5. S³owo wstêpne — alarmuj¹ce!
Polityka, to roztropna troska o dobro wspólne.
Jan Pawe³ II
Oddawana do r¹k Czytelników ksi¹¿ka dr Andrzeja Jêdraszki pt.
Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce, to praca wybitnego fa-
chowca, nie maj¹cego ¿adnych politycznych konotacji, ale adresowa-
na przede wszystkim do polityków.
Jeœli podstaw¹ dzia³añ polityków — czyli tych, którzy zabiegaj¹ o
w³adzê publiczn¹ i j¹ sprawuj¹ — winno byæ dobro wspólne, to jak
dowodzi ta publikacja œwiadomoœæ tego jest w Polsce niewielka. Do-
piero zawarta tu pog³êbiona analiza istoty planowania i zagospo-
darowania przestrzennego, gdzie dobro wspólne nabiera najbar-
dziej konkretnego, praktycznego wymiaru, wskazuje, ¿e w 15–letniej
polskiej transformacji ustrojowej w³adza publiczna zaczê³a zatra-
caæ siê na rzecz technokratów i rynkowych idealistów oraz lobbys-
tów szukaj¹cych ³atwej i krótkiej œcie¿ki robienia interesów kosztem
dobra wspólnego.
Fakt, ¿e w Polsce od 1990 r. — na kanwie rozliczeñ z absurdami re-
alnego socjalizmu — z pogard¹ odnoszono siê do wszelkiego plano-
wania. W wyniku tego nie tylko rozluŸniono rygory w gospodarowa-
niu przestrzeni¹, ale zagospodarowanie przestrzenne sprowadzono
do innego absurdu tj. funkcji dzia³añ okreœlonej grupy zawodowej
zajmuj¹cej siê projektowaniem architektoniczno–budowlanym oraz
u³atwieñ inwestycyjnych. St¹d pog³êbiaj¹ce siê fatalne przeœwiad-
czenie, ¿e nie dobro wspólne ma byæ podstaw¹ gospodarki przestrzen-
nej ale niewidzialna rêka rynku, jak w ka¿dej zreszt¹ dziedzinie.
Efektem tego sta³y siê zjawiska, przed którymi pañstwa demokracji
zachodnich — zw³aszcza Unii Europejskiej — chroni³y siê i chroni¹
5
6. skutecznie od dziesi¹tek lat (w Niemczech najd³u¿ej i najkonsek-
wentniej od 135 lat). W Polsce budowanie na terenach pozbawionych
planu sta³o siê norm¹, kiedy w krajach zachodnich to „wyj¹tkowy
wyj¹tek”! Postêpuj¹cy chaos zabudowy, rozpraszanie tej zabudowy,
praktyczna likwidacja terenów otwartych i obudowywanie dróg, za-
szpecanie przestrzeni turystycznej i przyrodniczej — jak s³usznie
stwierdza Autor — prowadzi³o i prowadzi do „nieprzewidywalnoœci”
polskiej przestrzeni. Niestety, nie stanowi³o to Ÿród³a refleksji, ¿e
w konsekwencji na nic siê zdadz¹ starania o u³atwienia techniczno–
–formalne dla inwestorów, skoro bez³ad zabudowy bêdzie odstrasza³
powa¿nych inwestorów. Dr Jêdraszko pisze wprost: „mamy zatem
do czynienia z groŸn¹ peryferyzacj¹ polskiej przestrzeni w ramach
Unii Europejskiej”. W tym wzglêdzie nie pomog³y nawet doœwiad-
czenia wojny w sprawie supermarketów, które sta³y siê symbolem
patologii w naszej gospodarce — tak¿e przestrzennej.
Ze s³uszn¹ determinacj¹ i nie od dziœ Autor tej z trudem przebija-
j¹cej siê rozprawy, wskazuje na dwa Ÿród³a owego budz¹cego naj-
wy¿szy niepokój stanu:
— brak kompleksowego pojêcia dobra wspólnego w polskim pra-
wodawstwie III Rzeczpospolitej;
— i bêd¹cy funkcj¹ tego pierwszego: brak rozgraniczenia miê-
dzy prawem w³asnoœci terenu/nieruchomoœci a prawem do
ich zabudowy/zmiany u¿ytkowania i zagospodarowania przez
w³aœciciela/u¿ytkownika.
W praktyce planowania i zagospodarowania przestrzennego ozna-
cza to, ¿e uznany i przestrzegany w spo³ecznoœciach demokra-
tycznych prymat dobra wspólnego nad interesem indywidualnym
w Polsce jest odwrócony. Jak wczeœniej zosta³o to wspomniane, jest
to rezultatem rozliczeñ z ustrojem totalitarnym d³awi¹cym prawa
obywatelskie, których ochrona w ustroju demokratycznym nie mo¿e
z kolei zatraciæ wartoœci dobra wspólnego. Jednak by tak siê nie
sta³o, by prawa obywateli by³y zestrojone z tym, co spo³ecznoœci
uznaj¹ za konieczn¹ ingerencjê w uprawnienia obywatelskie, niez-
bêdne jest precyzyjne opisanie tej ingerencji poprzez okreœlenie do-
6
7. bra wspólnego w pierwszej kolejnoœci w Konstytucji a nastêpnie
w ustawach.
W pañstwach Unii w imiê dobra wspólnego:
• uznano za konieczn¹ ingerencjê w wolny rynek nierucho-
moœci, po to by zagwarantowaæ uznane i okreœlone w prawie
wartoœci jak: ³ad przestrzenny (z trudem przywracany w raz
zabudowanej przestrzeni) i zaspokojenie potrzeb spo³ecznych;
• zaanga¿owano i wyposa¿ono instytucje w³adzy publicznej
(na ka¿dym poziomie podzia³u terytorialnego) w skuteczne
instrumenty z zakresu planowania i zagospodarowania prze-
strzennego w sposób zintegrowany, interdyscyplinarny i kom-
pleksowy.
Nasi prawodawcy stworzyli dok³adnie coœ odwrotnego — przecho-
dz¹c przy tym od skrajnoœci w skrajnoœæ — ani razu nie dotknêli isto-
ty gospodarki przestrzennej, jak¹ jest odniesienie do dobra wspólnego
i rozgraniczenie miêdzy w³asnoœci¹ a prawem zagospodarowania.
W ten sposób skutecznie wyeliminowano z praktycznego znaczenia
planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w perspektywie kraju
i regionu, zaœ gminy postawiono w obliczu wyboru miêdzy chaosem
przestrzennym a bankructwem.
W myœl ustaw z 1994 r. i 2003 r. gminy pozbawione planów uchwa-
lonych przed 1995 r. ka¿de swe nastêpne rozstrzygniêcia planis-
tyczne musia³y wi¹zaæ z odszkodowaniami dla dysponentów nieru-
chomoœci, których zamierzenia inwestycyjne kolidowa³y z planami
gmin. To blokowa³o kompleksowe ujêcia planistyczne. Z kolei brak
realnego w³adztwa planistycznego gmin (skojarzonego w racjonalny
sposób z planami regionalnymi i krajowymi) prowadzi³o i prowadzi
do patologii wydawania, oderwanych od ca³oœciowych planów prze-
strzennych, decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowê
pod dyktatem dysponentów nieruchomoœci (z ich adwokackim zaple-
czem) i czêsto z korupcj¹ w tle. Ostatnia inicjatywa ustawodawcza
rz¹du ze stycznia 2005 r. zawarta w projekcie ustawy o zagospoda-
7
8. rowaniu przestrzennym gmin ma zmuszaæ gminy do robienia pla-
nów i przy tym do gigantycznych odszkodowañ.
Jak to siê ma do tego absurdu likwidacji z dnia na dzieñ wszystkich
planów podjêtych w gminach przed 1995 r. i obejmuj¹cych obszary
wszystkich gmin? Odpowie ktoœ: a to by³y plany jeszcze z czasów ko-
muny. To czemu nie podjêto regulacji pozwalaj¹cych na modyfika-
cjê (aktualizacjê) tamtych planów? Andrzej Jêdraszko zauwa¿a, ¿e
przepisy i ca³y system planowania przestrzennego w Polsce sprzed
zmian ustrojowych by³y „inteligentn¹ adaptacj¹ prawodawstwa
niemieckiego i austriackiego (...) do warunków socjalistycznych”,
oraz odró¿nia ówczesny proces planistyczny od efektów wdro¿e-
niowych. Ponadto by³y takie ambitne przypadki, jak w £odzi, gdzie
w 1993 r. uchwalono nowy ca³oœciowy plan ogólny dla miasta (wy-
ró¿niony nagrod¹ I stopnia ówczesnego Ministra Gospodarki Prze-
strzennej i Budownictwa).
Zaciek³oœæ z jak¹ broniono abolicji planistycznej i przymusu two-
rzenia nowych planów wskazuje jakim i kto s³u¿y³ interesom.
Wykupione przez deweloperów za grosze setki hektarów gruntów
z chwil¹ likwidacji starych planów i braku rygorów planistycznych
natychmiast zyskiwa³y na wartoœci w sposób niewyobra¿alnie zwie-
lokrotniony. A z kolei narzucanie nowymi planami nowego przezna-
czenia gruntów obni¿aj¹cego ich nag³¹ olbrzymi¹ wartoœæ oznacza-
³o — w kontekœcie prawnym absolutyzuj¹cym w³asnoœæ w ca³kowi-
tym oderwaniu od dobra wspólnego — wyci¹ganie z gminnej pu-
blicznej kasy horrendalnych odszkodowañ dla w³aœcicieli (ze skut-
kiem za³amania finansów gminnych i œwiadczenia innych us³ug
publicznych). Pozostaj¹ca pod rz¹dami ustaw z 1994 i 2003 r. zgo-
da na dowoln¹ zabudowê wbrew dobru publicznemu pod szczyt-
nymi idea³ami „likwidacji barier inwestycyjnych” (do pog³êbienia
której zmierzaj¹ prace zapocz¹tkowane w 2004 r. przez Minister-
stwo Gospodarki i Pracy), gwarantowa³a podobne zyski dla dy-
sponentów nieruchomoœci.
Jak wygl¹da³a batalia o przed³u¿enie planów œwiadcz¹ daty uchwa-
lania i publikacji kolejnych (z 1999 i 2001 r.) zmian art. 67 (aboli-
8
9. cyjnego) ustawy z 1994 r.: zawsze koniec grudnia z publikacj¹ tu¿
przed nowym rokiem, w którym mia³a nast¹piæ utrata mocy planów
uchwalonych przed 1995 r. Wreszcie, mimo oczywistej wiedzy, ¿e
gminy nie s¹ w stanie w warunkach ustawy z 1994 r. przygotowaæ
nowych planów miejscowych, ustawa z 27 marca 2003 r., która
wesz³a w ¿ycie w lipcu tego¿ roku, dawa³a nierealistyczny czas pó³
roku na zast¹pienie starych planów, z którymi ostatecznie zamie-
rzono siê rozprawiæ z koñcem 2003 r.
Dlaczego dewastacja polskiego systemu planowania i gospodaro-
wania przestrzennego mog³a mieæ miejsce? W taki, oczywisty sposób
wyk³ada to w tej ksi¹¿ce dr Andrzej Jêdraszko:
Te podstawowe zasady, a zw³aszcza interpretacja zakresu prawa
w³asnoœci nieruchomoœci, stosowane w pañstwach „starej” Unii
Europejskiej, warunkuj¹ce nie tylko skutecznoœæ, ale i samo ist-
nienie wspó³czesnego planowania przestrzennego, pozostaj¹ nie-
znane polskiej klasie politycznej ró¿nych szczebli i krajowej ad-
ministracji planowania, a tak¿e — co gorzej — czêœci polskiego
œrodowiska fachowego. Kilkanaœcie tysiêcy planów u¿ytkowania
terenu/struktury gmin (lub ich fragmentów) zosta³o sporz¹dzone,
zatwierdzone i podlega aktualizacji przez rady gmin w pañstwach
„starej” Unii, nie wywo³uj¹c ¿adnych skutków prawno–finanso-
wych wobec osób trzecich (odszkodowañ dla w³aœcicieli, wykupu,
op³at z tytu³u wzrostu wartoœci itp.). Przyjêcie innej interpretacji
prawa w³asnoœci oznacza³oby bowiem finansow¹ ruinê tych gmin
i wyklucza³o ex ante nie tylko sporz¹dzanie planów u¿ytkowania
terenu, ale samo planowanie przestrzenne w dzisiejszym, euro-
pejskim sensie tego pojêcia.
Niestety, ksi¹¿ka ta jest tak¿e wyrzutem sumienia dla œrodowiska
architektów, które w d¹¿eniu do realizacji w³asnych interesów gru-
powych walnie przyczyni³o siê do zniekszta³cania regulacji praw-
nych z zakresu gospodarki przestrzennej. Bardzo charakterystycz-
nym jest, ¿e krytyczny artyku³ autora tej publikacji na temat ustawy
z 2003 r. z trudem przebi³ siê w polskim piœmiennictwie fachowym.
9
10. Samokrytycznie musz¹ tak¿e, po lekturze tej ksi¹¿ki, odnieœæ siê do
siebie œrodowiska samorz¹dowe. Po pierwsze dlatego, ¿e niedosta-
tecznie protestowa³y od momentu przyjêcia ustawy z 1994 r. przeciw
likwidacji dotychczasowych planów i przeciw rozstrzygniêciom unie-
mo¿liwiaj¹cym jakiekolwiek sensowne planowanie przestrzeni.
Nie znaczy to, ¿e samorz¹dy by³y w tej sferze obojêtne. Wprost prze-
ciwnie, coraz efektywniej w sprawê siê anga¿owa³y. Warto przy-
pomnieæ tu jedno z orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego z roku
1996 z wniosku gmin skar¿¹cych przepisy nowelizacji ustawy o pra-
cowniczych ogrodach dzia³kowych, w którym w nawi¹zaniu do sfe-
ry w³asnoœci gruntów Trybuna³ wskaza³ na istnienie „publiczne-
go interesu urbanistycznego”, czego nie odzwierciedla³a stara (ma-
³a), ani nie odzwierciedla nowa Konstytucja w kategoriach dobra
wspólnego.
Najsilniej protestowa³y du¿e miasta a tym samym Unia Metropolii
Polskich (UMP). Kiedy spe³ni³ siê najgorszy scenariusz, tj. osta-
teczna likwidacja planów sprzed 1995 r. Prezydent £odzi Jerzy Kro-
piwnicki (reprezentant UMP w Komisji Wspólnej Rz¹du i Samo-
rz¹du Terytorialnego) zdecydowa³ o przygotowaniu i przeprowadze-
niu (na podstawie uchwa³y Rady Miejskiej £odzi z dnia 25 sierpnia
2004 r.) wniosku do Trybuna³u Konstytucyjnego skar¿¹cego art. 87
(abolicyjny) z ustawy z 2003 r. i wskazuj¹cego, ¿e jest to niekonstytu-
cyjna ingerencja w prawo miejscowe. W³adze Unii Metropolii w oso-
bach Przewodnicz¹cego Rady Unii Prezydenta Warszawy Lecha
Kaczyñskiego i Prezesa Zarz¹du Unii Prezydenta Katowic Piotra
Uszoka (pe³ni¹cego zarazem funkcje wspó³przewodniczacego Ko-
misji Wspólnej Rz¹du i Samorz¹du Terytorialnego) coraz silniej
akcentowa³y naruszanie interesu pañstwa przypominaj¹c, ¿e sa-
morz¹d terytorialny to tak¿e pañstwo. Kiedy pojawi³a siê kolejna
skrajna inicjatywa rz¹dowa ustawy o zagospodarowaniu przestrzen-
nym gmin ruszy³a fala protestów samorz¹dów miejskich z aktyw-
nym udzia³em Zwi¹zku Miast Polskich.
Analizuj¹c kolejne stanowiska w tej sprawie, przebieg debaty, mo¿-
na stwierdziæ, ¿e przedk³adana ksi¹¿ka Andrzeja Jêdraszki jest jak
10
11. kompas, daj¹cy szanse odnaleŸæ kierunek dla b³¹dz¹cego ustawo-
dawstwa i orientuj¹cy wszystkich uczestników w istocie regulacji do-
tycz¹cych gospodarki przestrzennej. (Celowo przytoczony w ramce
fragment ksi¹¿ki jest tego najlepszym przyk³adem w kontekœcie
toczonych sporów.)
Szkoda, ¿e nie chciano go s³uchaæ na pocz¹tku lat dziewiêædzie-
si¹tych w Sejmie, gdzie jako ekspert wykazywa³ b³êdy przygotowy-
wanej ustawy.
W oparciu o partnerskie kontakty £odzi ze Stuttgartem dr Andrzej
Jêdraszko by³ inicjatorem 11 seminariów dla przedstawicieli odra-
dzaj¹cego siê ³ódzkiego samorz¹du, którzy mogli poznaæ bogate do-
œwiadczenia niemieckie na przyk³adzie Stuttgartu. Owocem tego
by³o piêæ kolejnych publikacji dr Jêdraszki:
• Samorz¹d terytorialny w Niemczech na przyk³adzie Stutt-
gartu, Warszawa 1994,
• Zarz¹dzanie mieszkalnictwem i planowanie komunikacji przez
samorz¹d terytorialny w Niemczech na przyk³adzie Stuttgar-
tu, £ódŸ 1996,
• Komunalna gospodarka odpadami w Niemczech na przyk³a-
dzie Stuttgartu, Warszawa 1997,
• Planowanie œrodowiska i krajobrazu w Niemczech na przy-
k³adzie Stuttgartu, Warszawa 1998,
• Polityka œrodowiska w Niemczech na przyk³adzie Stuttgartu,
Warszawa 1999.
Wszystkie te ksi¹¿ki wyda³a Unia Metropolii Polskich (przy wspar-
ciu finansowym Republiki Federalnej Niemiec w ramach programu
pomocy dla samorz¹dów terytorialnych w krajach Europy Œrodkowej
i Wschodniej).
Dope³nieniem tego by³a w³asna inicjatywa wydawnicza Autora
w postaci ksi¹¿ki pt. Na drodze do zjednoczonej Europy, War-
szawa 2001 i 2002 — stanowi¹ca kompendium wiedzy o Unii
Europejskiej.
11
12. Ca³y wskazany dorobek piœmienniczy autora oraz jego aktywnoœæ
zawodowa, o której mowa w zamieszczonej notce, pokazuje jak bo-
gate podstawy ma ta publikacja o Zagospodarowaniu przestrzennym
w Polsce. Uœwiadomienie konsekwencji naszych fundamentalnych
b³êdów z zakresu gospodarki przestrzennej w kontekœcie cz³onko-
stwa Polski w Unii Europejskiej jest szczególnym ostrze¿eniem. Jak
wykorzystaæ pieni¹dze unijne na wielkie inwestycje infrastruktu-
ralne, procesy rewitalizacyjne, jak pogodziæ to z surowymi wymo-
gami ochrony œrodowiska, jak utrzymaæ walory turystyczne i przy-
rodnicze w warunkach chaosu przestrzennego b¹dŸ niewyobra¿al-
nych obci¹¿eñ gmin spotêgowanymi odszkodowaniami?
W ró¿nych okresach polskiej transformacji mia³em okazjê wspó³pra-
cowaæ z dr Andrzejem Jêdraszko i korzystaæ z Jego bogatej wiedzy,
jako: sekretarz Miasta £odzi, sekretarz Unii Metropolii Polskich,
doradca premiera, sekretarz Komisji Wspólnej Rz¹du i Samorz¹du
Terytorialnego, wiceminister, wiceprezydent. Dziêkuj¹c Mu za tê
cenn¹ publikacjê wyra¿am nadziejê, ¿e podobnie jak wczeœniejsze
bêdzie rozchwytywana i pomo¿e nam sprowadziæ do europejskiej
normalnoœci nasz¹ gospodarkê przestrzenn¹.
W³odzimierz Tomaszewski
£ódŸ, 27 marca 2005 r.
12
13. Ksi¹¿ka na czasie
Gospodarka przestrzenna i reguluj¹ce j¹ akty prawne nie maj¹
w Polsce szczêœcia. Ta sfera z³o¿onych wielce problemów i rozlicz-
nych uwarunkowañ, wymagaj¹ca dojrza³ych i przemyœlanych de-
cyzji, od wielu lat jest polem nieustannych zmian i nieodpowie-
dzialnych eksperymentów. Ulokowanie gospodarki przestrzennej
w systemie administracji rz¹dowej w Polsce ulega³o nieustannym
zmianom. System, który powinno siê tworzyæ, obserwowaæ i roz-
wa¿nie korygowaæ w odpowiednio d³ugim okresie czasu, by³ przed-
miotem doraŸnych zmian, przeprowadzanych g³ównie poprzez zmia-
ny kolejnych ustaw o planowaniu b¹dŸ zagospodarowaniu prze-
strzennym. Do œwiadomoœci osób odpowiedzialnych z trudem do-
ciera³a œwiadomoœæ, ¿e przyczyn niezadowalaj¹cego stanu rzeczy
poszukaæ nale¿y w konstrukcji ca³ego systemu gospodarki prze-
strzennej, a nie w poszczególnych ustawach.
Podstawowe zmiany ustrojowe w naszym kraju zaowocowa³y no-
wymi regulacjami prawnymi, które tak¿e nie da³y satysfakcjonu-
j¹cych rezultatów, co potwierdzaj¹ toczone w œrodowisku urbanistów
dyskusje i nowe inicjatywy ustawodawcze. Coraz wyraŸniej widaæ,
¿e system gospodarki przestrzennej w Polsce wymaga gruntownej
sanacji a nie doraŸnych, fragmentarycznych korekt. To zaœ wymaga
powa¿nej, g³êbokiej dyskusji w szerokim krêgu zainteresowanych.
W takiej sytuacji ksi¹¿ka Andrzeja Jêdraszki pojawia siê jak na
zamówienie. Autor jest wybitnym polskim urbanist¹ z wielolet-
nim doœwiadczeniem teoretycznym i praktycznym, spêdzi³ wiele lat
w Niemczech zapoznaj¹c siê z tamtejszymi a tak¿e europejskimi
rozwi¹zaniami prawnymi reguluj¹cymi gospodarkê przestrzenn¹,
a w stosunku do problemów polskich jest tyle¿ kompetentny co wol-
ny od osobistych emocji i uprzedzeñ, jakie nieuchronnie wynikaj¹,
przecie¿, z bezpoœredniego uczestnictwa w zawodowym ¿yciu i przy-
nale¿noœci do rozmaitych grup interesów.
13
14. Z tego wzglêdu ksi¹¿ka Andrzeja Jêdraszki powinna staæ siê lektu-
r¹ obowi¹zkow¹ dla wszystkich, którzy chc¹ braæ udzia³ w dziele
naprawy polskiej gospodarki przestrzennej i rz¹dz¹cych ni¹ praw.
Mieczys³aw Kochanowski
Prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich
14
15. Notka o autorze
Przedmiotem niniejszej ksi¹¿ki jest kry-
tyczna ocena obecnych regulacji ustawowych
dotycz¹cych planowania i zagospodarowania
przestrzennego w Polsce oraz próba zaryso-
wania generalnych za³o¿eñ, które mog³yby
stanowiæ punkt wyjœcia dla opracowania no-
wej wersji ustawy, zbli¿onej do regulacji ist-
niej¹cych w pañstwach „starej” Unii Euro-
pejskiej. Autor pracy to cz³owiek o wszech-
stronnych kwalifikacjach teoretyczno–for-
malnych — jest bowiem doktorem nauk tech-
nicznych (PW), magistrem ekonomii (SGH/SGPiS) i dyplomowanym
urbanist¹ (Université de Paris VIII) — o przesz³o piêædziesiêciolet-
nim doœwiadczeniu praktycznym w pracy w Polsce, pañstwach Unii
Europejskiej oraz w krajach Trzeciego Œwiata. Po³¹czenie tych atry-
butów osobistych pozwoli³o mu na wieloaspektowe przedstawienie
problematyki regulacji ustawowych dotycz¹cych planowania i zagos-
podarowania przestrzennego, wskazuj¹c przy tym niektóre wa¿ne
w tej dziedzinie rozwi¹zania funkcjonuj¹ce w pañstwach „starej”
Unii Europejskiej, w szczególnoœci w Niemczech; przy okazji przed-
stawi³ równie¿ niektóre kwestie terminologiczne powoduj¹ce niepo-
rozumienia przy próbach wykorzystywania regulacji i doœwiadczeñ
miêdzynarodowych.
Autor niniejszej ksi¹¿ki pracowa³ od 1950 roku przy planowaniu
odbudowy i rozwoju Warszawy oraz koncepcji Warszawskiego Ze-
spo³u Miejskiego — bêd¹c tak¿e wspó³autorem Planu Ogólnego War-
szawy — pocz¹tkowo w BOS/BUW, a nastêpnie w póŸniejszych mu-
tacjach tej organizacji. Od 1954 r. nale¿y do Towarzystwa Urba-
nistów Polskich (TUP), mianowany ostatnio cz³onkiem honorowym.
By³ cz³onkiem Polskiej Grupy Urbanistycznej w Korei, planuj¹cej
odbudowê portowego miasta Czon–Dzin (1955–56) ekspertem i dy-
15
16. rektorem departamentu koordynacji w Ministry of Municipalites
w Bagdadzie (Irak 1962–65). Bra³ udzia³ jako ekspert w negocjacjach
w sprawie opracowania przez stronê polsk¹ planu Bagdadu. Nastêp-
nie by³ doradc¹ G³ównego Urbanisty Karachi (Pakistan) oraz ini-
cjatorem i menad¿erem projektu ONZ „Master plan for Karachi
metropolitan region” i doradc¹ rz¹du Pakistanu (1965–72). Po po-
wrocie do kraju dr Jêdraszko by³ wspó³autorem jednego z czterech
projektów konkursowych dotycz¹cych planu kierunkowego rozwoju
Warszawy, a nastêpnie kierownikiem Zak³adu Planowania Aglo-
meracji w Instytucie Kszta³towania Œrodowiska, gdzie kszta³towa³
metodykê i sterowa³ pracami nad planami 23 aglomeracji miejskich
w Polsce, prowadzonymi w ramach formu³owania za³o¿eñ planu za-
gospodarowania przestrzennego kraju (1973–79).
Jednoczeœnie dr Jêdraszko by³ ekspertem do spraw badañ i rozwo-
ju regionalnego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (1975–
–78) oraz delegatem Towarzystwa Urbanistów Polskich do Miêdzy-
narodowej Federacji Mieszkalnictwa i Planowania w Hadze (1977–
–81). Bra³ udzia³ w pracach polskiej Komisji Przygotowawczej do
Konferencji ONZ na temat Osiedli Ludzkich (HABITAT), by³ cz³on-
kiem delegacji rz¹dowej na tê konferencjê (1976), a nastêpnie wi-
ceprzewodnicz¹cym Komisji Osiedli Ludzkich ONZ (1978–79)
oraz delegatem polskim do spraw powo³ania nowej agencji ONZ
— Centrum od Spraw Osiedli Ludzkich w Nairobi (Kenia). W la-
tach 1981–83 Autor by³ doradc¹ wiceministra resortu Asentamien-
tos Humanos w Meksyku.
Od 1983 roku dzia³a w Niemczech, wspó³pracuj¹c pocz¹tkowo z In-
formationszentrum Raum und Bau w dziedzinie budowy banków da-
nych, a nastêpnie z Zarz¹dem Miasta Stuttgartu i Bundesministe-
rium für Raumordnung, Städtebau und Bauwesen. Doktor Jêd-
raszko by³ tak¿e inicjatorem i moderatorem projektu Kommunale
Selbstverwaltung, w ramach którego zorganizowano w Stuttgarcie
12 seminariów szkoleniowych dla przedstawicieli odbudowywanego
polskiego samorz¹du terytorialnego oraz autorem podrêczników in-
formacyjnych. Po powstaniu Unii Metropolii Polskich by³ jej przed-
stawicielem na Niemcy. W efekcie bli¿szej wspó³pracy z £odzi¹
16
17. otrzyma³ odznaczenie „za zas³ugi dla miasta £odzi” (1993). Rów-
nolegle, dr Jêdraszko dzia³a³ jako ekspert ONZ do spraw plano-
wania przestrzennego przy Zarz¹dzie m.st. Warszawy w ramach
Umbrella Project. By³ on równie¿ aktywnym uczestnikiem wielu
konferencji krajowych i miêdzynarodowych oraz autorem szeregu
prac badawczo–naukowych, ekspertyz i artyku³ów informacyjnych,
a tak¿e ksi¹¿ek z dziedziny zagospodarowania przestrzennego, sa-
morz¹du terytorialnego, ochrony œrodowiska i wspó³pracy europej-
skiej, m.in. Samorz¹d terytorialny w Niemczech (1994), Zarz¹dza-
nie mieszkalnictwem i planowanie komunikacji przez samorz¹d
terytorialny w Niemczech (1996), Polityka œrodowiska w Niemczech
(1999), Na drodze do zjednoczonej Europy (2002) itp.
17
18. Wprowadzenie
Historyczny b³¹d socjalizmu polega³ na nieza-
chwianej wierze w mo¿liwoœæ planowania ludz-
kiej natury. Historyczny b³¹d liberalizmu po-
lega na podobnej niezachwianej wierze, ¿e rynek
sam wszystko ureguluje.
(Der Spiegel, Nr 16, 2004)
W okresie ubieg³ych 15 lat by³y prowadzone w Polsce intensywne
prace nad przystosowaniem prawa krajowego do nowej sytuacji po-
litycznej, gospodarczej i spo³ecznej, bêd¹cej efektem zasadniczej
transformacji ustroju pañstwa. Jednoczeœnie, poczynaj¹c od 1998
roku, zosta³ zintensyfikowany proces dostosowywania istniej¹cego
prawa polskiego do przepisów Unii Europejskiej w zwi¹zku z rozpo-
czêciem negocjacji akcesyjnych z Uni¹; ich doprowadzenie do koñca
by³o warunkiem wyjœciowym umo¿liwiaj¹cym przyst¹pienie Polski
do Unii l maja 2004 roku. Podjête prace legislacyjne objê³y bardzo
szerokie spektrum zagadnieñ dotycz¹cych niemal wszystkich dzie-
dzin ¿ycia we wspó³czesnym pañstwie. Objê³y one równie¿ zagad-
nienia zwi¹zane z szeroko rozumianym zagospodarowaniem prze-
strzennym. W ramach tych ostatnich prac przygotowano i uchwa-
lono dwie ustawy (1994 i 2003) wraz z odpowiednimi zarz¹dzeniami
wykonawczymi oraz kilka ustaw maj¹cych charakter komplemen-
tarny. Sposób ujêcia wspomnianych dwóch ustaw odzwierciedla³,
z natury rzeczy, przyjête przez rz¹d i organa legislacyjne rozumie-
nie pojêcia zagospodarowania przestrzennego, wolê polityczn¹ su-
werena dotycz¹c¹ zakresu prowadzenia przez pañstwo polityki oraz
dzia³añ na poziomie samorz¹dów terytorialnych w tej dziedzinie.
Opracowanie i przyjêcie przez Sejm obu ustaw: ustawy o zagospoda-
rowaniu przestrzennym (1994) oraz ustawy o planowaniu i zagos-
podarowaniu przestrzennym (2003) nie by³o procesem ani ³atwym
ani szybkim. Prace nad nimi trwa³y za ka¿dym razem 4–5 lat i przy-
18
19. bra³y w znacznym stopniu charakter poszukiwania „trzeciej drogi”.
Kierunek ten mo¿na w pewnym stopniu zrozumieæ w odniesieniu do
ustawy 1994, która by³a tworzona w „pionierskich” warunkach ogól-
nej tylko znajomoœci odpowiednich regulacji w pañstwach Unii Eu-
ropejskiej, ich uwarunkowañ i funkcjonowania w praktyce, a tak¿e
trudnego do przewidzenia rozwoju sytuacji w kraju w pocz¹tkach
transformacji ustrojowej. Natomiast budziæ musi zdziwienie fakt, ¿e
druga ustawa (2003) tylko w niewielkim stopniu wykorzysta³a dzie-
siêcioletnie niemal doœwiadczenia krajowe, mo¿liwoœci bli¿szego za-
poznania siê z regulacjami pañstw unijnych i ich funkcjonowania
oraz krajowych prac dotycz¹cych tych zagadnieñ, a tak¿e nie do-
strzeg³a oddzia³ywania akcesji Polski do Unii Europejskiej na pro-
blematykê zagospodarowania polskiej przestrzeni. Co wiêcej, od
2001 roku nast¹pi³a dalsza dezintegracja struktur zarz¹dzania
przestrzeni¹ oraz wycofywanie siê rz¹du z prowadzenia polityki
zagospodarowania kraju — kierunek ca³kowicie sprzeczny z prak-
tyk¹ dzia³añ pañstw Unii Europejskiej, w których ³ad przestrzenny
stanowi jeden z istotnych elementów wartoœci uznawanych przez
spo³eczeñstwo, sterowany na poziomie legislatury i egzekutywy.
Ksi¹¿ka niniejsza stanowi próbê krytycznej oceny wprowadzanych
po 1989 roku w Polsce regulacji ustawowych dotycz¹cych planowa-
nia i zagospodarowania przestrzennego. Jej przedmiotem nie jest
ocena tych regulacji od strony prawnej, do czego autor nie czuje siê
powo³any, lecz wskazanie i omówienie ogólnych przes³anek koncep-
cyjnych i merytorycznych formu³owanych ustaw. Ocena ta jest ujêta
poprzez pryzmat doœwiadczeñ pañstw Unii Europejskiej, w szcze-
gólnoœci Niemiec, których regulacje s¹ znane autorowi bezpoœrednio
z wieloletniej pracy w tym pañstwie. Praca zarysowuje niektóre pro-
blemy zagospodarowania przestrzennego, z którymi boryka siê Pol-
ska w okresie transformacji, oraz formu³uje podstawowe tezy, które
powinny byæ punktem wyjœcia do opracowania nowej ustawy. Doko-
nuje ona równie¿ przegl¹du elementów sk³adowych, jakie powinna
zawieraæ przysz³a ustawa. Punktem wyjœcia tych rozwa¿añ jest
nawi¹zanie do wartoœci kultury europejskiej wyra¿aj¹cej siê upo-
rz¹dkowanym rozwojem zagospodarowania i ³adem przestrzennym
oraz wskazanie tych ustaleñ zawartych w ustawach pañstw Unii Eu-
19
20. ropejskiej, które w obecnych warunkach polskich mog³yby przy-
czyniæ siê do rozpoczêcia procesu odtwarzania tych wartoœci w kraju.
W sumie, praca zawiera wiele sugestii, które mog¹ stanowiæ pod-
stawê do sformu³owania za³o¿eñ nowej, wspó³czesnej ustawy doty-
cz¹cej planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Autor jest oczywiœcie œwiadomy, ¿e nawet najlepsze prawo jest tylko
jednym ze œrodków umo¿liwiaj¹cych — zak³adaj¹c istnienie woli
politycznej — powrót Polski do wartoœci europejskich, do których
historycznie nale¿y ³ad przestrzenny. ¯aden system tworz¹cy ramy
prawne dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz
zarz¹dzania w tej dziedzinie nie zast¹pi przywództwa, obdarzonego
zaufaniem spo³ecznoœci gminy/miasta, posiadaj¹cego koncepcjê kie-
runku jej rozwoju w warunkach konkurencji i koniecznoœci wspó³-
dzia³ania publiczno–prywatnego. ¯aden system prawny nie zwolni
te¿ polityków od odpowiedzialnoœci za podejmowane decyzje ani nie
zast¹pi efektywnych dzia³añ (niezale¿nej politycznie) administracji
funkcjonuj¹cej zgodnie z niezbêdn¹, interdyscyplinarn¹ i wielowy-
miarow¹ wiedz¹ fachow¹ oraz zasadami etyki zawodowej.
Powrót do Europy zale¿y jednoczeœnie od poziomu wiedzy i kultury
spo³eczeñstwa, jego chêci do ¿ycia w zdrowym, atrakcyjnym otocze-
niu oraz gotowoœci do uznania dobra wspólnego za sprawê nadrzêd-
n¹, któr¹ kieruje siê w swoich dzia³aniach tzw. klasa polityczna. A tu
sytuacja nie wygl¹da najlepiej. W porównaniu z pañstwami Unii,
Polska charakteryzuje siê niewielk¹ liczb¹ inteligencji (dodatkowo
wypchniêtej z kraju przez stan wojenny), a tak¿e — mimo obecnego
boomu w tej dziedzinie — stosunkowo ma³¹ liczb¹ studentów. Tak
wiêc warstwa, która w pañstwach Unii (wraz z mediami) odgrywa
rolê opiniotwórcz¹, jest w kraju skromna. Sytuacja ta nie oznacza
jednak, ¿e regulacje ustawowe nie s¹ wa¿ne. Trzeba bowiem pa-
miêtaæ, ¿e mog¹ one sprzyjaæ postêpowi w dziedzinie uporz¹dko-
wanego zagospodarowania przestrzennego lub te¿ stanowiæ czynnik
peryferyzacji Polski w tej dziedzinie. Brak odpowiedniej perspek-
tywy czy zrozumienia problemów i ich mechanizmów sprawczych,
a tak¿e dominacja w¹skich interesów grupowych mog¹ sprawiæ, ¿e
regulacje ustawowe stan¹ siê czynnikiem hamuj¹cym postêp.
20
21. Asumptem do napisania niniejszej pracy sta³a siê obserwacja na-
rastania chaotycznych procesów zagospodarowania przestrzennego
w Polsce oraz prób formu³owania regulacji ustawowych dotycz¹cych
tej dziedziny w warunkach postêpuj¹cej transformacji ustrojowej.
W szczególnoœci ta druga sprawa budzi wiele w¹tpliwoœci co do spo-
sobu podejœcia, atrofii struktur instytucjonalnych na szczeblu pañ-
stwowym, kierunków i zakresu proponowanych rozwi¹zañ oraz ich
instrumentalizacji, zw³aszcza bior¹c pod uwagê fakt akcesji Polski
do Unii Europejskiej. Akcesja ta oznacza bowiem wyznawanie nie
tylko w deklaracjach, ale i w praktyce wartoœci i zasad, którymi kie-
ruj¹ siê pañstwa Unii. A do nich nale¿y, wynikaj¹ca z d³ugiej tradycji
historycznej i realizowana po II wojnie œwiatowej praktyka tworze-
nia ³adu przestrzennego za pomoc¹ œwiadomej polityki prowadzonej
przez pañstwo, a realizowanej przez samorz¹dy terytorialne przy
istnieniu poparcia spo³ecznego dla tych dzia³añ. Z tej perspektywy
polskie regulacje ustawowe musz¹ napawaæ trosk¹. Na tym tle
ksi¹¿ka niniejsza podejmuje próbê zarysowania najwa¿niejszych
przes³anek i niezbêdnych elementów wspó³czeœnie pojmowanych re-
gulacji ustawowych dotycz¹cych planowania i zagospodarowania
przestrzennego, odwo³uj¹c siê przy tym tak¿e do tych elementów za-
wartych w ustawach okresu realnego socjalizmu (1961 i 1984), prak-
tycznie nieznanych m³odszemu pokoleniu, które mog¹ byæ intere-
suj¹ce z dzisiejszej perspektywy.
Podjêta przez Autora próba oceny ustaw dotycz¹cych planowania
i zagospodarowania przestrzennego powsta³ych w Polsce w okresie
transformacji ustrojowej jest nara¿ona na pewne niebezpieczeñstwo.
Wynika ono z faktu, ¿e doœwiadczenia zwi¹zane z planowaniem za-
gospodarowania w okresie realnego socjalizmu zakorzeni³y siê z na-
tury rzeczy w œwiadomoœci planistów starszego pokolenia, do któ-
rych nale¿y tak¿e autor. Mog¹ one zachêcaæ do nostalgicznego trak-
towania i powstawania tendencji do powrotu do rozwi¹zañ stoso-
wanych w tamtym okresie. Sprawa komplikuje siê dodatkowo przez
to, ¿e krêgi polityków i intelektualistów neoliberalnych odrzucaj¹ en
gros ówczesne planowanie za pomoc¹ stwierdzenia „to ju¿ by³o”. Nie
jest to wprawdzie ¿aden rzeczowy argument i nie zawsze wyp³ywa
z rzetelnej znajomoœci owej przesz³oœci, ale ma charakter politycznie
21
22. dyskryminuj¹cy, co czêsto budzi odruch oporu. Argument ten wyklu-
cza intencjonalne dyskusje nad mo¿liwym zakresem przydatnoœci
„starych” rozwi¹zañ w okresie transformacji ustrojowej.
W tej sytuacji Autor musia³ zachowaæ znaczn¹ ostro¿noœæ i zary-
sowaæ ogólne podstawy oceny rozwi¹zañ ustawowych wprowadzo-
nych na przestrzeni ostatnich piêtnastu lat. Przyjêto tutaj dwa
odniesienia o charakterze ustrojowym. Po pierwsze, odrzucono po-
gl¹d neguj¹cy pryncypialnie przydatnoœæ wszelkich rozwi¹zañ sto-
sowanych w okresie realnego socjalizmu do sytuacji obecnej. Wy-
nika to z faktu, ¿e ówczesne polskie przepisy reguluj¹ce zagospo-
darowanie przestrzenne nie by³y bynajmniej wynalazkiem „socja-
listycznym”, lecz — o czym dzisiaj ma³o kto ju¿ wie — inteli-
gentn¹ adaptacj¹ prawodawstwa niemieckiego i austriackiego,
a wiêc pañstw o gospodarce par excellence rynkowej — do wa-
runków socjalistycznych. St¹d te¿ wiele elementów ówczesnych
rozwi¹zañ, zw³aszcza metodycznych i instytucjonalnych, wymaga
obiektywnego spojrzenia i okreœlania ich przydatnoœci w nowych
warunkach. Konsekwencj¹ tego podejœcia jest wprowadzenie do roz-
wa¿añ odniesieñ o charakterze historycznym, prezentuj¹cych wy-
biórczo ustalenia zawarte w ustawach o planowaniu przestrzen-
nym z 1961 i 1984 roku.
Drug¹ podstaw¹ wyjœciow¹ oceny przepisów zawartych w ustawach
okresu transformacji (1989–2004) jest odniesienie do obecnych (a czê-
œciowo tak¿e wczeœniejszych) systemów gospodarki przestrzennej
istniej¹cych w pañstwach Unii Europejskiej. Wydaje siê to niezbêd-
ne w œwietle rosn¹cej — miejmy nadziejê — integracji kraju z Uni¹.
Wprawdzie Unia Europejska nie ma bezpoœrednich kompetencji
w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego, które pozwala³yby
jej wprowadzaæ odpowiednie regulacje maj¹ce charakter obowi¹zu-
j¹cy wobec pañstw cz³onkowskich, tym niemniej prowadzi ona liczne
studia i formu³uje wiele zaleceñ w tej dziedzinie. Co najwa¿niejsze,
Unia tworzy w praktyce szereg polityk odnosz¹cych siê do zagospo-
darowania przestrzennego oraz wspiera ich realizacjê znacznymi
œrodkami finansowymi, zw³aszcza (ale nie wy³¹cznie) w ramach
Funduszu Spójnoœci i Funduszu Rozwoju Regionalnego. Trzeba te¿
22
23. pamiêtaæ, ¿e ³ad przestrzenny jest we wszystkich pañstwach cz³on-
kowskich elementem wyznawanych wartoœci spo³ecznych, wspie-
ranym politycznie, instytucjonalnie i finansowo przez rz¹dy tych
pañstw i akceptowanym powszechnie przez ich spo³eczeñstwa.
Odniesienia do regulacji pañstw Unii Europejskiej dotycz¹ w szcze-
gólnoœci Niemiec. Wynika to z kilku faktów. Po pierwsze, niemiecki
system planowania jest znany autorowi z kilkunastoletniej pracy
w tym kraju, a nie z wyjazdów studialnych czy t³umaczeñ litera-
tury fachowej. Po drugie, niemieckie regulacje ustawowe maj¹ bar-
dzo systematyczny i kompleksowy, a tak¿e wszechstronny (nad-
miernie) charakter. Ich dzia³anie datuje siê od przesz³o stu lat,
a pozytywne efekty s¹ widoczne dla ka¿dego obserwatora go³ym
okiem. Po trzecie, Niemcy s¹ bezpoœrednim s¹siadem Polski, co
powinno sk³aniaæ do szukania zbli¿onych regulacji, zw³aszcza bar-
dzo wa¿nych dla sensownego rozwoju transgranicznych euroregio-
nów. Wreszcie, po czwarte, zachodnioniemiecki system gospodar-
ki przestrzennej zosta³ z dobrym skutkiem zastosowany na obsza-
rze pañstwa wczeœniej socjalistycznego — by³ej Niemieckiej Re-
publiki Demokratycznej — która podlega³a podobnym procesom
transformacji (tylko znacznie szybszym), jak obecnie Polska.
Przy dokonywaniu przegl¹du i próbach wykorzystania rozwi¹zañ
ustawowych pañstw Unii Europejskiej w dziedzinie gospodarki
przestrzennej wskazana jest pewna doza ostro¿noœci. Wprawdzie
istniej¹ce w tych pañstwach przepisy maj¹ wiele wspólnych cech
wynikaj¹cych ze wspólnych podstawowych przes³anek ustrojo-
wych, tradycji tworzenia prawa, uznawania przez spo³eczeñstwo
takich wartoœci jak ³ad przestrzenny czy (w póŸniejszym okresie)
zasad zrównowa¿onego (trwa³ego) rozwoju, ale nie oznacza to, ¿e
wprowadzane regulacje by³y identyczne. Mimo podobnych zasad
ustrojowych i zbli¿onego poziomu rozwoju gospodarczego (z nie-
licznymi wyj¹tkami) w ka¿dym pañstwie Unii ustawy dotycz¹ce
gospodarki przestrzennej powstawa³y i funkcjonowa³y w okreœlo-
nym, specyficznym kontekœcie spo³ecznym, kulturowym, technolo-
gicznym, instytucjonalnym itp., co nadawa³o im pewne indywidu-
alne cechy.
23
24. Trzeba te¿ pamiêtaæ, ¿e regulacje ustawowe w pañstwach Unii ule-
ga³y zmianom w miarê zmian otoczenia oraz pojawiania siê nowych
problemów, a tym samym i nowych zadañ dla gospodarki prze-
strzennej. Jako przyk³ad mo¿na przytoczyæ zmiany przepisów nie-
mieckich. Podstawowa ustawa ramowa z 1965 roku Raumordnungs-
gesetz by³a nowelizowana wielokrotnie (1986, 1989, 1991, 1993),
a ustawa reguluj¹ca gospodarkê przestrzenn¹ na poziomie gmin,
Bundesbaugesetz z 1960 roku (od 1986 Baugesetzbuch), podlega³a
jeszcze liczniejszym zmianom (1971, 1976, 1979, 1984, 1986, 1990,
1993); nowelizacje te nie dotyczy³y jednak z regu³y podstawowej
koncepcji tych ustaw i mia³y g³ównie charakter aktualizacji.
W tej sytuacji nie by³oby zasadne przeniesienie in toto jakiejkol-
wiek ustawy dotycz¹cej gospodarki przestrzennej z pañstw Unii
Europejskiej na grunt polski. Charakterystyczny jest tu przyk³ad
stopniowego (a nie en gros i natychmiast) wprowadzenia na terenie
b. NRD po zjednoczeniu zachodnioniemieckich regulacji ustawo-
wych dotycz¹cych gospodarki przestrzennej. W warunkach trwa-
j¹cej nadal polskiej transformacji ustrojowej mo¿na zatem mówiæ
w zasadzie tylko o przejêciu podstawowej koncepcji oraz o selek-
tywnej adaptacji wybranych rozwi¹zañ. Nale¿y przy tym odnosiæ
siê czêsto do wczeœniejszych wersji ustaw europejskich, bowiem
g³ównymi problemami w tych pañstwach s¹ obecnie sprawy rewitali-
zacji i modernizacji miast oraz ochrony œrodowiska sensu largo, a nie
zagadnienia urbanizacji w du¿ej skali, które w Polsce dopiero na-
st¹pi¹ i bêd¹ w znacznym stopniu determinowaæ zadania gospodar-
ki przestrzennej. Nale¿y jednak¿e w pe³ni uwzglêdniaæ zalecenia
Unii Europejskiej zawarte w jej politykach dotycz¹cych zagospoda-
rowania przestrzennego, mimo ¿e mog¹ one czasem wybiegaæ dalej
w przysz³oœæ ni¿ potrzeby wynikaj¹ce bezpoœrednio z aktualnego sta-
nu zagospodarowania Polski. Akceptacja tych polityk jest jednym
z istotnych warunków uzyskania œrodków pomocowych z ró¿nych
funduszy unijnych, bez pozyskania których podniesienie jakoœci za-
gospodarowania i poziomu cywilizacji kraju nie bêdzie mo¿liwe.
W krêgach zbli¿onych do grupy autorów projektów rz¹dowych oma-
wianych ustaw, zw³aszcza Ustawy 2003, wyra¿ane s¹ czasem po-
24
25. gl¹dy wskazuj¹ce, ¿e tekst tej ustawy jest wzorowany na lub zbli¿o-
ny do regulacji stosowanych w dziedzinie planowania i zagospo-
darowania przestrzennego u naszego zachodniego s¹siada — w Niem-
czech. W ten sposób (w domyœle) projekty polskie nawi¹zuj¹ do sys-
temów stosowanych w pañstwie nale¿¹cym do Unii Europejskiej,
w którym rozwi¹zania w tej dziedzinie i ich rzeczywiste skutki dla
zagospodarowania przestrzeni nale¿¹ do wzorcowych w Europie.
Z pogl¹dem tym trudno siê jednak zgodziæ. Ju¿ pobie¿ny nawet
przegl¹d Ustawy 2003 wskazuje, ¿e nie ma ona nic wspólnego z du-
chem, zakresem, treœci¹, struktur¹ i liter¹ przepisów niemieckich.
Autorzy tych pogl¹dów nie mieli zapewne dostêpu do przet³uma-
czonych w sposób zrozumia³y tekstów ustaw niemieckich, b¹dŸ te¿
nie by³a im znana literatura przedmiotu ani praktyka funkcjonowa-
nia niemieckiego systemu prawnego. Trudno siê temu zreszt¹ dzi-
wiæ, bowiem niemieckie ustawy dotycz¹ce zagospodarowania prze-
strzennego obejmuj¹ oko³o 350 stron drobnego druku. A jak siê ob-
serwuje, czytanie sta³o siê w Polsce zjawiskiem rzadkim, niemal nie
istniej¹cym w odniesieniu do trudnych tekstów prawniczych (vide
teksty Traktatów Europejskich czy dyrektyw unijnych), zawiera-
j¹cych z regu³y wiele terminów nie daj¹cych siê ³atwo przet³umaczyæ
na jêzyk polski i wymagaj¹cych komentarzy.
Praca niniejsza jest ukierunkowana na praktykê tworzenia regula-
cji prawnych i dotyczy tylko spraw najbardziej generalnych, które
powinny stanowiæ punkt wyjœcia i podstawy formu³owania odpo-
wiednich regulacji ustawowych. Nie porusza ona ca³ej podbudo-
wy naukowej i teoretycznej, jaka wi¹¿e siê z omawian¹ problema-
tyk¹. Nie odnosi siê równie¿ do dokumentów o charakterze szcze-
gó³owym (rozporz¹dzeñ wykonawczych), rozsadzi³oby to bowiem ra-
my ksi¹¿ki zacieraj¹c jej zamierzony charakter tour d’horizont
przedstawianej problematyki. Trzeba dodaæ, ¿e rozporz¹dzenia ta-
kie s¹ zwykle uszczegó³owieniami ustaleñ ustaw, a te budz¹ daleko
id¹ce w¹tpliwoœci.
Punkt ciê¿koœci rozwa¿añ zawartych w ksi¹¿ce le¿y — podobnie jak
i punkt ciê¿koœci polskich regulacji ustawowych — na zagadnieniach
planowania i zagospodarowania przestrzennego rozgrywaj¹cych siê
25
26. na szczeblu lokalnym, w polskim systemie planowania zwanym —
w odró¿nieniu od planowania regionalnego — planowaniem na po-
ziomie gminy*. Na tym bowiem poziomie nastêpuj¹ konkretne de-
cyzje przes¹dzaj¹ce o ³adzie przestrzennym i krajobrazie Polski,
a w konsekwencji o tym, co nazywa siê jakoœci¹ ¿ycia i zapewnia-
niem trwa³oœci podstaw przysz³ego rozwoju. Zagadnienia planowa-
nia regionalnego (wojewódzkiego, krajowego) s¹ w pracy dotkniête
tylko w tym zakresie, w jakim wp³ywaj¹ one (lub nie) na decyzje
podejmowane na poziomie lokalnym. Szersze ujêcie zagadnieñ re-
gionalnych czytelnik mo¿e znaleŸæ w doœæ obfitej polskiej literatu-
rze o charakterze naukowym. Odnosi siê ona jednak na ogó³ w nie-
wielkim stopniu do steruj¹cej roli tego planowania dla decyzji po-
dejmowanych na szczeblu lokalnym.
Ksi¹¿ka sk³ada siê z siedmiu czêœci. Pierwsza czêœæ zawiera wy-
jaœnienie piêciu podstawowych pojêæ dotycz¹cych zagospodarowa-
nia przestrzennego. Prezentuje ona ewolucjê ich rozumienia w Pol-
sce po II wojnie œwiatowej oraz wskazuje, jak s¹ one obecnie poj-
mowane w pañstwach „starej” Unii Europejskiej. Ujêcie to, bêd¹-
ce rodzajem obszernego przewodnika, jest niezbêdne ze wzglêdu
na panuj¹c¹ w kraju znaczn¹ dowolnoœæ w rozumieniu i interpreta-
cji tych pojêæ.
Przedmiotem drugiej czêœci jest przedstawienie najwa¿niejszych
generalnych uwarunkowañ zagospodarowania przestrzennego w ok-
resie transformacji. Wyró¿niono tutaj trzynaœcie dziedzin, poczy-
naj¹c od przes³anek konstytucyjnych, poprzez zmiany struktur go-
spodarczych a¿ do problemu braku kadry fachowej dla gospodar-
ki przestrzennej w europejskim, interdyscyplinarnym rozumieniu
tego okreœlenia.
Trzecia czêœæ ksi¹¿ki obejmuje krytyczn¹ ocenê wyjœciowych prze-
s³anek obu ustaw okresu transformacji (1994 i 2003). Szczególn¹
uwagê poœwiêcono pominiêciu w nich doœwiadczeñ, zaleceñ i dzia³añ
*
Ta terminologiczna sprawa jest omówiona bli¿ej w rozdziale System pla-
nów zagospodarowania przestrzennego.
26
27. organizacji europejskich (Unii Europejskiej i Rady Europy) w dzie-
dzinie zagospodarowania przestrzennego. Sprawê tê omówiono w
obszernym rozdziale ze wzglêdu na jej istotne znaczenie wobec
akcesji Polski do Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. i spodzie-
wanej intensyfikacji procesów integracyjnych.
W czwartej czêœci omówiono g³ówne elementy obu ustaw uchwa-
lonych w okresie transformacji ustrojowej. W czêœci tej odwo³ano
siê i oceniono krytycznie zarówno odpowiednie elementy polskich
ustaw okresu realnego socjalizmu (1961 i 1984), jak i rozwi¹zañ
stosowanych w systemie planowania i zagospodarowania przes-
trzennego w Niemczech.
Pi¹ta czêœæ ksi¹¿ki jest poœwiêcona niektórym problemom, zw³asz-
cza instytucjonalnym, w obecnej gospodarce przestrzennej Polski.
Szósta czêœæ stanowi próbê sformu³owania ogólnych za³o¿eñ nowej
ustawy, która powinna byæ jak najszybciej opracowana. Próba ta
opiera siê na rozwa¿aniach i analizach przeprowadzonych w po-
przednich czêœciach ksi¹¿ki. Z praktycznego punktu widzenia jest
to czêœæ najwa¿niejsza, zawieraj¹ce wiele sugestii, które mog¹ sta-
nowiæ punkt wyjœcia do podjêcia niezbêdnej dyskusji dotycz¹cej ce-
lu, kierunku, zakresu i rozwi¹zañ ustawowych.
Wreszcie siódm¹ czêœæ stanowi¹ wnioski koñcowe, przedstawiaj¹ce
w syntetyczny sposób europejskie t³o regulacji ustawowych w dzie-
dzinie zagospodarowania przestrzennego, g³ówne niedostatki Usta-
wy 2003 oraz za³o¿enia, których przyjêcie jest nieodzowne, je¿eli
Polska ma staæ siê pañstwem, w którym uporz¹dkowany rozwój
osadnictwa i ³ad przestrzenny s¹ wartoœciami rzeczywiœcie wdra-
¿anymi, tak jak ma to miejsce w pañstwach Unii Europejskiej.
Podstawê pracy stanowi¹ przede wszystkim teksty ustaw dotycz¹-
cych planowania i zagospodarowania przestrzennego sformu³owane
w Polsce na przestrzeni ostatnich 50 lat (1961, 1984, 1994 i 2003)
oraz dokumenty i literatura odnosz¹ce siê bezpoœrednio do nich;
ich wybór przedstawiono w za³¹czonej Bibliografii.
27
28. Przy przyjêciu Ustawy 1961 jako najwczeœniejszego punktu odnie-
sienia rozwa¿añ, trzeba wskazaæ, ¿e by³a ona form¹ kodyfikacji
ex post dzia³añ, które podjêto zaraz po zakoñczeniu II wojny. W krót-
kim czasie utworzono fachowe i administracyjne struktury plano-
wania jednostek osadniczych i regionów, obok Centralnego Urzêdu
Planowania powo³ano G³ówny Urz¹d Planowania Przestrzennego
(póŸniej Komitet Urbanistyki i Architektury) jako nadrzêdn¹ jed-
nostkê rz¹dow¹, wydano Dekret o planowym przestrzennym zago-
spodarowaniu kraju (1946), utworzono Instytut Urbanistyki i Ar-
chitektury, wspieraj¹cy planowanie od strony metodycznej i nau-
kowej, powo³ano pañstwowego inwestora budownictwa mieszka-
niowego (Zak³ad Osiedli Robotniczych) oraz podjêto szerokim fron-
tem prace planistyczne na terenie ca³ego kraju. W celu odbudowy
Warszawy, zniszczonej w 90%, utworzono Biuro Odbudowy Stolicy
(póŸniej Biuro Urbanistyczne Warszawy), maj¹ce charakter inter-
dyscyplinarny, co na owe czasy (tak¿e i na dzisiejsze) by³o ewe-
nementem. Dzia³ania te odbywa³y siê — wobec ornamentacyjnej
roli Sejmu — na podstawie decyzji partyjno–rz¹dowych; uchwala-
nie ustaw uwa¿ano za zbêdne. Ustawa 1961 zosta³a wymuszona
na premierze przez pierwszego Prezesa Komitetu Urbanistyki i Ar-
chitektury. Planowanie spo³eczno–gospodarcze nie mia³o takich pod-
staw ustawowych, mimo ¿e przes¹dza³o o rozwoju kraju.
W pracy wykorzystano równie¿ teksty ustawodawstwa pañstw Unii
Europejskiej, zw³aszcza Niemiec, oraz znajomoœæ tematyki nagro-
madzon¹ przez autora w ci¹gu 15 lat pracy w tym pañstwie. Oprócz
Ÿróde³ pisanych, autor mia³ mo¿liwoœæ bezpoœredniej obserwacji pro-
cesów zagospodarowania przestrzennego oraz podejmowanych prób
ustawowych i ich efektów w toku oœmiu d³u¿szych pobytów w Polsce
jako ekspert UNDP (1991–1998). Dziêki temu nie pozosta³ on je-
dynie biernym obserwatorem i krytykiem rzeczywistoœci oraz two-
rzonych regulacji prawnych, lecz podejmowa³ próby oddzia³ywania
na kierunki koncepcji projektów legislacyjnych. W ujêciu poœrednim
mia³y one formê udzia³u w seminariach, konferencjach itp., doty-
cz¹cych omawianej tematyki, organizowanych g³ównie pod auspi-
cjami Towarzystwa Urbanistów Polskich, doradztwa i przygotowy-
wania ekspertyz dla ró¿nych instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych,
28
29. artyku³ów zamieszczonych w prasie fachowej, a tak¿e formê dwu-
nastu seminariów zainicjowanych i zorganizowanych przez auto-
ra w Stuttgarcie (1990–1996), dotycz¹cych samorz¹du terytorial-
nego w Niemczech, które objê³y równie¿ omawian¹ w ksi¹¿ce te-
matykê (Gospodarka terenami — X 1991 oraz Planowanie zago-
spodarowania przestrzennego — XII 1992), przedstawion¹ nastêp-
nie w dwóch podrêcznikach wydanych przez Uniê Metropolii Pol-
skich. Podjêta przez autora inicjatywa bezpoœredniego wsparcia for-
mu³owania koncepcji rz¹dowych projektów drugiej ustawy (2003)
nie spotka³a siê z zainteresowaniem odpowiedzialnego resortu, któ-
ry charakteryzowa³a idiosynkrazja wobec ekspertów, zw³aszcza tych
z zagranicy.
Ju¿ po zakoñczeniu pracy nad niniejsz¹ ksi¹¿k¹ zosta³ udostêpnio-
ny przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy tekst projektu nowej
ustawy dotycz¹cej gospodarki przestrzennej (datowany 26.07. 2004),
opracowany w ci¹gu kilku miesiêcy przez powo³any w tym Minis-
terstwie Zespó³ ds. usprawnienia procesu inwestycyjnego (marzec
2004). Sam fakt jego powo³ania wywo³a³ gwa³town¹ reakcjê 8 orga-
nizacji zawodowych i twórczych dzia³aj¹cych w dziedzinie planowa-
nia przestrzennego i projektowania architektonicznego, które po-
³¹czy³y siê w „Porozumienie”, kwestionuj¹ce g³ównie kompetencje
MGiP do podejmowania prac nad projektem tej ustawy, co le¿y —
wed³ug formalnego podzia³u kompetencji rz¹dowych — w gestii Mi-
nisterstwa Infrastruktury. Protest ten pozosta³ bez skutku, a MGiP
opracowa³o projekt i rozes³a³o go do uzgodnieñ resortowych. Tekst
niniejszej ksi¹¿ki odnosi siê tylko informacyjnie do tego projektu.
Projekt ten zawiera kilka rozwi¹zañ zmierzaj¹cych do przywrócenia
„normalnoœci” gospodarki przestrzennej w Polsce, ale jest on nadal
odleg³y od podobnych ustaw istniej¹cych w pañstwach „starej” Unii
Europejskiej. St¹d te¿, wysuniête w niniejszej ksi¹¿ce sugestie i pro-
pozycje pozostaj¹ nadal aktualne.
Przedstawiona w ksi¹¿ce tematyka nie nale¿y do ³atwo przyswa-
jalnych. Dlatego te¿ trzeba zak³adaæ, ¿e nie bêdzie ona czytana od
razu w ca³oœci. St¹d te¿ w tekœcie wprowadzono powtórzenia do-
tycz¹ce niektórych poruszanych zagadnieñ. Nie wynika to z za-
29
30. niedbañ redakcyjnych, lecz z chêci u³atwienia w³aœciwego zapoz-
nania siê i pojmowania treœci poszczególnych rozdzia³ów.
W celu zachowania przejrzystoœci nie³atwego w czytaniu tekstu
pominiêto w nim odsy³acze maj¹ce charakter dokumentacyjny i og-
raniczono je — w przypadku koniecznoœci — do dodatkowych wy-
jaœnieñ omawianych zagadnieñ. Natomiast w samym tekœcie podano
w nawiasach numery artyku³ów odnosz¹cych siê do omawianego
zagadnienia, maj¹c na wzglêdzie umo¿liwienie dotarcia przez czy-
telnika do odpowiednich czêœci omawianych przepisów prawnych.
W regulacjach ustawowych dotycz¹cych planowania i zagospoda-
rowania przestrzennego stosowanych w pañstwach Unii Europej-
skiej, a tak¿e w literaturze fachowej dotycz¹cej przedmiotu, wystê-
puje wiele specyficznych pojêæ, których adekwatne przet³umacze-
nie na jêzyk polski sprawia znaczne trudnoœci. Wynika to z odmien-
noœci dróg rozwoju planowania i zagospodarowania przestrzennego
w tych pañstwach i w Polsce. Dotyczy to zarówno spraw bardzo
generalnych, jak np. samego tytu³u niemieckiego Kodeksu plano-
wania i zagospodarowania przestrzennego na poziomie gminy (Bau-
gesetzbuch*), okreœleñ odnosz¹cych siê do systemu planów, jak i ok-
reœleñ (wydawa³oby siê, ¿e oczywistych), jak np. urbanista. W tej
sytuacji dokonywanie porównañ i ewentualne wykorzystywanie
przepisów stosowanych w pañstwach Unii Europejskiej wymaga
bli¿szej znajomoœci merytorycznej funkcjonowania obu systemów.
Dlatego te¿ w niniejszej pracy nie zastosowano s³ownikowego t³u-
maczenia takich okreœleñ na jêzyk polski, co z regu³y prowadzi
do nieporozumieñ, lecz starano siê znaleŸæ w³aœciwe treœciowe od-
*
Jego tytu³ — Baugesetzbuch — jest t³umaczony w Polsce jako Kodeks bu-
dowlany lub podobnie. Jest to t³umaczenie fa³szywe, wynikaj¹ce b¹dŸ z po-
s³ugiwania siê przestarza³ym s³ownikiem fachowym, b¹dŸ z nieznajomoœci
systemów planowania przestrzennego w Polsce i w Niemczech. Treœæ wspom-
nianego Kodeksu dotyczy bowiem tego, co w polskich ustawach nazywa siê
obecnie planowaniem zagospodarowania przestrzennego na poziomie gmi-
ny. Kodeks nie zajmuje siê w ogóle sprawami budownictwa. Niemieckie Prawo
Budowlane nosi tytu³ Landesbauordnung.
30
31. powiedniki polskie lub te¿ omówiono nieco bli¿ej meritum takich
pojêæ. W celu u³atwienia dotarcia do dokumentów Ÿród³owych nie-
które okreœlenia niemieckie podano w nawiasach w ich oryginal-
nym brzmieniu.
Ksi¹¿ka niniejsza jest adresowana przede wszystkim do personelu
fachowego formu³uj¹cego projekty regulacji prawnych w organiza-
cjach rz¹dowych oraz do polityków kszta³tuj¹cych ramy, struktury
i zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce.
Mo¿e byæ ona tak¿e interesuj¹ca dla dzia³aczy samorz¹dowych i pra-
cowników s³u¿b zarz¹dzania na poziomie wojewódzkim, powiato-
wym i miejskim/gminnym, zw³aszcza w du¿ych miastach. Znajdzie
ona niew¹tpliwie zainteresowanie œrodowiska fachowego planistów
przestrzennych (TUP i Izby Urbanistów), które od lat podejmowa³o
próby stworzenia wspó³czesnych regulacji prawnych dotycz¹cych
omawianej dziedziny. Mo¿e byæ ona równie¿ interesuj¹ca dla resor-
tów, których dzia³ania maj¹ odwzorowanie przestrzenne, zw³aszcza
w zwi¹zku z formu³owaniem projektów wspieranych przez œrodki
z funduszy Unii Europejskiej. Stanowi ona wreszcie Ÿród³o infor-
macji dla personelu szkó³ wy¿szych, instytutów i studentów zaj-
muj¹cych siê problematyk¹ planowania i zagospodarowania przes-
trzennego, a zw³aszcza regulacji prawnych w tej dziedzinie. Nie
mo¿na te¿ wykluczyæ, ¿e praca, mimo „egzotycznoœci” tematyki,
znajdzie pewne zainteresowanie u tzw. przeciêtnego obywatela.
Trzeba jednak pamiêtaæ, ¿e ksi¹¿ka w Polsce przesta³a byæ me-
dium komunikacji spo³ecznej. Stan ten bêdzie ulegaæ, miejmy na-
dziejê, pozytywnej ewolucji w miarê powrotu Polski do Europy
i zwi¹zanej z tym rosn¹cej dysseminacji informacji.
Autor pragnie podziêkowaæ dyr. Bart³omiejowi Kolipiñskiemu za
opracowanie obszernej recenzji, dotycz¹cej zarówno tez i struktury
ksi¹¿ki, jak i wielu zawartych w niej szczegó³owych pogl¹dów i su-
gestii. Recenzja ta by³a szczególnie cenna z uwagi na znakomit¹
i aktualn¹ wiedzê jej Autora, dotycz¹c¹ przebiegu prac nad do-
tychczasowymi ustawami, jak i ostatnich dyskusji i projektów zmian
obowi¹zuj¹cej ustawy. Podziêkowanie nale¿y siê tak¿e dr. A. Ne-
lickiemu za jego uwagi i sugestie edytorskie.
31
32. Poruszona w ksi¹¿ce tematyka, jak mog³oby siê zdawaæ, jest szcze-
gólnie wa¿na ze wzglêdu na blisk¹ perspektywê podejmowania —
przy wsparciu Unii Europejskiej — inwestycji strukturalnych dla
polskiego systemu osadnictwa, jak i aktualna z uwagi na tocz¹ce siê
dyskusje dotycz¹ce zmian regulacji ustawowych w dziedzinie pla-
nowania i zagospodarowania przestrzennego. Mimo tych obiektyw-
nych zjawisk, opracowanie ksi¹¿ki nie spotka³o siê ze spodziewa-
nym poparciem. Instytucje spo³eczne ¿ywo zainteresowane tema-
tem nie dysponowa³y bowiem niezbêdnymi funduszami, a instytu-
cje publiczne odpowiedzialne za tê dziedzinê gospodarki i kultury
nie by³y zainteresowane podjêciem tematu przez osobê zewnêtrzn¹.
W tej sytuacji Autor kieruj¹c siê trosk¹ o kszta³towanie polskiej
przestrzeni w nawi¹zaniu do europejskich wzorców kulturowych,
podj¹³ pracê nad ksi¹¿k¹ z w³asnej inicjatywy i honorowo, pono-
sz¹c koszty jej przygotowania. Przygotowanie tekstu do publikacji
i koszty wydrukowania ksi¹¿ki przyjê³a na siebie Unia Metropolii
Polskich, za co autor wyra¿a jej wdziêcznoœæ. Jednoczeœnie Autor
pragnie podziêkowaæ panu W³odzimierzowi Tomaszewskiemu, wi-
ceprezydentowi £odzi, za zainicjowanie wspó³dzia³ania Unii Metro-
polii Polskich i wspieranie jej prac z tym zwi¹zanych.
32
33. Podstawowe pojêcia
Pojêcia dotycz¹ce planowania i zagospodarowania przestrzennego
u¿ywane zarówno w dyskusjach œrodowiska fachowego i w literatu-
rze przedmiotu, jak i przepisach odnosz¹cych siê do tych dziedzin,
charakteryzuje nierzadko znaczna doza niejednoznacznoœci. W kon-
sekwencji nie jest pewne, czy zawieraj¹ one te same treœci, a osi¹g-
niêta w dyskusjach zgoda (lub jej brak) dotyczy w rzeczywistoœci
tego samego przedmiotu. Sprawê komplikuje dodatkowo odnoszenie
siê do pojêæ stosowanych w pañstwach Unii Europejskiej, tak ze
wzglêdu na czêsto odmienne treœci poszczególnych zagranicznych
terminów, jak i trudnoœci w adekwatnym ich przet³umaczeniu na
jêzyk polski. St¹d te¿ jest niezbêdne omówienie kilku podstawowych
pojêæ. Nie chodzi przy tym o przegl¹d i analizê terminów i ich treœci
od strony teoretycznej, czemu mo¿na by poœwiêciæ odrêbn¹, obszern¹
pracê, lecz jedynie o wskazanie, co rozumie siê pod u¿ywanymi w te-
kœcie ksi¹¿ki pojêciami i jak wystêpuj¹ one w praktyce pañstw Unii
Europejskiej.
Planowanie zagospodarowania przestrzennego
To centralne w praktyce polskiej pojêcie, u¿ywane w skrócie jako pla-
nowanie przestrzenne, by³o definiowane w ustawach okresu real-
nego socjalizmu (1961 i 1984) w sposób poœredni przez wskazanie
ogólnego celu tego planowania (1.1; l). Ustawa 1984 rozwinê³a tê
sprawê przez ustanowienie dwóch istotnych cech planowania prze-
strzennego: zasadê ci¹g³oœci w czasie (2) oraz zasadê jego wspó³-
zale¿noœci z planowaniem spo³eczno–gospodarczym i wzajemnego
(dwustronnego) ich oddzia³ywania (4).
W ustawach okresu transformacji zrezygnowano z okreœlenia (na-
wet poœredniego), czym jest planowanie zagospodarowania prze-
33
34. strzennego. W konsekwencji, Ustawa 1994 nie zawiera³a w ogóle
próby wskazania, co rozumie siê pod tym pojêciem w sytuacji trans-
formacji ustroju pañstwa. Tak¿e Ustawa 2003 — mimo ¿e poœwiêca
ona (po raz pierwszy) osobny artyku³ (2) wyjaœnieniu u¿ywanych po-
jêæ — nie zawiera okreœlenia planowanie przestrzenne i to w sytua-
cji, gdy wystêpuje ono w tytule ustawy oraz w tytu³ach kilku jej roz-
dzia³ów (2, 3, 4, 9).
Planowanie przestrzenne jest rozumiane w pañstwach Unii Eu-
ropejskiej jako pojêcie nadrzêdne okreœlaj¹ce planowanie zagos-
podarowania przestrzeni prowadzone przez w³adze publiczne na
wszystkich poziomach planowania (krajowym, regionalnym, gmin-
nym oraz resortowym). Dotyczy ono tych wszystkich funkcji tzw.
bytowych, które maj¹ bezpoœrednie lub poœrednie odwzorowanie
w przestrzeni i ta w³aœnie cecha odró¿nia je od innych rodzajów
planowania. Do wspomnianych funkcji bytowych zalicza siê zw³asz-
cza: pracê, mieszkanie, wypoczynek, kszta³cenie i komunikowa-
nie siê, poruszanie siê, bycie w spo³eczeñstwie (kultura itp.). Wy-
konywanie tych funkcji wymaga przeznaczenia pod nie odpowied-
nich terenów i/lub wzniesienia odpowiednich obiektów. Odbywa
siê to w procesie œwiadomego sterowania uporz¹dkowanym roz-
wojem zagospodarowania przestrzennego obszaru objêtego planem,
wychodz¹cego z podstawowej przes³anki koniecznoœci zachowania
zrównowa¿onego (trwa³ego) rozwoju, oraz zgodnie z ustalonymi ce-
lami materialnymi tego planowania i przy zastosowaniu okreœlo-
nych procedur.
Planowanie przestrzenne jest atrybutem w³adz publicznych, po-
niewa¿ z za³o¿enia w³aœnie one reprezentuj¹ dobro wspólne. Pod-
miotem tego planowania mog¹ byæ — zale¿nie od szczebla zarz¹-
dzania — organy rz¹dowe (szczeble wy¿sze) oraz organy samorz¹du
terytorialnego (szczeble œrednie i ni¿sze). Konkretne decyzje prze-
strzenne s¹ podejmowane na szczeblu ni¿szym (gminnym i powia-
towym). Potrzeby planistyczne mog¹ prowadziæ do powo³ywania
innych podmiotów planowania, nie bêd¹cych odpowiednikiem ist-
niej¹cej struktury podzia³u terytorialnego pañstwa. Mog¹ to byæ
zarówno zwi¹zki dobrowolne, jak i przymusowe.
34
35. Planowanie przestrzenne nie jest planowaniem sektorowym, lecz
tzw. przekrojowym. Jest ono g³ówn¹ p³aszczyzn¹, na której nastê-
puje konfrontacja resortowych (sektorowych) planów i zamierzeñ
maj¹cych odwzorowanie w przestrzeni z koncepcj¹ uporz¹dkowa-
nego rozwoju zagospodarowania przestrzennego pañstwa (i jego
czêœci). Efektem jest koordynacja tych zamierzeñ, przy czym w pro-
cesie tym stosowane s¹ kryteria ponadresortowe (krajowe, regio-
nalne, lokalne). Systemy zarz¹dzania istniej¹ce w pañstwach Unii
Europejskiej nie znaj¹ bowiem w zasadzie kompleksowych planów,
za pomoc¹ których taka koordynacja mog³aby siê odbywaæ. Mo¿e tu
tak¿e nastêpowaæ koordynacja z mo¿liwoœciami finansowymi w³adz
publicznych (zw³aszcza na szczeblu ponadlokalnym).
Planowanie przestrzenne na jego ni¿szym szczeblu (gminnym) jest
procesem stanowienia przepisów definiuj¹cych sposób wykonywa-
nia prawa w³asnoœci przez w³aœcicieli/u¿ytkowników nieruchomoœci.
W pañstwach Unii Europejskiej nastêpuje to w wyniku przyznania
w³adzom gminnym tzw. w³adczoœci planowania przestrzennego, po-
dobnej do w³adczoœci bud¿etowej czy kadrowej gmin. Oznacza ona
przeniesienie na radê gminy prawa decyzji dotycz¹cych zagospoda-
rowania jej obszaru, a konkretnie decydowanie o tym, co, gdzie, kie-
dy, jak i pod jakimi warunkami mo¿e byæ na obszarze gminy budo-
wane lub zmieniane. W ten sposób nastêpuje zdefiniowanie wy-
konywania prawa w³asnoœci nieruchomoœci. W³adczoœæ planowania
gminy nie oznacza ograniczenia prawa w³asnoœci nieruchomoœci i jej
dziedziczenia, a jedynie przeniesienie na gminê uprawnieñ doty-
cz¹cych wprowadzania zmian zagospodarowania na ca³ym jej ob-
szarze. Oznacza to, ¿e gmina mo¿e z mocy prawa odmawiaæ zgody na
zabudowê/zmianê u¿ytkowania, maj¹c na wzglêdzie zabezpieczenia
dobra wspólnego, którego wyrazem s¹ plany zagospodarowania. Bez
tego typu uprawnieñ gminy lub, w przypadku stosowania wê¿szej in-
terpretacji w³adczoœci planowania, prowadzenie planowania prze-
strzennego w sensie sterowania uporz¹dkowanym rozwojem zagos-
podarowania i zapewniania ³adu przestrzennego, nie jest w ogóle
mo¿liwe, a stosowane procedury sprowadzaj¹ siê w rzeczywistoœci
(niezale¿nie od ich oficjalnych nazw) do wydawania zgody na zabu-
dowê na ka¿de u¿ytkowanie, w ka¿dym miejscu, w ka¿dym czasie
35
36. i w ka¿dej (niemal) formie, co z natury rzeczy musi prowadziæ do
chaosu przestrzennego. Dzia³ania takie nie maj¹ nic wspólnego
z planowaniem przestrzennym we wspó³czesnym, europejskim sen-
sie tego terminu — s¹ one jego zaprzeczeniem.
Planowanie przestrzenne formu³uje generalne przes³anki, stano-
wi¹ce merytoryczn¹ podstawê wyjœciow¹ podejmowanych dzia³añ
planistycznych na wszystkich szczeblach zarz¹dzania. W planowa-
niu niemieckim podstawow¹ przes³ank¹ jest zapewnienie trwa³ego
(zrównowa¿onego) rozwoju zagospodarowania przestrzennego, po-
legaj¹cego na pogodzeniu wymagañ spo³ecznych i gospodarczych
z ekologicznymi funkcjami przestrzeni, zmierzaj¹ce do tworzenia
wywa¿onego, wielkoprzestrzennego porz¹dku (BROG–1.2). To ge-
neralne stwierdzenie jest skonkretyzowane w nastêpuj¹cy sposób:
• zapewnienie rozwoju osobowoœci w spo³eczeñstwie i odpowie-
dzialnoœci wobec przysz³ych pokoleñ,
• ochrona i rozwój przyrodniczych podstaw ¿ycia,
• tworzenie dogodnych warunków lokalizacji dla rozwoju go-
spodarki,
• pozostawienie otwartych mo¿liwoœci dla przysz³ego u¿ytko-
wania przestrzeni,
• wzmacnianie istotnych cech charakterystycznych poszcze-
gólnych obszarów pañstwa,
• d¹¿enie do stwarzania równowa¿nych (zbli¿onych) warunków
¿ycia na ca³ym obszarze pañstwa,
• tworzenie przes³anek dla uzyskania spójnoœci w ramach Unii
Europejskiej i na szerszym obszarze Europy.
Odpowiednie ustawy formu³uj¹ cele planowania przestrzennego.
Dadz¹ siê one podzieliæ na cele ogólne, maj¹ce zastosowanie do pla-
nowania przestrzennego na wszystkich szczeblach zarz¹dzania, w
szczególnoœci na poziomie ponadgminnym, oraz na cele zwi¹zane
z planowaniem na szczeblu gminy. W prawie niemieckim do tej
pierwszej grupy nale¿y 15 celów (Grundsätze) materialnych, których
ogóln¹ podstaw¹ jest zasada zachowania trwa³ego rozwoju (BROG
–2). Gama tych celów siêga od tworzenia wywa¿onej, zdecentrali-
36
37. zowanej struktury osadnictwa i terenów otwartych, przez zapew-
nienie ludnoœci infrastruktury technicznej i spo³ecznej, ochronê przy-
rody i krajobrazu, umo¿liwienie zaspokajania potrzeb mieszkanio-
wych, zapewnienie dostêpnoœci poszczególnych obszarów urz¹dze-
niami transportu osób i towarów, a¿ do zachowania cech regio-
nalnych i krajobrazu kulturowego.
Do drugiej grupy celów zwi¹zanej z planowaniem przestrzennym na
szczeblu gmin (plany ca³ej gminy lub zespo³ów gminy, plany lokalne)
nale¿¹ dwa generalne postanowienia:
• zapewnienie trwa³ego rozwoju jednostki osadniczej oraz od-
powiadaj¹ce dobru zbiorowoœci i sprawiedliwe spo³ecznie u-
¿ytkowanie terenu. Planowanie powinno przyczyniaæ siê do
tworzenia œrodowiska godnego cz³owieka oraz chroniæ i roz-
wijaæ przyrodnicze podstawy ¿ycia (1.5),
• zapewnienie uporz¹dkowanego rozwoju zagospodarowania
przestrzennego (1.3).
Powy¿sze cele s¹ nastêpnie skonkretyzowane w postaci 16 meryto-
rycznych zasad planowania oraz obowi¹zku wywa¿ania interesów
publicznych i prywatnych w procesach planowania (1.6). Nale¿¹ tu
takie zasady, jak tworzenie zdrowych warunków ¿ycia i pracy, uni-
kanie tworzenia osiedli o jednostronnej strukturze („gett”), uwzglêd-
nianie potrzeb ochrony œrodowiska i krajobrazu, zapewnienie za-
spokojenia potrzeb transportowych, w tym komunikacji zbiorowej
itp. Zasady merytoryczne dotycz¹ tak¿e stosowania dyrektyw Ko-
misji Europejskiej dotycz¹cych ochrony œrodowiska (Flora, Fauna,
Habitat, ochrona ptaków, Natura 2000). W stosunku do tych wszyst-
kich zasad istniej¹ konkretyzuj¹ce je interpretacje w postaci wy-
roków s¹dowych, które obowi¹zuj¹ tak samo, jak ustawa.
Planowanie przestrzenne jest dzia³alnoœci¹ interdyscyplinarn¹. Bie-
rze ono pod uwagê przes³anki demograficzne, gospodarcze, spo³ecz-
ne, techniczne oraz — w szczególnoœci — przes³anki ochrony œro-
dowiska sensu largo, co jest podstawowym warunkiem zachowa-
nia (w Polsce konstytucyjnej) zasady zapewnienia zrównowa¿onego
37
38. (trwa³ego) rozwoju. W procesie planowania nastêpuje wywa¿anie
interesów poszczególnych aktorów (publicznych i prywatnych), ma-
j¹ce na wzglêdzie realizacjê dobra wspólnego.
Planowanie przestrzenne nie polega na jednorazowym opracowa-
niu i uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego („kra-
jowego”, regionalnego, gminy, miejscowego). Z samej swej istoty
jest ono procesem — dzia³alnoœci¹ ci¹g³¹ i wielofazow¹, obejmuj¹c¹
piêæ g³ównych faz:
• czynnoœci poznawcze i diagnostyczne, maj¹ce na celu roz-
poznanie, okreœlenie problemów, uwarunkowañ i potencja³u
stanu istniej¹cego,
• prace prognostyczne, tworzenie scenariuszy rozwoju, sta³e
monitorowanie zachodz¹cych zmian itp.,
• sporz¹dzenie planu zagospodarowania przestrzennego, bio-
r¹ce pod uwagê materialne cele dotycz¹ce danego planu, prze-
widywania prognostyczne, zadania wynikaj¹ce z problemów
wymagaj¹cych rozwi¹zania, elementy przejête z planów wy¿-
szego rzêdu i z (akceptowanych) planów innych resortów, oraz
uwzglêdniaj¹ce procedury jego przygotowania, zatwierdzania
i wymagania organów nadzoru,
• realizacje planów w sensie stwarzania sprzyjaj¹cych warun-
ków do ich urzeczywistnienia przez ró¿ne podmioty gospodar-
cze zgodnie z ustaleniami. Pojêcie to jest nieostre w odniesie-
niu do planów ponadlokalnych, a nabiera bardziej dos³ownego
znaczenia w zakresie planów gmin i planów miejscowych,
• aktualizacja planów, której podstaw¹ jest prowadzony stale
monitoring sytuacji i studia ró¿nego typu. Potrzeba aktua-
lizacji mo¿e wynikaæ ze zmiany warunków zewnêtrznych sen-
su largo (materialnych, instytucjonalnych i prawnych), fak-
tycznych procesów rozwoju zagospodarowania, ewolucji pod-
staw teoretycznych i merytorycznych zasad planowania, roz-
woju technologii itp.
Ci¹g³oœæ procesu planowania jest charakterystyczna dla planowania
w skalach ponadgminnych. W odniesieniu do planów na poziomie
38
39. gminy jako ca³oœci lub zespo³ów gmin oraz planów miejscowych zale-
¿y ona od zakresu i stopnia intensywnoœci dzia³añ inwestycyjnych
podejmowanych na danym obszarze, zmian struktury zagospoda-
rowania i image danej jednostki osadniczej itp. W przypadku braku
takich zamierzeñ i wystêpowania jedynie niewielkich (w zasadzie
punktowych) uzupe³nieñ istniej¹cego zagospodarowania, zasada ci¹-
g³oœci planowania nie ma z natury rzeczy zastosowania.
Niezbêdnym elementem skutecznego funkcjonowania planowania
przestrzennego jest aktywne wp³ywanie przez gminê na procesy in-
westycyjne i sterowanie ich lokalizacj¹, czasem i rodzajem zago-
spodarowania na ca³ym obszarze gminy, niezale¿nie od formy w³as-
noœci poszczególnych czêœci jej terenu. W pañstwach Unii Europejs-
kiej gmina wyznacza w planach tereny przeznaczone do zainwes-
towania w najbli¿szym czasie (konkretne okresy mog¹ byæ ró¿ne),
podejmuje dzia³ania przystosowania tych terenów pod zabudowê
(wtórna parcelacja, uzbrojenie, doprowadzenie dróg itp.) lub inne
u¿ytkowanie, ustala dopuszczalne rodzaje u¿ytkowania i stanowi
zasady merytoryczne ich zagospodarowania. Wydawanie zgody na
zabudowê poza wyznaczonymi obszarami nale¿y do wyj¹tków i pod-
lega szczegó³owym regulacjom prawnym. Nie oznacza to oczywiœcie,
¿e gmina wyklucza inicjatywy inwestorów (zw³aszcza wiêkszych).
Nawet przeciwnie — inicjatywy takie s¹ popierane, ale pod warun-
kiem, ¿e wpisuj¹ siê one w koncepcjê uporz¹dkowanego zagospo-
darowania terenu i tworzenia ³adu przestrzennego.
Polityka zagospodarowania przestrzennego
Termin „polityka” mia³ w okresie 45 lat realnego socjalizmu bar-
dzo ograniczone znaczenie i odnosi³ siê wy³¹cznie do polityki rz¹-
dz¹cej partii. Próby u¿ycia tego terminu w innych dziedzinach ¿ycia
spo³ecznego czy gospodarczego by³y traktowane z podejrzliwoœci¹
jako mieszanie siê do spraw zastrze¿onych dla politycznej w³adzy.
Dlatego te¿ w ustawach o planowaniu przestrzennym okresu real-
nego socjalizmu (1961 i 1984) nie wystêpuje termin „polityka zagos-
podarowania”. Jest to szczególnie dziwne w odniesieniu do Usta-
39
40. wy 1984, która zawiera wiele elementów wspó³czeœnie rozumianej
polityki zagospodarowania przestrzennego, ale starannie unika u¿y-
wania tego terminu.
Z kolei, od pocz¹tku transformacji ustrojowej termin ten nabra³ pra-
wa bytu w najró¿niejszych dziedzinach ¿ycia, ale jednoczeœnie jest
u¿ywany swobodnie i niemal ka¿de dzia³ania (z regu³y wycinkowe)
bywaj¹ okreœlane jako „polityka”. Mimo proliferacji tego okreœlenia
w dokumentach, mediach i komunikacji codziennej, trzeba wskazaæ,
¿e Konstytucja III RP jest pod tym wzglêdem niezwykle wstrze-
miêŸliwa. Prowadzenie polityki ograniczono w Konstytucji tylko do
trzech dziedzin: polityki zmierzaj¹cej do pe³nego zatrudnienia (65);
polityki zapewniaj¹cej bezpieczeñstwo ekologiczne wspó³czesnym
i przysz³ym pokoleniom (74); oraz polityki sprzyjaj¹cej zaspokojeniu
potrzeb mieszkaniowych obywateli (75). Dla formu³owania i reali-
zacji polityki w dwóch pierwszych dziedzinach stworzono i utrzy-
mano dotychczas na szczeblu rz¹dowym odpowiednie ministerstwa.
Natomiast w zakresie polityki mieszkaniowej nast¹pi³a stopniowa
likwidacja odpowiedzialnego resortu i marginalizacja jego dzia³ania
w strukturach instytucjonalnych pañstwa.
Pojêcie polityki przestrzennej (dok³adniej — jej kszta³towania i pro-
wadzenia) pojawi³o siê w Ustawie 1994. Odniesiono je do ró¿nych po-
ziomów zarz¹dzania pañstwem: wojewódzkiego (4.2), ca³ego pañ-
stwa (4.3) oraz do gmin (6.1). To ustalenie jest powtórzone w Ustawie
2003, gdy wskazuje siê w sposób generalny, ¿e ustawa okreœla „za-
sady kszta³towania polityki przestrzennej przez jednostki samo-
rz¹du terytorialnego i organy administracji rz¹dowej” (1.1.1). Dzi-
wiæ musi, ¿e zasady polityki przestrzennej w pañstwie maj¹ (na
pierwszym miejscu) okreœlaæ jednostki samorz¹du terytorialnego.
To ogólne ustalenie jest nastêpnie wskazane jako zadanie w³asne
gminy (3.1), samorz¹du wojewódzkiego (3.3) oraz Rady Ministrów
w odniesieniu do koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju
(3.4). Na czym konkretnie to „kszta³towanie i prowadzenie” polityki
przestrzennej ma polegaæ, ustawa nie wyjaœnia. Jedynie w stosun-
ku do gminy mówi siê ... „w tym uchwalanie studium i planów
miejscowych”. St¹d mo¿na wnosiæ, ¿e polityka przestrzenna jest
40
41. pojêciem znacznie szerszym, ale zamieszczony „s³ownik” (2), zawie-
raj¹cy wprawdzie definicje 19 ró¿nych pojêæ u¿ytych w ustawie, te-
go centralnego dla ca³ej koncepcji ustawy pojêcia nie wyjaœnia.
Z praktyki wiadomo, ¿e pojêcie to jest rozumiane w ca³kiem dowolny
sposób (lub wcale).
Jedn¹ z nielicznych prób wyjaœnienia pojêcia polityki zagospodaro-
wania przestrzennego zawiera „Koncepcja polityki przestrzennego
zagospodarowania kraju” (1999). Jest ona tam bardzo ogólnie zdefi-
niowana jako „œwiadome oddzia³ywanie na zagospodarowanie kraju
w sposób wspó³zale¿ny z priorytetami jego rozwoju” *. Dokument ten
rozró¿nia tak¿e politykê przestrzenn¹ rz¹du od polityki samorz¹dów
lokalnych i ich ponadlokalnych organizacji. Konkretyzacja pojêcia
polityki ma charakter cz¹stkowy i obejmuje:
• diagnozê uwarunkowañ zewnêtrznych i wewnêtrznych,
• sformu³owanie polityki przestrzennego zagospodarowania
kraju,
• okreœlenie kierunków realizacji polityki,
• wyznaczenie konkretnych zadañ do wykonania przez naczel-
ne i centralne organa administracji pañstwowej,
• stworzenie podstaw do sporz¹dzania planów zagospodarowa-
nia przestrzennego województw oraz sektorowych (resorto-
wych) polityk rozwoju w takim zakresie, w jakim wp³ywaj¹
one na przestrzenne zagospodarowanie kraju.
Dla celów niniejszej pracy wydaje siê niezbêdne uœciœlenie terminu
polityka zagospodarowania przestrzennego (zwana skrótowo w us-
tawach polityk¹ przestrzenn¹) i przywrócenie mu znaczenia po-
wszechnie uznawanego w praktyce pañstw Unii Europejskiej. Pro-
wadzenie takiej polityki nale¿y do standardowych zadañ w³adz rz¹-
dowych i praktyki administracyjnej w tych pañstwach. Pod pojêciem
tym rozumie siê zespó³ decyzji podejmowanych w sposób ci¹g³y przez
upowa¿nione organy publiczne, zmierzaj¹cych do stworzenia w pañ-
*
Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (1999). Wpro-
wadzenie str. 1.
41
42. stwie i jego czêœciach po¿¹danego porz¹dku (modelu) zagospodaro-
wania przestrzennego w sposób zgodny z ustalonymi celami i prio-
rytetami spo³ecznymi w danym okresie, zapewniaj¹c w tym procesie
uporz¹dkowany rozwój przestrzenny i ³ad zagospodarowania. Poli-
tyka przestrzenna dotyczy jedynie tego wycinka zadañ publicznych,
które maj¹ odwzorowanie w przestrzeni. Jej zadaniem jest wywie-
ranie wp³ywu na uporz¹dkowany rozk³ad przestrzenny zw³aszcza
takich funkcji, jak mieszkalnictwo, praca, ochrona œrodowiska, za-
chowanie zdrowia, wykszta³cenie, transport i komunikacja, infra-
struktura techniczna, udzia³ w ¿yciu spo³ecznoœci itp.
Polityka zagospodarowania przestrzennego jest formu³owana, re-
alizowana, nadzorowana, monitorowana i aktualizowana przez w³a-
dze publiczne (wykonawcze, ustawodawcze, s¹downicze) ró¿nych
szczebli, przy czym zakres ich odpowiedzialnoœci jest ró¿ny. Na cen-
tralnym poziomie zarz¹dzania pañstwem pod pojêciem tym rozu-
mie siê zwykle spójny zespó³ dzia³añ odpowiedzialnego resortu, ta-
kich jak:
• ustalanie celów i zadañ merytorycznych planowania zagospo-
darowania,
• formu³owanie odpowiedniego prawa,
• oddzia³ywanie na tworzenie odpowiednich struktur zarz¹dza-
nia oraz u³atwianie ich efektywnego funkcjonowania,
• ustalanie treœci, zasad, formy i trybu sporz¹dzania planów
zagospodarowania ró¿nego typu,
• koordynacja planów i zamierzeñ ró¿nych resortów z punktu
widzenia zagospodarowania przestrzennego, w tym projektów
ustaw,
• zawieszanie zamierzeñ sektorowych niezgodnych z polityk¹
zagospodarowania przestrzennego,
• wspó³praca miêdzynarodowa, zw³aszcza z Uni¹ Europejsk¹,
Rad¹ Europy i OECD, w tym uzyskiwanie œrodków finan-
sowych z UE, w szczególnoœci na realizacjê projektów pilo-
ta¿owych,
• selektywne wspieranie finansowe dzia³añ samorz¹dów tery-
torialnych na ró¿nych szczeblach,
42
43. • stwarzanie warunków sprzyjaj¹cych realizacji planów zago-
spodarowania przestrzennego,
• formu³owanie instrumentów realizacji planów,
• nadzór na zachowaniem prawa w procesie sporz¹dzania pla-
nów i ich realizacji,
• formu³owanie koncepcji o znaczeniu „krajowym” i europej-
skim,
• monitoring zmian stanu zagospodarowania i powstaj¹cych
problemów,
• monitoring efektywnoœci dzia³ania prawa,
• aktualizacja celów, zadañ, przepisów i instrumentów,
• informacja obywateli,
• inicjatywy dotycz¹ce programów kszta³cenia na poziomie
wy¿szym i sta³ego dokszta³cania kadr fachowych,
• popieranie rozwoju wiedzy i nauki w dziedzinie zagospoda-
rowania przestrzennego, w tym powo³ywanie i finansowanie
jednostek naukowo–badawczych i wdro¿eniowych,
• wprowadzanie osi¹gniêæ myœli planistycznej oraz najnow-
szych technik,
• inicjowanie edukacji na poziomie szkolnym.
Równie¿ na ni¿szych szczeblach zarz¹dzania pañstwem (regional-
nym, gminnym) prowadzone s¹ polityki zagospodarowania prze-
strzennego, maj¹ one jednak z natury rzeczy znacznie wê¿szy za-
kres. Na szczeblu regionalnym (wojewódzkim) i gminnym obejmuj¹
one ustalanie dodatkowych (regionalnych i gminnych) zadañ mery-
torycznych wymagaj¹cych rozwi¹zania, sporz¹dzanie planów zago-
spodarowania zgodnych z polityk¹ pañstwa, dbanie o uporz¹dkow-
any w przestrzeni i czasie rozwój zagospodarowania i tworzenie ³adu
przestrzennego przy stosowaniu odpowiednich instrumentów reali-
zacji, uzyskiwanie œrodków wspieraj¹cych zamierzenia regionalne
b¹dŸ lokalne, monitoring zmian stanu zagospodarowania i powsta-
j¹cych problemów oraz aktualizacje planów. Szczególne znaczenie
na szczeblu gminnym ma wspó³udzia³ i informowanie obywateli.
Formu³owanie polityki zagospodarowania i jej adaptacja do zmie-
niaj¹cych siê warunków jest w pañstwach Unii Europejskiej z regu³y
43
44. zadaniem w³adz centralnych. Dotyczy to zarówno pañstw o uni-
tarnym ustroju politycznym, jak i (zw³aszcza) pañstw federalnych
(np. Niemiec, Austrii czy Hiszpanii). Teoretycznie w podziale zadañ
miêdzy ró¿ne szczeble zarz¹dzania pañstwem g³ówn¹ rolê odgrywa
zasada pomocniczoœci (subsydiarnoœci), polegaj¹ca na wykonywaniu
zadañ publicznych przez najni¿sz¹ zdoln¹ do tego jednostkê. W prak-
tyce wa¿niejsz¹ rolê odgrywa stosowanie zasady efektywnoœci dzia-
³ania. Ten spór prowadzi do ró¿nych rozwi¹zañ. W Wielkiej Brytanii
wystêpuje daleko id¹cy sceptycyzm dotycz¹cy zdolnoœci samorz¹-
dów gminnych do planowego, efektywnego dzia³ania. W pañstwach
kontynentalnych odwrotnie: gminy s¹ na ogó³ uwa¿ane za zdolne do
wype³niania zadañ zagospodarowania przestrzennego, mimo ¿e w
bardzo wielu przypadkach s¹ one zbyt ma³e i s³abe ekonomicznie,
czego efektem jest powstawanie rozwi¹zañ zastêpczych lub przesu-
wanie de facto zadañ w tej dziedzinie na wy¿szy szczebel zarz¹dzania.
Zrównowa¿ony rozwój
Pojêcie to utrwali³o siê od kilkunastu lat w polskiej literaturze fa-
chowej, nauce i prawie. Jego Ÿród³em jest angielski termin „sus-
tainable development”, który pojawi³ siê w latach 70., a uleg³ roz-
powszechnieniu i zyska³ powszechn¹ akceptacjê w wyniku Raportu
Komisji Brundtland dla ONZ (1987). T³umaczenie tego terminu na
ró¿ne jêzyki (w tym i polski) nasuwa znaczne trudnoœci. By³ on przez
pewien czas t³umaczony w Polsce jako „ekorozwój”, ale t³umaczenie
to (niezbyt precyzyjne) nie znalaz³o szerszego zastosowania. Tak¿e
i stosowane od kilkunastu lat (równie¿ w prawie) „zrównowa¿ony
rozwój” nie oddaje w pe³ni ducha wspomnianego terminu angiels-
kiego, który w jego treœci jest bli¿szy trwa³emu, samogeneruj¹cemu
siê rozwojowi. Okreœlenie „zrównowa¿ony rozwój” jest tak¿e kwe-
stionowane przez przyrodników jako okreœlenie neguj¹ce wystêpo-
wanie ró¿nicy potencja³ów (a nie zrównowa¿enia) jako warunków
rozwoju fizycznego i biologicznego. Dla celów niniejszej pracy za³o-
¿ymy jednak — nie wchodz¹c bli¿ej w komplikacje semantyczne
— ¿e zrównowa¿ony rozwój jest zbli¿ony treœciowo do okreœlenia
„sustainable development”.
44
45. Pewne nawi¹zanie do tej zasady, podkreœlaj¹ce przyrodnicze as-
pekty zrównowa¿onego rozwoju, mo¿na znaleŸæ ju¿ w Ustawie 1961.
Wskazywa³a ona jako jeden z celów planowania przestrzennego
„ochronê naturalnych bogactw i walorów przyrodniczych kraju” (1.1).
Cel ten uleg³ modyfikacji w Ustawie 1984 przybieraj¹c formê: ...„za-
chowania równowagi przyrodniczej” (1). Trzeba tu przypomnieæ, ¿e
w praktyce zagospodarowania przestrzennego okresu realnego so-
cjalizmu panowa³ swoisty dualizm. Z jednej strony, sporz¹dzane pla-
ny zagospodarowania przestrzennego uwzglêdnia³y w stosunkowo
szerokim zakresie problematykê ochrony i rozwoju œrodowiska, no-
sz¹c¹ wówczas ogóln¹ nazwê „fizjografii”. Z drugiej strony, praktyka
dzia³ania, wynikaj¹ca z modelu rozwoju pañstwa (industrializacja
i nieliczenie siê z przyrod¹) prowadzi³y do negowania wspomnianego
celu planowania przestrzennego, powstawania zagro¿eñ i zniszczeñ
œrodowiska przyrodniczego na wielu obszarach pañstwa.
W ustawach okresu transformacji pojawi³o siê pojêcie zrównowa-
¿onego rozwoju, przy czym nadano mu (przynajmniej teoretycznie)
bardzo wysok¹ rangê. Ustawa 1994 ju¿ na samym pocz¹tku stwier-
dza, ¿e „podstawê dzia³añ dotycz¹cych przeznaczania terenów na
okreœlone cele stanowi rozwój zrównowa¿ony” (1.1). Jeszcze dalej
id¹ce postanowienie, maj¹ce naczeln¹ rangê, znajdujemy w Ustawie
2003, która stwierdza, ¿e ... „³ad przestrzenny i zrównowa¿ony roz-
wój stanowi podstawê dzia³añ”... bêd¹cych przedmiotem ustawy
(1.2). W ¿adnej z tych ustaw nie ma jednak wyjaœnienia, co rozumie
siê pod tym okreœleniem. Odpowiedni artyku³ (2) odsy³a do ustawy
Prawo ochrony œrodowiska z 2001 roku. Co gorzej — ustawa nie
zawiera ¿adnej konkretyzacji czy operacjonalizacji tego has³a, które
mog³yby mieæ wp³yw na procesy planowania i zagospodarowania
przestrzennego. W ustalonej procedurze sporz¹dzania planów nie
wspomina siê nawet o koniecznoœci przeprowadzenia badañ i diag-
nozy œrodowiska, ani o zakresie i sposobie rzeczywistego uwzglêd-
niania odpowiednich przes³anek i zasad w planach zagospodaro-
wania przestrzennego ró¿nych szczebli.
Wspomniana ustawa Prawo ochrony œrodowiska (3.50) definiuje
zrównowa¿ony rozwój jako „taki rozwój spo³eczno–gospodarczy,
45
46. w którym nastêpuje proces integrowania dzia³añ politycznych,
gospodarczych i spo³ecznych, z zachowaniem równowagi przyrod-
niczej oraz trwa³oœci podstawowych procesów przyrodniczych, w celu
zagwarantowania mo¿liwoœci zaspokojenia podstawowych potrzeb
poszczególnych spo³ecznoœci lub obywateli zarówno wspó³czesnego
pokolenia, jak i przysz³ych pokoleñ”.
Przez zrównowa¿ony (trwa³y) rozwój rozumie siê w praktyce pañstw
Unii Europejskiej taki rozwój, który zachowuje dla przysz³ych po-
koleñ œrodowisko, w którym warto ¿yæ, oraz który zapewnia szansê
dalszego rozwoju. Z tego ogólnego stwierdzenia wynikaj¹ cztery
g³ówne zasady gospodarowania i planowania przestrzennego:
• odnawialne zasoby powinny byæ zu¿ywane tylko w takim za-
kresie, w jakim mog¹ siê one odnawiaæ,
• nieodnawialnych zasobów nale¿y u¿ywaæ oszczêdnie. Ich zu-
¿ycie powinno byæ ograniczone przez zastêpowanie ich zaso-
bami odnawialnymi,
• w procesie oszczêdnego i efektywnego obchodzenia siê z zaso-
bami nale¿y wykorzystywaæ postêp techniczny i organiza-
cyjny zmierzaj¹cy do poprawy produktywnoœci wykorzysty-
wanych zasobów,
• obci¹¿anie œrodowiska mo¿na dopuszczaæ tylko w takim stop-
niu, w jakim ono samo siê kompensuje lub koryguje bez po-
wstawania trwa³ych szkód.
£ad przestrzenny
Pojêcie to, bardzo ma³o znane w Polsce (¿eby nie powiedzieæ niezro-
zumia³e) poza w¹skim œrodowiskiem urbanistów i architektów, u¿y-
wane jest w praktyce i literaturze fachowej w ró¿nym sensie. Po-
jawi³o siê ono w prawie dotycz¹cym zagospodarowania przestrzen-
nego dopiero ostatnio. W ustawach okresu realnego socjalizmu po-
jêcie to nie wystêpuje. Ustawa 1961 mówi jedynie o tym, ¿e „plan
ogólny okreœla zasady zagospodarowania przestrzennego terenu”
(14.1) oraz o okreœlaniu przez plan szczegó³owy „wytycznych
46
47. kszta³towania zabudowy” (17.3). Ustawa 1984 zbli¿a siê nieco do
pojêcia ³adu przestrzennego, gdy stanowi, ¿e planowanie przestrzen-
ne powinno uwzglêdniaæ „wymagania w zakresie porz¹dku zabu-
dowy, zapewniaj¹ce w³aœciwe warunki u¿ytkowe i estetyczne” (3.4).
Sprawa ta jest dalej skonkretyzowana w postaci stwierdzeñ, ¿e plan
ogólny ustala w szczególnoœci. „warunki i sposoby... rozwi¹zañ ar-
chitektonicznych i budowlanych” (25.2.7); plany szczegó³owe okre-
œlaj¹ „zasady kszta³towania zabudowy” (26.1); decyzja o ustaleniu
lokalizacji inwestycji okreœla „warunki i wytyczne kszta³towania
zabudowy” (42.1.1).
Mimo braku pojêcia ³adu przestrzennego w ustawach, wypada przy-
pomnieæ, ¿e panuj¹cy wówczas system centralnego sterowania i in-
westowania niemal wy³¹cznie przez podmioty publiczne wymusza³
z natury rzeczy tworzenie ³adu przestrzennego. Budowy osiedli obej-
mowa³y obszary o œciœle okreœlonych granicach, poza którymi nie
powstawa³a rozproszona zabudowa. Sam uk³ad i architektura
osiedli by³y wyrazem okreœlonego ³adu, mimo ¿e z dzisiejszej per-
spektywy mo¿emy do typu tego ³adu zg³aszaæ wiele krytycznych
uwag. W praktyce bowiem prowadzi³ on do uniformizacji zagospoda-
rowania i krajobrazu miejskiego.
W ustawach dotycz¹cych zagospodarowania przestrzennego okresu
transformacji okreœlenie ³ad przestrzenny pojawia siê expressis ver-
bis. Awansuje ono przy tym do rangi jednego z dwóch najwa¿-
niejszych wyznaczników (celów) wszystkich dzia³añ ustawowych w
zakresie zagospodarowania przestrzeni. Ustawa 1994 stanowi, ¿e
w planowaniu zagospodarowania uwzglêdnia siê zw³aszcza „wyma-
gania ³adu przestrzennego” (1.1.2). Has³u temu nie towarzyszy jed-
nak ¿adna operacjonalizacja, ani w sensie zalecenia nawi¹zywania
do istniej¹cych form zagospodarowania, ani w sensie ochrony przed
rozpraszaniem zabudowy i dewastacj¹ krajobrazu. Ustawa stwier-
dza wprawdzie, ¿e w planie miejscowym ustala siê „granice zorga-
nizowanej dzia³alnoœci inwestycyjnej” (10.1.11), ale nie wyjaœniono,
co pod tym terminem nale¿y rozumieæ i czy jest to wymaganie oblig-
atoryjne dla gmin.
47
48. Ustawa 2003 stwierdza jednoznacznie, ¿e podstaw¹ dzia³añ w niej
ustalonych jest „³ad przestrzenny i zrównowa¿ony rozwój” (1.1.2).
Oznacza to, ¿e ³ad przestrzenny jest celem wszystkich podejmowa-
nych dzia³añ ustawowych. Jest to podkreœlone przez stwierdzenie, ¿e
w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzglêdnia siê
zw³aszcza „wymagania ³adu przestrzennego, w tym urbanistyki i ar-
chitektury” (1.2). Ta fundamentalna zasada jest w tekœcie ustawy
dalej rozwiniêta w postaci: uwzglêdniania w studium „stanu ³adu
przestrzennego i wymogów jego ochrony” (10.1.2); okreœlania w pla-
nie miejscowym obowi¹zkowo „zasad ochrony i kszta³towania ³adu
przestrzennego” (15.2.2); okreœlania w decyzji o ustaleniu lokali-
zacji inwestycji celu publicznego „warunków i wymagañ ochrony
i kszta³towania ³adu przestrzennego” (54.1.a). W decyzji o warun-
kach zabudowy (61.7) sprawa ta jest pominiêta — ograniczono siê
do wymagañ o charakterze technicznym (linie zabudowy, szerokoœæ
elewacji itp.).
Autorzy Ustawy 2003 s³usznie uznali za niezbêdne umieszczenie
w jej tekœcie definicji ³adu przestrzennego (2.1). Brzmi ona: „nale¿y
przez to rozumieæ takie ukszta³towanie przestrzeni, które tworzy
harmonijn¹ ca³oœæ oraz uwzglêdnia w uporz¹dkowanych relacjach
wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, spo³eczno–go-
spodarcze, œrodowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetycz-
ne”. Ta interesuj¹ca definicja o charakterze teoretycznym jest dla
osób spoza w¹skiego krêgu urbanistów i architektów trudno zro-
zumia³a. A warto pamiêtaæ, ¿e to w³aœnie takie osoby (fizyczne
i prawne, prywatne i publiczne) wywieraj¹ decyduj¹cy wp³yw na pro-
cesy zagospodarowania przestrzeni poprzez swoj¹ dzia³alnoœæ in-
westycyjn¹. Nie chodzi tu oczywiœcie o poszukiwanie perfekcyjnej
definicji tego pojêcia, lecz o jego instrumentalizacjê w formie pow-
szechnie zrozumia³ych przepisów.
Skoro definicja ³adu przestrzennego pojawi³a siê w Ustawie 2003,
trudno pozostawiæ j¹ bez komentarza. Po pierwsze, jest ona nieostra
i daje siê niemal równie dobrze zastosowaæ do pojêcia zrównowa-
¿onego rozwoju. Po drugie, przyjête okreœlenie urbanistyki i archi-
tektury jako czêœci sk³adowych ³adu przestrzennego („w tym urba-
48
49. nistyki i architektury”), jest mo¿e w szerokim ujêciu filozoficznym
do przyjêcia, ale w ujêciu praktycznym (a o takie chodzi w ustawie)
mo¿na je uznaæ jedynie za instrumenty tworzenia tego ³adu. Po
trzecie, ³ad przestrzenny jest — wg przyjêtej definicji — wynikiem
„uwzglêdniania w uporz¹dkowanych relacjach wszystkich uwarun-
kowañ i wymagañ funkcjonalnych, spo³eczno–gospodarczych, œro-
dowiskowych, kulturalnych” (2.1). Uwzglêdnienie tych uwarunko-
wañ i wymagañ jest oczywiœcie mo¿liwe tylko wówczas, gdy bêd¹ one
w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego ujaw-
nione i „skonsumowane”, co nie jest w ogóle mo¿liwe, bowiem ustawa
nie zawiera konkretyzacji i operacjonalizacji tych przes³anek („wszy-
stkich uwarunkowañ i wymagañ”) uznanych w ustawie za niezbêd-
ne do tworzenia ³adu przestrzennego.
W pañstwach Unii Europejskiej pojêcie ³adu przestrzennego ma za-
zwyczaj dwa znaczenia:
• rzeczywisty stan danego obszaru, tj. zagospodarowania bu-
dowlanego maj¹cego postaæ istniej¹cej sieci miast i wsi oraz
niezabudowanych obszarów ró¿nego u¿ytkowania (rolnych,
leœnych, wód), a tak¿e liniowych w zasadzie urz¹dzeñ trans-
portu i infrastruktury technicznej,
• dzia³ania, dziêki którym uzyskuje siê zamierzony porz¹dek
przestrzenny zarówno w sensie wielkoobszarowym, jak i lo-
kalnym (miejscowym). To rozumienie przybiera czasem po-
staæ okreœlenia „polityka porz¹dku przestrzennego”.
W niniejszej pracy interesuje nas przede wszystkim to drugie rozu-
mienie pojêcia ³adu przestrzennego. Ma on w procesach planowa-
nia zagospodarowania dwa wymiary. W skali mikro odnosi siê on
do ograniczonego obszaru postrzeganego przez cz³owieka z danego
(zmiennego) punktu obserwacji i wyra¿a siê zharmonizowanym
obrazem elementów kszta³tuj¹cych (obiektów budowlanych i niebu-
dowlanych) zarówno przestrzenie publiczne, jak i prywatne. In-
strumentem tworzenia tego ³adu jest plan miejscowy dzia³aj¹cy
bezpoœrednio na powstawanie (lub nie) ³adu przestrzennego. £ad
ten jest jednak równie¿ kszta³towany w skali makro, w której for-
49
50. mu³owane s¹ zasady wyznaczania czytelnych granic obszarów o ró¿-
nym u¿ytkowaniu (zabudowa, lasy, tereny wypoczynkowe, rolne
itp.) wchodz¹ce z generalnych przes³anek unikania rozpraszania
zabudowy, wtapiania inwestycji liniowych (drogi, koleje, linie ener-
getyczne itp.) w krajobraz oraz zachowania charakterystycznych
jego cech.
£ad przestrzenny jest w pañstwach Unii Europejskiej nie tylko
uznawan¹ wartoœci¹ kulturow¹ i estetyczn¹, lecz jednoczeœnie war-
toœci¹ ekonomiczn¹. Budynek czy dzia³ka po³o¿ona w uk³adzie upo-
rz¹dkowanym, maj¹ca kompatybilne u¿ytkowanie, formy, intensyw-
noœæ zagospodarowania nawi¹zuj¹ce do s¹siedztwa oraz niekolizyj-
n¹ architekturê, wyposa¿ona we wspó³czesn¹ infrastrukturê tech-
niczn¹ i dostêp do urz¹dzeñ spo³ecznych oraz maj¹ca atrakcyjne
œrodowisko przyrodnicze i krajobraz, ma znacznie wy¿sz¹ wartoœæ na
rynku sprzeda¿y czy wynajmu nieruchomoœci ni¿ budynek/dzia³ka
le¿¹ca na obszarze bez³adnie zagospodarowanym. W krañcowych
przypadkach, jak np. terenów zdegradowanych, wartoœæ nierucho-
moœci mo¿e byæ nawet ujemna. W pañstwach Unii Europejskiej
g³ównym narzêdziem zapewniania tak rozumianego ³adu prze-
strzennego s¹ prawomocne plany zagospodarowania przestrzenn-
ego, zapobiegaj¹ce rozproszeniu zabudowy, chaosowi form zagospo-
darowania, czy prywatyzacji atrakcyjnych krajobrazowo i cennych
przyrodniczo terenów.
W ustawodawstwie niemieckim nie ma definicji ³adu przestrzen-
nego, mimo ¿e podstawowa ustawa nosi nazwê ustawy o porz¹dku
przestrzennym (BROG), a jego tworzenie jest naczelnym celem pla-
nowania. Po³o¿ono nacisk — pragmatycznie — na ustanowienie
instrumentów tworzenia tego porz¹dku. Odnosz¹ siê one do dwóch
g³ównych poziomów planowania przestrzennego. Na poziomie po-
nadgminnym przepisy ustalaj¹ zasady zmierzaj¹ce do osi¹gniêcia
uporz¹dkowanego rozwoju osadnictwa w ca³ym pañstwie i w posz-
czególnych jego czêœciach sk³adowych (BROG 1.1). Dotyczy to
zw³aszcza tworzenia czytelnych uk³adów wielkoprzestrzennych (re-
gionalnych), co oznacza m.in. unikanie rozpraszania zabudowy. Na
poziomie gminnym, tj. ca³ej gminy i jej poszczególnych fragmentów,
50
51. ustawa (BauGB 1.3) nie zawiera pojêcia ³adu przestrzennego —
zastêpuje je ³atwiej zrozumia³ym pojêciem porz¹dku w rozwoju za-
gospodarowania. Oznacza to wymóg zachowania porz¹dku w prze-
strzeni, czasie i formach. Wymóg ten jest skonkretyzowany w postaci
przepisów dwóch rodzajów. Po pierwsze, ustaleñ zakazuj¹cych wy-
dawania zgody na zabudowê w rozproszeniu poza obszarami zain-
westowanymi, z wyj¹tkiem nielicznych œciœle okreœlonych przypad-
ków (35). Po drugie, przez nakazy wymagaj¹ce wpisywania siê da-
nego zamierzenia w „szczególny charakter” najbli¿szego otoczenia
(34.1). Przez ten charakter rozumie siê zw³aszcza rodzaj u¿ytko-
wania zamierzenia (kompatybilne s¹siedztwo), sposób u¿ytkowania
(gêstoœæ, rozmiary bry³, formy zabudowy: otwarte lub zamkniête
itp.) oraz poszanowanie lokalnego obrazu zagospodarowania i cech
szerszego krajobrazu.
Plany zagospodarowania przestrzennego
Plany te s¹ dokumentami okreœlaj¹cymi ramy przestrzenne dla
dzia³añ planistycznych i realizacyjnych podejmowanych przez ró¿ne
podmioty (g³ównie inwestuj¹ce). S¹ on wyrazem planowania ma-
j¹cego charakter pasywny* (porz¹dkuj¹cy lub przygotowuj¹cy).
To w³aœnie stanowienie ram odró¿nia plany zagospodarowania prze-
strzennego od innych planów, pod którym to terminem rozumie siê
zwykle zespó³ zasad, instrumentów i œrodków (zw³aszcza finanso-
wych) prowadz¹cych bezpoœrednio do realizacji przyjêtego celu. Ce-
lem planów zagospodarowania jest zapewnienie uporz¹dkowanego
w miejscu, czasie i formie rozwoju przestrzennego obszaru pañstwa,
w szczególnoœci osadnictwa. Plan zagospodarowania ustala — wy-
chodz¹c z zasady poszanowania dobra wspólnego — co, gdzie, kie-
dy, w jakiej formie i pod jakimi warunkami mo¿e byæ budowane lub
u¿ytkowane niebudowlanie. Plany zagospodarowania przestrzen-
*
Niemcy stosuj¹ tu najtrafniejsze, ale trudne do przet³umaczenia okre-
œlenia brzmi¹ce Auffangplanung, co oznacza plany wychwytuj¹ce (potencjal-
nych) inwestorów i koordynuj¹ce ich zamierzenia.
51
