1. DO CHOQUE
DE GESTÃO À
GESTÃO PARA
A CIDADANIA
10 ANOS DE
DESENVOLVIMENTO
EM MINAS GERAIS
2. Em 2003, o Governo de Minas Gerais passou a fazer
uso de uma abordagem totalmente inédita em relação
à reforma do setor público. Tal reforma apresentou
resultados surpreendentes e serviu de exemplo para
outros estados brasileiros e também para outros países.
A série de programas que começou com o “Choque de
Gestão”, passou para “Estado para Resultados” e depois
para “Gestão para Cidadania”, que ajudou o Governo a
reduzir significativamente a pobreza e a melhorar os
serviços nas áreas de educação e saúde, por exemplo.
Sinto-me honrada por trabalhar junto com o Governo
de Minas Gerais e, como especialista internacional em
reforma do setor público, percebi que várias das lições
aprendidas com a experiência em Minas Gerais servem
para aqueles em busca de melhores resultados em todo
o mundo:
1) Foco nos resultados: Estabelecer metas é fundamental
para alcançar resultados, mas a experiência em Minas
Gerais comprova que encontrar as metas adequadas –
insumos, produtos e resultados – é crítico. As metas do
programa de Minas se basearam em amplo e sistemático
trabalho analítico a fim de assegurar que elas fossem
estabelecidas em nível passível de ser alcançado, mas
que também impusessem desafios ao Governo. Uma vez
atingidas, a credibilidade aumentaria e estaria formada a
base para o próximo conjunto de metas. A ampla coleta
de dados e o monitoramento dos resultados reforçaram
o foco na criação de políticas baseadas em evidências,
permitindo ao Governo fazer os ajustes necessários e
atingir os resultados de forma consistente.
2) Os incentivos contam: A liderança é importante na
busca por mudanças. O papel do Governador ao longo
dos últimos 10 anos tem sido decisivo na busca por
resultados e na criação de desafios para o Governo.
Entretanto, os incentivos inseridos nos programas de
Minas Gerais vão além da liderança de alto nível. Os
secretários recebem sinais e mensagens consistentes
sobre a importância da reforma e isso é integralizado
em seus acordos para resultados. As pessoas e equipes
têm seu desempenho avaliado regularmente e recebem
bônus quando os resultados são atingidos. Entretanto,
a abordagem de Minas também tem mecanismos
internos que fazem com que todos os níveis de Governo
considerem a obtenção de resultados tão importante
quanto o trabalho da equipe. Os incentivos internalizados
ao longo da administração têm sido fundamentais para o
sucesso dos programas em Minas Gerais.
3) A Sequência de ações é fundamental. A priorização
dos esforços é de extrema importância para o sucesso da
mudança e Minas elaborou seus programas em etapas.
Inicialmente, o Governo se concentrou na estabilidade
fiscal e na criação dos sistemas básicos que o ajudariam
a funcionar como um todo. Após obter sucesso nesta
área, os esforços se estenderam para cobrir os principais
aspectos da oferta de serviços públicos. À medida que
os resultados foram obtidos, os esforços foram ampliados
para aprofundar a abordagem nas Secretarias e para
toda a população. Os esforços atingiram cada área do
Governo, mas ao abordar a reforma em etapas, o Governo
foi capaz de alcançar o sucesso e continuar o trabalho a
partir de um novo patamar.
4) Implementação: A atenção implacável à
implementação é uma marca dos programas de Minas
Gerais desde 2003. A coleta rigorosa de dados e o
desenvolvimento de sistemas de monitoramento das
ações prioritárias significam que o Governo não apenas
anuncia suas iniciativas de reformas como acompanha
cada etapa a fim de assegurar que os resultados estejam
sendo atingidos. Esta etapa costuma ficar de fora dos
programas de reformas e Minas Gerais é um exemplo
admirável de como a atenção à implementação de
maneira consistente pode levar ao sucesso.
5) Aprendendo e ajustando: O mundo está em constante
mudança e as pessoas estão sempre aprendendo. Sendo
assim, é importante que haja flexibilidade na criação de
programas de forma que possa haver a possibilidade
de adaptação às novas situações. O Governo de Minas
Gerais não apenas criou um programa capaz de se
adaptar às constantes mudanças, mas está sempre
buscando inovar e encontrar novas maneiras de alcançar
os resultados. Este espírito de inovação e abertura para
testar novas abordagens (sempre bem fundamentadas)
tem sido essencial para o progresso socioeconômico de
Minas; tem sido fundamental para alcançar resultados tão
positivos ao longo dos anos.
Eu parabenizo o Governo de Minas Gerais pelo sucesso
alcançado e mantido. Tenho orgulho de ter sido parceira
nos seus esforços e aprendi muito ao longo desse
caminho.
Deborah Wetzel, Diretora do Banco Mundial para o Brasil.
3. “O Choque de Gestão foi um movimento relevante para a gestão pública em Minas Gerais, com repercussão em toda
a administração pública do país. Seus resultados positivos vão desde a renovação da cultura de desenvolvimento,
promovendo um sentimento de valorização e motivação no servidor, até mesmo à reordenação das finanças do Estado.
O modelo tem servido de referência para outros estados e municípios.
É preciso, no entanto, estar atento no sentido de evolução desse processo. Ele não é estanque. É preciso renová-lo e ajustálo sempre que necessário para que possa continuar relevante e alcançar seu resultado final, que é melhorar a condição de
vida dos cidadãos.”
Emerson de Almeida, Presidente da Diretoria Estatutária da Fundação Dom Cabral.
“A experiência do Choque de Gestão em Minas Gerais é hoje reconhecida internacionalmente como uma referência de
caso exitoso de modernização de práticas e processos no setor público. Nos últimos anos, o BID tem promovido um rico
intercâmbio de experiências entre governos subnacionais da América Latina, no qual a apresentação da experiência do
Choque de Gestão sempre desperta muito interesse e, é apontada como inspiradora.
Com base na interação que tenho com a equipe responsável por esta experiência, compartilho das análises que
apontam como fatores desse sucesso, além da continuidade administrativa, a capacidade de inovar e de institucionalizar
mecanismos alinhados com uma visão estratégica. Adicionalmente, há um atributo menos mencionado que caracteriza
bem essa equipe: a permanente disposição para aprender e evoluir, assentada no reconhecimento da complexidade dos
problemas enfrentados. Depois de dez anos de avanços e lições aprendidas, esta experiência segue contrariando antigas
crenças, por demonstrar como o investimento na melhora da gestão pública pode compensar politicamente, ao gerar
efeitos diretos na vida dos cidadãos.”
Pedro Farias, Especialista Principal em Modernização do Estado do Banco Interamericano para o Desenvolvimento.
“Depois de quebrado o paradigma de que combater a inflação não dava votos, chegou a vez da boa gestão e do seu
reconhecimento pelos eleitores, inicialmente com o estado de Minas Gerais, onde seu governante foi reconhecido pelos
eleitores na sua reeleição e na de seu sucessor.
Esse protagonismo mineiro, transformador no Estado, se tornou também transformador no Brasil, com, aos poucos,
governantes de outros estados e municípios adotando a mesma postura em relação à administração pública e,
finalmente, apresentando os mesmos resultados nas eleições. O populismo deu lugar aos compromissos, planejamento,
transparência e resultados, com a evidente melhora da qualidade de vida dos cidadãos por meio de serviços públicos de
melhor qualidade e da recuperação da capacidade do Estado em investir.
O Brasil agradece a Minas e o Estado deve se orgulhar de ser um exemplo de que se pode fazer mais e melhor com
menos, melhorando a vida de todos.”
Carlos Alberto Sicupira, empresário.
“Os Estados são onerosos pela sua própria razão de existir. Há uma forte demanda da sociedade e dos pagadores de
impostos por melhor contrapartida à elevada carga tributária. Segurança, educação e saúde são os principais serviços
prestados pelo Estado.
Minas Gerais pode ser considerado uma ilha de excelência na administração pública. O Governo Aécio e Anastasia, através
de uma eficiente gestão da coisa pública, conseguiu uma substancial melhoria nos indicadores gerais do Estado.
O nosso regime Federativo é desastroso, pois torna os Governos estaduais e as Prefeituras reféns do Governo Federal.
E, mesmo assim, Aécio e Anastasia buscaram na inovação da administração do Estado alternativas de retornar ao
cidadão melhores contrapartidas de prestação de serviço. A melhoria dos mais diversos indicadores foi o resultado da
competência deste Governo na forma de conduzir o Estado, consciente de suas responsabilidades de gerenciar o elevado
custo da máquina, o refinanciamento de sua dívida e a necessidade de novos investimentos.”
Salim Mattar, Presidente da Localiza.
4. DO CHOQUE DE GESTÃO À
GESTÃO PARA A CIDADANIA
10 Anos de Desenvolvimento em Minas Gerais
6. Gestão e compromisso público
Aécio Neves
O Brasil do nosso tempo continua sendo o país dos grandes déficits e das
graves urgências.
Para onde quer que olhe o administrador público é inevitável a sensação de
que, praticamente tudo, ainda está por se fazer, em que pesem os avanços
das duas últimas décadas, com a estabilização da moeda nacional, a
modernização da economia e com os avanços sociais.
Certo é, no entanto, que ainda hoje a realidade brasileira impõe aos governos,
especialmente aos subnacionais, um cenário de difíceis escolhas.
Lembro-me bem dos primeiros dias de 2003, quando assumimos a
administração do Estado de Minas Gerais a bordo da mais grave crise
financeira e fiscal da nossa história. Acredito que poucos podem imaginar
o dramático processo de tomada de decisão imposto, naquela época, pela
fragilidade administrativa e pela conjuntura negativa. Garantir o custeio
suficiente dos hospitais públicos ou a alimentação nos presídios? Reequipar
a segurança e ampliar o seu contingente nas ruas ou manter intocados os
recursos imprescindíveis à educação?
A quase totalidade da receita era absorvida pelo custeio e pela folha de
servidores; salários pagos em escala, sempre com atraso; 13º parcelado,
a perder de vista; serviços públicos sucateados; dificuldades de honrar
contratos com fornecedores e as parcelas da dívida com a União. E nenhum
centavo, simplesmente, para prover os necessários investimentos nas áreas
essenciais à vida das pessoas.
Essa era a paisagem mineira, naquele despertar de novo século, onde
floresceu o conjunto de medidas que passamos a chamar de choque de gestão
e que são detalhadas neste trabalho. Medidas administrativas, mas também
de profundo significado ético, como a criação do Conselho de Ética Pública
e do Código de Conduta Ética do Servidor Público e da Alta Administração.
Outra medida importante foi a criação de auditorias preventivas por meio
das quais, um auditor lotado em cada secretaria e autarquia, passou a
acompanhar toda a execução das despesas públicas.
A valorização do servidor público, por meio de investimento na
profissionalização e na certificação ocupacional foi outro pilar importante
do trabalho realizado. Agora, alguns cargos só podem ser preenchidos por
servidores que passam por uma certificação externa, feita pela Universidade
Federal de Minas Gerais, com base nas competências necessárias para a
função, a exemplo dos gerentes regionais de saúde e de servidores que lidam
diretamente com a aplicação de recursos públicos.
Hoje, com a casa em ordem, e avanços emblemáticos em tão curto intervalo de
tempo, além de amplo reconhecimento nacional e internacional, são comuns
7. os questionamentos sobre os eventuais segredos que balizaram o “choque
de gestão”. Costumo dizer que ele foi mais que um conjunto de medidas.
Ele expressou um estado de espírito de profundo comprometimento de uma
equipe com a população a quem servia.
Respondo aos nossos interlocutores dizendo ainda que a sua matéria-prima
fundamental não foi, como se poderia imaginar, apenas a extraordinária
competência técnica de uma equipe que eu tive a honra de dirigir, mas a
coragem. Uma coragem coletiva, altamente mobilizadora de talentos,
esforços e recursos, capaz de romper a premissa vigente, comum até os dias
hoje, de que onde está o poder público também estão ancoradas a ineficiência,
a leniência, o aparelhamento, o compadrio e a corrupção.
Para os parceiros e colaboradores do nosso governo, responsáveis pela
condução do programa, os grandes problemas a serem enfrentados não eram
apenas grandes desafios, mas preciosas oportunidades de inovar, mudar
paradigmas e iniciar algo mais denso e definitivo: a reforma do modelo de
estado, esgotado em si mesmo, porque perdera a essência que deveria movêlo nas diferentes políticas públicas – estar a serviço da sociedade.
Não foi por outro motivo que perseguimos cada uma das nossas metas gerais
e setoriais sem perder de vista, um só instante, a ideia força de gastar menos
com o próprio governo, para poder investir no que é fundamental à vida
das pessoas. Isso significou, como premissa, cuidar bem de cada centavo de
dinheiro público e colocá-lo a serviço das grandes causas de Minas.
Foi assim que pavimentamos mais de 5 mil quilômetros de estradas e
quase todos os acessos que ligam as cidades mineiras; expandimos a
telefonia celular para 100% dos municípios; multiplicamos e reforçamos o
atendimento à saúde; instalamos, de forma pioneira, o ensino fundamental
de 9 anos; integramos o trabalho das forças de segurança e fizemos o maior
investimento de nossa história em infraestrutura.
O choque de gestão não é um objetivo em si mesmo. É o nome do caminho
que inauguramos para que o Estado possa atingir o seu principal objetivo:
servir melhor ao cidadão.
Ele inaugurou um ciclo e hoje, sob a condução segura do governador Antonio
Anastasia, Minas continua celebrando avanços inquestionáveis: apesar de
todos os desafios, dados do governo federal revelam que a qualidade da
nossa educação pública é destaque no país e temos a melhor rede de saúde
pública do sudeste.
Neste livro, o leitor poderá acompanhar detalhadamente essa preciosa
experiência. Encontrará mais do que a performance substantiva das ações de
governo, mas um sentido novo para o planejamento público, novas métricas
para controle de resultados e uma formidável integração e transversalidade
entre políticas públicas, que representam, ao final, uma inédita convergência
de propósitos, importante economia de recursos e um alto grau de
resolutividade para os grandes problemas que desafiam o estado brasileiro.
8. Prefácio
Uma década de avanços para Minas e para os
mineiros
Nos últimos 10 anos, o mundo passou por altos e baixos. Viveu
a euforia do crescimento e os efeitos da crise de 2008. O Brasil
recebeu os bônus e ônus destes movimentos. Nesse período,
a sociedade brasileira amadureceu. Manteve e avançou as
conquistas da democracia, da estabilidade econômica e da
responsabilidade fiscal, da inclusão social e da busca pelo
aperfeiçoamento da Justiça, com a valorização da ética e da
moralidade. Ainda há muitos desafios pela frente. Mas as
instituições estão se consolidando e o país se mostra cada vez
mais vigilante e preparado para enfrentá-los.
Minas Gerais, em particular, experimentou nesse tempo o
mais intenso processo de desenvolvimento de sua história.
Não apenas em termos de crescimento da economia, mas,
fundamentalmente, pelos resultados de políticas públicas que
favoreceram o aumento expressivo do bem-estar e a melhoria
da qualidade de vida da população em níveis significativamente
superiores à média nacional.
Nossa alavanca chama-se gestão e este livro descreve um
conjunto integrado de inovações gerenciais que foram colocadas
em prática, evoluíram e geraram consequências notáveis em
termos de resultados para os cidadãos e para o setor produtivo.
O que fizemos? Primeiramente, desenhamos o futuro. Olhamos
para frente com arrojo e determinação. Planejamos: definimos
5
9. objetivos e metas. Monitoramos, avaliamos e fizemos tudo
de forma participativa. Ouvimos, perguntamos, debatemos,
buscamos entender as nuances regionais. Envolvemos e
firmamos compromissos com cidadãos, servidores, parceiros e
apoiadores. Usamos os recursos de forma racional e econômica:
fizemos mais com menos. Promovemos a transparência das
instituições oficiais, tornando as informações do Governo do
Estado mais transparentes e acessíveis aos cidadãos e empresas.
Adotamos o princípio de gastar menos com a máquina pública
e mais com o cidadão.
A determinação e a liderança política do ex-governador e atual
senador Aécio Neves foi essencial neste processo. Atraiu apoios
da classe política, do empresariado, da sociedade civil. Formou
um consenso em torno da oportunidade de transformarmos
Minas no melhor Estado do Brasil para se viver. Orgulha-me
imensamente fazer parte desta equipe, que reúne profissionais
de alto valor e espírito público.
Um dos propósitos desta publicação é justamente mostrar que é
possível transformar a gestão pública para melhorar a realidade
das pessoas. As boas práticas administrativas implementadas
pelo Governo de Minas ao longo da última década, e que hoje
são uma referência nacional e internacional, nos dão a segurança
e o cabedal necessários para lidar com os desafios vindouros.
Entre eles, a sustentabilidade e a evolução dos indicadores
sociais e econômicos do nosso Estado.
Antonio Anastasia
Governador do Estado de Minas Gerais
Palácio Tiradentes, novembro de 2013
6
10. Sumário
1. Uma viagem em três atos
11
1.1. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania
14
1.2. Uma visão do percurso
17
2. Olhando para frente: o duplo planejamento
21
2.1. Planejamento de longo prazo: o PMDI
25
2.1.1. Minas Gerais do Século XXI
26
2.1.2. PMDI 2003-2020 e PMDI 2007-2023
27
2.1.3. PMDI 2011-2030
30
2.2. O Planejamento de médio e curto prazo
40
2.3. O Planejamento como referencial
44
3. Ajustando o foco: a gestão de Programas, Projetos e Processos Estratégicos
3.1. Portfólio Estratégico
47
51
3.1.1. Programas Estruturadores
51
3.1.2. Programas Estruturadores, Projetos e Processos Estratégicos
53
3.2. Indicadores Finalísticos
56
3.3. O Programa Estado para Resultados
58
3.4. Escritório de Prioridades Estratégicas
61
3.5. A Estratégia em ação
62
4. Pactuando a implementação da Estratégia: os Acordos de Resultados
65
4.1. O Acordo de Resultados no contexto do Choque de Gestão
68
4.2. O Acordo de Resultados no contexto do Estado para Resultados
71
4.3. O Acordo de Resultados no contexto da Gestão para a Cidadania
75
4.4. Uma cultura de Resultados
81
5. Ajustando o rumo: monitoramento e avaliação
85
5.1. Monitoramento Físico e Orçamentário do PPAG
88
5.2. O Monitoramento intensivo do Portfólio Estratégico
90
5.3. As Unidades de monitoramento intensivo
96
5.4. Avaliação do PPAG
100
5.5. Avaliação de Acordos de Resultados
101
5.6. Melhorias, transparência e responsabilização
102
6. Fazendo acontecer: a gestão de pessoas
105
7
11. 6.1. Planejando a força de trabalho e buscando talentos
110
6.2. Valorizando o crescimento profissional
112
6.3. Melhorando o desempenho
115
6.4. Desenvolvendo competências
119
6.5. Promovendo a saúde e a qualidade de vida
124
6.6. A sustentabilidade da gestão de pessoas para resultados
126
7. Liderando para transformação: desenvolvendo gestores
131
7.1. A Profissionalização dos gestores públicos Mineiros
133
7.1.1. Mapeamento das Competências Básicas dos Gestores Públicos
134
7.1.2. Execução do Programa de Desenvolvimento para os Gestores Públicos
139
7.1.3. Desenvolvimento e aplicação de Metodologia de Avaliação de
Desempenho dos Gestores Públicos
140
7.1.4. Certificação Ocupacional
142
7.2. A Implantação de cargos e carreiras de alta função
144
7.2.1. A Carreira de Especialista em Políticas e Gestão Governamental (EPPGG) 145
7.2.2. Cargo de Empreendedor Público
147
7.3. A Implantação de um novo modelo de cargos comissionados no Estado
de Minas: flexibilidade com foco em resultados
148
7.3.1. O Novo Modelo de Cargos Comissionados
149
7.3.2. Os Resultados da Aplicação do Modelo
156
7.4. Um resumo das inovações empreendidas
8. Governando em rede: participação, regionalização e intersetorialidade
157
161
8.1. Alguns espaços de participação anteriores a 2011
165
8.2. A Gestão em Rede
167
8.2.1. Gestão intersetorial e regionalizada
168
8.2.2. Atores e espaços de interlocução
171
8.3. O Portal Minas em Números
172
8.4. O Movimento Minas
174
8.5. Aproximação do Governo com os cidadãos
176
9. Fazendo mais e melhor com parceiros: OSCIPs, PPPs e incentivos
181
9.1. Parcerias com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP 185
12. 9.2. Parcerias Público-Privada - PPP
190
9.3. Outras formas de parceria
195
9.4. Atuação fortalecida do Poder Público
198
10. Aplicando bem os recursos: qualidade do gasto e compras públicas
201
10.1. Do ajuste fiscal à qualidade do gasto
204
10.2. Avanços nos processos de compras públicas
210
10.3. Compras Estratégicas
214
10.4. Agenda de aprimoramento do Gasto Público
218
10.5. Ganhos estruturais de eficiência
221
11. Integrando Serviços Administrativos: logística e tecnologias de informação e
comunicações
11.1. A Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves
225
229
11.1.1. Intendência da Cidade Administrativa
233
11.1.2. Gestão de Facilities e Acordo de Nível de Serviço
234
11.1.3. O Calendário cultural e as pesquisas com servidores
236
11.2. Tecnologia da Informação e Comunicação como suporte aos processos
internos
237
11.3. Sistemas Corporativos
238
11.3.1. Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI/MG
239
11.3.2. Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços – SIAD
239
11.3.3. Sistema Integrado de Administração de Pessoal – SISAP
241
11.3.4. Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – SIGPlan
243
11.3.5. Sistema Orçamentário – SISOR
244
11.3.6. Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental
244
11.4. Centro de Serviços Compartilhados
245
11.5. Entrega com qualidade
247
12. Abrindo-se à sociedade: transparência e interlocução
251
12.1. A transparência de resultados
255
12.2. Fomentando a transparência ativa e passiva: o Portal da Transparência
256
12.3. A atuação nas redes sociais na internet
260
12.4. Informações e diálogos construtivos
262
9
13. 13. Fazendo diferente: inovação e gestão do conhecimento
265
13.1. O Programa Descomplicar
270
13.2. O Núcleo de Inovação e Modernização Institucional
272
13.3. Disseminação de práticas inovadoras e geração de conhecimento
274
13.4. Prêmio Excelência em Gestão Pública
278
13.5. Boas ideias em ação
279
14. Simplificando as relações com a Sociedade: atendimento integrado e ouvidoria
283
14.1. Unidade de Atendimento Integrado (UAI)
286
14.2. Minas Fácil
290
14.3. Canais de atendimento eletrônico à sociedade
295
14.3.1. Atendimento Telefônico
296
14.3.2. Atendimento Internet
296
14.3.3. Atendimento Celular e autoatendimento
298
14.4. A Ouvidoria Geral do Estado
298
14.5. Servindo à sociedade
300
15. Alcançando resultados: Minas ontem, hoje e amanhã
303
15.1. Condições fiscais
306
15.2. Educação
310
15.3. Saúde
313
15.4. Segurança
315
15.5. Infraestrutura
317
15.6. Resultados Econômicos
320
15.7. Uma odisseia gerencial
328
16. Este livro relata uma viagem que completa agora 10 anos. Trata-se do
conjunto inovador de políticas de gestão pública que Minas Gerais
vem colocando em prática, parte essencial de um efetivo processo de
desenvolvimento que mostra resultados significativos.
As políticas de gestão pública englobam temas tais como planejamento,
organização, otimização de processos, gestão de pessoas, de suprimento,
de orçamento etc. Lidam com questões e elementos essenciais para
que as políticas públicas finalísticas sejam efetivas, redundando em
desenvolvimento, na sua ampla acepção econômica, social e ambiental.
Além de possuírem consistência e coerência entre si, é essencial que
as políticas de gestão pública tenham uma clara orientação para o
desenvolvimento.
Políticas de gestão pública podem se configurar de múltiplas formas
e com variados propósitos. Há orientações mais conservadoras e
outras mais inovadoras, imbuídas de alto caráter transformacional que
evocam complexos processos de mudança. Há motivações relacionadas
à eficiência e ao controle, tanto do ponto de vista fiscal, quanto do
ponto de vista da promoção da transparência e responsabilização, do
aprendizado, da melhoria dos serviços, do desenvolvimento. Há formas
de implementação gradualistas e seletivas, e outras instantâneas e
amplas. Seja de que forma for, o fato é que cada vez mais os governos
serão pressionados a colocarem em prática efetivas políticas de gestão
pública.
O processo de modernização da gestão pública que aconteceu em Minas
Gerais contém todas as características e motivações mencionadas,
combinadas de uma forma inovadora, tornando-se um paradigma
mundial em desenvolvimento e melhoria da gestão pública.
Primeiro, porque houve um amálgama de propósitos fiscais e de
desenvolvimento direcionando para resultados e avançando com ganhos
estruturais de eficiência o processo de ajuste fiscal, ao mesmo tempo
em que o processo de desenvolvimento era dotado de uma sustentável
estrutura de financiamento (investimentos e gastos produtivos) e de
crescente confiabilidade e responsabilidade fiscal.
Segundo, porque o processo de modernização foi ao mesmo tempo
abrangente e focado, instantâneo e gradual, rompendo estas dicotomias
e construindo a sua própria dinâmica. Foi abrangente porque foi capaz
de pensar o todo, desde as políticas de gestão pública a serviço das
políticas públicas finalísticas, até as necessárias integrações entre os
diversos meandros das políticas de gestão. E também porque buscou
atingir a administração pública estadual como um todo. Mas foi focado
porque, a partir de uma visão sistêmica, conseguiu priorizar questões,
temas e áreas de intervenção. Foi instantâneo porque desencadeou um
conjunto de iniciativas no tempo zero da mudança, criando o momentum
necessário para que seus passos pudessem se desenrolar na medida de
13
17. amplas possibilidades que se construíam. Foi gradual porque soube
visualizar etapas ao longo do tempo e galgá-las de forma persistente e
criativa.
Por detrás disso tudo operaram processos vigorosos de liderança
política, liderança esta, que soube priorizar e conduzir o conjunto de
políticas ao encontro dos anseios da sociedade mineira e do aprendizado,
promovendo a aplicação e reinvenção criativas de instrumentos e
modelos já tentados em outras experiências.
Este capítulo introdutório apresenta, primeiramente, um panorama do
processo de transformações na gestão pública estadual ao longo dos
últimos 10 anos, dividido em três momentos: o Choque de Gestão, o
Estado para Resultados e a Gestão para a Cidadania. Em seguida,
apresenta a organização do volume e um breve relato dos conteúdos e
nexo dos capítulos.
1.1.
Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania
A Figura 1 busca caracterizar, sucintamente e de forma comparativa, os
três grandes momentos de transformação na gestão pública mineira nos
últimos 10 anos.
2003-2006
2007-2010
2011-2014
1ª GERAÇÃO
2ª GERAÇÃO
3ª GERAÇÃO
CHOQUE DE GESTÃO
ESTADO PARA
RESULTADOS
GESTÃO PARA A
CIDADANIA
Consolidação da
Instituição do conceito de
prática Monitoramento
Intensivo de Projetos
pelos Órgãos Centrais
redes transversais e
intersetoriais para
execução de programas
Prioridades de Curto,
Ferramentas para
aumentar o Foco em
Horizontalização e
Médio e Longo
Resultados, como:
Ajuste Fiscal
Revitalização do
Planejamento, com:
Alinhamento das
prazos
Padronização dos
Integração Planeja-
Acordos de Resulta-
mento-Orçamento
dos
Criação do GERAES
Desenvolvimento dos
primeiros Acordos de
Resultados
Desdobramento dos
Acordos de Resultados para as equipes
(2ª etapa)
Surgimento de
Escritório Setoriais de
flexibilização das Estruturas Organizacionais
Regionalização da
Estratégia e Metas com
participação da Sociedade
Civil Organizada na
priorização
Aprimoramento dos
Sistemas de Informações Gerenciais
Projetos
Figura 1: As três gerações de transformações na gestão pública em Minas Gerais
Fonte: SEPLAG
14
18. O Choque de Gestão, instituído em 2003, assentou-se em dois pilares: o
ajuste fiscal e os resultados de desenvolvimento.
Minas Gerais apresentava um grave quadro fiscal, que impedia a captação
de fundos decorrentes de repasse do governo federal e da obtenção
de créditos internacionais, o que implicava na falta de recursos para
custear as despesas, inclusive para o regular e tempestivo pagamento da
folha de servidores estaduais, o que dificultava a provisão de serviços
públicos de qualidade. Era urgente reverter o déficit orçamentário do
Governo, mediante medidas duras de redução de despesa e aumento de
arrecadação.
Ao mesmo tempo, era necessário resgatar o valor do planejamento
governamental no sentido de alinhar os planos estratégicos a uma visão
de desenvolvimento de longo prazo. Surgem aí os conceitos de duplo
planejamento, com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
de longo prazo e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG),
com foco no médio e curto prazo; e de integração entre planejamento
e orçamento, operacionalizado pela criação de um escritório central de
projetos responsável por garantir a implementação dos empreendimentos
estaduais considerados prioritários.
A primeira geração de reformas implantou, assim, um modelo de
gerenciamento com ênfase no enfretamento do déficit fiscal e fortemente
ligado à formulação e execução do Portfólio de Programas Estruturadores
e instituiu os primeiros Acordos de Resultados. Em um contexto de
contenção orçamentária, a definição de uma estratégia clara e a forma de
operacionalizá-la foi essencial para garantir as transformações propostas
pelo Governo para o Estado de Minas Gerais. A adoção de medidas
emergenciais de ajuste à realidade e a garantia do orçamento como
instrumento de gestão acabou por levar ao alcance do equilíbrio fiscal
do Estado. Além disso, as mudanças levadas a cabo proporcionaram
um aprendizado importante, inclusive por deixar às claras a precária
situação na qual se encontrava a administração pública estadual.
A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) foi escolhida
para conduzir e direcionar o processo não apenas no primeiro momento
– Choque de Gestão –, mas ao longo dos outros dois momentos (Estado
para Resultados e Gestão para a Cidadania), coordenando as ações do
Governo visando a conquista de resultados, a serem obtidos a partir da
integração sistêmica dos órgãos governamentais.
O Choque de Gestão aconteceu num contexto que demandava firme ajuste
fiscal e adaptações na administração pública que contribuíssem para
uma gestão moderna e capaz de entregar resultados para a população.
Com efeito, a expressão “Choque de Gestão” remete a um impacto
significativo, ao sintetizar uma ideia-força relacionada à necessidade
iminente de se lograr uma melhoria da gestão pública mineira naquele
momento.
15
19. O segundo momento, conhecido como Estado para Resultados,
conduzido a partir de 2007, foi marcado principalmente pela consolidação
de ferramentas de gestão de programas e projetos estratégicos para
ampliar o foco em resultados, e pelo aperfeiçoamento do modelo de
contratualização e seu desdobramento para os acordos com as equipes
de trabalho. Objetivou-se, principalmente, solidificar e aprimorar o
processo de transformação em curso e garantir sua irreversibilidade.
Naquele momento, prioridades e metas foram revistas em sintonia
com as estratégias e orientações traçadas no novo Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023.
As reformas de segunda geração não dispensaram o equilíbrio fiscal
e a preocupação com a estabilidade econômica, mas enfatizaram,
simultaneamente, o aumento de bem-estar de forma integrada à
responsabilidade fiscal e a ganhos de eficiência — os quais dependem
de transformações estruturais, não apenas da redução de despesas. Os
resultados obtidos, revelados pela evolução positiva dos indicadores
econômicos e sociais, demonstram como o modelo de gestão implantado
propiciou a recuperação do papel do Governo, além de produzir avanços
importantes no atendimento às demandas da sociedade mineira.
Contudo, além de focar em como melhorar o desempenho governamental,
deve-se também enfocar os destinatários das políticas públicas, de forma
a assegurar a constituição de uma administração verdadeiramente
voltada às demandas dos cidadãos. Reformas gerenciais só conquistarão
de fato maior eficiência se, além da estratégia de orientação para
resultados, existir o controle participativo da sociedade.
Essa abordagem ressalta, portanto, a necessidade de abertura de
novos canais de participação e de formulação de novas estratégias
de articulação político-administrativas como forma de maximizar
as potencialidades de atores locais frente a um ambiente de crescente
turbulência e incerteza. A construção de políticas públicas pautadas pelo
componente participativo deve passar a considerar a pluralidade dos
grupos interessados e não mais somente as prioridades globais definidas
pelo Estado, permitindo ultimamente o atendimento das demandas dos
diversos sujeitos envolvidos no processo político.
Ciente da necessidade de construir um Estado cada vez mais aberto ao
controle e participação populares, o Governo de Minas Gerais se voltou
para o envolvimento da sociedade civil como partícipe na elaboração e
monitoramento de políticas públicas. A terceira geração do Choque de
Gestão foi, assim, denominada Gestão para a Cidadania.
Uma nova revisão do PMDI para o horizonte de 2030 resultou em metas
regionalizadas e em um conjunto de estratégias prioritárias a serem
perseguidas para a concretização da visão de futuro do Estado. As
medidas a serem implantadas buscam promover uma maior participação
da sociedade na definição das prioridades do Estado.
16
20. A criação de comitês regionais visa possibilitar o mapeamento das
prioridades de cada região de planejamento do Estado, levantadas em
encontros de integrantes da sociedade civil organizada e apresentadas
para representantes do Governo em fóruns regionais participativos.
Espera-se conferir à sociedade uma participação ativa em relação às
políticas públicas e estabelecer um canal de comunicação mais eficiente
entre as partes. O modelo de gestão participativo busca introduzir
formas de aproximar a população do processo de formulação estratégica
do Governo.
A terceira geração de transformações gerenciais envolve ainda diferentes
iniciativas para se estabelecer um Estado mais integrado, transparente
e permeável em termos de controle social sobre a ação governamental.
Entre essas iniciativas, destaca-se a governança por meio de Redes de
Desenvolvimento Integrado, que constituem arranjos institucionais
voltados para a obtenção de um comportamento cooperativo entre os
diversos atores governamentais, embasados por sistemas informacionais
aprimorados e estruturas organizacionais mais flexíveis. Com o Estado
em Rede, objetiva-se potencializar os esforços das atividades do Governo
voltadas para as demandas da sociedade.
Ao longo da última década, o Estado de Minas aperfeiçoou os mecanismos
adotados e implementou outros com foco no aumento da eficiência e
eficácia da administração pública. Esses mecanismos evoluíram gradual
e continuamente no decorrer dos últimos anos, formando o Modelo de
Gestão para Resultados de Minas Gerais, conforme será detalhado ao
longo deste volume.
A cada nova geração de iniciativas de modernização gerencial
implantadas pelo Governo de Minas, é possível constatar a preocupação
dos administradores públicos com a constante evolução do modelo de
gestão adotado, de forma a superar as eventuais limitações na busca do
real aumento de eficiência no atendimento às demandas da sociedade.
1.2.
Uma visão do percurso
Este volume tem por objetivo elaborar um registro da experiência
mineira de transformações da gestão pública nos últimos 10 anos. Tratase, em prol da memória das políticas públicas a serviço da inspiração e
do aprendizado, de um relato das mudanças experimentadas e reflexões
dos impactos da modernização da gestão pública sobre a realidade dos
mineiros.
A metáfora de uma viagem inspirou a lógica de organização deste
volume em capítulos temáticos. Primeiro, traçar o rumo, a direção:
planejamento governamental. Segundo, ajustar o foco, pactuando metas,
definindo responsabilidades: gestão de programas e projetos e acordos de
17
21. resultados. Terceiro, o sistema de navegação: monitoramento e avaliação.
Quarto, com a melhor tripulação: gestão de pessoas e liderança. Quinto,
navegar em conjunto, a flotilha, a esquadra: governança colaborativa
e parcerias. Sexto, de forma inovadora, eficiente e transparente:
inovação, integração de serviços administrativos, qualidade do gasto e
transparência. Sétimo, os portos de chegada: o atendimento ao cidadão,
os resultados de desenvolvimento.
Assim, o capítulo 2 trata da estratégia governamental adotada em Minas
Gerais a partir de 2003, com base no conceito de duplo planejamento,
desde a elaboração da visão de longo prazo e seu papel como centro de
irradiação do modelo de gestão para resultados, até seu desdobramento
para o médio prazo e operacionalização no curto prazo.
O capítulo 3 aborda o estabelecimento de prioridades. Apresenta o
conceito de Programas Estruturadores e a distinção entre programas,
projetos e processos estratégicos a partir de 2011. A execução dos
Programas Estruturadores é tida como fundamental mecanismo de
operacionalização das prioridades do Governo e garantia dos resultados
para os cidadãos. A formulação do portfólio de Programas Estruturadores
está, portanto, no cerne do modelo de gerenciamento estratégico adotado
em Minas Gerais. Aborda, ainda, as unidades de gerenciamento de
Projetos e Processos Estratégicos, o Estado para Resultados e o Escritório
de Prioridades Estratégicas.
O capítulo 4 trata de outra faceta do desdobramento da estratégia: a
contratualização de resultados. Apresenta o modelo adotado em Minas
Gerais, bem como o processo de pactuação de resultados e sua evolução
ao longo do tempo.
O capítulo 5 enfoca os processos e unidades de monitoramento e avaliação,
incluindo o gerenciamento intensivo da Estratégia Governamental, os
Programas Estruturadores, os Acordos de Resultados, o monitoramento
físico e orçamentário do PPAG e iniciativas de avaliação e correção de
desvios para o alcance dos objetivos estratégicos do Governo.
O capítulo 6 trata da gestão de pessoas no Governo de Minas. A gestão
de recursos humanos é tida como ferramenta fundamental para a
implementação da estratégia traçada pelo Governo e, consequentemente,
para o alcance de maiores e melhores resultados sociais.
O capítulo 7 trata da importância das lideranças na condução da
modernização gerencial, bem como na disseminação de seus conceitos
por todos os órgãos do Estado de Minas Gerais. Também aponta para
as relevantes iniciativas de formação de quadros de liderança, parte
de esforços conscientes na busca pela permanente manutenção da
excelência gerencial.
O capítulo 8 busca contextualizar o envolvimento da cidadania durante
as ondas de transformação da gestão pública, orientando o Estado para
18
22. atender ao cidadão e torná-lo partícipe da ação governamental, por meio
da ampliação do diálogo com a sociedade civil.
O capítulo 9 envolve o estabelecimento de parcerias, apresentando a
opção pela execução de políticas públicas em parceria com a iniciativa
privada e com organizações da sociedade civil de interesse público, leis
de incentivo para cultura e esporte.
O capítulo 10 aborda a preocupação permanente com os padrões
elevados para a saúde fiscal do Governo, trazendo um panorama
das ações tomadas desde o ajuste fiscal até o trabalho efetivo rumo à
Qualidade do Gasto.
O capítulo 11 aborda a integração entre os serviços administrativos do
Estado de Minas Gerais, com destaque para a Cidade Administrativa
Presidente Tancredo Neves e seu indutor papel na busca por maior
eficiência da máquina pública. Dessa forma, apresenta inovações no
modelo de serviços administrativos, o agrupamento das Secretarias de
Estado e outras ações do Governo e seu impacto no aumento da eficiência
do gasto público.
O capítulo 12 trata de transparência e controle social, trazendo as
iniciativas do Governo de Minas na oferta de informações relevantes
à sociedade que permitem um controle externo mais efetivo das ações
governamentais por parte dos cidadãos.
O capítulo 13 trata das inovações na gestão pública, apresentando
a origem e os fundamentos do Programa Descomplicar, com todo o
processo de simplificação do ambiente de negócios em Minas Gerais,
a metodologia do Ciclo de Inovação da Gestão Pública e o objetivo de
alinhar a inovação com a Gestão para a Cidadania. O Programa destaca
o fomento e desenvolvimento da cultura de inovação no Governo
de Minas, fator imprescindível para a continuidade do processo de
modernização iniciado no Estado.
O capítulo 14 apresenta as iniciativas de simplificação e otimização das
relações entre o Estado e demais atores sociais, na busca da garantia de
maior eficiência em processos, especialmente no que tange à melhoria na
prestação de serviços públicos e no ambiente de negócios.
Finalmente, o capítulo 15 apresenta os resultados alcançados e os desafios
colocados ao Governo do Estado de Minas Gerais a fim de continuar
avançando no estabelecimento de práticas gerenciais de alto impacto.
É claro que os capítulos e temas possuem múltiplas sobreposições;
qualquer tentativa de se segmentar um todo orgânico é sempre
problemática e impõe perdas. Além das inter-relações que se mostrarão
evidentes neste volume, há, ainda, várias referências cruzadas. Optou-se
também pela não inserção de referências bibliográficas ao longo do texto,
mas pela indicação da bibliografia consultada ao final de cada capítulo.
19
26. Este capítulo trata da estratégia, um conjunto de definições sobre
propósitos, resultados visados e formas de alcançá-los. A estratégia
deve ser o grande ordenador dos demais elementos de qualquer modelo
de gestão; é por ela que a estrutura, os processos, a gestão de pessoas
e outros aspectos essenciais da gestão devem se orientar. Elaborar a
estratégia é um exercício sistemático de olhar para frente, para o futuro
e para o contexto. Mais especificamente, neste capítulo será abordado o
planejamento governamental, ou o processo de construção e gestão da
estratégia de Governo.
Mais que definir os rumos do Governo, o planejamento governamental
indica os rumos da sociedade. É um direcionador do processo de
desenvolvimento, compreendido de forma ampla e integrada nas suas
dimensões econômica, social e ambiental. É também uma expressão do
exercício da liderança política em contextos democráticos. Nesse sentido,
impõe alguns requisitos essenciais, tais como:
•
Assegurar legitimidade, fazer com que o plano transcenda o espaço
temporal de um Governo e seja uma agenda de desenvolvimento da
sociedade;
•
Garantir coerência programática (entre iniciativas a realizar e
resultados a alcançar), regional (equilíbrio no desenvolvimento
territorial) e temporal (integração entre planos de longo, médio e
curto prazo);
•
Operar um novo modelo de implementação baseado em alinhamento
da estrutura governamental e parcerias, o que significa mesclar
provimento direto (realizado pelo Estado) e provimento indireto
(externalização de serviços para o mercado e terceiro setor com
regulação estatal) para aumentar a cobertura da prestação dos
serviços aos cidadãos;
•
Fortalecer canais democráticos de prestação de contas e
monitoramento estratégico da agenda assegurando, desta forma, o
efetivo controle social.
Desde 2003, o Estado de Minas Gerais optou pelo compromisso com a
melhoria da gestão pública, sustentada por uma combinação de medidas
orientadas para o ajuste estrutural das contas públicas com iniciativas
voltadas para a geração de um novo padrão de desenvolvimento, a fim
de superar condições adversas de bem-estar e uma situação financeira
crítica, marcada pelos déficits fiscais crônicos e endividamento crescente.
Para tanto, o Estado passou a enfatizar o planejamento, a visão estratégica
e o estabelecimento de prioridades para promover mudanças, atrair
investimentos e, ao mesmo tempo, recuperar o equilíbrio nas contas
públicas e retomar a capacidade de investimento visando implantar um
novo padrão de desenvolvimento para Minas.
Nesse sentido, duas agendas foram colocadas em prática: uma centrada
23
27. no ajuste fiscal e outra na elaboração de uma agenda de desenvolvimento,
cujo objetivo principal é construir um futuro melhor para Minas.
Assim, o sistema de planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado
desde 2003, foi denominado Duplo Planejamento. O Duplo Planejamento
envolve a construção de duas estratégias simultâneas, uma com
enfoque sobre o longo prazo, necessária para a concretização do futuro
desejado; outra voltada para o médio e curto prazo. O conceito de Duplo
Planejamento surge a partir da constatação de que os agentes econômicos
precisam, cada vez mais, competir no presente e, simultaneamente,
se preparar para o futuro. Tal sistema é composto por três principais
instrumentos:
•
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) - O PMDI
é um plano estratégico para o Estado de Minas Gerais cujo foco é
a estratégia de longo prazo para o Governo, incluindo análises
prospectivas que levam em conta diferentes aspectos tais como
educação, defesa social e saúde.
•
Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) - O plano
plurianual é o desdobramento do PMDI para um período quadrienal.
O PPAG detalha os programas e ações do Governo, com as previsões
de resultados físicos e as estimativas de recursos financeiros.
•
Lei Orçamentária Anual (LOA) - A LOA, por sua vez, é o dispositivo
legal que apresenta o detalhamento das previsões financeiras e físicas
do PPAG para cada exercício anual. É responsável por fixar receitas
e autorizar despesas no curto prazo.
Apesar de previstos pela legislação mesmo antes da instituição do Duplo
Planejamento, percebia-se que a elaboração de tais instrumentos não
alcançava de forma efetiva os objetivos propostos. As diretrizes do PMDI
eram demasiadamente genéricas e acabavam por se perder ao longo
dos anos, em função de sua desconexão com o PPAG. Este, por sua vez,
também se apresentava dissociado da execução orçamentária estadual.
A LOA, nesse momento, promovia alterações do PPAG, desalinhadas
do plano-orçamento. Sobretudo, os planos governamentais mineiros
encontravam-se desacreditados em função de sua baixa implementação
e da ausência de incentivos para uma maior participação e controle
social no processo de planejamento e orçamento. Nesse contexto,
a reformulação desses instrumentos fez-se necessária, com vistas a
fortalecer a cultura de resultados em Minas Gerais e, ainda, assegurar
o alinhamento dos órgãos e entidades que compõem a Administração
Estadual, ao planejamento estratégico governamental.
Além de garantir a integração plano-orçamento, era imperativo assegurar
que os recursos previstos no PPAG e na LOA fossem alocados de acordo
com a orientação estratégica do PMDI. Assim, a escolha de um portfólio
bem definido de iniciativas prioritárias constituiu uma medida inicial
fundamental.
24
28. A perspectiva temporal do processo de planejamento estratégico do
Governo do Estado está representada na Figura 2 a seguir:
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado | PMDI
Plano Plurianual de Ação
Governamental | PPAG
Acordo de
Resultados
Lei de
Orçamento
Anual | LOA
1
4
20 anos
Figura 2: Perspectiva temporal do processo de Planejamento Estratégico do Governo do
Estado de Minas Gerais
Fonte: SEPLAG
As seções seguintes abordam os instrumentos de planejamento adotados
em Minas Gerais, com foco no longo, médio e curto prazo, bem como
a busca pela integração entre planejamento e orçamento. Ao final do
capítulo, são apresentados os principais resultados alcançados com a
institucionalização dessas práticas no Estado, bem como levantados os
principais desafios que ainda permeiam a atuação dos atores envolvidos
no processo.
2.1.
Planejamento de longo prazo: o PMDI
Toda a estratégia governamental está ancorada no Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI), que elabora uma visão de futuro
para a sociedade mineira e estabelece as grandes diretrizes para a atuação
do setor público em Minas Gerais. Por meio do PMDI busca-se definir
os objetivos almejados para o Estado que deverão ser desdobrados em
programas prioritários, fundamentais para a materialização do futuro
desejado.
O PMDI, conforme previsto na Constituição mineira, tem como objetivos:
•
o desenvolvimento socioeconômico integrado do Estado;
•
a racionalização e a coordenação das ações do Governo;
25
29. •
o incremento das atividades produtivas;
•
a expansão social do mercado consumidor;
•
a superação das desigualdades sociais e regionais;
•
a expansão do mercado de trabalho;
•
o desenvolvimento dos Municípios de escassas condições de
propulsão socioeconômica; e
•
o desenvolvimento tecnológico do Estado.
Nos últimos dez anos, foi produzido o PMDI 2003-2020, que passou
por duas revisões: em 2007 com horizonte temporal de 2020 e em 2011
com horizonte temporal de 2030. O primeiro deles, porém, foi precedido
de um estudo, o Minas Gerais do Século XXI, promovido pelo Banco
de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG). Tal estudo contém
elementos que seriam utilizados em todos os PMDI e que iluminariam
muitos aspectos do processo de transformação gerencial de Minas Gerais
como um todo.
2.1.1. Minas Gerais do Século XXI
Minas Gerais do Século XXI é um amplo estudo sobre Minas Gerais, um
documento que orienta o Poder Público Estadual para a necessidade de
práticas efetivas de gestão que redundem em um Estado ágil e eficaz. O
texto, produto do esforço de mais de 100 especialistas e representantes
de instituições mineiras e de outros estados sob a coordenação do
BDMG, identifica desafios, problemas e respectivas melhorias e/ou
soluções para o desenvolvimento do Estado, oferecendo um conjunto de
informações, análises e discussões para subsidiar a tomada de decisão
por parte de governos e outros agentes sociais, no médio e longo prazo.
A elaboração de uma agenda rumo ao desenvolvimento foi norteada
pelo debate das seguintes questões:
•
•
Transformação do Estado – adequação do Poder Público ao novo
contexto econômico e social;
•
Articulações das políticas estaduais e federais – ações alinhadas
visando a otimização de recursos, esforços e resultados;
•
Infraestrutura e Supraestrutura – a primeira como elemento
primordial ao crescimento econômico. A segunda, necessária aos
investimentos; utiliza a tecnologia da informação para apoiar o
fornecimento de serviços eficientes;
•
26
Inclusão social – a pobreza, além de inaceitável é um entrave ao
desenvolvimento;
Desenvolvimento tecnológico e meio ambiente – dois eixos de
sustentação do novo desenvolvimento e exigem políticas públicas
30. com maior efetividade;
•
Belo Horizonte e a rede de cidades – necessidade de uma política
estadual para os centros urbanos emergentes e, especialmente,
para reforçar o papel da Região Metropolitana de Belo Horizonte
como o elo do Estado com a rede nacional e mundial de geração de
conhecimento e atividades inovadoras de alto valor agregado.
O volume 9, em particular, “Transformando o Poder Público: a busca
da eficácia”, trabalha diversas questões essenciais para compreensão da
governança contemporânea, firmando entendimentos de que:
•
o poder público é essencial para o desenvolvimento, entendido
muito além do crescimento da economia, mas como qualidade de
vida de forma sustentável; mas também o são os atores sociais que
influenciam e são influenciados pelo desenvolvimento;
•
o poder público tem papel fundamental de coordenação e
desenvolvimento dos atores: trabalhadores, empresários, classe
política e terceiro setor;
•
deve estar refletido nas políticas sociais (saúde, educação,
segurança pública, trabalho, pobreza e habitação, entre outras) e de
desenvolvimento regionais.
O documento Minas Gerais para o Século XXI apresenta, ainda, as linhas
básicas de ação para a transformação da administração pública do Estado
(destaca-se a proposta de gestão por programas e o fortalecimento do
planejamento); a necessidade premente de equilibrar as finanças públicas
(apontando problemas tais como a previdência dos servidores estaduais,
o impacto da dívida pública no déficit estadual, o engessamento das
finanças e a impossibilidade de redução nas despesas e reordenamento
nas receitas, e o patamar dos gastos com custeio); políticas públicas
para a Região Metropolitana de Belo Horizonte e questões relativas ao
financiamento do desenvolvimento e o papel das agências de fomento
(focando no desenvolvimento tecnológico, na infraestrutura e no meio
ambiente, e nas micro e pequenas empresas, além da indústria de
transformação).
2.1.2. PMDI 2003-2020 e PMDI 2007-2023
O PMDI 2003-2020 teve como foco principal a promoção do equilíbrio
fiscal aliada à busca pela excelência dos serviços públicos e a elevação
dos investimentos estratégicos. Diante do cenário de escassez de
recursos no qual se encontrava o Estado de Minas no início da década
de 2000, foram definidos, por meio da elaboração do PMDI em 2003,
para o horizonte de 2003-2020, os objetivos prioritários para cujas ações
relacionadas não haveria contingenciamento de recursos. A implantação
de tais prioridades se daria por meio da execução da carteira de Projetos
27
31. Estruturadores, apresentados no ano seguinte pelo PPAG 2004-2007.
Olhar para frente, foco deste capítulo, significa, em síntese, olhar para
o futuro, procurando antever seus desafios, incertezas, bem como suas
possibilidades, com vistas a uma efetiva análise de cenários. Assim,
ainda em 2003, a análise do macroambiente mineiro, propiciou, quando
da elaboração do PMDI, a construção de quatro cenários exploratórios
para o horizonte 2020, que não devem ser entendidos como categóricos
ou indiscutíveis, mas apenas como sinalizadores de tendências. São eles:
Conquista do Melhor Futuro; Desperdício de Oportunidades; Superação
de Adversidades; e Decadência e Empobrecimento. A identificação desses
cenários, de âmbito mundial, nacional e local gerou conhecimento dos
espaços de oportunidades e riscos para o Estado, dentro do qual foram
desenhadas possíveis imagens de futuros, conforme Figura 3 a seguir.
Figura 3: Cenários Minas Gerais
Fonte: Minas Gerais (2003)
A evolução do processo de modernização gerencial em Minas
Gerais redundou, em 2007, no Estado para Resultados objetivando a
consolidação e o aprimoramento do processo de transformação em
curso e assegurando a sua irreversibilidade. A partir desse ano, a agenda
de prioridades do Governo passou a enfocar, além do ajuste fiscal, uma
abordagem voltada diretamente para a melhoria na qualidade de vida
da população e economia do Estado. Assim, como parte do processo de
fortalecimento do sistema de entrega de resultados, o PMDI passou por
uma primeira rodada de revisões.
28
32. Para o PMDI 2007-2023, os cenários elaborados anteriormente foram
atualizados tendo como horizonte o ano de 2023. Esse ciclo de avaliação
do PMDI apresentou, como principal inovação, 11 Áreas de Resultados,
com os respectivos desafios e objetivos estratégicos específicos,
desdobrados em iniciativas com foco em entregas e indicadores
finalísticos de desempenho. Áreas de Resultados são “núcleos focais”,
que concentram esforços e recursos e que têm como objetivos as
transformações e melhorias desejadas. Trata-se, pois, da organização das
ações do Estado que se referem aos destinatários das políticas públicas,
e não à estrutura organizacional interna do Governo.
No Quadro 1 a seguir são especificadas as 11 Áreas de Resultados
definidas pelo PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos.
Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus
principais objetivos
Educação de Qualidade: melhorar a qualidade dos Ensinos Fundamental e Médio e
reduzir as disparidades regionais de aprendizado.
Protagonismo Juvenil: aumentar o percentual de jovens que concluem o Ensino
Médio e ampliar as suas oportunidades de inclusão produtiva.
Investimento e Valor Agregado da Produção: ampliar o volume anual de investimentos
produtivos - privados, públicos ou em parcerias - e qualificar a mão de obra em parceria com o setor privado.
Inovação, Tecnologia e Qualidade: induzir uma agenda de inovação visando ao
aprimoramento do que já temos e ao desenvolvimento do que ainda não temos,
definida juntamente com os stakeholders relevantes, aí incluídos o setor produtivo,
universidades e centros de pesquisa.
Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce: aumentar o
volume de investimentos privados nessas regiões por meio da atração de capitais
produtivos e da melhoria da infraestrutura, da educação, da qualificação para o
trabalho e das condições de saúde e saneamento.
Logística de Integração e Desenvolvimento: expandir o percentual da malha
rodoviária estadual em boas condições de conservação, otimizando custos e resultados, concluir o ProAcesso e construir, em conjunto com a União e demais estados,
uma solução para a malha federal.
Rede de Cidades e Serviços: ampliar o número de municípios com Índice Mineiro de
Responsabilidade Social (IMRS) adequado, provendo, sob a ótica de uma rede hierarquizada e interconectada entre as diversas áreas, serviços públicos e privados de
qualidade.
29
33. Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus
principais objetivos
Vida Saudável: universalizar a atenção primária de saúde para a população, reduzir a
mortalidade materno-infantil, ampliar a longevidade e melhorar o atendimento da
população adulta com doenças cardiovasculares e diabetes e ampliar significativamente o acesso ao saneamento básico.
Defesa Social: reduzir, de forma sustentável, a violência no Estado, com a integração
definitiva das organizações policiais, enfatizando as ações de inteligência, a ampliação das medidas preventivas e a modernização do sistema prisional.
Redução da Pobreza e Inclusão Produtiva: minimizar o percentual de pobres em
relação à população total, com medidas regionalmente integradas e com intensificação de parcerias nas áreas de educação, saúde, assistência social, habitação e
saneamento.Qualidade Ambiental: aumentar o Índice de Qualidade da Água (IQA) do
Rio das Velhas, consolidar a gestão das bacias hidrográficas, conservar o Cerrado e
recuperar a Mata Atlântica, ampliar o tratamento de resíduos sólidos e tornar mais ágil
e efetivo o licenciamento ambiental.
Quadro 1: Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos
Fonte: Minas Gerais (2007)
O PMDI 2007-2023 contou com uma carteira de 106 indicadores
finalísticos, contendo metas específicas estabelecidas para médio e
longo prazo, bem como com um conjunto de Projetos Estruturadores,
submetidos a um monitoramento intensivo e a um fluxo orçamentário
diferenciado. O Plano estabeleceu também os resultados almejados
para cada uma das Áreas de Resultados, que posteriormente foram
desdobrados em indicadores para a mensuração do desempenho junto
às equipes do Governo. Observa-se, portanto, a crescente centralidade
do PMDI no modelo de gestão para resultados de Minas Gerais.
2.1.3.
PMDI 2011-2030
Em 2011, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado passou
por nova revisão, com participação e envolvimento de um número
significativo de profissionais internos e externos ao Governo do Estado,
pondo em prática o conceito de Estado em Rede e aberto.
No novo PMDI, que teve seu horizonte estendido para 2030, o
conceito de Áreas de Resultados foi substituído pelo de Redes de
Desenvolvimento Integrado. Essas redes buscam articular o PMDI entre
os atores intragovernamentais, a fim de ampliar a capacidade do Estado
30
34. de alcançar as metas colocadas pelo Governo. As redes constituem novas
formas de governança, organizadas de modo integrado e matricial, que
buscam integrar as ações do Governo estadual nas diferentes áreas e,
ao mesmo tempo, proporcionar um comportamento cooperativo com
os outros níveis de governo e outras instituições, públicas e privadas,
possibilitando maior agregação de valor para a sociedade mineira. Não
se trata, portanto, de estruturas institucionais formais, mas sim de formas
de organização e conjunção de esforços em torno de grandes escolhas e
prioridades.
A ideia de redes na administração pública vai ao encontro do
equacionamento de dois problemas centrais de governança: a
fragmentação departamental e barreiras à obtenção de resultados.
A introdução desse conceito como elemento estruturador das
discussões sobre o planejamento e operacionalização das estratégias
governamentais visa proporcionar maior integração entre os setores
existentes, formando, para isso, arranjos capazes de otimizar os esforços,
de forma cooperativa, voltados para fins comuns. É relevante, contudo,
salientar que a interação entre os atores governamentais é um aspecto
intrínseco de qualquer governo. O que é específico a essa organização
proposta pelo Governo de Minas Gerais é a tentativa de qualificar as
decisões e sua implantação a partir de debates transversais entre os
atores governamentais. Espera-se que a organização em redes dos
atores inseridos na atividade governamental seja capaz de potencializar
seus esforços e saberes em prol de um mesmo objetivo. Na Figura 4 a
visualização do Estado em Rede.
Arranjos que estimulam e proporcionam um comportamento (em rede)
cooperativo entre agentes governamentais e entre várias instituições,
orientados para solução de problemas
específicos ou para capturar oportunidade relevantes em um determinado
período no tempo
São organizadas para concentrar
esforços funcionais do Governo em
função de resultados finalísticos, objetivos estratégicos e estratégias
comuns
Figura 4: O Estado em Rede
Fonte: SEPLAG
Em rede, o Estado passa a atuar com maior transversalidade,
estabelecendo laços com diferentes setores da sociedade, no sentido
de melhor responder às demandas, atuar mais efetivamente na
31
35. solução de problemas complexos e propor estratégias customizadas de
desenvolvimento em linha com problemas e potencialidades locais.
De cada uma das Redes de Desenvolvimento Integrado se desdobra um
conjunto de indicadores finalísticos com metas que devem ser alcançadas
a partir da execução dos Programas Estruturadores e seus respectivos
Projetos e Processos Estratégicos. Para as 11 Redes de Desenvolvimento
Integrado, foram elaboradas metas sínteses, que representam as diretrizes
para as transformações finalísticas almejadas para um horizonte de 20
anos na área referida, conforme relatadas no Quadro 2 a seguir.
Redes de Desenvolvimento Integrado
PMDI 2011-2030
Rede de Educação e Desenvolvimento Humano: população com amplo
acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade.
Rede de Atenção em Saúde: população com maior qualidade e expectativa de
vida.
Rede de Defesa e Segurança: Minas com alta sensação de segurança, menos
violência e criminalidade.
Rede de Desenvolvimento Social e Proteção: Minas sem pobreza e com baixa
desigualdade social.
Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável: economia dinâmica, mais
diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo.
Rede de Tecnologia e Inovação: ciência, tecnologia e inovação para o Desenvolvimento e Cidadania.
Rede de Desenvolvimento Rural: mais produção e qualidade na agricultura
familiar e no agronegócio de Minas Gerais.
Rede de Identidade Mineira: Minas singular, diversa e criativa na cultura, no
esporte e no turismo.
Rede de Cidades: cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial.
Rede de Infraestrutura: infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida.
Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz: gestão pública efetiva e próxima da sociedade.
Quadro 2: Redes de Desenvolvimento Integrado PMDI 2011-2030
Fonte: Minas Gerais (2011)
32
36. O processo de revisão do PMDI desenvolvido ao longo de 2011 mantém
seu compromisso, firmado em 2003, de responder, de forma consistente,
às seguintes questões norteadoras do processo de elaboração do plano:
•
Onde estamos?
•
Aonde podemos chegar?
•
Aonde queremos chegar?
•
Como vamos chegar lá?
A condução de uma pesquisa qualitativa envolvendo Secretários de
Governo e técnicos executivos do Estado, contribuiu para a busca de
resposta para a primeira questão, “onde estamos?”. Posteriormente,
realizou-se uma análise retrospectiva e situacional de Minas Gerais e da
atuação do Governo do Estado para identificar as principais variáveis
socioeconômicas que influenciaram o cenário mineiro nos últimos anos,
com vistas ao mapeamento da trajetória recente do Estado. Essas etapas
contribuíram para a reflexão estratégica acerca do momento atual vivido
por Minas Gerais e pelo Governo do Estado, bem como para o processo
de formulação estratégica com importantes elementos para a revisão e
atualização das políticas públicas nos próximos anos.
No PMDI 2003-2020 a resposta à segunda questão, “aonde podemos
chegar?” baseou-se na elaboração de cenários exploratórios, que indicam
as condições contextuais e as principais incertezas da caminhada rumo
ao futuro. A elaboração de cenários possibilitou a visão antecipada de
oportunidades, ameaças e desafios que devem ser considerados nas
agendas estratégicas do Governo do Estado e nas dos demais atores
integrantes do processo.
Em 2011, os cenários previamente elaborados foram revisitados
para responder a esse mesmo questionamento. Foram identificadas
tendências de longo prazo que poderiam influenciar a trajetória do
Estado nos próximos 20 anos e que, portanto, deveriam ser consideradas
na estratégia de desenvolvimento de Minas, traçando-se dessa forma um
quadro prospectivo de longo prazo.
Em resposta à terceira questão, “aonde queremos chegar?”, foi realizada
uma Oficina Estratégica, envolvendo a participação de gestores de
diversas áreas do Governo, de modo a incentivar a formulação conjunta
do plano estratégico para as ações do Estado. Nesse encontro, foram
levantados objetivos estratégicos e estratégias para cada uma das
Redes de Desenvolvimento Integrado, que posteriormente passariam a
integrar a revisão do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado para
o horizonte de 2030.
A oficina contou com a participação de Secretários de Estado, Secretários
de Estado Adjuntos, Subsecretários e Dirigentes de Empresas Públicas,
Autarquias e Fundações, que se reuniram em 11 grupos, de acordo com
as Redes de Desenvolvimento Integrado, com o objetivo de discutir e
33
37. priorizar os objetivos e estratégias para cada área temática e debater a
respeito da visão de futuro do Estado. Como insumos à discussão foram
apresentados um conjunto de tendências macroeconômicas nos âmbitos
estadual, nacional e internacional; um caderno de trabalho com um
panorama breve da evolução recente de cada uma das Redes, incluindo
propostas de estratégias, levantadas a partir de uma análise das Diretrizes
traçadas pelo Governador, do Plano de Governo 2011-2014, do próprio
PMDI 2007-2023, da Agenda de Melhorias1 e do Movimento Minas (ver
capítulo 6); além dos produtos da pesquisa qualitativa conduzida com
executivos do Governo, conforme pode ser visualizado na Figura 5 a
seguir.
Diretrizes do
Governador
Plano de Governo
2011 - 2014
PMDI
2007 - 2023
Agenda de
Melhorias-Núcleo
da Estrategia
Caderno
de
Trabalho
Oficina de
Trabalho
Consolidação
do PMDI
2011-2030
Projeto Minas
em
Movimento
Entrevistas com
Executivos de
Governo
Figura 5: Processo de elaboração do PMDI 2011-2030
Fonte: SEPLAG
1 O projeto “Agenda de Melhorias – caminhos para inovar na gestão pública” foi lançado em 2010 através de uma iniciativa do Governo de MG em parceria com o Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) e o Movimento Brasil Competitivo (MBC),
com o objetivo de apresentar uma proposta para a estratégia a ser adotada nos próximos
anos para o sistema de gestão mineiro e de disseminar boas práticas na gestão pública.
34
Validação e
decisão do
Governador
38. As principais alterações na estrutura do Plano trazidas por essa revisão
podem ser vistas na Figura 6:
Como era...
PMDI
Como é...
Rede de Desenvolvimento
Integrado
Área de Resultados
PPAG
Projetos Estruturadores
Programas
Programas
Estruturadores
Ações
Projetos/Atividades
Projetos estratégicos ou
Processos Estratégicos
Subprojetos ou
Subações
-
Subprojetos,
Subprocessos e Planos
de melhoria
Figura 6: Revisão do PMDI 2011-2030
Fonte: SEPLAG
Como resultado desse processo, o PMDI 2011-2030 define, entre outros,
os seguintes elementos: Visão de Futuro, Indicadores Finalísticos e suas
metas, Regionalização, Objetivos Estratégicos e Estratégias amplas e
prioritárias. Estes elementos serão detalhados a seguir.
A Visão de Futuro do Estado de Minas Gerais, construída em 2003 durante
a segunda revisão do PMDI, foi reafirmada e teve a ela incorporada
alguns atributos que buscam descrever de forma mais precisa seu
significado e qualificar o padrão de desenvolvimento a ser alcançado
no Estado. Assim, como desdobramento da Visão de Futuro de “Tornar
Minas o melhor Estado para se Viver” e qualificação do padrão de
desenvolvimento a ser construído, foram ressaltados quatro atributos:
Prosperidade, Qualidade de Vida, Cidadania e Sustentabilidade,
conforme pode ser visto no Quadro 3. A Figura 7 já apresenta uma visão
integrada da estratégia referenciada na visão de futuro.
35
39. Atributos da visão de futuro para o Estado de Minas Gerais
“TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER”
Prosperidade - Representa a aspiração de um ambiente socioeconômico desenvolvido, com forte empreendedorismo, elevada produtividade da economia, mais e
melhores oportunidades de trabalho, educação e alto padrão de bem-estar da população.
Qualidade de vida - Exprime o compromisso com a melhoria das condições vividas
pela população, conjugando oportunidades de trabalho com acesso a serviços públicos de qualidade, em especial educação, saúde e segurança.
Cidadania - Consiste na garantia dos direitos fundamentais a toda a população mineira, ao mesmo tempo em que reconhece e valoriza o indivíduo como protagonista no
processo de desenvolvimento. Busca ainda o acesso equânime às oportunidades em
todas as regiões do Estado e possibilita a participação do cidadão na formulação e no
monitoramento de políticas públicas e nas questões de interesse público.
Sustentabilidade - Promove o caráter duradouro e harmônico do desenvolvimento ao
longo do tempo, com novos modelos de financiamento e uso racional dos recursos,
vislumbrando as gerações futuras. Incorpora e harmoniza as dimensões ambiental,
política, econômica e social.
Quadro 3: Atributos da visão de futuro para o Estado de Minas Gerais
Fonte: Minas Gerais (2011)
36
40. 37
Figura 7: Minas Gerais 2030 - Visão integrada da Estratégia
ESTADO PARA RESULTADOS
Gestão pública efetiva e próxima da sociedade
GESTÃO PARA CIDADANIA
CIDADES
Cidades com mais qualidade de vida e
ordenamento territorial
INFRAESTRUTURA
GOVERNO INTEGRADO, EFICIENTE E EFICAZ
QUALIDADE E PRODUTIVIDADE DO GASTO
Ciência, tecnologia e inovação para o
desenvolvimento e cidadania
Infraestrutura adequada proporcionando
mais competitividade e qualidade de vida
Economia dinânica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo
CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO
Fonte: Minas Gerais (2011)
IDENTIDADE MINEIRA
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL
Mais produção e qualidade na agricultura familiar e no
agronegócio de Minas Gerais
População com maior qualidade e
expectativa de vida
Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo
População com amplo acesso à educação
de qualidade e com maior empregabilidade
Minas com alta sensação de segurança,
menos violência e criminalidade
DESENVOLVIMENTO RURAL
EDUCAÇÃO E
DESENVOLVIMENTO HUMANO
Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social
CIDADANIA
4.
ATENÇÃO EM SAÚDE
SUSTENTABILIDADE
3.
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E PROTEÇÃO
QUALIDADE DE VIDA
2.
DEFESA E SEGURANÇA
PROSPERIDADE
1.
TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER
41. No que se refere a Indicadores Finalísticos e suas metas, investiu-se mais
na identificação de um conjunto mais amplo e robusto de Indicadores
que consigam medir com maior clareza os objetivos que se pretende
alcançar nas Redes de Desenvolvimento Integrado. Para cada um dos 76
indicadores foram definidas metas de curto, médio e longo prazo, mais
especificamente para 2015, 2022 e 2030.
Em relação à Regionalização, o PMDI 2011-2030 suscitou preocupações
no que diz respeito à integração regional e ao desenvolvimento equânime
entre as dez regiões de planejamento do Estado. O novo plano evidencia
o caráter particular econômico e social de cada uma das regiões, o
contorno do modelo de governança para tornar exequível a gestão
regionalizada e participativa e propõe metas de curto prazo para dez
indicadores selecionados nas áreas de saúde, educação e segurança para
acompanhamento em cada local.
A estratégia de desenvolvimento regional consiste, portanto, em tornar
nítidas as ações nas regiões de modo a intensificar suas vantagens e
compensar suas carências, minimizando as assimetrias regionais. Implica,
assim, na definição de uma estratégia com base nas potencialidades
e deficiências locais. Acredita-se que apenas com uma estratégia
regionalizada, com soluções customizadas, direcionadas às necessidades
específicas de cada local, é possível reduzir as disparidades do território,
colocando o Estado por inteiro no caminho do desenvolvimento.
Este PMDI não tem a pretensão de definir qual a melhor estratégia para
cada região do Estado. Isso deverá ser feito por meio de um processo
participativo reunindo diferentes esferas da sociedade para, a partir
das potencialidades e fragilidades de cada território e com base nas
orientações estratégicas aqui definidas, articular esforços em prol do
desenvolvimento sustentável da região.
Objetivos estratégicos constituem resultados prioritários que devem
ser alcançados no horizonte de planejamento. As estratégias, propostas
de iniciativas de um conjunto de grandes escolhas que deverão ser
empreendidas no horizonte 2011-2014, representam parte da resposta
à questão: “como vamos chegar lá?”. Cabe reiterar que a abordagem
estratégica não se resume a sua formulação e deve ser entendida como
um processo cíclico que se aprimora na medida em que se monitora e
avalia o andamento da execução das ações planejadas e busca harmonizálas à realidade em constante transformação.
Uma última mudança relevante em relação ao PMDI anterior está na
forma de desdobramento da estratégia em Programas Estruturadores
que abrangem Projeto e Processos Estratégicos permitindo um melhor
monitoramento das ações de Governo, uma efetiva alocação de recursos
e maior agilidade na execução. O Quadro 4 apresenta uma síntese das
principais mudanças em relação ao PMDI 2007-2023.
38
42. Itens
PMDI 2007-2023
Horizonte de
2023
planejamento
PMDI 2011-2030
2030
ESTADO PARA
RESULTADOS
Produção de benefícios concretos para a
Participação da sociedade civil na priorização e
sociedade a partir das
Desafio central
GESTÃO PARA CIDADANIA
gia governamental
acompanhamento da implementação da estraté-
ações de governo
Tornar Minas o melhor
Visão de Futuro
Estado para se Viver
Tornar Minas o melhor Estado para se Viver
Atributos: Prosperidade,Qualidade de vida,
Sustentabilidade e Cidadania
Qualidade e produtividade do gasto
Pilares de susten-
Qualidade e Inovação
tação da administração pública
em Gestão Pública e
Gestão para Resultados
Qualidade Fiscal.
Gestão para Cidadania
10 Áreas de Resultado
11 Redes de Desenvolvimento Integrado
Organização da
estratégia de
desenvolvimento
Indicadores e
Metas
Indicadores Finalísticos
e metas por Área de
Resultado
Indicadores Finalísticos e metas de curto, médio
e longo prazos orientados pelos objetivos
estratégicos de cada Rede de Desenvolvimento
Integrado
Caracterização econômica e social das Regiões
de planejamento
Regionalizada
Desdobramento
da estratégia
Identificação das
potencialidades
econômicas por região
Delineamento do Modelo de Governança para
viabilização da Gestão Regionalizada e Partici-
do Estado
Estratégia
Indicadores Finalísticos e metas de curto prazo
a serem monitoradas em cada região do Estado
para áreas de Saúde, Educação e Defesa social
Projetos Estruturadores
pativa
Programas Estruturadores subdivididos em
Projetos e Processos Estratégicos
Quadro 4: Quadro síntese das principais mudanças em relação ao PMDI 2007-2023
39
43. 2.2.
O Planejamento de médio e curto prazo
Plano Plurianual de Ação Governamental é o instrumento normativo
do planejamento da administração pública mineira de médio prazo.
Consta no Plano Plurianual mineiro todos os programas e ações de
Governo desde os projetos e atividades finalísticas até atividadesmeio para o horizonte de quatro anos. Conforme está disposto na
Constituição Federal e Mineira, compete ao PPAG estabelecer, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as demais relativas aos Programas de
duração continuada. A Constituição Federal de 1988, no § 1º do Art. 165,
confere ao PPAG papel central no processo de planejamento da ação
governamental e de condução da política orçamentária. A Constituição
do Estado de Minas Gerais, por sua vez, define que o Plano Plurianual
de Ação Governamental (PPAG) deverá ser elaborado em consonância
com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI).
Entretanto, com o intuito de garantir o alinhamento do plano-orçamento,
ou seja, o planejamento de médio prazo do Estado com a previsão e a
execução orçamentária, optou-se por incluir no plano todas as políticas
de Governo, sejam elas de despesas de capital ou corrente, com duração
continuada ou não. Toda política a ser perseguida pelo Governo deve
estar detalhada no Plano Plurianual, de forma a garantir a transparência
das ações do Governo, seja a partir do planejamento regionalizado das
metas físicas e financeiras das políticas públicas ou do monitoramento e
avaliação dessas metas.
O PPAG instrumentaliza os objetivos estratégicos e os indicadores
finalísticos descritos no PMDI sob a forma de Programas e ações de
Governo. Sendo um plano quadrienal, de médio prazo, nele são definidos
os Programas que o Governo desenvolverá dentro desse horizonte
para o alcance dos resultados pretendidos. Tudo que o Estado objetiva
realizar nos próximos quatro anos deve ser contemplado no PPAG, com
as especificações dos produtos e serviços a serem entregues à sociedade
de forma regional, bem como suas respectivas quantidades e valores. A
Figura 8 permite vislumbrar a estrutura de vinculação dos programas e
ações do Plano ao PMDI.
40
44. Redes de
Desenvolvimento
Resultados
Finalísticos
Objetivos e
Estratégias
Programas
Estruturadores
Projeto
Estratégico
Processo
Estratégico
Programas
Especiais
Programas
Associados
Projeto
Atividade
Projeto
Operação
Especial
Atividade
Figura 8: Estrutura de Vinculação dos Programas e Ações do Plano ao PMDI
Fonte: SEPLAG
financiarão as ações e cada uma de suas respectivas despesas. Tais
especificações são realizadas por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA).
A LOA, usualmente mencionada como orçamento, é responsável pelas
especificações dos valores da despesa e pela estimativa da receita,
relativas ao exercício governamental anual. Compõe a LOA, o programa
de Governo para determinado exercício. Seguindo um plano de trabalho
preestabelecido que visa apoiar os programas do PPAG, recursos
públicos são destinados a setores prioritários. Tal procedimento pode
ser acompanhado com inteira transparência pelo cidadão.
A correlação entre os instrumentos de planejamento e orçamento no
Estado de Minas Gerais e a sua distribuição no tempo e detalhamento
pode ser visto na Figura 9 a seguir.
41
45. Visão de Futuro
Redes de Desenvolvimento
Diretrizes
Estratégicas
Objetos Estratégicos
Programas Estruturadores
Programas Associados
Programas Especiais
Materialização da
Estratégia em
Políticas Públicas
Metas Plurianuais
Detalhamento da Receita
Detalhamento da Despesa
Detalhamento de
Valores
Figura 9: Instrumentos de Planejamento e Orçamento e sua correlação
Fonte: SEPLAG
Em Minas Gerais, antes das transformações iniciadas em 2003, o PPAG
era proposto uma só vez pra um período de quatro anos. Os orçamentos
eram apresentados anualmente e coincidiam com o PPAG no primeiro
exercício, sem se integrar ao planejamento. Logo, o PPAG perdia seu
caráter de orientação estratégica, controle social e avaliação de políticas.
Revisões anuais do PPAG no mesmo período da proposição do
orçamento foram alternativas para lidar com estes problemas. Integrouse, assim, o orçamento ao plano, garantindo-se que este estará dentro
dos limites orçamentários estabelecidos. Além disso, torna-se possível
imputar aos orçamentos as eventuais correções necessárias à estratégia
de médio prazo para adequação às diretrizes desejadas. A integração
plano-orçamento foi condição fundamental para a institucionalização
do modelo do Duplo Planejamento na administração estadual de Minas
Gerais.
Ademais, o Governo mineiro buscou novos avanços na aproximação das
frentes de planejamento e orçamento. Para a Revisão do PPAG 2012-2015,
exercício 2013, e elaboração da LOA 2013, foram demarcados limites
orçamentários para a programação dos órgãos e entidades referentes
aos três anos subsequentes. Dessa forma, o orçamento, similarmente
ao plano, recomenda o planejamento estadual para os quatro anos de
governo seguinte, contribuindo para a quantificação de metas físicas mais
próximas ao real, uma vez que possibilita aos atores do planejamento
nos órgãos e entidades, uma maior visibilidade dos recursos existentes
para a execução do plano no seu âmbito de atuação, tanto para o ano em
exercício, quanto para uma visão de médio prazo.
42
46. Atualmente, os princípios básicos que norteiam o PPAG são:
•
Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo;
•
Transparência da ação governamental, de modo que o PPAG e a LOA
reflitam as opções de Governo;
•
Organização das ações de Governo em Programas;
•
Planejamento, tendo como orientação
desenvolvimento de longo prazo;
•
Plano como instrumento para a orientação estratégica e a gestão das
ações de Governo;
•
Fortalecimento do conceito de elaboração/revisão periódica do
Plano;
•
Gestão voltada para resultados para a sociedade.
uma
estratégia
de
Importante ressaltar também a integração entre o PMDI e PPAG
expressa na metodologia de elaboração dos programas: para assegurar
que as demandas da sociedade ou da própria administração estadual
sejam adequadamente atendidas, os Programas contidos no PPAG são
elaborados ou revistos a partir dos objetivos estratégicos e resultados
finalísticos definidos no âmbito de cada Rede de Desenvolvimento
Integrado, componente do PMDI. A Figura 10 a seguir apresenta a lógica
de construção de um programa no PPAG:
PROBLEMA
OBJETIVO / INDICADOR
PROGRAMA
AÇÕES
Causa 1
FINALIDADE / PRODUTO 1
FINALIDADE / PRODUTO 2
Causa 2
Causa 3
CAUSAS
FINALIDADE / PRODUTO 3
Ação 1
Ação 2
Ação 3
PÚBLICO-ALVO:
PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS, ETC
Figura 10: Estrutura lógica de construção de um programa no PPAG
Fonte: SEPLAG
43
47. 2.3.
O Planejamento como referencial
Em Minas Gerais, o planejamento foi incorporado como elemento
referencial não apenas da administração pública, mas também da
sociedade. O PMDI consagrou-se como centro de irradiação do modelo
de Gestão para Resultados de Minas Gerais, gradualmente incorporando
novos aspectos e dimensões que permitiram a consolidação de um modelo
robusto e abrangente o suficiente para suportar e guiar a gestão estadual
nas suas dimensões programática, regional, democrática e social. Assim,
os instrumentos de planejamento e orçamento se integraram e perderam
seu caráter predominantemente formal e tecnocrático para tornarem-se,
de fato, instrumentos de Gestão para Resultados.
Em 2011, torna-se instrumento essencial para a implementação da
Gestão para a Cidadania ao colocar o cidadão não mais como mero
destinatário das políticas públicas, mas como partícipe na construção da
visão de futuro de Minas Gerais. Isto representa a prática do conceito de
coprodução e cocriação.
As inovações implementadas desde 2003, consolidadas a cada novo
ciclo do Choque de Gestão, garantiram, ao longo do tempo, uma
efetiva integração entre planejamento e orçamento. Juntamente com
o gerenciamento intensivo dos Programas Estruturadores e com a
instauração de um processo sistemático de revisão, essa integração
abriu espaço para a realização mais eficaz e eficiente das estratégias do
Governo – o que acabou por impactar diretamente no valor criado para
a sociedade por meio da ação governamental.
Ademais, o planejamento estadual consolidado serve como veículo de
atração de investimentos perante o mercado. Na medida em que reforça
a confiança de potenciais organizações financiadoras sobre a capacidade
de ação do Estado ao aproximar o planejado, daquilo que é efetivamente
realizado, a retomada desses instrumentos pelo Governo de Minas
acaba por viabilizar o incremento dos investimentos governamentais e
privados. A elevação das taxas de investimento contribui para a expansão
da produção e dinamização da economia mineira.
As ferramentas de planejamento e integração desenvolvidas pelo Estado
de Minas, conforme apresentadas nesta unidade, estiveram sujeitas a
um processo de mudanças incrementais ao longo da última década, que
constituíram parte de um contexto mais amplo de reforma gerencial e
aperfeiçoamento do planejamento governamental. O amplo escopo da
reforma, que abrangeu de mudanças na estrutura da administração
pública até a elaboração de uma política de recursos humanos consistente,
possibilitou fortalecer os elementos essenciais para garantir a aderência
à estratégia.
A busca de uma gestão baseada em resultados como um instrumento
de efetividade das reformas gerenciais tem como objetivo focar as ações
44
48. governamentais nos anseios da sociedade. A conquista gradual de maior
maturidade do modelo pode permitir a consolidação de uma cultura
de planejamento em todo o Estado. Essa cultura deve ser capaz de se
perpetuar para além de eventuais descontinuidades administrativas. O
movimento contínuo no sentido de aprimoramentos sobre esse modelo é
importante para auxiliar na construção de um Estado mais democrático,
transparente e eficiente para todos os seus cidadãos e capaz de articular
suas propostas e possibilidades para além das rotinas administrativas
cotidianas, que muitas vezes dificultam o estabelecimento de um olhar
para o futuro.
Bibliografia Consultada
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Longo Prazo. In: VILHENA, R. et al. (Orgs.) O choque de gestão em
Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo
Horizonte: UFMG, 2006, cap. 3, p. 55-65.
DEREK, Abell F. Duplo Planejamento. HSM Management, São Paulo,
n.16, p.106-114, set./out. 1999.
GUIMARÃES, T. B.; ALMEIDA, B. O Duplo Planejamento. In: VILHENA,
R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública
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FERRARI. N. M. N.; REIS, A. A.; PEREIRA, L. C.; JUNIOR, F. A. F. S. P.
Revisão anual do Plano Plurianual: Uma análise da evolução do processo
no governo de Minas Gerais. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública,
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MARTINS, H. F.; MARINI, C. Um guia de governança para resultados
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MINAS GERAIS. Constituição Estadual de 1989. 11. ed. Belo Horizonte:
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2003.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão.
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão, 2003.
—. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão, 2007.
—. Sistema de entrega de resultados de Minas Gerais: trajetória e perspectivas
de avanço. Projeto Agenda de Melhorias, 2010.
—. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão, 2011.
45
49. —. Manual de Revisão do Plano Plurianual de Ação Governamental
2012-2015 e Elaboração da Proposta Orçamentária 2013. Belo Horizonte,
2012.
MUNIZ, R. M.; SILVEIRA, M. C.; BECHELAINE, C. In: GUIMARÃES,
T. B.; PORDEUS, I. A.; CAMPOS, E. S. A. (Org.). Estado para resultados:
avanços no monitoramento e avaliação da gestão pública em Minas
Gerais. Belo Horizonte: UFMG, 2010.
VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da
gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006.
46
52. Foco é um atributo essencial de qualquer estratégia. Primeiramente,
porque recursos e capacidade de execução são sempre limitados,
relativamente ao conjunto potencialmente desejável de resultados a
serem alcançados. Por mais abrangentes e viáveis em termos de grau de
desafio e realismo que sejam as estratégias, a exemplo do PMDI, a questão
do foco também se relaciona ao conjunto de resultados e iniciativas
que constituem eixos estruturantes, guardando, portanto, uma clara
relação de hierarquia programática. Portanto, ter foco é imprescindível
para garantir as entregas de acordo com as necessidades e anseios da
sociedade.
Para assegurar a execução efetiva da estratégia, Minas Gerais concebeu
um sistema de entrega de resultados, ilustrado na Figura 11, que envolve
os seguintes elementos, com destaque para o primeiro, objeto deste
capítulo:
•
Definição de prioridades: definição do foco e prioridades estratégicas
com indicadores de desempenho a partir dos elementos do PMDI;
•
Monitoramento e apoio à execução: acompanhamento e suporte
a Programas, Projetos e Processos e ações voltados à entrega de
resultados e avaliação de projetos para a gestão da carteira estratégica,
por meio de estruturas centrais de gestão, monitoramento e avaliação
de programas, projetos e processos;
•
Gestão de desempenho: pactuação de resultados com as unidades
executoras da estratégia por meio do Acordo de Resultados (objeto
do capítulo 4);
•
Pessoas: definição de modelos para alocação estratégica de pessoas,
o que significa a observância de suas competências. Inclui-se nos
referidos modelos a definição de papéis, responsabilidades e perfis
desejados para as principais funções gerenciais nas unidades
executoras da estratégia, por meio da criação do Empreendedor
Público e do Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, além de programa de desenvolvimento gerencial
(objeto do capitulo 6); e
•
Governança: gestão da coisa pública para um efetivo gerenciamento
dos recursos econômicos e sociais. Mecanismos de tomada de decisão
e interações entre órgãos do Governo, por meio de fóruns específicos
para apoiar a adesão e o alinhamento entre os instrumentos de
planejamento, os órgãos e entidades executores da estratégia (objeto
dos capítulos 12 e 14).
49
53. 1
Definição de
prioridades
4
2
Pessoas
Monitoramento
e apoio à execução
3
Gestão de
desempenho
5
Governança
Figura 11: Sistema de entrega de Resultados de MG
Assim, o sistema de entrega de resultados implantado em Minas Gerais
tem como dimensão fundamental o estabelecimento de prioridades. O
tema vem sendo abordado com diferentes enfoques no mundo inteiro,
por exemplo, no Reino Unido, com a criação, em 2001, do Prime Minister
Delivery Unit – Unidade de Entrega do Primeiro Ministro – assim como
em Cingapura, com seus programas de incentivo ao desempenho,
desenvolvidos a partir da década de 1980.
Definir prioridades é essencial para potencializar a capacidade de
execução e implementação do Governo. Priorizar quer dizer, acima de
tudo, decidir o que será feito primeiro ou, eventualmente, o que não será
feito, para que seja possível, assim, assegurar os recursos necessários
para a condução das atividades estratégicas selecionadas. Trata-se de
uma tarefa difícil para o contexto governamental.
A dimensão de definição de prioridades do sistema de entrega de
resultados de Minas Gerais é composta por dois principais componentes:
•
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Elaboração da estratégia e do Portfólio Estratégico. Os planejamentos
de longo, médio e curto prazo permitem a definição das áreas e formas
de atuação do Governo em um período de tempo determinado, de
modo a assegurar os melhores esforços para as questões prioritárias,
importantes para a população conduzindo, consequentemente,
ao desenvolvimento do Estado, conforme detalhado no capítulo
54. anterior. Aliado a isso, ocorre a organização da estratégia em um
Portfólio de Programas Estruturadores, desdobrado em Projetos e
Processos Estratégicos, que constituem iniciativas necessárias para
atingir a estratégia elaborada. A carteira de iniciativas priorizadas
permite a concentração da atenção gerencial nas ações que farão a
real diferença, evitando pulverização de esforços e perda de foco, e
buscando um grande efeito mobilizador no Governo, em torno de
sua agenda estratégica;
•
Tradução dos objetivos estratégicos em indicadores finalísticos com
metas quantitativas. A definição dos resultados almejados deve
preceder e orientar a definição do conjunto de ações a ser executado.
O conjunto de ações e recursos de um portfólio estratégico orienta-se
para produzir resultados que representem transformações relevantes
para seu público-alvo. Assim, os Programas, Projetos e Processos do
Governo devem ser planejados no sentido de produzir resultados
tangíveis, mensuráveis e pactuados com as partes envolvidas na
execução. Ocorre, para isso, a formulação e monitoramento de
indicadores finalísticos. Indicadores finalísticos constituem métricas
de resultados com foco na melhoria da prestação de serviços públicos
e das políticas públicas, passíveis de serem mensurados ao longo do
tempo.
A seguir é detalhada a organização do Portfólio Estratégico do Governo de
Minas Gerais, bem como ressaltada a importância do acompanhamento
de Indicadores Finalísticos para a determinação e acompanhamento das
prioridades do Estado. É apresentado ainda o programa Estado para
Resultados, que atuou, durante o período de 2007 a 2011, apoiando a
gestão estratégica e promovendo pelo sistema de monitoramento e
avaliação do Governo mineiro, o Escritório de Prioridades Estratégicas,
que reforça, a partir de 2011, a busca constante pela maior eficiência e
eficácia no atendimento às demandas dos cidadãos.
3.1.
Portfólio Estratégico
O Portfólio Estratégico é a expressão concreta do foco estratégico.
Inicialmente, era composto de um conjunto de Projetos Estruturadores
e, posteriormente, evoluiu para formar um composto de Programas
Estruturadores e seus respectivos Projetos e Processos Estratégicos.
3.1.1. Programas Estruturadores
Os Programas Estruturadores passaram a contar com tratamento
diferenciado dos demais Programas em relação a dois aspectos
fundamentais: gerenciamento intensivo e diversificado de atividades;
e garantia de recursos, não mais submetidos ao tradicional
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