LA PLANIFICATION DANS LESESPACES FONCTIONNELSTerritoire &EnvironnementNovembre no 6/12
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VLP-ASPAN no 6/12ancré dans la Constitution grisonne lors de sadernière révision totale2.                                 ...
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VLP-ASPAN no 6/12   L’agglomération dans le Canton de Fribourg   Avec l’entrée en vigueur en 1997 de sa Loi cantonale sur ...
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VLP-ASPAN no 6/12   que la population ou les collectivités touchées       peut aussi représenter – suivant d’où l’on se   ...
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VLP-ASPAN no 6/12L’assistance des cantons est à vrai dire essentielle;      nisation, transport, paysage et énergie). Dece...
T&E  de transports, d’énergie et de protection du            aller plus loin, puisque le droit cantonal leur  paysage. De ...
VLP-ASPAN no 6/12   d’Argovie notamment, un plan régional sec-          3.	La difficulté de définir les   toriel peut être...
T&Enitions précises en matière d’aménagement du          tique, puisque la notion d’espace fonctionnel in-territoire42, la...
VLP-ASPAN no 6/12Une telle délimitation «de haut en bas» répond          concrètement, sur demande d’un dixième des ci-en ...
T&ELe canton du Jura connaît aussi une réglementa-        mieux coïncider le périmètre de la planificationtion similaire e...
VLP-ASPAN no 6/124.1	Les plateformes de                                 (Plattform Aargau-Solothurn) qui réunit les Can-  ...
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VLP-ASPAN no 6/12tout en prévoyant de supprimer l’obligation,          veau intracantonal. Plusieurs cantons ont d’ail-pou...
T&Evrant l’ensemble du territoire et intégrant pêle-       cantonales et communales74. Une telle planifica-mêle les domain...
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La planification dans les espaces fonctionnels

  1. 1. LA PLANIFICATION DANS LESESPACES FONCTIONNELSTerritoire &EnvironnementNovembre no 6/12
  2. 2. T&ELa planification dans les espaces fonctionnelsDéveloppements récents et perspectives juridiquesLes principes de coordination et de 1. Quelques remarquescollaboration sont plus que jamais au centre introductivesde l’aménagement du territoire compte tenudes défis auxquels les collectivités publiquessont aujourd’hui confrontées. En effet, la Avant de traiter les problèmes que peut poser laSuisse s’urbanise et la mobilité de la popu- planification dans les espaces fonctionnels, illation augmente sans cesse. Les activités convient d’expliquer rapidement le lien étroit quehumaines ont toujours plus d’emprise sur le cette problématique entretient avec la planifica-territoire ou d’effets sur l’environnement. Il tion régionale (ch. 2.1.) et d’en évoquer le cadren’est aujourd’hui plus possible d’assurer un constitutionnel (ch. 2.2.).aménagement du territoire satisfaisant encoordonnant la planification uniquementau sein des espaces politiques traditionnels, 1.1 La renaissance de lalesquels ne coïncident souvent plus avec les planification régionaleespaces fonctionnels actuels. La nécessitéd’organiser l’utilisation du sol de manière Depuis longtemps, dans les grands et moyensrationnelle à un niveau intercommunal et cantons, les autorités ont compris l’utilité de pla-intercantonal, voire international, devient nifier l’aménagement du territoire à un niveautoujours plus pressante, si l’on veut ména- régional, c’est-à-dire de permettre ou deger l’utilisation du sol et préserver le pay- contraindre un groupe de communes à réglersage. C’est d’ailleurs pourquoi le Projet de certaines questions de manière concertée. D’uneterritoire Suisse retient que le renforcement part, on avait déjà pris conscience de l’impossibi-de la coordination et de la collaboration est lité de résoudre les problèmes d’aménagementun défi central de l’aménagement du terri- du territoire au seul niveau communal, comptetoire. tenu notamment des ressources financières etLe présent article se propose dès lors de survoler humaines parfois limitées de certaines com-les derniers développements et les perspectives munes. D’autre part, les cantons et les com-juridiques en matière de planification des espaces munes ont aussi compris assez tôt l’intérêt qu’ilfonctionnels. Les contours de cette probléma- pouvait exister d’assurer une certaine coordina-tique étant encore très flous et les problèmes tion – tant horizontale que verticale – par d’autresqu’elle pose innombrables, il ne prétend cepen- canaux que celui de la planification directricedant nullement à l’exhaustivité, ce d’autant plus cantonale. Dans les Cantons de Zurich et desque la pratique s’écarte souvent du cadre lé- Grisons notamment, où la planification régionalegal  ou n’a simplement pas encore trouvé d’an- a toujours occupé une place centrale en matièrecrage légal. d’aménagement du territoire, celle-là permet d’alléger la planification directrice cantonale tout en servant de base à son élaboration1. Le principe de la collaboration régionale et, plus spéciale- ment, de la planification régionale a même été2
  3. 3. VLP-ASPAN no 6/12ancré dans la Constitution grisonne lors de sadernière révision totale2. SommaireAujourd’hui, comme nous le verrons, laplanification régionale est appelée à répondre àde nombreux défis; elle vit ainsi une véritable 1. Quelques remarques introductives 2renaissance dans de nombreux cantons. La né- 1.1 La renaissance de la planification cessité de coordonner la planification au-delà des régionale 2frontières politiques semble en effet avoir large- 1.2 Le tabou des réformesment supplanté la simple utilité de planifier à un constitutionnelles 4niveau supracommunal.Certes, la délimitation de nombreuses «régions 2. Coordonner dans les espaces fonctionnels 6d’aménagement» s’est faite et se fait encore sou- 2.1 Un principe juridique reconnu 7vent selon des critères historiques, culturels, géo- 2.2 Les enjeux politiques 8graphiques ou encore politiques (p. ex. les ré- 2.3 Les incitations fédérales et cantonales 10gions correspondent aux arrondissements ou aux 2.4 Les moyens de contrainte juridique 11districts). Dès lors, la planification régionale n’estencore que rarement intercantonale ou interna- 3. La difficulté de définir les espacestionale si l’on excepte quelques projets d’agglo- fonctionnels 13mération précurseurs. Et si certaines aires de pla- 3.1 La notion d’«espace fonctionnel» 13nification régionale correspondent aux espaces 3.2 La délimitation des «espacesfonctionnels actuels (p. ex. la région d’aménage- fonctionnels» 14ment de la Haute-Engadine), de nombreusesautres ne couvrent pas ou plus ceux-ci, (p. ex. 4. Les moyens spéciaux de coordination 16régions d’aménagement zurichoises)3. Dans cette 4.1 Les plateformes de coordination 17mesure, la problématique de la planification des 4.2 Les concepts d’aménagement 18espaces fonctionnels ne doit pas être totalement 4.3 Les plans directeurs régionaux 19confondue avec celle de la planification inter- 4.4 Les projets d’agglomération 20communale ou de la planification régionale tradi- 4.5 Les plans d’affectationtionnelle. cantonaux et régionaux 21Il n’empêche toutefois que la problématique dela planification régionale et celle de la planifica- 5. La gouvernance des espaces fonctionnels 23tion dans les espaces fonctionnels sont appelées 5.1 Entre contractualisation età s’imbriquer fortement. En effet, les instruments institutionnalisation 23et les mécanismes de planification régionale et 5.2 La forme juridique de lade collaboration intercommunale permettent collaboration 25 5.3 Les compétences de l’organe commun 27 1 Art. 3 al. 2 Raumplanungsgesetz/GR (KRG/GR; BR 801.100); 5.4 La participation démocratique 28 §13 Planungs- und Baugesetz/ZH (PBG/ZH; OS 700.1). 2 Cf. art. 69 et 72 de la Constitution du Canton des Grisons/GR 6. Conclusion 29 (Cst./GR; RS 131.226), entrée en vigueur le 1er janvier 2004. 3 Cf. Schenkel/Wehrli/Kübler/Scheuss, Strukturen für eine bes- sere Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich Grundlagen- bericht, Zürich 2005, p. 6 s.; Conférence tripartite sur les ag- glomérations CTA (édit.), La voie vers une politique des agglomérations globale. Possibilités et limites de la politique cantonale des agglomérations, Études de cas cantonaux, Berne 2007, p. 86 s. 3
  4. 4. T&Ed’adapter le périmètre de planification aux en- tercantonale6. Le droit fédéral ne peut cependantjeux à traiter; ils trouvent ainsi une application fixer le périmètre des espaces fonctionnels et leurnouvelle et toute naturelle s’agissant de la plani- planification concrète, ni même déterminer quelsfication dans les espaces fonctionnels, que ces mécanismes organisationnels doivent être prévusderniers soient intercommunaux, intercantonaux à cette fin, cela même lorsqu’il s’agit de planifierou internationaux. De même, comme nous le un espace fonctionnel intercantonal7. En outre, laverrons, de nouveaux modèles de coopération et situation n’est pas moins complexe au niveaude planification régionale tant légaux (p. ex. la cantonal; dans la plupart des cantons, les com-conférence régionale et l’agglomération dans les munes jouissent historiquement de larges com-Cantons de Berne et de Fribourg; cf. encadré pétences en matière d’aménagement local et lap. 6-7) qu’extralégaux (p. ex. concept d’aména- plupart y sont encore très attachées. Cette auto-gement ou projet d’agglomération) ont été déve- nomie communale est d’ailleurs souvent ancréeloppés spécialement afin d’assurer une meilleure dans les constitutions cantonales, tout comme lecoordination dans les espaces fonctionnels. Pour principe selon lequel le canton ne doit intervenirtoutes ces raisons, le présent article, à l’image de qu’à titre subsidiaire8. Ainsi, d’un point de vuenombreux plans directeurs cantonaux d’ailleurs4, politique et juridique, il est difficile d’attribuer àtraitera indifféremment de planification régionale la Confédération ou aux cantons davantage deet de planification dans les espaces fonctionnels. compétences en matière d’aménagement. Par conséquent, en l’état, la planification coordon- née des espaces fonctionnels ne peut être sim-1.2 Le tabou des réformes plement solutionnée «par le haut», mais doit en constitutionnelles principe faire l’objet de solutions concertées «par le bas».Il faut rappeler qu’à défaut de réformes constitu- Il est certain qu’à long terme, les problèmes quetionnelles profondes, l’aménagement coordonné pose l’absence de coïncidence entre les espacesdu territoire ne semble pouvoir passer pour politico-administratifs et les espaces fonctionnelsl’heure que par un renforcement des mécanismes devraient conduire à des réformes territoriales. Ilet des instruments de collaboration entre les dif- est à cet égard réjouissant que de nombreusesférentes autorités en charge de l’aménagement fusions de communes aient été déjà menées àdu territoire5. bien et soient en cours (cf. encadré p. 5). Au Tes-En effet, le système actuel a été pensé à une sin par exemple, et contrairement à la discussionépoque où la société commençait seulement à au niveau fédéral, le thème des agglomérations as’urbaniser. La répartition des compétences en englobé la question des fusions de communes9.matière d’aménagement du territoire est donc On signalera aussi la récente révision constitu-fortement décentralisée. Selon l’article 75 de la tionnelle et législative dans le Canton de BerneConstitution fédérale (Cst.), dans le domaine de – sur laquelle le peuple bernois a été appelé à sel’aménagement du territoire, la Confédération prononcer le 23 septembre 2012 – qui met enne jouit que d’une compétence limitée aux «prin- place des mécanismes incitatifs en matière decipes». Dans ce cadre et comme le prévoyait fusion de communes (réduction des prestationsl’avant-projet de Loi fédérale sur le développe- de péréquation et de subventionnement, etc.) etment territorial (AP-LDTer), elle peut certes qui autorise également le Grand Conseil àcontraindre les cantons à planifier de manière contraindre les communes à fusionner contrecoordonnée les espaces fonctionnels, expliquer le leur gré10. Il semble toutefois qu’à l’instar d’unesens de cette obligation, voire fixer quelques nouvelle répartition des compétences en matièrerègles de bases s’agissant de la coordination in- d’aménagement du territoire, une révolution de4
  5. 5. VLP-ASPAN no 6/12Effectif des communes en Suisse 3000 2900 2800 2700 2600 2500 2400 2300 2200 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014la structure territoriale suisse – notamment desfusions de cantons – soit pour l’heure inconce-vable, comme en témoigne d’ailleurs la difficultéactuelle de convaincre certaines communes à fu-sionner. 4 Cf., p. ex., Fiche R2 «Regionale Entwicklungsträger» du plan directeur lucernois (PDCn/LU); Ligne d’action 1.3 «Adapter les péri- mètres aux enjeux à traiter» du plan directeur cantonal vaudois (PDCn/VD). 5 Michel Rey/Laurent Thévoz, La collaboration intercommunale: facteur décisif du succès de la mise en œuvre des plans régionaux et des schémas d’agglomération, Essai sur la pratique de la gouvernance territoriale en Suisse romande, p. 2 s. 6 Art. 21-24 AP-LDTer et Office fédéral du développement territorial (ARE), Rapport explicatif accompagnant l’avant-projet de Loi fé- dérale sur le développement territorial (AP-LDTer), Berne 2008, p. 103-105. 7 Cf. art. 5a Cst. et voir, entre autres, Pascal Mahon, in: Jean-François Aubert/Pascal Mahon (édit.), Petit commentaire de la Constitu- tion fédérale de la Confédération suisse, Zurich – Bâle – Genève 2003, N 4-5 ad art. 75 Cst. 8 Pour le principe de subsidiarité, cf., notamment, § 4 al. 2 de la Constitution du Canton de Lucerne (Cst./LU; RS 131.213), art. 26 al. 1 de la Constitution du Canton de Saint-Gall (Cst./SG; RS 131.225) et art. 27 al. 3 de la Constitution du Canton d’Appenzell Rhodes- Extérieures (Cst./AR; RS 131.224.1) et, pour le principe d’autonomie communale en aménagement du territoire, cf., notamment, art. 47 al. 2 de la Constitution du Canton d’Uri (Cst./UR; RS 131.214). 9 Voir CTA, Études de cas cantonaux (précité note 3), p.47. 10 Art. 101 al. 2 de la Constitution du Canton de Berne (Cst./BE; RSB 101.1) qui entrera en vigueur le 1er janvier 2013. 5
  6. 6. T&E La conférence régionale dans le Canton de Berne En 2007, le Canton de Berne s’est attelé à encourager la coopération entre les communes au niveau régional, en conférant des bases contraignantes à la collaboration intercommunale et régionale. Dans ce but, il a créé une nouvelle forme de corporation de droit public, la conférence régionale (cf. art. 137 à 143 de la Loi bernoise sur les communes; LCo/BE; RSB 170.11). En clair, chaque commune bernoise doit adhérer à une conférence régionale, laquelle est compétente pour harmoniser, à son échelle, le développement des transports et de l’urbanisation. Pour ce faire, la conférence régionale doit notamment adopter des concepts régionaux (des transport et de l’urbanisation). Les conférences régionales se chargent en outre, le cas échéant, des tâches des conférences culturelles régionales existantes. Enfin, les communes peuvent – si elles le souhaitent – déléguer d’autres tâches aux conférences régionales. Afin de démocratiser cette nouvelle forme de collaboration intercommunale, le constituant et le législateur bernois ont aménagé de la manière suivante la participation et la représentation de la population au sein des conférences régionales: ‚‚ Droits d’initiative et de référendum – En fait, il y a non seulement des votations régionales au moment de la création ou de la dissolution de la conférence régionale, mais également à chaque fois qu’une fraction du corps électoral régional ou des communes demande le référendum (par exemple contre la modification du règlement de la conférence régionale) ou qu’une initiative populaire régionale est valablement déposée. Toutes ces votations re- quièrent l’approbation de la majorité des votants et des communes membres. ‚‚ Élection et composition de l’assemblée régionale – Chaque commune est représentée à l’assemblée régionale – c’est-à-dire l’organe central des conférences régionales détenant notamment le pouvoir réglementaire – par son président de commune. Afin d’assurer une certaine représentativité des communes, chaque commune jouit d’une voix jusqu’à 1’000 habitants et d’une voix supplémentaire par tranche additionnelle de 3’000 habitants.2. Coordonner dans les espaces tion (cf. 2.1.). L’expérience démontre toutefois fonctionnels que, malgré l’intérêt à planifier de manière coor- donnée dans les espaces fonctionnels, de nom- breuses collectivités sont tentées de négligerÀ vrai dire, même si la Loi fédérale sur l’aména- leurs obligations de collaborer et de coordonnergement du territoire LAT ne traite pas encore ex- (ch. 2.2.). Il convient dès lors de développer despressément de la problématique de la planifica- moyens non seulement incitatifs (ch. 2.3.) maistion dans les espaces fonctionnels, celle-ci n’en également contraignants (ch. 2.4.) pour favoriserest pas moins reconnue depuis longtemps sur le le respect de celles-ci.plan juridique, puisqu’elle découle des principesde collaboration, de coordination et de planifica-6
  7. 7. VLP-ASPAN no 6/12 L’agglomération dans le Canton de Fribourg Avec l’entrée en vigueur en 1997 de sa Loi cantonale sur les agglomérations (LAgg/FR; RSF 140.2.), le Canton de Fribourg a été le premier à proposer un cadre institutionnel ad hoc aux problèmes que posait la nécessité de développer la coopération régionale, en particulier dans les agglomérations urbaines. Il existe dans ce canton une nouvelle forme de corporation de droit public, l’agglomération. Ainsi, Agglo Fribourg – qui a été formée sur cette base par les communes de Fribourg et sa couronne – est censée favoriser la collaboration intercommunale sur des problématiques aussi variées que celles de la mobilité, de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement, de la promotion touristique, de la promotion culturelle et de la promotion économique. Quelques cantons romands ont repris ou tenté de reprendre les grandes lignes de ce modèle de collaboration (cf. infra ch. 3.2 et 5.2). D’un point de vue institutionnel, l’agglomération présente de larges similitudes avec les confé- rences régionales; la population et les communes membres jouissent notamment des droits d’initiative et de référendum. De même l’essentiel des pouvoirs de l’agglomération sont du ressort d’un conseil d’agglomération. Il appartient aux statuts de l’agglomération de détermi- ner le nombre de représentants auquel a droit chaque commune, laquelle forme obligatoire- ment une circonscription électorale, étant précisé que chaque commune a deux conseillers d’agglomération au moins et qu’aucune commune ne doit disposer de plus de la moitié des conseillers d’agglomération. Enfin, les membres dudit conseil ne peuvent être élus par scrutin populaire que dans la mesure où les statuts de l’agglomération le prévoiraient, à défaut de quoi ils le sont par le législatif communal.2.1 n principe juridique reconnu U responde aux projets de développement régio- nal, ce que rappelle expressément la récente révi-Pour rappel, selon les articles 2 et 7 LAT, la Confé- sion de la LAT soumise au vote du peuple en marsdération, les cantons et les communes doivent 201312.établir des plans d’aménagement en veillant à les Dès lors, l’éventuelle inscription dans le droit fé-faire concorder. Ils doivent également collaborer déral d’une réglementation expresse sur la ques-entre eux lorsque leurs tâches entrent en concur- tion de la planification des espaces fonctionnelsrence. Ils doivent même chercher à collaborer ne constituerait pas une révolution juridique enavec les autorités étrangères, lorsque les mesures soi, mais une simple clarification des obligationsqu’ils prennent peuvent avoir des effets au-delàdes frontières nationales. Par conséquent, l’obli-gation de planifier les espaces fonctionnels – 11 Cf. dans ce sens, notamment, Regierungsrat des Kantons Aar-compris comme des territoires au sein desquels la gau, Botschaft zur Teilrevision des Gesetzes über Raumpla- nung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993, duplanification doit être particulièrement coordon- 5 décembre 2007, p. 40 s.née (cf. infra ch. 3.1.) – découle en réalité déjà de 12 Voir notamment ATF 116 Ia 339, consid. 3b, et TFl’application cohérente et conséquente des prin- 1C_35/2011, consid. 2.6, et, enfin, art. 15 al. 3 nLAT (FFcipes de coordination et de collaboration11. Par 2012 5531) qui prévoirait notamment que «[l]’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnésexemple le Tribunal fédéral exige depuis toujours par-delà les frontières communales en respectant les buts etque le dimensionnement des zones à bâtir cor- les principes de l’aménagement du territoire». 7
  8. 8. T&Eincombant aux autorités de planification. Elle tra- sûr, la planification dans les espaces fonctionnelsduirait simplement la nécessité de prendre en peut être perçue comme une forme de tâchecompte la réalité des espaces fonctionnels13. nouvelle induisant une charge financière supplé-Cette réalité est d’ailleurs largement reconnue mentaire, à laquelle toute collectivité, notam-par les droits et les plans directeurs cantonaux ment communale, est tentée de rechigner.puisque la plupart d’entre eux traitent déjà ex- Pourtant, la planification dans les espaces fonc-pressément de la nécessité d’accroître la collabo- tionnels présente de nombreux intérêts autresration et la coordination de la planification14. Le que celui de permettre une utilisation économedroit glaronnais, traite même expressément de la du sol:problématique de la planification des espaces ‚‚ Tout d’abord, une planification coordonnée enfonctionnels (cf. encadré p. 12). amont à l’échelle de l’espace fonctionnel per-Actuellement déjà, la coordination de la planifi- met d’optimiser l’utilité des investissements (p.cation communale devrait en principe être abor- ex. transports publics) ou, du moins, d’éviterdée de manière détaillée dans le rapport de pla- que des dépenses soient réalisées inutilementnification (cf. art. 47 OAT) ou, selon les cas, dans (p. ex. nécessité de redimensionner les équi-le plan directeur communal. Dans certains can- pements).tons, les communes voisines ou l’éventuel orga- ‚‚ De même, le fait d’avoir élaboré une planifi-nisme de planification régionale sont même ap- cation à l’échelle de l’espace fonctionnel offrepelés à contrôler – sous forme de préavis – que à un tribunal la possibilité d’apprécier rapide-les plans d’aménagement soient coordonnés à ment si un projet est suffisamment coordonnéun niveau intercommunal ou régional15. au niveau régional et s’il repose sur une pesée globale d’intérêts. Ainsi, effectuer une bonne planification en amont au niveau des espaces2.2 Les enjeux politiques fonctionnels permet d’accélérer la réalisation de projets de détails, notamment en cas deEn réalité, de nombreux facteurs compliquent la recours18.collaboration et la coordination entre les diffé- ‚‚ Planifier de manière coordonnée dans un es-rentes autorités en charge de la planification. On pace fonctionnel renforce également la com-citera la concurrence qui peut exister entre les pétitivité des collectivités qui en font partie.collectivités, particulièrement communales, en Une meilleure coordination des politiques pu-matière d’aménagement du territoire. Le senti- bliques permet en effet d’optimiser les condi-ment de concurrence peut même être exacerbé tions-cadres favorables à l’implantation d’en-lorsque la région en question connaît une évolu- treprises (p. ex. transports et équipement)19.tion négative des emplois et/ou de la population. Cet enjeu est particulièrement important pourOn ajoutera à cela l’«esprit de clocher» lors de la les grandes agglomérations qui se trouventmise en œuvre des projets régionaux. Même dans un rapport de concurrence importantdans les régions où une collaboration offrirait un avec les autres espaces métropolitains euro-gain à chacune des collectivités, la collaboration péens et mondiaux. Il l’est bien sûr égalementrégionale implique souvent un trop grand à tous les niveaux – national, cantonal ounombre d’acteurs, lesquels sont en plus tentés de régional – comme en témoigne le développe-penser de manière sectorielle ou à court terme ment de nombreuses zones de développementcompte tenu de la durée de leur mandat poli- économique régionales.tique16. Les compétences sont ainsi enchevêtrées ‚‚ La planification bénéficie ensuite d’une meil-et une perception globale de la planification est leure légitimité si elle est effectuée au niveaurendue extrêmement compliquée17. Enfin, bien de l’espace fonctionnel. Il est en effet juste8
  9. 9. VLP-ASPAN no 6/12 que la population ou les collectivités touchées peut aussi représenter – suivant d’où l’on se – même indirectement – par une mesure de place – soit un premier pas vers des réformes planification puissent se prononcer sur celle- territoriales plus profondes, notamment des ci. Il est parfois dérangeant que le sort d’un fusions de communes, soit précisément une projet de grande envergure (p. ex. une instal- alternative à celles-ci. En effet, une planifica- lation génératrice de trafic ou un parc éolien) tion régionale et, surtout, l’appartenance à un soit dans les mains d’une seule commune – organisme de planification régionale sont des laquelle peut être relativement petite – et que engagements aptes à produire un sentiment la population ou les communes de la région, d’appartenance à une région, c’est-à-dire le également concernées ou peut-être davan- sentiment de partager un destin commun23. tage, ne soient pas appelées à participer à la planification de ce dernier20. La question reste bien sûr de développer certains mécanismes 13 ARE, Rapport LDTer (précité note 6), p. 38. participatifs au niveau régional; mais on y re- 14 Cf., par exemple, § 3 de la Constitution du Canton de Bâle- Ville); Art. 6 Raumentwicklungs- und Baugesetz (RBG/GL; GS viendra (cf. infra ch. 5.4). VII B/1/1); art. 10 de la Loi sur l’aménagement du territoire et‚‚ Il faut reconnaître que le besoin de coor- les constructions (LATeC/FR; RSF 710.1) qui prévoit que les dination a plutôt tendance à renforcer la autorités veillent «à collaborer en vue d’une concordance entre les mesures et dispositions qu’elles prennent en appli- position des cantons et de la Confédération. cation de la loi». Cependant, procéder à une planification des Voir Departement Bau, Verkehr und Umwelt, Regionale Ab- 15 espaces fonctionnels sur une base volontaire stimmung und Begründung kommunaler Nutzungspläne des Kanton Aargau (AG), Empfehlung, Aarau février 2012; art. 11 «par le bas» permet parfois d’éviter qu’une BauG/AG; art. 36 de la Loi sur l’aménagement du territoire et mesure d’aménagement soit simplement les constructions (LATC/VD; RSV 700.11). imposée «par le haut»21. Prenons l’exemple 16 Conférence tripartite sur les agglomérations (édit.), Collabo- des Commissions régionales des transports ration horizontale et verticale dans les agglomérations, Berne 2004, p. 29. (Commissioni regionali dei transporti) qui sont Voir, sur cette question, Rey/Thévoz, Essai (précité note 5), 17 aujourd’hui institutionnalisés dans le Canton p. 6-12 ; CTA, Collaboration (précité note 16), p. 29 et 33. du Tessin. À l’origine, ces dernières avaient 18 Cf. sur une question similaire, Gilles Wachsmuth, L’évaluation été créées sur une base volontaire par les environnementale stratégique EES, Territoire & Environne- ment 4/11, p. 14. communes, afin d’élaborer des plans régio- 19 Conférence tripartite sur les agglomérations (CTA), Renforce- naux des transports à une époque où la pla- ment de la compétitivité internationale de la Suisse, Pistes nification cantonale était insatisfaisante dans pour une politique métropolitaine suisse, Berne 2010, p. 7-10. ce domaine22. Aujourd’hui, la loi prévoit que 20 Dans ce sens, notamment, voir ATF 137 II 254, consid. 4.3. ces plans, certes sanctionnés par le canton, 21 Voir, p. ex., Baudepartement des Kantons St. Gallen (SG), Be- mais toujours élaborés par les commissions richt und Entwurf zum Planungs- und Baugesetz, du 15 mai régionales, deviennent partie intégrante du 2012, p. 8; plan cantonal des transports. La planification 22 Voir, la Legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di transporto (RL 7.4.1.3); des espaces fonctionnels peut donc représen- CTA, Études de cas cantonaux (précité note 3), p. 59. ter, pour les communes, une nouvelle forme 23 Voir, notamment, la fiche 1.03 «Planifications microrégio- de décentralisation de l’aménagement du nales» du Plan directeur cantonal jurassien (PDCn/JU). On territoire par un renforcement du principe de précisera cependant que lier fusion de communes et planifi- cation dans les espaces fonctionnels n’est pas sans danger: «contre-courant». Les communes peuvent d’une part, cela peut créer certaines peurs au niveau commu- recouvrer une certaine autonomie, même si nal, lesquelles peuvent constituer un obstacle supplémentaire celle-ci est en quelque sorte exercée collecti- à la planification dans les espaces fonctionnels (CTA, La voie vers une politique des agglomérations globale, Possibilités et vement. limites de la politique cantonale des agglomérations, Berne‚‚ La planification dans les espaces fonctionnels 2007, p. 20). 9
  10. 10. T&E À l’inverse, l’option d’une fusion peut ne plus ment à la réalisation de mesures prévues par des s’imposer parce que la collaboration fonc- projets d’agglomération25. La planification dans tionne de manière satisfaisante24. les espaces fonctionnels ruraux est quant à elle‚‚ nfin, planifier dans les espaces fonctionnels E encouragée de manière plus indirecte au travers permet aussi d’obtenir certaines aides finan- d’autres politiques fédérales, comme la politique cières fédérales ou cantonales; on y reviendra régionale ou, encore, le soutien apporté à la créa- ci-dessous (cf. ch. 4.4.). tion de parcs naturels d’importance nationale26. On réfléchit actuellement à redéfinir la politique fédérale des agglomérations et la politique régio- Quels sont les intérêts pour les nale afin de mieux les coordonner. Le Conseil fé- communes de planifier de manière déral a ainsi chargé l’Office fédéral du dévelop- coordonnée au sein des espaces pement territorial ARE et le Secrétariat d’Etat à fonctionnels: l’économie SECO d’examiner les possibilités de lier plus étroitement les deux politiques à partir ‚‚ Améliorer la qualité de la planification de 2016. Une politique de développement terri- ‚‚ Améliorer la légitimité de la planifica- torial à l’échelle nationale dont les instruments tion s’appliqueraient indifféremment aux espaces ur- ‚‚ Éviter qu’une planification soit à terme bains et aux espaces ruraux n’est toutefois pas à imposée «par le haut» l’étude27. ‚‚ Faire un premier pas vers une fusion ou Quant aux cantons, ils couvrent souvent une par- développer une alternative à celle-ci tie des coûts induits par l’élaboration d’une plani- ‚‚ Optimiser l’utilité des investissements fication concertée à un niveau régional, comme publics c’est le cas dans le Canton de Berne qui a parti- ‚‚ Éviter des frais inutiles d’infrastructure cipé à 75 pourcent des coûts induits par l’élabo- ‚‚ Réduire la durée d’éventuelles procé- ration des Conceptions Régionales des Trans- dures judiciaires ports et de l’Urbanisation CRTU28. Les cantons ‚‚ Favoriser les conditions-cadres à l’im- couvrent parfois même la réalisation des projets plantation d’entreprise qui en résulteraient. On citera le cas du Canton ‚‚ Obtenir des aides financières de la part des Grisons qui, afin de favoriser un développe- de la Confédération ou des cantons ment coordonné des infrastructures touristiques, peut participer à la moitié de leurs coûts de réno- vation ou de construction, si ces infrastructures répondent à un besoin régional et sont conformes2.3 Les incitations fédérales et aux concepts de développement régionaux29. cantonales Enfin, les cantons fournissent en principe égale- ment une assistance technique aux communesUne politique incitative permet assurément d’at- qui s’engagent sur la voie de la planification desténuer les réticences locales à collaborer, comme espaces fonctionnels auxquels ils appartiennent.en témoigne le succès de l’actuelle Politique fé- Une telle assistance n’est pas toujours incondi-dérale des agglomérations. Pour rappel, au tra- tionnelle, ni désintéressée. Le Canton du Jura,vers de cette politique, la Confédération soutient par exemple, prête une assistance technique etles projets novateurs émanant des communes et administrative à l’élaboration d’une planificationdes cantons qui visent à améliorer la collabora- régionale dès le moment où l’organe régionaltion entre autorités au sein des agglomérations constitué à cet effet engage une réflexion sur la(projets-modèles). Elle participe aussi financière- fusion des communes concernées30.10
  11. 11. VLP-ASPAN no 6/12L’assistance des cantons est à vrai dire essentielle; nisation, transport, paysage et énergie). Deces derniers sont en effet appelés à jouer un rôle cette manière, les communes sont contraintescentral dans la planification des espaces fonc- de prendre en compte la planification des col-tionnels, notamment en tant qu’initiateurs, coor- lectivités voisines et de collaborer entre ellesdinateurs et animateurs de celle-ci. L’expérience au risques que leur planification ne soit autre-semble effectivement démontrer qu’un accom- ment pas approuvée par le canton33. C’est en-pagnement politique fort est nécessaire vu les fin une voie similaire que devrait prendre la 2edifficultés politiques et techniques inhérentes au étape de révision de la LAT en prévoyant quedéveloppement de la coordination31. les cantons doivent fixer dans leur plan direc- teur les espaces, cantonaux et intercantonaux, qui nécessitent une planification commune en2.4 Les moyens de contrainte matière de développement de l’urbanisation, juridique Mirjam Strecker/Daniel Arn, Synthèse de l’échange d’expé- 24 Le désavantage des mesures incitatives est que riences sur les projets-modèles, Développement de la culturecelles-ci dépendent des limites budgétaires. En de collaboration dans les agglomérations: réflexions sur lesoutre, de telles mesures favorisent plutôt le déve- expériences des projets-modèles, Berne 2010, p. 5. 25 Cf. Conseil fédéral, Politique des agglomérations de la confé-loppement de collaborations volontaires, les- dération, Berne 2001. Cf., sur les projets d’agglomération,quelles peuvent se révéler précaires sur le long infra ch. 4.4.terme. Il a ainsi été constaté que les nouvelles Sur la question des parcs naturels d’importance nationale, 26 formes de collaboration instaurées dans le cadre voir Heidi Haag, Parcs naturels d’importance nationale, Territoire & Environnement 1/08.de projets d’agglomération continuaient à repo- 27 Cf., entre autres, Réponse du Conseil fédéral du 24 août 2011ser sur des fondations fragiles32. La probléma- à l’interpellation de M. Dominique de Buman (11.3718) entique de la planification dans les espaces fonc- lien avec Office fédéral du développement territorial (ARE) et Secrétariat d’État à l’économie (SECO), Évaluation et suite detionnels passe donc obligatoirement par le la politique des agglomérations de la Confédération - Rap-développement parallèle de mécanismes de port à l’attention du Conseil fédéral, Berne 2011, p. 52 adcoordination contraignants (cf. aussi infra ch. Recommandation 8.5.1. et 5.2.). 28 Cf. art. 7 al. 2 de l’Ordonnance sur le financement de l’amé- nagement (OFA ; RSB 706.111). Voir, également, dans le Can-En l’occurrence, il existe plusieurs moyens de ton d’Argovie, Dekret über die Beiträge an die Raumplanungcontraindre à la coordination et à la collaboration (SAR 713.510); dans le Canton de Vaud, Décret instituant unedans les espaces fonctionnels: aide aux communes établissant des plans directeurs d’amé- nagement régional (DACPD; RSV 701.441); dans le Canton‚‚ Tout d’abord, l’obligation de planifier de ma- du Valais, Règlement concernant les mesures d’encourage- nière coordonnée dans les espaces fonction- ment en matière d’aménagement du territoire (RS/VS nels pourrait, de manière générale, être mieux 701.101). Cf. art. 15 Verordnung über die Förderung der wirtschaftli- 29 précisée dans la législation. Cela permettrait chen Entwicklung im Kanton Graubünden (BR 932.160) . notamment d’améliorer la justiciabilité de ce 30 Voir, notamment, Fiche 1.03 «Planifications microrégionales» principe. On ancrerait surtout mieux la règle PDCn/JU. selon laquelle un plan directeur ou un plan 31 Conférence tripartite sur les agglomérations (édit.), Collabo- d’aménagement ne peut être approuvé s’il ration horizontale et verticale dans les agglomérations, Berne 2004, p. 17; Rey/Thévoz, Essai (précité note 5), p. 16 s. n’est pas coordonné avec ceux des collectivités 32 Office fédéral du développement territorial (ARE) et Secréta- voisines. Le Canton de St-Gall semble suivre riat d’Etat à l’économie (SECO), Evaluation et suite de la poli- cette voie en projetant de rendre obligatoire tique des agglomérations de la Confédération – Rapport à l’attention du Conseil fédéral, Berne 2011, p. 25 s. l’adoption de plans directeurs communaux 33 Baudepartement/SG, Bericht (précité note 22), p. 12, et art. 6 censés arranger la coordination à long terme al. 2 de l’avant-projet de Planungs- und Baugesetz (AP-PBG/ de diverses problématiques régionales (urba- SG). 11
  12. 12. T&E de transports, d’énergie et de protection du aller plus loin, puisque le droit cantonal leur paysage. De telles règles supposent néan- donne souvent le droit de réviser directement moins une volonté politique forte d’assurer les plans d’affectation communaux et d’adop- une planification coordonnée au sein des es- ter des plans d’affectation cantonaux (cf. infra paces fonctionnels de la part des cantons et de ch. 4.5.), voire d’élaborer unilatéralement un la Confédération. On peut craindre dans le cas projet d’agglomération35. Par exemple, dans le contraire qu’elles aient plus de valeur symbo- Canton de Fribourg, si les communes n’entre- lique que de véritable portée normative. prenaient rien d’elles-mêmes ou ne s’enten- daient pas, le Conseil d’État fribourgeois pour- rait se substituer à la communauté régionale et Art. 6 de la Loi sur le développement aux communes pour établir le projet d’agglo- territorial et les constructions du mération ou une partie de celui-ci36. De telles Canton de Glaris planifications «par le haut» ne peuvent tou- tefois intervenir qu’en ultime recours, confor- 1 Le canton et les communes sont en mément au principe de subsidiarité (cf. égale- charge de l’aménagement du territoire ment infra ch. 4.5.). au sens de la présente loi. Ils planifient ‚‚ Enfin, une collectivité peut être contrainte celles de leurs activités ayant un impact d’élaborer de manière concertée avec d’autres sur le territoire et les coordonnent. Ils autorités une planification propre à un espace s’assurent que celles-ci correspondent au donné ou alors être obligée d’adhérer à une développement territorial souhaité. organisation régionale chargée d’élaborer une (...) planification commune. De très nombreuses constitutions cantonales prévoient d’ailleurs 3 Lorsque, dans une région, il est déjà que le canton peut contraindre les com- nécessaire que deux ou plusieurs munes à coopérer entre elles37. Même si de collectivités procèdent à un nombreux cantons misent encore sur un amé- développement territorial concerté nagement régional volontaire, l’idée d’exiger (espaces fonctionnels), le canton peut des communes l’établissement d’une plani- exiger et encourager l’établissement fication ou d’un concept de développement d’une planification commune. (...) régional commun – à l’image de ce qui se fait dans les Cantons des Grisons, de Berne et de Zurich – semble faire son chemin, tout en se‚‚ Ensuite, les cantons peuvent – et doivent – heurtant encore, il est vrai, à une forte résis- fixer eux-mêmes dans leurs plans directeurs tance politique . Ces dernières années, même (ou dans la loi) les principes et même quelque- s’ils y ont finalement renoncé, les Cantons fois les détails, lorsque cela est nécessaire, de de Thurgovie et de Fribourg ont longuement la planification des espaces fonctionnels (p. ex. débattu de l’éventuelle obligation pour les délimiter, au moins grossièrement, les espaces communes d’adhérer à un syndicat d’amé- fonctionnels, fixer les principes de développe- nagement régional au moins, lequel aurait la ment, etc.; cf. infra ch. 3.2. et 4.). De nom- charge d’adopter un plan directeur régional breux plans directeurs cantonaux prévoient obligatoire38. On soulignera encore qu’il existe, déjà que certains de leurs concepts ne peuvent dans certains cantons, quelques procédures être mis en oeuvre que moyennant l’ébora- originales permettant de contraindre des com- tion d’un plan directeur régional34. Théori- munes récalcitrantes à coopérer à un niveau quement, certains cantons pourraient même régional (cf. infra ch. 3.3.). Dans le Canton12
  13. 13. VLP-ASPAN no 6/12 d’Argovie notamment, un plan régional sec- 3. La difficulté de définir les toriel peut être imposé à certaines communes espaces fonctionnels refusant de l’approuver, si ce plan – habituelle- ment approuvé par le Conseil d’État – l’est par le Grand Conseil sur requête de la majorité des Il faut malgré tout reconnaître que la probléma- communes concernées par ledit plan39. tique de la planification dans les espaces fonc-‚‚ Au plan national, il est difficile de mettre en tionnels ne pourra jamais être réglée strictement œuvre des moyens de collaboration et de par le droit, tant il est vrai qu’il est difficile – voire coordination contraignants; en effet, la Confé- impossible – de régler précisément la notion dération n’a pas la compétence de contraindre d’«espaces fonctionnels» (ch. 3.1.). À cela de manière directe un canton à coordonner sa s’ajoute que les autorités politiques – cantonales planification avec celle des autres cantons40. mais également communales – jouissent, la plu- Partant, il convient d’accorder une place im- part du temps, d’une certaine liberté lorsqu’elles portante aux moyens incitatifs en matière de délimitent un espace fonctionnel ou en fixent le planification des espaces fonctionnels inter- périmètre institutionnel (ch. 3.2.)41. cantonaux, à l’instar de ce qui prévaut a for- tiori en matière de planification des espaces fonctionnels transnationaux. 3.1 La notion d’«espace fonctionnel» Comment améliorer la planification Si des notions telles que celle de région de même dans les espaces fonctionnels? que celle d’agglomération ont déjà reçu des défi- Mesures contraignantes: 34 Rapport sur l’aménagement du territoire du Canton de ‚‚ Précision des principes de coordination Fribourg, Fribourg 2008, p. 95. et de collaboration et refus d’approba- 35 Art. 14 BauG/AG. tion de la planification (plan directeur 36 Art. 27 al. 2 de la Loi sur l’aménagement du territoire et les ou d’affectation) constructions (LATeC/FR; RSF 710.1). Une disposition simi- laire existe en droit bernois pour les Conceptions régionales ‚‚ Planification «par le haut» des Transports et de l’Urbanisation (cf. art. 98a LC/BE). ‚‚ Obligation d’adhérer à un organisme 37 P. ex. art. 103 de la Constitution du Canton d’Appenzell (Rh.- régional et/ou d’adopter une planifica- Ext.; Cst./AR; RS 131.224.1; art. 92 de la Constitution du Canton de Neuchâtel (Cst./NE; 131.233); art. 155 al. 3 de la tion régionale Constitution du Canton de Vaud (Cst./VD; RS 131.231); § 71 de la Constitution du Canton de Lucerne (Cst./LU; RS Mesures incitatives: 131.213). ‚‚ Assistance technique et administrative Voir, entre autres, Regierungsrat des Kantons Thurgau (TG), 38 Botschaft zur Totalrevision des Planungs- und Baugesetzes par les cantons vom 16. August 1995, Frauenfeld 2010, p. 5; Bulletin officiel ‚‚ Subventionnement des coûts de plani- du Grand Conseil (FR), BGC octobre 2008 (FR), p. 1733-1736. fication 39 Art. 12a BauG/AG; cf. également infra ch. 3.2. ‚‚ Subventionnement de mesures et pro- 40 Certes, l’art. 48a Cst. autoriserait la Confédération à forcer un canton à adhérer à une convention portant sur la gestion des jets concrets coordonnés au niveau déchets, l’épuration des eaux usées ou les transports d’agglo- régional mération. Il faudrait cependant au préalable qu’une conven- tion ait été conclue entre deux cantons. 41 Voir sur la question, notamment, Bernard Dafflon/Steve Perri- taz, De la définition de l’agglomération à la délimitation de son périmètre, Éléments de réflexion pour une démarche de référence, Fribourg 2000, p. 3. 13
  14. 14. T&Enitions précises en matière d’aménagement du tique, puisque la notion d’espace fonctionnel in-territoire42, la notion d’ «espace fonctionnel» se clut non seulement des espaces urbains, maisrévèle assurément plus compliquée à définir. Au- également d’autres types d’espaces fonctionnels,cun législateur cantonal ne s’y est d’ailleurs en- tels que certains espaces fonctionnels ruraux etcore risqué, à l’exception du Canton de Glaris (cf. touristiques, qui se laissent difficilement catégori-encadré p. 14)43. L’avant-projet de Loi fédérale ser. À cela s’ajoute qu’un territoire peut apparte-sur le développement territorial (AP-LDTer) rete- nir à plusieurs espaces fonctionnels, par exemplenait laconiquement qu’un espace fonctionnel l’un urbain et l’autre rural, et qu’il existe parfoisétait simplement un territoire «dont le dévelop- un enchevêtrement important entre les agglomé-pement nécessite une action commune de plu- rations et les régions rurales qui les entourent,sieurs collectivités». comme en témoigne par exemple le projet d’ag- glomération de Frauenfeld qui intègre de nom- breuses communes rurales45. Art. 5 de l’Ordonnance sur les Il faut par conséquent retenir, de manière prag- constructions du Canton de Glaris matique, qu’un espace fonctionnel est un terri- toire au sein duquel la planification doit être 1 Un espace fonctionnel est un territoire coordonnée dans un ou plusieurs domaines qui s’étend au-delà des frontières compte tenu, notamment et prioritairement, de communales ou cantonales et qui se l’interdépendance des diverses collectivités qui la détermine en fonction de son composent en matière de développement de accessibilité générale, des liens existant l’urbanisation et des transports, d’approvisionne- entre ses habitants, de leurs modes de ment en énergie ou de protection du paysage. Il vie et des activités qui s’y déploient. appartient finalement plus aux autorités respon- sables de l’aménagement du territoire – particu- 2 Un espace fonctionnel peut notamment lièrement cantonales – qu’au législateur de préci- être un espace économique, une ser la notion d’  «espace fonctionnel». Celles-là agglomération, un espace rural ou une jouissent à cet égard d’un large pouvoir d’appré- région touristique. ciation et peuvent se fonder sur des critères tant socioéconomiques (flux de pendulaires, présence 3 De manière générale, l’espace d’une ville centre, etc.) que géographiques fonctionnel se détermine en fonction du (continuité du bâti, frontières naturelles, etc.) ou problème à résoudre et des collectivités culturels (langue parlée, équipements sportifs et concernées. culturels partagés etc.). Elles peuvent évidem- ment intégrer à leurs réflexions certains enjeux 4 Lorsque l’intérêt cantonal l’exige, le politiques (p. ex. faisabilité et acceptation poli- département compétent procède tiques d’un projet, volonté de créer un espace lui-même à la délimitation de l’espace polycentrique, etc.)46. fonctionnel en concertation avec les communes concernées. 3.2 La délimitation des «espaces fonctionnels»Il est vrai que tenter de définir précisément lesespaces fonctionnels – à l’image de la définition Vu ce qui précède, il est essentiellement du res-analytique de l’agglomération donnée par l’Of- sort de la planification directrice cantonale defice fédéral de la statistique OFS44– est probléma- délimiter concrètement les espaces fonctionnels.14
  15. 15. VLP-ASPAN no 6/12Une telle délimitation «de haut en bas» répond concrètement, sur demande d’un dixième des ci-en quelque sorte à un certain pragmatisme et au toyens de deux communes ou des deux conseilsrôle d’arbitre que doit assumer le canton en ma- communaux, le Conseil d’État fribourgeois fixe untière de planification dans les espaces fonction- périmètre provisoire pour l’agglomération, lesnels. Ce dernier l’assume déjà régulièrement communes ne pouvant alors y déroger que sidans le cadre de l’élaboration des projets d’ag- l’assemblée constitutive – formée de représen-glomération47. La délimitation précise et exacte tants des communes – le décide à la majorité desdu périmètre des espaces fonctionnels peut le cas deux tiers ou qu’en refusant purement et simple-échéant être laissée à l’appréciation des com- ment la constitution de l’agglomération52.munes et notamment être corrigée si le périmètrede l’espace fonctionnel en question était délimitéautrement par un plan directeur régional ou un 42 ATF 103 la 176, consid. 3a: «En droit suisse de l’aménage-concept d’aménagement régional conformé- ment du territoire, la notion de «région» désigne un groupe de communes qui forment un ensemble géographique et éco-ment au principe de contre-courant48. nomique et qui entendent résoudre ensemble une partie desActuellement déjà, la plupart des plans directeurs tâches qui leur incombent.»s’attachent à délimiter les espaces fonctionnels 43 Art. 5 Bauverdnung (BauV/GL; GS VII B/1/1).principaux ou, du moins, les centres régionaux 44 Cf. OFS (édit.), Les niveaux géographiques en Suisse, réalisé par Martin Schuler/Pierre Dessemontet/Dominique Joye, Neu-autour desquels devraient s’articuler la planifica- châtel 2005.tion, en vue notamment d’assurer un développe- 45 Berz Hafner/Partner AG/CEAT, Accorder politique des agglo-ment rationnel de l’urbanisation et des transports. mérations et politique de l’espace rural, Berne 2009, spécia-Ainsi, une éventuelle obligation pour les cantons lement p. 41. 46 Cf., entre autres, Département des institutions et des relationsde délimiter dans leurs plans directeurs les es- extérieures de l’État de Vaud (DIRE), Guide pour la planifica-paces fonctionnels principaux existant sur leur tion intercommunale et régionale, Lausanne 2005, p. 8; CTA,territoire (urbanisation, transports, énergie et pay- Collaboration (précité note 31), p. 58 s.sage) ne constituerait pas une révolution. 47 Voir, sur le rôle d’arbitre du canton, CTA, Collaboration (pré- cité note 31), p. 25 et 64.Certains regretteront cependant que la délimita- 48 Pour un exemple similaire portant sur la délimitation des Han-tion des espaces fonctionnels par le plan directeur dlungsräume (territoires d’action) dans le plan directeur zuri-n’ait, à l’heure actuelle, pas forcément d’implica- chois, voir Regierungsrat des Kantons Zürich (ZH), Richtplan,tions institutionnelles49. En effet, les communes Erläuterungsbericht zu den Einwendungen, Zurich 2012, p. 15 et 24; pour un exemple de définition du «périmètre desrestent en principe largement libres de choisir à centres», dans le Canton de Vaud, voir Service du développe-quel organisme de planification régionale elles ment territorial, Méthode pour délimiter le périmètre des centres, Lausanne 2011.veulent appartenir, et cela même lorsque le droit Alain Griffel, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht - En- 49 cantonal impose l’appartenance à un tel orga- twicklungen 2008, Berne 2009, p. 23 s.nisme50. Dans certains cantons, la cohérence 50 Cf., notamment, art. 3 al. 2 de la Loi concernant l’applicationd’une «région d’aménagement» est tout au plus de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LALAT/VS;assurée par la règle selon laquelle la délimitation RS/VS 701.1); voir, également, OFS, Niveaux géographiques (précité note 44).de la région doit reposer sur des critères objectifs 51 Cf. art. 75b de la loi sur les constructions et l’aménagement du(p. ex. présence d’une commune-centre, liens territoire (LCAT/JU; RSJU 701.1) et Message du Gouvernementéconomiques, intérêts urbanistiques, etc.)51. Il est jurassien concernant la modification de la LCAT, Journal des Débats no 11, p. 497; voir aussi 24 LATeC/FR. Dans ces can-pourtant possible d’imaginer, comme dans le tons, le Gouvernement, respectivement le Conseil d’Etat pour-Canton de Fribourg, des procédures originales qui rait ainsi refuser d’approuver la constitution d’un syndicatpermettent de délimiter le périmètre d’une corpo- d’aménagement régional si son périmètre n’est pas approprié.ration de droit public – en l’occurrence l’agglomé- 52 Cf. art. 3 et 7 LAgg/FR. Le Gouvernement jurassien peut contraindre une commune récalcitrante à adhérer au syndicatration (cf. supra encadré) – selon une logique à la d’agglomération (cf. art. 135a et 135d de la Loi sur les com-fois «de bas en haut» et «de haut en bas»: munes; RSJU 190.11). 15
  16. 16. T&ELe canton du Jura connaît aussi une réglementa- mieux coïncider le périmètre de la planificationtion similaire en ce qui concerne la constitution de régionale avec celui des espaces fonctionnels etsyndicat d’agglomération. d’empêcher que certaines petites communes ne forment de petits syndicats d’aménagement ré-Délimitation du périmètre de l’aggloméra- gionaux qui ne correspondraient à aucune réalitétion et du syndicat d’agglomération dans fonctionnelle.les cantons de Fribourg et du Jura: Consultation des communes 4. Les moyens spéciaux de  coordination Fixation du périmètre provisoire de l‘agglomération par le canton Le plan directeur cantonal a la spécificité de re-  présenter une plateforme de coordination entre tous les échelons institutionnels et tous les do- Modification du périmètre provisoire par l‘assemblée constitutive maines d’activités à incidences spatiales. Il joue  ainsi et doit jouer, comme nous l’avons déjà vu, un rôle central en matière de planification des Votation sur la constitution de espaces fonctionnels55. Il lui appartient en prin- l‘agglomération à la double majorité cipe de délimiter les espaces fonctionnels existant  sur son territoire (cf. supra ch. 3.2.) et, le cas échéant, d’en fixer les principes d’aménagement Adhésion automatique des communes, (cf. supra ch. 2.4.). même récalcitrantes (FR) ou adhésion Le plan directeur cantonal ne peut toutefois fixer obligatoire de celle-ci par décision du canton (JU) en détail la planification des espaces fonction- nels; d’une part, il doit se limiter à l’essentiel et, d’autre part, respecter l’autonomie communaleEn fait, jusqu’à présent, seul le canton de Berne a en matière d’aménagement. Il ne peut de surcroîtfranchi le pas de fixer lui-même dans une ordon- régler unilatéralement la planification des es-nance – après avoir consulté les communes – le paces fonctionnels intercantonaux. De ce fait, lapérimètre des éventuelles conférences régionales planification dans les espaces fonctionnels sup-(cf. sur celles-ci encadré p. 6)53. Le Canton des pose le renforcement d’autres mécanismes etGrisons va cependant suivre prochainement son instruments de coordination, tels que les plate-exemple alors qu’il s’était jusqu’à présent tou- formes de coordination et d’information (ch.jours refusé à fixer le périmètre des syndicats ré- 4.1.), les plans directeurs régionaux (ch. 4.2.), lesgionaux d’aménagement54. Le 23 septembre concepts régionaux (ch. 4.3.), les programmes et2012, le peuple a en effet accepté le principe projets d’agglomération (ch. 4.4.) et les plansconstitutionnel selon lequel le territoire cantonal d’affectation cantonaux et intercommunaux (ch.doit être délimité en onze nouvelles corporations 4.5.).de droit public, les régions. Ces organisations ré-gionales reprendraient les compétences actuelle-ment dévolues aux districts judiciaires et aux syn-dicats régionaux d’aménagement. L’un desobjectifs avancés est notamment celui de faire16
  17. 17. VLP-ASPAN no 6/124.1 Les plateformes de (Plattform Aargau-Solothurn) qui réunit les Can- coordination tons de Soleure et d’Argovie, les trois villes d’Olten, Aarau et Zofingue ainsi que les syndicatsLa pratique a démontré que la coordination de la régionaux d’aménagement dans la région. Cetteplanification au sein des espaces fonctionnels est collaboration a permis l’émergence de nombreuxlargement facilitée par la mise en place de plate- projets. On pensera surtout à l’élaboration deformes d’information et d’échange propre à un projets d’agglomération communs aux trois villesespace fonctionnel donné. De telles plateformes précitées, alors même qu’elles pourraient à pre-permettent, sans imposer de collaboration forcée mière vue paraître en concurrence. On citera éga-ou de planification contraignante, d’instaurer lement d’autres mesures assez diverses tendant àune collaboration plus étroite entre les acteurs favoriser l’émergence d’une identité commune:politiques d’un espace fonctionnel et, le cas création de la marque AareLand et d’un siteéchéant, de favoriser l’élaboration de projet Internet, la revalorisation et mise en réseau desd’aménagement commun. Il semblerait en effet espaces bordés par l’Aare et la Wigger sousque cette forme d’institutionnalisation de la dis- forme d’un parc d’agglomération et la mise encussion facilite les contacts, contribue à instaurer place d’une zone tarifaire commune pour lesla confiance et favorise l’émergence de visions transports publics, etc.59. Sur le plan transnatio-communes56. Au niveau national, la Conférence nal, l’association de droit français Eurodistrict Tri-tripartite sur les agglomérations CTA – regrou- national de Bâle ETB est quant à elle censée déve-pant depuis 2001 la Conférence des gouverne- lopper les idées stratégiques de développementments cantonaux, l’Union des villes suisses, au sein de l’agglomération bâloise. L’ETB est éga-l’Association des communes suisses et la Confé- lement un appel politique lancé en faveur d’unedération – a fait aujourd’hui preuve d’utilité, forme plus intensive de collaboration transfron-notamment en formulant des recommandations talière60. Selon le Projet de territoire Suisse, ceset des modèles de gouvernance en matière de trois organisations, en particulier, devraient êtrecollaboration dans les agglomérations57. développées progressivement en vue de renfor-La LAT devrait ainsi bientôt prévoir que les can-tons doivent au moins instituer une telle plate-forme – ou bien sûr un autre organisme aux com- 53 Voir Ordonnance sur les conférences régionales (OCR/BE; RSBpétences plus étendues – pour chaque espace 170.211). On précisera cependant que les communes-fonctionnel intercantonal. À nouveau, une telle membres peuvent tout de même se constituer librement enrègle ne représenterait pas une révolution dans la sous-conférences au sein de la conférence régionale (art. 143 de la Loi sur les communes, LCo/BE; RSB 170.11).mesure où la majorité des formes actuelles de Voir notamment le nouvel art. 68 Cst./GR; Regierung des 54 collaboration transcantonale et transnationale Kantons Graubünden, Teilrevision der Kantonverfassung (Ge-prennent déjà la forme de plateformes de coordi- bietsreform), in: Botschaft der Regierung an den Grossen Rat,nation. Heft Nr. 18/2011-2012, p. 1963 ss, p. 1983; Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision der Kan-Par exemple, la Conférence métropolitaine de tonverfassung, Heft 10/2001-2002, p. 479 et suivantes, spé-Zurich, qui réunit au sein d’une association pas cialement p. 529.moins de huit cantons et plus de deux cents com- 55 Voir, sur cette question, Heidi Haag, Coordonner urbanisation et transports, Territoire & Environnement, 4/08, p. 11 s.munes, permet aujourd’hui déjà d’améliorer la 56 CTA, Études de cas cantonaux (précité note 3), p. 77.collaboration en facilitant l’échange d’informa- Cf. le site internet de la CTA, www.tak.cta.ch, et les nom- 57 tions au sein de l’espace métropolitain zurichois breuses publications qui y sont consultables.et de dégager des perspectives de développe- 58 Cf. www.metropolitanraum-zuerich.ch.ment commun58. On citera également la plate- 59 Cf. www.aareland.ch.forme intercantonale de coopération PASO 60 Cf. www.eurodistrictbasel.eu. 17
  18. 18. T&Ecer la collaboration au sein de ces espaces fonc- ner les diverses planifications sur un ou plusieurstionnels61. thèmes donnés. Leurs fonctions et leurs utilitésEnfin, les plateformes de coordination peuvent sont très diverses. Ainsi, dans le canton de Zurich,également être appelées à jouer un rôle impor- les concepts d’aménagement régionaux rem-tant au plan cantonal. C’est notamment le cas plissent au moins trois fonctions. Ils serventdes syndicats de planification régionale auxquels d’étude de base en vue de la révision des plansappartiennent les communes du Canton directeurs régionaux et de l’élaboration des pro-d’Argovie. Ceux-là assurent une fonction de re- jets d’agglomération. Enfin, ils précisent lelais entre canton et communes. Leurs tâches concept d’aménagement cantonal et serventconsistent par ailleurs à informer les communes donc également d’études de base en vue dequi désirent réviser leur planification de l’état de l’élaboration du plan directeur cantonal63.celles des autres communes de la région. Les syn- Ne représentant que des bases de travail, cesdicats procèdent enfin à un examen préalable concepts d’aménagement ne jouissent certesdes projets de planification communale afin d’as- d’aucune force obligatoire, à moins qu’ils nesurer une coordination régionale le plus tôt pos- soient intégrés au plan directeur cantonal ou,sible, de même qu’ils assistent les communes comme le prévoira peut-être le droit lucernois,désireuses d’élaborer un plan régional sectoriel62. qu’ils soient déclarés contraignants par l’orga- nisme régional (en principe un syndicat intercom- munal)64. Il n’en demeure pas moins qu’en tant4.2 Les concepts d’aménagement qu’outil de coordination et base d’argumenta- tion, les autorités doivent tout de même en tenirAlors que l’adoption d’un plan directeur régional compte65; elles ne peuvent pratiquement s’enest en principe soumise à un certain nombre de écarter qu’en démontrant que la planificationcontraintes (p. ex. nécessité d’une base légale esquissée n’est pas ou n’est plus opportune. Àcorrespondante dans le droit cantonal, obligation vrai dire, l’essentiel est surtout que le développe-de se grouper en association de communes, pro- ment d’instruments tels que les concepts d’amé-cédure d’information et d’approbation canto- nagement ou les stratégies de développementnale, etc.), d’autres instruments de planification régional contraint les collectivités à analyser leursont été développés et ont tendance à se multi- rôles et à se positionner, une telle prise deplier dans la pratique, tels que ceux de concept conscience étant une avancée en soi.ou conception d’aménagement, de charte de Enfin, l’avantage de ces instruments de planifica-développement, de schéma directeur et autres tions est qu’ils sont très flexibles, tant au niveaustratégies régionales. Au niveau national, de la forme que de la procédure d’adoption, cel’exemple actuel est bien sûr le Projet de territoire qui les rend spécialement intéressants commeSuisse, qui a été élaboré par la Confédération, les instruments de planification intercantonale oucantons, les communes et les villes et qui est internationale. Le concept d’aménagementcensé fixer des objectifs et des stratégies pour le pourrait ainsi devenir un instrument important endéveloppement territorial futur de notre pays. matière d’aménagement des espaces fonction-Ces instruments représentent simplement le ré- nels. C’est d’ailleurs ce à quoi semble tendre lesultat formalisé d’une discussion de principe Canton de Lucerne; afin de flexibiliser les instru-entre les différentes collectivités concernées sur ments de planification régionale, celui-ci projettel’orientation que doit prendre la politique d’amé- actuellement d’ancrer expressément dans la loinagement du territoire au sein d’un territoire l’idée selon laquelle les concepts d’aménage-donné. Ils déclinent en quelque sorte les choix ment représentent un instrument central de lastratégiques qui doivent permettre de coordon- planification des espaces fonctionnels régionaux,18
  19. 19. VLP-ASPAN no 6/12tout en prévoyant de supprimer l’obligation, veau intracantonal. Plusieurs cantons ont d’ail-pour les organismes de planification régionale, leurs introduit ou renforcé – ou prévoient de led’adopter un plan directeur régional (cf. encadré faire – cet instrument de planification dans leurp. 19)66. législation67. La réintroduction de la planification directrice régionale est d’ailleurs l’une des inno- vations centrales de la récente révision du droit4.3 Les plans directeurs régionaux thurgovien68. Comme déjà évoqué, il est toute- fois vrai que la plupart des cantons misent encoreMalgré le développement des instruments de largement sur le principe de la planification régio-planification régionale extralégaux, le plan direc- nale volontaire, contrairement aux Cantons deteur régional semble trouver un souffle nouveau Berne, des Grisons et de Zurich qui contraignentcomme instrument principal de la planification les communes à collaborer en vue de l’adoptiondans les espaces fonctionnels, du moins au ni- d’un plan directeur régional commun. La ques- tion d’une planification directrice régionale obli- gatoire est toutefois régulièrement proposée §3 de l’avant-projet de Loi sur dans de nombreux cantons (cf. supra ch. 2.4). l’aménagement du territoire et les Compte tenu de la multiplication des espaces constructions du Canton de Lucerne fonctionnels et de leurs éventuelles superposi- tions, l’idée d’élaborer des plans directeurs cou- 1 L’aménagement local incombe aux communes. 61 Voir Projet de territoire Suisse, Version remaniée 2012, p. 35, 2 Les organismes régionaux de 37, et 49. développement coordonnent au niveau 62 Cf. art. 11 BauG/AG; AG, Empfehlung zur regionalen Abstim- mung (précité note 15); Lukas Bühlmann, Renaissance de la régional les activités des communes qui planification régionale, Territoire & Environnement, Juillet ont un impact sur le territoire 2002, p. 20-27, p. 26. conformément au plan directeur cantonal 63 Regierungsrat/ZH, Erläuterungsbericht (précité note 48), p. et, au besoin, au moyen de plans et de 15; Regionalplanung Zürich und Umgebung (RZU), Inte- griertes Zielbild 2030 der Regio-ROKs, Zürich 2012, 10-12. concepts d’aménagement. En accord 64 Cf. Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons avec les communes et le canton, d’autres Luzern (LU), Erläuterungen zum Entwurf einer neuen Pla- tâches peuvent leur être confiées. Le nungs- und Bauverordnung, Lucerne 2012, p. 5; § 10 de l’avant-projet de révision (AP-PBV/LU). Pour un exemple, voir Conseil d’Etat règle par ordonnance la l’arrêt du Tribunal cantonal vaudois AC.2010.0172 du 25 mai question de l’éventuelle force obligatoire 2011 rappelant que le schéma directeur de l‘ouest lausannois des plans et des concepts n’est en soi pas contraignant pour les communes dans le cadre de l’élaboration de leurs plans d’affectation. d’aménagement. 65 Cf., par exemple, Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (LU), Erläuterungen zum Entwurf einer 3 Le canton élabore les bases du plan Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes, Lucerne 2012, p. directeur cantonal et l’établit 26; §9 al. 2 AP-PBG/LU. 66 Departement/LU, Erläuterungen (précité note 65), p. 25 et § 8 conformément aux dispositions de la loi AP-PBG/LU; Memorial für die Landsgemeinde des Kantons sur l’aménagement du territoire. Il Glarus 2010, § 17 Raumentwicklungs- und Baugesetz (To- coordonne les plans et concepts talrevision), p. 141ss, p. 146. d’aménagement régionaux et 67 C’est notamment le cas du Canton du Jura qui ne connaît que depuis quelques années cet instrument (cf. art. 75d LCAT/JU). communaux quand cela est nécessaire Pour d’autres exemples, voir notes infra. d’un point de vue cantonal. 68 Cf. §3 et §13 Planungs- und Baugesetz (PBG/TG; RB 700), qui entrent en vigueur le 1er janvier 2013. 19
  20. 20. T&Evrant l’ensemble du territoire et intégrant pêle- cantonales et communales74. Une telle planifica-mêle les domaines de l’urbanisation, des tion intercommunale ou régionale pourra d’ail-transports et du paysage, comme c’était parfois leurs tenir lieu de planification directrice commu-le cas dans le passé, semble être révolue. Sont nale75. A l’inverse, le Canton de St-Gall, projetteaujourd’hui requis des plans directeurs régionaux de supprimer l’instrument de plan directeur ré-structurés par thèmes, c’est-à-dire sectoriels ou gional, qui n’est actuellement qu’indicatif (we-partiels, qui établissent des priorités et proposent gleitend) dans ce canton76.des solutions concrètes aux problèmes69. Un planrégional n’est pas forcément utile s’il ne consistequ’à reprendre, à son niveau, ce qui est déjà ins- 4.4 Les projets d’agglomérationcrit dans le plan directeur cantonal, sans l’appro-fondir. Autrement dit et pour reprendre l’expres- La politique fédérale des agglomérations a fait dusion consacrée par le plan directeur cantonal projet d’agglomération un instrument central devaudois, les plans directeurs régionaux doivent la planification des espaces fonctionnels urbains.«se recentrer sur l’essentiel»70, tout en gardant C’est un instrument de conduite stratégique per-une vue d’ensemble sur l’aménagement du terri- mettant de coordonner certains thèmes transver-toire régional. C’est pourquoi d’ailleurs, selon le saux par une collaboration horizontale (com-nouveau droit thurgovien, le plan directeur régio- mune-commune, canton-canton) et verticalenal que pourront dorénavant adopter les com- (Confédération–canton–agglomération) entremunes thurgoviennes doit être compris comme partenaires politiques. Il vise ainsi à garantir laun instrument flexible de résolution des pro- coordination des projets de même que leur miseblèmes régionaux et se rapporter à des domaines en œuvre au sein des agglomérations. Le projetet des espaces qui nécessitent véritablement un d’agglomération est en même temps un planaménagement concerté71. d’action qui, contrairement aux autres instru-Le Canton d’Argovie est allé au bout de cette lo- ments de planification territoriale, fixe les condi-gique en introduisant l’instrument de plan régio- tions d’organisation et de financement de me-nal sectoriel après avoir abandonné celui de plan sures considérées comme prioritaires ainsi quedirecteur régional72. Il en va de même dans le l’échéancier de celles-ci77.Canton de Berne où les Conceptions régionales Cet instrument est à présent bien connu et large-des transports et d’urbanisation – censées per- ment pratiqué, bien qu’aucune loi n’ait à l’ori-mettre d’harmoniser le développement du milieu gine défini sa véritable nature juridique. Jusqu’àbâti et celui des transports dans l’ensemble du présent, la plupart des projets d’agglomérationcanton de Berne – deviennent des plans direc- ont été intégrés au plan directeur cantonal afinteurs régionaux partiels qui ont force obligatoire qu’ils jouissent d’une force obligatoire, conditionpour les autorités après avoir été adoptées par la à l’octroi de l’aide financière fédérale. Néan-conférence régionale concernée et approuvées moins, à l’image de ce qu’il est prévu de faire aupar le canton73. niveau fédéral, de nombreux cantons ont choisiLa pratique semble enfin avoir démontré qu’un d’offrir un ancrage légal à cet instrument  afinplan directeur régional n’était véritablement utile d’en légitimer l’action: soit il est prévu expressé-et utilisé que s’il était contraignant pour les auto- ment que le projet peut être intégré dans le planrités. Le Canton de Vaud prévoit ainsi de renfor- directeur cantonal78, soit que le projet d’agglo-cer l’instrument du plan directeur régional – qui mération doit prendre la forme d’un instrumentne représente pour l’heure qu’un plan d’inten- légal à la fonction similaire (p. ex. par la CRTUtion servant de référence et d’instrument de tra- dans le canton de Berne)79, soit en prévoyant quevail – en le rendant obligatoire pour les autorités le projet d’agglomération – pour ses aspects liés20

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