QUE É ?
LEI COMPLEMENTAR
A Lei Complementar não é hierarquicamente superior a uma lei ordinária, ou seja, ele passa pelo mesmo processo acima descrito, mas
para sua aprovação é exigido um quórum especial previsto no artigo 69 da Constituição. Assim, para que a Lei Complementar possa
existir é necessária que ela seja votada por maioria absoluta nas duas Casas do Congresso (Câmara dos Deputados e Senado Federal).
Estas leis não podem ser revogadas por uma Lei Ordinária, sendo assim, elas somente podem ser revogadas por outra da mesma
qualidade e espécie. Em razão disso, alguns autores entendem que a Lei Complementar ocupa um patamar hierarquicamente superior à
Lei Ordinária. A Constituição enuncia em muitos de seus dispositivos a necessidade da elaboração de Lei Complementar para regular a
matéria prevista em sede não constitucional. Sendo assim, quando a Constituição fizer este tipo de referência, a matéria
infraconstitucional somente poderá ser objeto de Lei Complementar.
Exemplo: Lei Complementar Nº 101 de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal.
O QUE É ?
PODER CONSTITUINTE
Aquele que emana do povo, visando criar, organizar ou modificar o Estado. Sua força e autoridade o habilitam à adoção de medidas
e decisões concretas de conjunto a respeito do modo e da forma da existência da unidade política de uma nação. Existem duas
espécies: originário e derivado.
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8. Direito, Estado e Gestão Pública
ADAM SMITH – A RIQUEZA DAS NAÇÕES
A diferença entre as capacidades naturais dos diversos homens é, na realidade, muito menor do que aquilo que
podemos pensar; e a grande disparidade entre os diversos talentos que parecem distinguir os homens das diversas
profissões quando chegam à maturidade é normalmente muito menos uma causa do que um efeito da divisão do
trabalho. Mais do que a natureza, parecem ser os hábitos e a educação que explicam a diferença existente entre os
caracteres mais díspares, por exemplo, entre um filósofo e um carregador. Quando vieram ao mundo, e durante os
primeiros seis ou oito anos da sua existência, eram talvez muito parecidos; nem os pais, nem os companheiros de
brincadeira teriam podido notar grandes diferença entre eles. Mas nessa idade, ou pouco depois, as crianças
empregam-se em diferentes ocupações; começa-se então a notar uma diversificação dos respectivos talentos, que
vai tomando incremento, até dar origem, por exemplo, à vaidade do filósofo que não suporta qualquer comparação.
Se não existisse em cada homem a tendência para a troca e para a compra, este ver-se-ia obrigado a produzir todas
as coisas necessárias e úteis para a sua vida. Todos teriam os mesmos deveres e realizariam o mesmo trabalho;
nessas condições, nunca poderia existir a enorme diferença de ocupações que, por si só, dá origem à diversidade
de das aptidões.
VOLTAIRE – DICIONÁRIO FILOSÓFICO
POLÍTICA
A política do homem consiste inicialmente em tentar igualar-se aos animais, a quem a natureza de alimentação,
vestuário e habitação.
Os começos são longos e difíceis.
Como conseguir o bem-estar e abrigar-se do mal? O homem resume-se nisso.
O mal está em toda parte. Os quatro elementos conspiram para formá-lo. A esterilidade de um quarto do globo, as
moléstias, a multidão de animais inimigos obrigam-nos a trabalhar incessantemente para afastar o mal.
Nenhum homem sozinho pode garantir-se contra o mal e promover seu próprio bem. Precisa de auxílio. A sociedade
é, pois, tão antiga quanto o mundo, podendo ser muito numerosa ou mais rara. As revoluções do globo destruíram
freqüentemente raças inteiras de homens e de animais em vários países, e as multiplicaram em outros.
Para multiplicar uma espécie, é preciso um clima e um terreno favoráveis e, apesar de tais vantagens, ainda é
possível que os homens sejam obrigados a andar nus, a suportar a fome, a carecer de tudo e a perecer na miséria.
Os homens são como os castores e as abelhas, ou como o bicho-da-seda: não têm um instinto capaz de provê-los
do que precisam.
Para cada cem machos, dificilmente encontra-se um dotado de gênio. Para cada quinhentas mulheres, dificilmente uma.
Somente com gênio podem-se inventar todas as artes que promovem a longo prazo um certo bem-estar, único
objetivo de toda política.
Para tentar essas artes é preciso auxílio, mãos que vos ajudem, mentes bastante abertas para vos compreender e
bastante dóceis para vos obedecer. Antes de encontrardes e reunirdes tudo isso, escoam-se milhares de séculos de
ignorância e de barbárie, milhares de tentativas abordadas. Por fim, uma arte se esboça, e são necessários milhares
de séculos para aperfeiçoá-la.
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9. Direito, Estado e Gestão Pública
1. INTRODUÇÃO
O Estado exerce o seu poder em benefício do bem público, mediante o equilíbrio de três funções: a legislativa, a executiva e a
judiciária. A educação fiscal tem como um de seus objetivos difundir conhecimentos sobre estas funções do Estado, de modo
que promova a co-reponsabilidade, a participação da sociedade no planejamento, na gestão e no controle dos gastos públicos.
Porém, cabe a cada um dos cidadãos zelar pelo equilíbrio entre os poderes do Estado, isto é, entre o Executivo, o Legislativo e
o Judiciário. Em linhas gerais, com exceção de regimes autocráticos e despóticos, as atividades estatais são realizadas em
conformidade com um ordenamento jurídico definido em leis, decretos, setenças, regulamentos e atos normativos de várias
espécies. Conforme já foi dito na seção anterior, denomina-se Direito o conjunto dessas normas e preceitos, incluindo-se
neste caso os dispositivos formais que estabelecem a própria organização do Estado. Deste modo, o Direito encontra-se ligado
de maneira tão instrínseca ao Estado que, segundo o ponto de vista de alguns pensadores, o Estado pode ser encarado como
um sistema de normas jurídicas, permitindo afirmar inclusive que o Direito, nos Estados modernos, constitui o instrumento
para realizar o bem público.
Podemos citar também a conceituação clássica segundo a qual o Estado consiste na Nação politicamente organizada. Ou ainda que
Nação “é uma ordenação que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de
uma dada população sobre um dado território, na qual a palavra ordenação expressa a idéia de poder soberano, institucionalizado”.
Deste modo, na qualidade de Instituição máxima das sociedades complexas, o Estado Moderno é uma forma de organização social,
política e jurídica, que subentende três componentes básico para existir: SOBERANIA, é a supremacia do poder do Estado na ordem
interna, relacionando-se na ordem externa com outros Estados de igual poder, POPULAÇÃO e TERRITÓRIO.
Apresentamos, conforme o organograma abaixo, as duas grandes linhas que definem o Estado modeno, a saber: seus
componentes e suas atividades essenciais. A abordagem desta sistemática permitirá que o cidadão avance na abordagem das
relações entre as atividades financeiras do Estado e os serviços públicos por ele prestados.
2. ESTADO E AS RELAÇÕES DE PODER
Fenômeno comum no mundo moderno, a maior dose de poder político imediato está concentrada no chamado Poder Executivo. Ou,
se quiser, no governo. Tal fenômeno, como é óbvio, possui raízes históricas bastante arraigadas. No caso brasileiro, pode-se ressaltar
entre estas o papel que o Estado, em sua constituição no Brasil, assumiu como elemento essencial, propulsor do desenvolvimento
econômico e industrial, bem como enquanto agente fomentador da poupança interna, necessária aos grandes investimentos. As
estruturas e os instrumentos de governo sempre exerceram um papel fundamental em relação aos rumos da economia brasileira.
Desde o período agro-exportador, como por exemplo, durante o chamado ciclo do café, que a atuação dos governos foi decisiva -
neste caso como implementador da política cambial (que influenciava diretamente as exportações) bem como no controle regulador
dos estoques de café. Esta influência e importância, em maior ou menor medida, permanece ao longo do tempo e manifesta-se em
todos os períodos de mudança atravessados por nossa história, como a etapa inaugurada com a Revolução de 1930, o Regime Militar
iniciado em 1964 e mesmo após a Redemocratização, cujo marco pode ser estabelecido com a Constituição de 1988. A importância
do Estado e da atuação do governo reforça histórica e estruturalmente a preponderância do Poder Executivo sobre as demais funções.
Corrigir a distorção deste fenômeno é um desafio.
. ESTADO MODERNO
COMPONENTES ATIVIDADES
CONSTITUTIVOS DO ESTADO
MODERNO
EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA
CONCESSÃO
Artigo 173 da
ATUAÇÃO NA ORDEM ECONÔMICA Constituição PERMISSÃO
SOBERANIA Federal
AUTORIZAÇÃO
POPULAÇÃO
FISCALIZAÇÃO
Artigo 174 da
TERRITÓRIO INTERVENÇÃO NA ORDEM ECONÔMICA Constituição INCENTIVO
Federal
PLANEJAMENTO
Atividade pela qual o Estado obtém recursos,
EXERCÍCIO DA ATIVIDADE FINANCEIRA gere os recursos e aplica estes recursos para a
realização de suas atribuições
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS P ÚBLICOS
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10. Direito, Estado e Gestão Pública
LEIA MAIS:
A DIVISÃO E O EQUILÍBRIO DOS PODERES DO ESTADO DEMOCRÁTICO
MONTESQUIEU, O ESPÍRITO DAS LEIS, 1748
Capítulo VI
Da constituição da Inglaterra
Há, em cada Estado, três espécies de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o
executivo das que dependem do direito civil.
Pelo primeiro, o príncipe ou magistrado faz leis por certo tempo ou para sempre e corrige ou ab-roga as que estão feitas. Pelo segundo, faz
a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurança, previne as invasões. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as
querelas dos indivíduos. Chamaremos este último o poder de julgar e, o outro, simplesmente o poder executivo do Estado.
A liberdade política, num cidadão, é esta tranqüilidade de espírito que provém da opinião que cada um possui de sua segurança; e, para que
se tenha esta liberdade53, cumpre que o governo seja de tal modo, que um cidadão não possa temer outro cidadão.
Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não exibe liberdade,
pois pode-se temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas estabeleçam leis tirânicas para executá-las tiranicamente.
Não haverá também liberdade se o poder de julgar não estiver separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder
legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse ligado ao poder
executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor.
Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres,ou do povo, exercesse esses três poderes: o de
fazer leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as divergências dos indivíduos.
Em tese, um dos princípios mais sólidos da formação dos Estados modernos democráticos é a diferenciação estrutural entre
os três poderes (ou três funções) – Legislativo, Judiciário e Executivo. No entanto, no caso brasileiro, a centralização de poder
no governo (no Poder Executivo) está presente em todas as esferas: federal, estadual e municipal.
Desde a implantação da Constituição de 1988, muitas forças políticas entregaram-se a um ímpeto reformista para a mudança
da Lei. Os presidentes da República que a sucederam assumiram seus mandatos, apresentando como programa político
reformar a Constituição. Em geral, em países com mais tradição democrática, quando os mandatários assumem o poder juram
cumprir a Constituição. Existem políticos que procuram sustentar argumentos com relação à ingovernabilidade do Brasil após
a promulgação da Constituição de 1988. Quanto a estes argumentos, cabe abrir, um parêntese, com o intento de alertar para
as circunstâncias e o momento em que se deu a aprovação e a sanção daquela que chegou a ser designada por “Constituição
Cidadã”.
Por todo o período do regime militar autoritário, vigente anteriormente, a sociedade e principalmente seus setores mais organizados
buscaram expressar seus interesses de forma difusa, sem possibilidade de canalizá-los, formal e legalmente, para as arenas
decisórias competentes, como é o caso do Legislativo (durante todo este período, o Congresso encontrava-se manietado). Ao
mesmo tempo em que vivíamos à manu-militari, os países capitalistas hegemônicos - sobretudo os europeus, mas não apenas
estes - viviam o apogeu do chamado “estado de bem-estar social” (Welfare-State). Este “estado de bem estar” constituiu-se
sob a égide do modelo de economia política designado como Keynesiano, modelo este em que a atuação, e mesmo intervenção
do Estado assume papel crucial para o bom desempenho da economia. A partir de meados dos anos 70, e, sobretudo, início
dos 80, o mundo vivencia a deflagração de uma crise econômica que atinge todas as nações, sem exceção. Esta crise acarreta
o enfraquecimento do modelo Keynesiano, enquanto padrão a ser seguido pelos países, passando-se a relativizar o papel do
Estado para as economias. Como conseqüência, emergem concepções liberais que propugnam o fortalecimento do mercado
e do setor privado como alternativa à referida crise. Uma das inevitáveis conseqüências da quebra do paradigma Keynesiano foi
a falência e a derrocada do, até àquele momento, tão prezado Welfare State. As novas ideologias pretendem o aumento do
mercado e a redução do Estado. A partir de então, todos os países põem em prática medidas de redução de gastos por parte
dos estados (o chamado ajuste fiscal) e passam a adotar políticas privatistas, entregando à iniciativa privada iniciativas, que
antes eram de sua responsabilidade, quando não se constituíam em monopólios estatais.
Voltando o foco para a Constituição de 88, podemos dizer, em linhas gerais, que ela incorporou o ideário social prevalecente
sob a ordenação de um modelo em que o Estado assumia um papel preponderante (o modelo Keynesiano), apontando, em
linhas gerais para a delineação de um “estado de bem estar” no Brasil. Tais definições e expressões de ordem social (e de
políticas sociais) ocorrem exatamente no momento em que, nacional e internacionalmente, este modelo entrava em crise
sobretudo, crise de financiamento. Engendram-se, a partir de então, aspectos contraditórios entre certas disposições
10

11. constitucionais e a realidade em termos da estrutura econômica, social e política (de crise, contenção e de ajuste fiscal)
Direito, Estado e Gestão Pública
vigente. Por sua vez, tais contradições servem como pretexto aos diversos atores políticos, como base de suas postulações
ideológicas e propostas de cunho político. Daí os argumentos da impraticabilidade de determinados dispositivos legais e até
mesmo as alegações de ingovernabilidade, o que ensejou a anteriormente referida onda reformista. Contudo, a arena política
está aberta e nela os diferentes atores movimentam-se na defesa de seus interesses e ideários. As reformas estão em pauta
e as composições e correlações de forças e de poderes irão definir seus rumos nos períodos posteriores.
Como já foi visto, a sobrepujança do Executivo é um fato histórico que se manifesta até os dias atuais. Com isso, o Poder
Executivo articula-se no sentido de manter-se hegemônico sobre os demais poderes e forças políticas. Embora não seja o
propósito aqui analisar em profundidade as relações entre os poderes e, por conseguinte, os mecanismos e instrumentos
através dos quais se dá este rico e complexo relacionamento, vamos apresentar dois exemplos:
O regionalismo, que envolve uma postura dos representantes políticos e do eleitorado em busca de benefícios para redutos
eleitorais circunscritos. Após a inclusão de sua emenda no orçamento, o parlamentar começa a se empenhar para que esses
recursos sejam liberados. A liberação destes depende do Poder Executivo que, dessa maneira, acaba por controlar e dirigir
conforme seus interesses a vida política do Legislativo. Em troca de favores regionais aprova políticas de seu interesse,
eliminando boa parte da resistência e da autonomia das casas legislativas, inclusive do Congresso Nacional, revelando, por
sua vez, a força ainda preservada pelos tradicionais grupos de interesse regionais, na estrutura de poder vigente, apesar de
todos os avanços conquistados rumo à modernidade.
Outro aspecto da influência do Poder Executivo é a possibilidade de editar as chamadas medidas provisórias. O Congresso
Nacional, com a nova redação do art. 62 da Constituição, teve seu poder aumentado dado que o Executivo “perdeu” a total
liberdade que tinha para editar MP até a publicação da Emenda Constitucional nº 32/2001.
Argumenta-se que o domínio recente do Executivo federal está ferindo nossa nascente e incipiente democracia, e não há sinais
de retração desse poder. Entretanto, tal argumento merece ser analisado à luz da conformação do Estado no Brasil, onde,
historicamente, já houve tentativas do fortalecimento do Legislativo, através da implantação do Parlamentarismo. Tais tentativas
vêm ultimando na prevalência do Regime Presidencialista, regime este cujas características estruturais no Brasil convergem
para reforçar o predomínio do Executivo.
Entendendo-se o Estado, não como uma instância, como uma “coisa”, porém como expressão política, jurídica e institucional
da complexidade das relações e interações entre diferenciados atores sociais - grupos, classes e pessoas, considerando-se,
sobretudo, os interesses e necessidades que estes veiculam e buscam fazer prevalecer – pode-se deduzir que os rumos da
democracia no Brasil, bem como os contornos de seu perfil, serão determinados pelos interesses e necessidade que se façam
valer, a cada momento, tomando forma e expressão nas estruturas jurídicas, políticas e institucionais do Estado. Por conseqüência,
serão estas mesmas interações as únicas capazes de ditar as condições das relações entre as três diferentes funções do
Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) e a importância maior ou menor de cada uma delas diante das demais.
Palácio Guanabara (sede do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro)
11

12. Direito, Estado e Gestão Pública
3. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO
O Estado é o poder público ou o poder estruturado pela sociedade, sustentado por meio de tributos - impostos, contribuições,
taxas e tarifas. Visto dessa forma, tudo parece muito simples e cristalino. Porém, são apenas afirmações de princípios, pois na
prática a sustentação do Estado é extremamente complexa e conflituosa. Embora do ponto de vista político e econômico a
estrutura estatal do Brasil seja fortemente centralizada, do ponto de vista legal-constitucional somos uma Federação, o que
torna necessário que todos os níveis do Estado (federal, estadual e municipal) tenham uma certa autonomia de arrecadação e
de gastos. A Constituição Federal fixa a forma de distribuição dos impostos entre os três diferentes entes da federação.Em
conformidade com os princípios da Federação, vejamos o quadro abaixo:
ARRECADAÇÃO DOS IMPOSTOS PELOS ENTES DA FEDERAÇÃO
Impostos federais Impostos estaduais Impostos municipais
Imposto sobre a importação de
produtos estrangeiros.
Imposto sobre transmissão causa mortis e
doação, de quaisquer bens ou direitos.
Imposto sobre a exportação de
produtos nacionais ou nacionalizados Impostos sobre serviços de qualquer
natureza, não compreendidos na
Imposto sobre a renda e proventos de competência da União ou dos Estados
qualquer natureza (IR). (ISSQN).
Imposto relativo à circulação de mercadorias
e sobre prestações de serviços de transporte
Impostos sobre produtos
interestadual e intermunicipal e de
industrializados (IPI). Imposto sobre transmissão intervivos
comunicação (ICMS).
[...] de bens imóveis, por natureza ou
Imposto sobre operações de crédito, acessão física, e de direitos reais sobre
câmbio, seguros e títulos e valores imóveis.
mobiliários.
Imposto sobre a propriedade territorial Imposto sobre a propriedade predial e
Imposto sobre propriedade de veículos
rural (ITR). territorial urbana (IPTU).
automotores (IPVA).
Imposto sobre grandes fortunas.
A organização tributária faz com que a arrecadação da União tenda a ser superior a das outras esferas, o que pode constituir um
indicador de centralização do modelo estatal. Entretanto, para se compreender como são gerados os recursos que sustentam
os três níveis do Estado, é preciso considerar os mecanismos legais que determinam como devem ser feitos os repasses
legais da União para os Estados e municípios.
Isso se dá porque os níveis da Federação se superpõem e se interpenetram. Os espaços geopolíticos dos municípios agregam-se
para formar os Estados da Federação, sendo que estes, por sua vez, constituem o território da União. Portanto, a arrecadação de um
tributo da União ocorre num município e, ao mesmo tempo, num Estado. Além desse fato, um dos princípios federativos é o da
descentralização administrativa. Como os serviços mais imediatos à população são prestados pelo nível mais próximo, não seria
justo que pelo menos parte do que a União e o Estado arrecadam no município retornasse ao próprio município? É isto o que ocorre
na repartição tributária entre os três entes, sendo cabível o questionamento da justiça e equanimidade desta divisão.
Os repasses têm a seguinte distribuição:
47% do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) retornam aos Estados e aos municípios
por meio do Fundo de Participação dos Estados- FPE (21,5%) e do Fundo de Participação dos Municípios-FPM (22,5%);
3% são aplicados em programas do setor produtivo das regiões Norte, Centro-Oeste e Nordeste; além disso, 10% do IPI
são repassados aos Estados, distribuídos proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos
industrializados.
Cabe aos municípios 50% do Imposto territorial Rural (ITR), 50% do Imposto sobre Propriedade de Veículos (IPVA) licenciados
em seu território e 25% do produto de arrecadação do Imposto de Circulação de Mercadorias (ICMS) em seu território.
Pertencem aos Estados, além dos seus próprios tributos, 20% dos impostos da União.
Ao pagar impostos, o contribuinte está sempre gerando recursos para os três níveis da Federação. Assim, um morador que não
recolha o Imposto Predial e Territorial (IPTU), não consuma combustível e só tenha rendimentos como assalariado, nem por
isso estará deixando de contribuir para o município.
Vejamos o quadro abaixo que tem por objetivo fornecer uma informação básica sobre o repasse do FPE o FPM. Antes, cabe
informar que da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI são retirados os incentivos fiscais e as restituições.
Da receita líquida surge o montante do FPE e FPM. Vejamos:
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13. Direito, Estado e Gestão Pública
RECEITA BRUTA = ARRECADAÇÃO DE IR + IPI
RECEITA LÍQUIDA = REC. BRUTA - REST. – INC. FISCAIS
FPE TOTAL = 21, 5 % DA RECEITA LÍQUIDA / FPM TOTAL = 22,5 % DA RECEITA LÍQUIDA
Um dos pontos centrais de um sistema tributário no estado moderno é estabelecer um sistema solidário que estruture a nação,
transferindo renda de quem tem mais para quem tem menos. Na Federação, o nível que deve fazer a redistribuição entre as
unidades federadas é a União. Esta é sua função principal: coordenar os repasses de modo que diminua as desigualdades
sociais e regionais. Por isso, não há correlação entre os gastos das unidades federadas (estados e municípios) e o que elas
arrecadam. Há unidades que gastam mais do que arrecadam em razão dos repasses para programas de desenvolvimento que
recebem da União. É o caso do Pará, Piauí, Maranhão, Paraíba, Sergipe, entre outros.
No Brasil, de toda a movimentação de riqueza, que corresponde ao Produto Interno Bruto (PIB), uma parcela de 32% fica com
o Estado nos seus diferentes níveis por meio da tributação. Se é muito ou não, a resposta depende de diversos fatores, como,
por exemplo, a qualidade dos serviços públicos prestados – uma das maneiras de redistribuir em forma de benefício o que foi
arrecadado.
Cabe levantar uma questão referente ao modo como essa carga tributária está distribuída entre os segmentos sociais, sendo
esta tampouco uma questão fácil. Um indicativo indireto do sistema tributário brasileiro pode ser obtido por meio de uma
comparação entre países do chamado mundo desenvolvido. No Brasil, por exemplo, os rendimentos de aplicação de receitas
de capital são taxados em 8%, já no G7 (Canadá, Estados Unidos, França, Inglaterra, Itália, Alemanha e Japão) os impostos são
da ordem de 38%.
O sistema tributário brasileiro apresenta graves problemas de funcionamento. O alto índice de sonegação é um exemplo. Em
termos políticos, apesar das modificações recentes da Constituição de 1988, o sistema tributário contém pontos conflitantes
acerca da distribuição entre as partes e do poder que cada uma tem para interferir no sistema. Alega-se que a União tem poder
excessivo no que diz respeito à política econômica e que essa política afeta a todos, interferindo no volume geral de arrecadação
de impostos em todos os demais níveis. Para os defensores do aprofundamento do ideal federativo, o poder central deveria
restringir-se à defesa nacional, à administração das reservas cambiais e à proteção da moeda,e intervir em Estados e municípios
apenas para manter a integridade nacional e para colaborar no combate às desigualdades, sem jamais prejudicá-los. A busca
da descentralização administrativa por meio do fortalecimento dos governos locais é um importante fenômeno contemporâneo
– ocorre na Europa, por exemplo, - e visa dar ao cidadão comum condições para enfrentar determinações tanto do poder
central dos Estados nacionais quanto das instâncias supranacionais.
O aspecto mais importante da questão tributária está relacionado aos impactos que os impostos promovem sobre a sociedade
propriamente dita. Um princípio básico é a estrutura progressiva da tributação – cobrar dos mais ricos em benefício dos mais
pobres. No Brasil, isso acontece em termos absolutos, mas em termos relativos a tributação é regressiva, ou seja, termina por
onerar os menos favorecidos. Em torno dessa constatação, gira boa parte das polêmicas e conflitos que envolvem a questão
tributária no Brasil. Entretanto, talvez essa não seja a discussão essencial. O que importa mesmo é gerar a maior quantidade de
recursos possível e aplicá-los bem. Não adianta fazer justiça só na hora de cobrar; ela precisa existir também na hora de
distribuir. Na França, por exemplo, há redistribuição de fato, enquanto no Brasil os gastos do estado servem para concentrar
Palácio da Justiça (sede do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro)
13

14. renda, em razão da escassez dos gastos sociais. Construir um verdadeiro sistema solidário voltado para diminuir as gravíssimas
Direito, Estado e Gestão Pública
desigualdades existentes no país exige vontade política de cobrar, aumento do volume da receita pública e justiça e eficiência
com o que se gasta no social.
Embora o sistema tributário seja parte fundamental no conjunto de fontes geradoras de recursos para o Estado, ele não é a
única. Os empréstimos que o estado obtém no mercado financeiro nacional e internacional – existem muitas modalidades – e
outros complicados mecanismos financeiros relacionados à emissão de moeda desempenham papel cada vez mais importante.
Por conta dessas operações, sempre foi comum o Estado brasileiro, nos diferentes níveis, acumular taxas expressivas de
endividamento, enfrentando crises em decorrência de sua incapacidade de saldá-las depois. Contudo, um dos fatores que
permitem ao Estado contrair novos empréstimos é sua capacidade de manter o sistema de arrecadação e garantir a obtenção
de recursos.
4. DA RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE
A “crise” do setor público, se assim podemos chamar, tem estimulado o debate não só sobre critérios da reforma administrativa,
como também sobre a natureza e o papel do Estado na implementação de políticas públicas. Não se pode ignorar que o
verdadeiro papel do estado na condução do processo de desenvolvimento econômico do país é inerente a sua função histórica,
história essa que se concretiza pela ação dos diferentes grupos, classes e pessoas no tempo. Portanto, compreender a
estruturação formal e não formal do Estado e sua relação com a sociedade constituem instrumentos conceituais basilares para
o entendimento de suas contradições e o aclaramento de seus papéis e funções.
Além de seu perfil centralizador, como foi abordado anteriormente, cabe aqui analisar os mecanismos de poder que sustentam
esta relação entre Estado e Sociedade.
Um aspecto importante a ser enfatizado diante desta questão é o seu caráter dualista no qual coexistem nesta relação
aspectos tanto formais quanto informais.
O Estado, como organização, constitui ainda uma superestrutura com alicerces frágeis na sociedade. Os grupos políticos
que se aglutinam no aparato estatal estão em busca de recursos para garantir sua sobrevivência, através de apoio de base e
de liderança. Os recursos obtidos são utilizados para satisfazer tanto a interesses políticos de poder como a interesses
sociais particularísticos desses mesmos grupos, tais como os interesses privados de seus membros. Os grupos agem
com a motivação de obter cooperação, ajuda e proteção mútua de seus membros, através de canais formais de
administração, mas também de uma organização informal, ou seja, de uma rede de apoio, de comunicação e de interação
ligada por laços de lealdade política, religiosa, de parentesco, de vizinhança, de compadrismo etc. Esses grupos fazem
necessariamente parte do contexto social, político e econômico que define e conforma o Estado e, portanto, não se pode
ignora-los quando se pensa em estratégias de modernização do aparelho estatal.
Tais grupos são atuantes e procuram fazer representar e valer seus interesses, sendo que, muitas vezes, as instâncias de
poder operam com determinados níveis de disputa entre interesses conflitantes. O desenvolvimento e a administração
destes conflitos ocorrem em instâncias determinadas e legítimas, através de canais próprios e legais, componentes do
próprio aparato de Estado. As casas legislativas, as câmaras judiciárias e as instâncias deliberativas e consultivas
existentes nos mais diversos órgãos estatais são exemplos formais destas instâncias.
LEIA MAIS:
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Art. 8º - Todos têm o direito de viver com dignidade.
Parágrafo único - É dever do Estado garantir a todos uma qualidade de vida compatível com a dignidade da pessoa humana, assegurando
a educação, os serviços de saúde, a alimentação, a habitação, o transporte, o saneamento básico, o suprimento energético, a
drenagem, o trabalho remunerado, o lazer e as atividades econômicas, devendo as dotações orçamentárias contemplar tais atividades,
segundo planos e programas de governo.
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15. Direito, Estado e Gestão Pública
LEIA MAIS:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 99 - Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de
diretrizes orçamentárias.
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos
tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios,aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos
respectivos tribunais.
ESTRUTURAS FORMAIS E INFORMAIS
No cenário político, opera o chamado sistema de grupos de pressão ou “clãs políticos”, que têm sua sobrevivência dependente
de alguns fatores de controle político, entre os quais ressaltamos os seguintes:
1) Domínio das estruturas formais de articulação e agregação de interesses
A comunidade, de um modo geral, é o objeto privilegiado da ação pública do Estado que tem por finalidade o bem comum.
Porém, a articulação e agregação de seus interesses para a formulação de alternativas de política pública, através das estruturas
estatais, são restritas pelo domínio que os chamados clãs políticos locais exercem sobre as estruturas partidárias ou outras
instâncias de poder. O acesso direto do cidadão às estruturas de poder político torna-se limitado por diversos mecanismos que
vão desde pressões informais locais e regionais até as restrições legais em nível nacional. As instituições parlamentares e
partidárias tornam-se fracas para obter a articulação dos interesses dos cidadãos, e estes, por sua vez, acabam por levar suas
demandas diretamente aos órgãos burocráticos do governo.
2) Controle das estruturas burocráticas do governo
O objetivo maior dos “clãs políticos” ou “grupos políticos” é alcançar o poder para manejar recursos públicos com o fim de
atender a interesses privados. A idéia principal é o domínio das estruturas burocráticas ou tráfico de influência como meio de
controlar grandes fatias do orçamento público.
Nem sempre, chegar ao poder significa necessariamente ocupar posições no governo, mas ter acesso a recursos públicos
através de alianças, coalizões, troca de favores e outros mecanismos. O acesso ao poder e ao uso de recursos públicos é o
mais importante para a sobrevivência e manutenção dos clãs políticos, que, assim, têm a máquina do poder em suas mãos,
independentemente de variações político-ideológicas.
3) Paternalismo e assistencialismo
Em muitos países do mundo, principalmente na América Latina, onde o controle orçamentário do Estado é frágil, há prevalência
de populismo econômico. Política assistencialista significa concessão de benefícios e serviços a grandes segmentos da
população, como forma de preservação de valores e crenças vigentes. Benefícios são concedidos e transformados em
produto da bondade do líder do clã que, ao chegar ao poder, favorece os segmentos da população submetidos à sua liderança.
Assim, quanto maior o poder, mais recursos à disposição do líder existem para que possa exercer sua “bondade”, o que
favorece a manutenção do sistema social existente.
As áreas de educação, saúde e assistência social têm a preferência dos líderes. Por serem áreas mais diretamente ligadas às
necessidades básicas da população, são mais demandadas e, portanto, proporcionam melhores recompensas para os líderes
de tais grupos. O paternalismo inibe, assim, o desenvolvimento dos valores da cidadania. A satisfação das necessidades de
sobrevivência do indivíduo deixa de ser percebida como direito próprio dos cidadãos, passando a ser vista como uma concessão
ou um crédito à bondade dos líderes.
15

16. 4) do setor público por privatização de oportunidades
Direito, Estado e Gestão Pública
A redução da máquina administrativa do Estado e sua modernização têm sido um tema de preocupação constante entre
consultores de entidades de assistência técnica internacional. As propostas e argumentos neste sentido são fundamentados,
de um lado, sob o ponto de vista gerencial, na crítica à ineficiência crônica da administração pública, de outro, na necessidade
de redução das atividades empresariais do Estado através da privatização de empresas públicas. A análise a seguir irá procurar
mostrar não a consistência intrínseca, mas a fragilidade prática das propostas correntes quanto à idéia de criar as bases para
ampliar os direitos de cidadania através da livre iniciativa e da privatização de oportunidades.
5) Redução da máquina estatal
Em burocracias cujo crescimento resultou menos de racionalidade administrativa, de divisão de trabalho e mais de funções
para fins políticos e administrativos, com objetivos de reforçar e manter a coalizão de poder, muitos mecanismos foram
criados exatamente para levar a efeito tarefas que a normalidade burocrática impedia que se concretizassem. Em uma burocracia
impregnada de práticas tradicionalistas e de política de grupos, a redução de órgãos e a eliminação de pessoal serão extremamente
penosas, visto que as reações políticas serão muito intensas. Retirar grupos poderosos da arena política do estado ou reduzir-
lhes o âmbito de influência ameaçaria o próprio equilíbrio do sistema. O interesse comum dos clãs políticos criaria, fora do
Estado, uma nova arena política, de controle altamente duvidoso e de alto risco para o status quo. O rearranjo e a acomodação
de interesses políticos, portanto, devem ser realizados dentro da própria arena do Estado – e é esta uma das razões pelas quais
as reformas administrativas que eliminam órgãos e deveriam reduzir o quadro pessoal limitam-se a redividir e reagrupar órgãos
e a transferir pessoal, sem necessariamente, eliminá-los da burocracia estatal. Outro motivo a ser considerado é a conjuntura
em que operam estas reduções de crise, recessão e desemprego e, destarte, o custo social por elas representado.
6) Privatização de empresas públicas
Argumenta-se, sob o ponto de vista econômico, que a empresa pública, sendo menos eficiente, retém recursos humanos e
financeiros que poderiam produzir mais se fossem passados para o setor privado, devendo-se sempre ter em conta a capacidade
real desse setor, em momento recessivo, de absorver esta “passagem”. Esse argumento é reforçado, nessa época de escassez
aguda de recursos, pela necessidade de os governos melhorarem suas finanças, utilizando formas variadas de repasse e
venda de bens públicos.
Outro fator a ser considerado é que o desenvolvimento da empresa privada latino-americana só foi possível graças à proteção
do Estado. Assim, ainda persistem diversos interesses e a interdependência da área privada com as empresas estatais. A
privatização de algumas empresas públicas pode sofrer resistências inclusive por parte das próprias empresas privadas que
dependem daquelas para sua sobrevivência e crescimento, o que não deixa de refletir a fragilidade estrutural destes mercados,
e denuncia os ainda acanhados níveis de poupança interna. Apesar da propalada ultrapassagem do regime Keynesiano, em
que o Estado ocupa função essencial para a economia, em países como os latino-americanos, o Estado ainda não teve
sobrepujada a sua real importância como agente propulsor do desenvolvimento. E, por outro lado, o mercado ainda não
demonstrou capacidade e autonomia suficiente para ocupar este papel a contento.
16 Palácio Tiradentes (Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro)

17. 7) Reforço e apoio a instituições comunitárias não-governamentais na gestão social
Direito, Estado e Gestão Pública
A centralização excessiva, construída burocraticamente através da coalizão de grupos locais, enfatiza controles e busca a conformidade
e a dependência, alienando provedores locais e participantes comunitários. Também a distância que a centralização cria entre a
autoridade pública e a comunidade ajuda a reforçar a suspeita, a desconfiança e a descrença na atividade governamental.
Assim, uma forma de recuperar a crença da comunidade na lealdade a empreendimentos públicos seria deixar renascer ou simplesmente
apoiar aquelas instituições originárias da própria comunidade, que procuram responder diretamente a demandas identificadas em seu
meio. Essas organizações têm normalmente uma função específica, mas agem com diversas finalidades. São desde aquelas que
geram pequenos ganhos econômicos, até às grandes instituições de pesquisa ou associações que cuidam da educação, saúde e
assistência social. São, essencialmente, organizações públicas que geram uma lealdade à missão e também uma identificação cívica
cuja ação gera resultados de natureza coletiva, social, antes de beneficiar pessoas individualmente.
Os benefícios sociais, econômicos, políticos e administrativos trazidos pelo reforço de organizações não-governamentais são
inúmeros. Podemos citar que as organizações não-governamentais:
a) Ajudam a criar novas formas de articulação e agregação de interesse, impondo novos canais de comunicação com o
Estado e, portanto, novos mecanismos de demanda e apoio à formulação de políticas públicas;
b) Criam poder e participação comunitários, além dos limites definidos pelos grupos preferenciais, ajudando a reorganizar a
sociedade civil, política, social e economicamente com mais autenticidade e independência dos controles tradicionais;
c) Diluem pressões políticas de grupos preferenciais, pela pluralidade de organizações públicas, e oferecem maior participação
e conseqüentes identificações comunitárias;
d) Instituem novos grupos de produção, concorrendo para a inovação e o progresso, através do exercício, por parte da
população, de novos papéis econômicos e sociais;
e) Desenvolvem novas habilidades administrativas, baseadas em demandas e apoios reais conhecidos no ambiente de operação,
gerando, assim, melhor consciência gerencial sobre custos de produção e sobre administração orçamentária, no sentido
do equilíbrio receita-despesa;
f) Desalienam os provedores locais, tornando possível a contribuição de recursos humanos, financeiros e materiais impossíveis
de serem canalizados através de organizações burocráticas centralizadas;
g) Atuam, administrativamente, de forma ágil e flexível, por serem pequenas, por terem sua sobrevivência diretamente relacionada
à adaptação imediata ao meio e por estarem livres de amarras burocrática, ditadas pela ordem e a uniformidade impostas
pela complexidade e a centralização;
h) Restauram o sentido individual da responsabilidade comunitária, contribuindo para rechaçar as pressões paternalistas.
8) Participação de clientelas na gestão de organizações governamentais
A ação da administração pública deve legitimar-se na medida em que os interesses e o controle da comunidade prevalecem
na decisão pública. Em burocracias influenciadas por lealdades grupais, personalismo e controle centralizado, no entanto,
torna-se quase impossível incorporar e atender adequadamente às demandas e aos interesses comunitários, pois:
a) As políticas e objetivos são fixados menos em função de um sistema racional de decisão ou julgamento sobre valores
comunitários do que em razão de compromissos de grupos de poder;
b) A formulação de política pública é realizada sem grandes conhecimentos sobre as prováveis conseqüências;
c) O crescimento e o desenvolvimento de organizações públicas são limitados pela possibilidade de controle de líderes de
grupos preferenciais.
A participação da clientela, em nível de cada organização, não deve ser concebida como proposta genérica, mas como uma
alternativa gerencial a cada situação específica. A participação não deve limitar-se à captação de valores e expectativas da
comunidade ou a consultas sobre projetos já elaborados, mas envolver capacidade de decisão sobre objetivos e formas de
operação da organização. Assim, deve ser combinada com a descentralização e desconcentração da máquina administrativa a
fim de alcançar níveis decisórios próximos ao local da ação.
9) Integrar ação-planejamento
O processo decisório público é fragmentado e intermitente. Os funcionários e dirigentes tendem a agir em seu trabalho muito
menos em função de grandes políticas de longo prazo do que de reações e pressões do dia-a-dia. Na verdade, o dirigente eficaz
é alguém que faz o que pode, dentro de sua perspectiva e de seu alcance, para responder às inúmeras pressões de curto prazo,
que lhe chegam fracionadas e descontínuas.
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18. Em uma burocracia loteada praticamente, a atividade de controle para manter a coalizão dos grupos no poder prevalece sobre
Direito, Estado e Gestão Pública
qualquer dimensão gerencial de supervisão e de execução de diretrizes. Poucos dirigentes se conformariam em estar distanciados
do conflito político que permeia a implementação para confiar apenas na possibilidade de uma diretriz genérica e modelar do
comportamento administrativo.
A complexidade organizacional e política que caracteriza a burocracia pública transacional tornam impossível definir limites
claros de autoridade administrativa em âmbitos específicos do processo decisório. O dirigente público, na realidade, age
diariamente em constante interação com outros setores e dirigentes para tratar de assuntos comuns, mas também para refutar
interferências indevidas em seus setores e reforçar sua autoridade, buscar novos recursos para o grupo de lealdade e, inclusive,
negociar, em cada momento, a própria manutenção de seu cargo ou função. O exercício da direção pública é um esforço
contínuo para manter a autoridade do cargo e reforçar o próprio emprego, garantindo a lealdade do grupo de coalizão (sendo
estas atividades mais importantes do que as relativas às responsabilidades do próprio cargo).
A integração planificação/implementação deve realizar-se tanto vertical como horizontalmente na estrutura organizacional
através dos objetivos. Faz-se necessário ampliar as funções dos objetivos em sua dimensão integradora. Para isso, é necessário
que a definição dos objetivos envolva toda a organização e não aliene os implementadores.
A PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NA GESTÃO PÚBLICA
A cidadania, em rápido resumo, é hoje o conceito que envolve naturalmente o direito da maior participação possível dos
cidadãos no processo decisório governamental. Na atualidade, são muitas as formas de participação popular no processo
de decisão governamental, as quais muito têm a ver com as tradições e cultura cívico-político de nosso país.
A Constituição de 1988 introduziu quatro importantes mecanismos de participação popular aplicáveis aos Municípios.
Alguns dos mecanismos aplicam-se, também, aos demais entes federados. O instrumento específico referente aos
municípios brasileiros diz que a Lei Orgânica dos Municípios - LOM a ser adotada por cada município deve ter,
necessariamente, entre outros princípios, “ a cooperação das associações representativas no planejamento municipal”( CF,
art. 29, XII).
Outra forma de participação, também permitida aos demais entes federados, diz respeito ao art. 29, XIII, da CF/88, que assim
dispõe: “iniciativa popular de projetos de leis de interesse específico do Município, da cidade ou dos bairros, através de
manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado”. Os demais mecanismos, aplicáveis aos Estados e à União,
referem-se ao plebiscito e ao referendum das leis pelo eleitorado (CF, art. 14, I e II), dependendo a sua utilização de regulamentação
por leis, como estabelece o caput do art. 14 da Constituição.
Hospital Universitário da UFRJ
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19. Participação da Comunidade nas Ações e Serviços Públicos de Saúde
Direito, Estado e Gestão Pública
Não é de hoje que os Entes Públicos, em especial os Municípios, buscam encontrar as soluções aplicáveis às suas realidades,
entendendo a alteração em debate como mais uma contribuição ao enfrentamento do desafio da universalização da saúde,
democratização e da estruturação dos sistemas de saúde em padrões de eficiência e eficácia e com capacidade de produzir
resultados de impacto sobre as condições epidemiológicas dos cidadãos de nosso Estado.
Na atualidade, o verdadeiro desafio imposto às Administrações Públicas do País e, como já dito, às Administrações Municipais,
é o de garantir um real poder de interferência da sociedade no controle das ações de saúde. A democratização deste setor,
muito mais do que a simples formalidade de se constituir os Conselhos Municipais de Saúde (CMS), requer uma transferência
efetiva das decisões para o conjunto dos usuários do sistema.
Historicamente, a área da saúde tem sido objeto de uma disputa acirrada, em que grupos de interesse se organizam e estabelecem
lobbies com os organismos estatais. Estes grupos de pressão (prestadores privados de serviços; produtores de bens e
equipamentos, materiais e medicamentos, entre outros) têm sido determinantes na conformação do próprio modelo assistencial
privativista-medicalizado.
A Constituição Federal de 1988, na Seção da Saúde, no art. 198, dispõe como uma das diretrizes do Sistema Único de Saúde,
em seu inciso III, justamente a participação da comunidade. A questão ainda é reiterada no art. 204 que trata da Assistência
Social no qual é estabelecida a diretriz de “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação
das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (inciso II).
Além disso, a Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde (Lei nº 8.080/90), em seu art. 15, inciso I, estabelece como atribuição
comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a “definição das instâncias e mecanismos de controle,
avaliação e fiscalização das ações e serviços de saúde”. O Governo Federal, através do Decreto nº 99.438, de 07 de agosto de
1990, criou o Conselho Nacional de Saúde, composto por entidades representativas dos usuários, dos trabalhadores de saúde,
dos prestadores de serviços e por representantes do Governo.
Por último, cabe ressaltar a evidente abertura que é conferida pela Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que dispõe sobre
a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde. Em seu art. 4o, inciso II, a lei estabelece a necessidade
de instituição do Conselho de Saúde entre outras medidas a serem adotadas pelos entes federados como requisito para
participar do SUS e receber os recursos financeiros destinados à saúde.
Finalizando, pode-se afirmar que tanto a Constituição Federal como os diplomas legais citados não enveredam por uma definição
ideológica das diversas acepções que o termo “participação” oferece, o que, afinal, não é nada mais do que se poderia esperar
de textos legais. No entanto, estão dadas as bases jurídicas para criação dos Conselhos e organização de um sistema de saúde
democratizado, moderno e adequado ao enfrentamento de nossa realidade epidemiológica.
Não podemos esquecer dos Conselhos de Saúde que, por sua própria natureza, podem ser instrumentos fundamentais para
transformação das práticas tradicionalmente verificadas nos serviços de saúde e sua conseqüente adequação aos interesses
e às necessidades coletivas. Em nosso entender, a função principal dos Conselhos de Saúde é a definição de diretrizes gerais
da política de saúde, podendo compreender outros temas, como por exemplo, a prestação de contas do Poder Público no
campo da saúde e a avaliação da situação sanitária do Estado ou Município. Para melhorar a organização da gestão da saúde,
parece-nos que a estruturação do importante órgão colegiado, que é o sobredito Conselho, deve ser concebida como parte
integrante da organização administrativa do Governo Estadual ou Municipal e não como um mecanismo externo de coordenação
interinstitucional entre prestadores de serviços de saúde.
Para isto ocorra, faz-se necessário por certo conhecer a trajetória política das entidades participantes do Conselho e os
compromissos que vêm sustentando ao longo do tempo, e seu grau de inserção na sociedade será útil para se avaliar em que
condição se dará o processo decisório no âmbito do Conselho Estadual ou Municipal de Saúde.
Participação da População na Área da Assistência Social
As ações governamentais na área de assistência social são comuns à União, Estados e Municípios. Ao Município cabe, enquanto
diretriz, a coordenação e execução de políticas nessa área, seja diretamente ou seja por meio de entidades beneficentes e de
assistência social. Na formulação das políticas e no controle das ações, em todos os níveis, deverão estar envolvidas as organizações
representativas da sociedade local, mediante as quais esta deverá participar (art. 204, I e II, da Constituição Federal).
Formação de Cooperação na Promoção e Proteção do Patrimônio Cultural Local
O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de
inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação e outras formas de acautelamento e preservação (art. 216, §
1º, da Constituição Federal). É tarefa comum dos entes federados (art. 23, III, da Constituição Federal) e deve contar com a
colaboração da comunidade. A LOM pode ter previsto formas de ação conjugada entre o Poder Público e a comunidade,
inclusive e primordialmente de caráter educativo.
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20. Fiscalização Popular Transparência das Contas Públicas
Direito, Estado e Gestão Pública
A prestação de contas da administração é um princípio fundamental da República Federativa do Brasil e o seu não-cumprimento
pelo Município ensejará a intervenção do Estado (art. 35, II, da Constituição Federal). Todos os administradores e demais
responsáveis pelo dinheiro, bens e valores públicos estão obrigados a prestar contas do que geriram.
No caso do Município, sua Lei Orgânica, além de disciplinar o controle interno (art. 31, caput, da Constituição Federal) e o controle
externo (art. 31, §§ 1º e 2º da Constituição Federal), deve regular a publicidade das contas municipais de forma que estas sejam
compreensíveis para a população, sem deter-se em detalhamentos técnicos, códigos complicados de identificação da despesa, pois
impossibilita sua compreensão. Assim, a LOM garante a fiscalização popular tal como prevista na Constituição Federal, no art. 31, §
3º para que, após exame e apreciação das contas municipais, o contribuinte possa questionar-lhes a legitimidade.
Também a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 (designada por Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece em seu
Capítulo IX a obrigatoriedade e os critérios garantidores da Transparência da Gestão Fiscal em todos os níveis de Governo.
L. C. 101, Art. 48:
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá ser dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e
leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.
Pedido de Informação
A Carta Federal, no art. 5º, inciso XXXIII, prevê que “todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
A LOM deve ter disciplinado o prazo para devolução das informações pela administração, ao mesmo tempo em que pode ter
possibilitado a prorrogação justificada do prazo.
A administração deve garantir os meios para que a informação seja fornecida, sob pena de responsabilização da autoridade
que não atendeu ao pedido ou que prestou informações incompletas, embaralhadas ou com má-fé.
Legitimidade Popular
A fiscalização das ações e atos da administração pública é extensiva ao cidadão, partido político, associação ou sindicato.
Apresentam-se eles como parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas competente
para fiscalizar os atos de gestão do Município (art. 74, § 2º, da Constituição Federal). É garantia constitucional que, como as
anteriormente indicadas, deve ter constado da LOM, por se traduzir como um conjunto de normas voltado à vida do cidadão, da
cidade onde ele vive, usufrui os serviços públicos e pode participar ativamente. Ela veicula, de forma mais direta e didática, as
relações do cidadão com a esfera de Poder que dele mais se aproxima: o governo municipal.
Alunos do cruso de pós-graduação em Educação Fiscal apresentam seu plano de ação
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