Quelle décentralisation dans une Tunisie reconfigurée

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Quelle décentralisation dans une Tunisie reconfigurée

  1. 1. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  2. 2. Institut Tunisien des Etudes Stratégiques Quelle décentralisation dans une Tunisie reconfigurée ? InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  3. 3. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  4. 4. Table des matières III Table des matières Avant-Propos ………………………………………………………………………….. V Introduction ……………………………………………………………………………. 01 Chapitre 1:L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie …………. 05 1. Le découpage administratif ……………………………………………… 06 1.1. Le découpage précolonial : une assise tribale ……………….. 06 1.2. Le découpage Colonial …………………………………………… 06 1.3. Le découpage administratif depuis l’indépendance …………. 08 1.3.1. Du tribal au spatial ……………………………………….. 08 1.3.2. La dimension politique du maillage spatial …………….. 10 2. Les disparités régionales ………………………………………………… 11 2.1. Les politiques successives de développement régional …… 11 2.2. Le constat alarmant des disparités régionales ……………….. 14 2.2.1. Inégalités des niveaux de vie ………………………….. 14 2.2.2. Pauvreté : des disparités profondes …………………… 16 2.2.3. Le cercle vicieux du chômage et de la pauvreté ……… 17 3. Les déséquilibres du système urbain …………………………………… 19 3.1. La primatialité du système urbain ………………………………… 19 3.2. Tunis et les petites villes ………………………………………….. 22 3.3. Le système urbain tunisien : pénurie en villes intermédiaires 25 Chapitre 2: La division du territoire ………………………………………………. 31 1. Nouvelles tendances internationales en matière d’organisation territoriale ……………………………………………………………………… 32 2. Vers une nouvelle architecture institutionnelle ………………………… 35 3. Quelles municipalités ………………………………………………………… 38 4. Quelles régions ………………………………………………………………… 44 5. Quels districts …………………………………………………………………. 48 5.1. Les principes du découpage en district et du choix des capitales de district ………………………………………………………………… 50 5.1.1. Le découpage en districts ………………………………... 50 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  5. 5. Table des matières IV 5.1.2. Le choix des capitales ……………………………………. 52 5.1.3. Les districts et leur capital ……………………………….. 55 Chapitre 3: La répartition des compétences …………………………………….. 65 1. Le contexte constitutionnel ……………………………………………….. 66 2. Les principes de la répartition des compétences ……………………... 70 2.1. L’offre de biens et services publics par les collectivités locales 70 2.2. Les actions des collectivités locales …………………………….. 72 3. Un modèle de répartition des compétences …………………………… 74 Conclusion ……………………………………………………………………………… 81 Bibliographie …………………………………………………………………………… 89 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  6. 6. V AVANT-PROPOS La révolution a mis en lumière certains dysfonctionnements et doit donc forcer les décideurs politiques ainsi que tous ceux qui œuvrent autour d'eux à repenser la gestion territoriale du pays. Cette révolution est donc à la fois une chance et un défi. Elle doit désormais porter l’espoir d’une nouvelle Tunisie prospère où il fait bon vivre. Cependant, on reconnait qu’il ne peut y avoir désormais de réponses à des problèmes de cette ampleur que dans le cadre d’une vision stratégique du développement régional. En effet, le développement est un processus endogène et cumulatif de progrès de la productivité permettant à un grand nombre de citoyens de passer d'une situation de précarité, de vulnérabilité à une situation de bien-être supérieure. La réalité est qu’hélas, aujourd’hui la Tunisie de l’intérieur et la Tunisie de la côte ne se développent toujours pas au même rythme. On aura bientôt, si rien ne change, à côté de la région du grand Tunis et de quelques métropoles régionales, un grand désert tunisien. L’ampleur de ces inégalités, leur profondeur, leur hétérogénéité posent de nouveaux problèmes. A constater toutes les disparités régionales qui règnent dans notre pays, on mesure combien la Tunisie développée reste encore à construire et sa réalisation s'avère de plus en plus nécessaire pour la cohésion du pays. Une telle situation est aujourd’hui inacceptable et une autre politique de développement territorial est non seulement possible mais nécessaire. L’un des défis majeurs est donc de corriger les disparités régionales en permettant aux ressources disponibles d’être plus dynamiques et de favoriser des synergies entre les différents secteurs de l’économie. Une nouvelle politique de développement territorial doit être orientée afin d’accroître le potentiel socio-économique et environnemental ainsi que la compétitivité des territoires. Contrairement à certaines idées reçues, ni la trappe à sous-développement ni le creusement des inégalités entre régions ne sont inéluctables. Mais il n’est pas inutile de rappeler que la réussite InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  7. 7. Avant-Propos VI d'un processus de développement résulte, bien entendu, de la mise en œuvre d’une " décentralisation efficace ", conçue comme un ensemble d’actions graduelles dans le temps. Last but not least, la réussite d’une telle décentralisation dépend également du niveau d’engagement des citoyens et leur degré d’implication dans ce processus. L’Etat doit également jouer son plein rôle dans l’orientation de la politique de développement en matière de répartition des richesses. Il est temps de rompre avec un passé entaché d’irrégularités. En revanche, et pour aborder un thème fort complexe comme la décentralisation, il est judicieux de poser les bonnes questions. Il nous faut avant tout comprendre comment nous en sommes arrivés là. Comment la décentralisation pourrait briser le cercle vicieux du sous-développement des régions de l’intérieur ? Il est important de souligner que le développement socio-économique de l’ensemble du pays reste notre objectif primordial mais nous admettons qu’il est nécessaire de revoir les principes et les modalités du développement territorial. Nous avons fait appel dans ce cadre à Messieurs Ghazi BOULILA, Makram MONTACER et Racem MEHDI pour préparer cette étude qui se veut comme un rapport de réflexion pour une nouvelle vision du développement territoriale, basée sur la décentralisation. Ainsi, de nombreux débats ont eu lieu avec des universitaires, des hauts fonctionnaires et des spécialistes afin de présenter une analyse détaillée et exempte de parti pris idéologique implicite. C’est dans ce cadre que s’inscrit le présent travail qui se veut un éclairage des principaux enjeux et défis relatifs à ce sujet. Cet exercice est destiné à définir un cadre de référence pour un système décentralisé. Zouhair EL KADHI Directeur des Etudes et de la Recherche InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  8. 8. 1 Introduction L’étincelle des événements qui se sont déroulés entre le 17 décembre 2010 et le 14 janvier 2011 est un incident entre un vendeur ambulant et un agent municipal. Ces événements se sont soldés par un rassemblement populaire devant le ministère de l’intérieur, autorité de tutelle des affaires territoriales et locales. Ces éléments dénotent de l’importance de la collectivité territoriale dans l’esprit du citoyen tunisien dans la mesure où il la considère comme le prolongement de l’autorité centrale. Deux ans après la chute de l’ancien régime, cet état d’esprit est toujours présent. Les différentes manifestations finissent généralement par des rassemblements devant les sièges de gouvernorats ou encore des actes de vandalismes contre les sièges des pouvoirs locaux. L’importance de la collectivité territoriale dans l’esprit du citoyen tunisien dans la mesure où il la considère comme le prolongement de l’autorité centrale. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  9. 9. Introduction 2 Les différents débats politiques, économiques et juridiques reviennent régulièrement sur la question des pouvoirs à accorder aux collectivités locales dans le cadre d’un processus de décentralisation. Certains ne voient dans la décentralisation qu’un artifice dans un petit pays dont la population ne dépasse guère 11 millions d’habitants et se caractérise par une forte homogénéité linguistique, culturelle, religieuse et ethnique. Pour d’autres, la décentralisation s’impose comme l’organisation administrative la plus à même d’atteindre deux objectifs fondamentaux que sont la démocratisation, sur la plan politique, et le développement local et régional, sur la plan économique. Comme le montrent les expériences des pays d’Amérique Latine et d’Afrique, la décentralisation et la démocratisation sont deux processus qui s’accompagnent mutuellement (Ebel et Yilmaz, 2002). En particulier, la décentralisation a pour corollaire indispensable l’instauration d’une véritable démocratie locale dans la mesure où elle établit la libre administration des collectivités locales par des conseils élus. De cette façon, elle offre aux citoyens une plus grande place dans le processus de formation des décisions publiques qui affectent directement leur vie quotidienne, en exerçant un contrôle a priori et a postériori sur leurs représentants politiques locaux ou territoriaux. Cette configuration s’oppose à celle d’un Etat centralisé, jusque-là synonyme d’oppression, qui s’avère être inapte à prendre des mesures considérées localement comme crédibles ou même légitimes. La décentralisation permettra donc d’impliquer les citoyens et la société civile dans un processus participatif dans les affaires locales et régionales. L’objectif de développement local et régional exige une plus grande efficacité des actions publiques de développement économique et social des régions défavorisées, et de lutte contre les disparités spatiales sans toutefois léser les régions les plus développées ou freiner leur dynamique de croissance. L’Etat centralisé a fait preuve Les différents débats politiques, économiques et juridiques reviennent régulièrement sur la question des pouvoirs à accorder aux collectivités locales dans le cadre d’un processus de décentralisation. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  10. 10. Introduction 3 d’une incapacité à mener une politique harmonieuse de développement régional. Il s’est essentiellement focalisé sur les territoires dotés des potentialités et des opportunités leur permettant de participer à l’ouverture internationale de l’économie tunisienne dans le cadre d’une intégration fondée sur une logique de sous-traitance internationale, tout en délaissant les autres territoires, condamnés à demeurer dans leur vocation économique traditionnelle sans perspectives de développement futur solide et cohérent. En tant que mode d’administration publique fondée sur une fragmentation des centres décisionnels, la décentralisation permet un rapprochement salutaire entre les décideurs publics et les territoires administrés, de manière à assurer une adéquation entre les intérêts propres des premiers et les enjeux économiques des seconds, et une meilleure prise en compte des spécificités, des contraintes et des opportunités locales et régionales. La décentralisation apparaît aujourd’hui comme nécessité incontournable qui fait écho aux revendications réclamant, à grand cris et au prix du sang versé, plus de « liberté » et de « dignité » en faveur du citoyen tunisien. Les députés de la constituante ont inscrit dans la constitution du 27 Janvier 2014 une nouvelle organisation de l’Etat fondée sur le principe de la décentralisation. Ce principe prend forme au travers de trois catégories de collectivités locales telles que mentionné dans le chapitre 7 de la constitution et plus précisément dans l’article 131 : la commune, la région et le district. Cependant, de nombreuses questions demeurent en suspens. La première porte sur la répartition des compétences entre le niveau central et les niveaux locaux et régionaux : Quelles fonctions l’Etat doit-il conserver ? Quelles sont celles à transférer aux différents échelons décentralisés respectifs ? La seconde question fondamentale concerne le cadre institutionnel dans lequel doivent être exercées les compétences déléguées et/ou dévolues. La constitution précise En tant que mode d’administration publique fondée sur une fragmentation des centres décisionnels, la décentralisation permet un rapprochement salutaire entre les décideurs publics et les territoires administrés, InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  11. 11. Introduction 4 que les trois collectivités locales doivent couvrir tout le territoire national. Or, dans l’état actuel des choses, les communes ne couvrent pas tout le territoire national et les districts sont des entités qui restent à être définis et créés. Une des premières étapes de la mise en place de la décentralisation est donc de délimiter ces collectivités locales. En d’autres termes, la question est de savoir le découpage territorial qui doit être préalablement opéré pour délimiter les différentes collectivités locales appelées à jouer un rôle plus grand dans une Tunisie recomposée. En répondant à toutes ces questions, ce document apporte une contribution au débat portant sur la nouvelle architecture des institutions, des pouvoirs et des compétences en Tunisie. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  12. 12. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 5 Chapitre 1 L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie L’opérationnalisation de la décentralisation doit passer par la mise en place d’un plan spatial pour le développement de la Tunisie. Le principal défi, que doit relever ce plan, est de réduire les déséquilibres de nature spatiale, économique et sociale, qui marquent le pays, grâce à une stimulation de la croissance et du développement économique dans de nouveaux centres, sans toucher aux dynamiques de croissance des principales agglomérations du pays. L’objectif de ce chapitre est de poser le point de départ de notre réflexion en dressant un état des lieux de la situation actuelle, tout en l’inscrivant dans une perspective historique. Nous abordons ainsi le découpage territorial de la Tunisie, le contexte économique et social qui caractérise les régions qui ressortent de ce découpage et la structuration du système urbain national. Ce tour d’horizon permet de mettre en exergue les principaux éléments qui sont à considérer, aujourd’hui, pour la mise en place de politiques, de stratégies ou de plans spatiaux qui doivent accompagner la décentralisation. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  13. 13. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 6 Le découpage administratif Le découpage administratif du territoire national est l’héritage d’un processus historique qui plonge ses racines dans la Tunisie précolonial. Il reflète, à chaque étape de son évolution, des considérations purement politiques qui ont guidé les orientations des détenteurs successifs du pouvoir. 1.1. Le découpage précolonial : une assise tribale La Tunisie était traditionnellement organisée en 70 « Caïdats » correspondant chacune à un territoire tribal où le responsable (Caïd) avait une fonction essentiellement fiscale. La Macheikhat est une entité inférieure à la Caïdat où le chef (Cheikh) est chargé par le Caïd de la collecte de l’impôt tout en étant le maillon entre la population et le pouvoir local. Le cheikh est généralement un notable d’une fraction de tribu, désigné par le Caïd parmi des notables choisis par la population. 1.2. Le découpage Colonial Le protectorat français a gardé cette même structure spatiale, tout en réduisant le nombre de Caïdats en le ramenant à 36 après un processus de fixation au sol des populations. En parallèle, le protectorat français a soumis les Caïds aux contrôles civils, rattachés directement à la Résidence Générale. Outre le contrôle des Caïds, ces derniers étaient chargés localement de la sécurité et des services techniques. L’importance de l’agriculture aux yeux des français a conduit à un découpage administratif particulièrement serré au nord et très large dans le centre et le sud, ce dernier étant sous administration militaire. Le nord était divisé en 11 contrôles civils, alors que le centre et le sud en seulement 7. De très petites agglomérations coloniales étaient désignées comme les chefs-lieux de ces contrôles civils, à l’instar de Mjez el Bab, Siliana, Teboursouk, Gaafour, Souk l’Erbaa (Jendouba) et Zaghouan. 1 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  14. 14. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 7 A une échelle plus fine, figuraient les communes et les macheikhats. Alors que les dernières étaient destinées aux populations tunisiennes essentiellement rurales, les premières touchaient les espaces où les colonies françaises étaient présentes, à savoir les centres de colonisation agricole ou minière et les villes littorales. Carte 1 : Organisation administrative de la Tunisie en 1936 Source : Atlas de la Tunisie, Horizons de France, 1936. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  15. 15. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 8 1.3. Le découpage administratif depuis l’indépendance Au lendemain de l’indépendance, l’Etat s’est penché sur la restructuration du découpage administratif du pays avec trois objectifs à atteindre : assoir l’autorité de l’Etat, contrecarrer le contre-pouvoir traditionnel et fixer le cadre administratif dans lequel devait s’opérer la mobilité et l’accumulation (Belhédi, 1989). 1.3.1. Du tribal au spatial L'assise tribale de l'ancien découpage administratif et de l'organisation territoriale est la première visée par cette restructuration. Ainsi, les Caïdats sont remplacées par les « Délégations », dont le fondement est plutôt spatial que tribal, et les contrôles civils changent d’appellation pour devenir des « Gouvernorats ». Dans la région du nord, où le maillage territorial était dense, des regroupements de certains contrôles civils sont réalisés dans un nombre réduit de gouvernorats. Ainsi, le gouvernorat de Béja rassemble les contrôles civils de Béja, Mjez el Bab et Teboursouk et celui de Jendouba regroupe ceux de Souk el Arba (Jendouba) et de Tabarka. Le gouvernorat du Kef correspond au regroupement des contrôles civils de Kef et de Makthar. De son côté, la région du sud est réorganisée en trois gouvernorats : Gabès, Tozeur et Gafsa. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  16. 16. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 9 Tableau 1 : Le passage des caïdats aux gouvernorats Source : Décret du 21 juin 1956 portant organisation administrative du royaume, Journal officiel tunisien, 22 juin 1956 Gouvernorat Caïdats Béja Béja, Mjez el Bab, Teboursouk Bizerte Bizerte et Mateur Gabès Gabès, Matmata et Djerba Gafsa Gafsa et SidiBouzid Jendouba Souk El Arba, Souk El Kemis et AînDraham Kairouan Kairouan et Pichon Kasserine Thala et Sbeïtla Médenine Médenine et Tataouine Monastir Monastir, Mahdia, Jemmal et Souassi Nabeul Nabeul et Soliman Sfax Sfax, Djebeniana et Mahrès Sousse Sousse, Monastir, Mahdia, Jemmal et Souassi Tozeur Tozeur et Kébili Tunis Médina de Tunis, CaÏdats de la Banlieue et de Zaghouan InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  17. 17. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 10 1.3.2.La dimension politique du maillage spatial Le découpage administratif de la Tunisie n’a cessé de s’affiner de l’indépendance jusqu’au milieu des années 1980 dans un souci de détruire la dimension tribale de la société tunisienne. Entre 1956 et 1959, le nombre de communes passe de 75 à 112, pour atteindre 246 en 1987.Dans le même temps, le nombre de délégations passe de 86 à plus de 200 et celui des gouvernorats augmente de 13 à 23. Cet affinage territorial s’accompagne d’une baisse des cheikhats (749, en 1961, et 642, en 1964, contre 743, en 1956). La majorité des délégations, créées entre 1960 et 1969, se situe à l’intérieur et au sud du pays, régions opposantes au PSD (Parti Socialiste Destourien). C’est dans cette même logique que trois gouvernorats sont créés au centre ouest du pays à savoir : Siliana, Sidi Bouzid et Zaghouan. L’opposition forte du Sahel à la politique collectiviste a mené les autorités à le diviser en trois gouvernorats : Sousse, Monastir et Mahdia. Les événements de 1980 sont, quant à eux, à l’origine de la création des gouvernorats frontaliers de Kébili, Tozeur et Tataouine. Enfin, la révolte du pain de 1984 a pour conséquence une réorganisation de Tunis, avec la création des gouvernorats de l’Ariana et Ben Arous. Aujourd’hui, l’organisation administrative de la Tunisie s’articule autour de 24 gouvernorats répartis en 264 délégations, elles-mêmes réparties en 2 073 secteurs (Imadas). Il s’agit de Circonscriptions Administratives, c’est-à-dire les espaces de la déconcentration administrative. Ils couvrent l’ensemble du territoire et sont dirigés respectivement par des Gouverneurs, des Délégués et des Chefs de secteur (Omdas). L’armature institutionnelle comporte également des Collectivités Territoriales qui se composent des Gouvernorats et des Communes administrés par Le découpage administratif de la Tunisie n’a cessé de s’affiner de l’indépendance jusqu’au milieu des années 1980 dans un souci de détruire la dimension tribale de la société tunisienne. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  18. 18. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 11 des conseils (respectivement Conseils Régionaux et Conseil Municipaux).Un flou existe entre les Circonscriptions Administratives (CA) et les Collectivités Territoriales (CT). L’organisation administrative est telle que les pouvoirs attribués au Gouverneur, à la fois exécutif de la CT et de la CA, constituent un handicap majeur à la décentralisation. Si le Gouverneur doit demeurer le seul représentant de l’Etat dans le territoire que dessine son Gouvernorat et garder ainsi son statut d’exécutif de la CA dont il a la charge, il est amené à s’effacer de la future CT que représente la Région, celle-ci devant être dirigée par un Conseil élu au suffrage universel comme le stipule la constitution du 27 janvier 2014. Les disparités régionales Il ne fait aucun doute que les disparités régionales ont atteint, au cours des dernières années, une grande ampleur et de nombreuses régions ont le sentiment aujourd'hui d’être des laissées pour compte. Il n'en reste pas moins que ce constat n’est pas le fruit du hasard, mais résulte clairement de mauvais choix et des politiques de développement mal orientées. Rétrospectivement, le processus de développement en Tunisie s’est caractérisé par la succession de plusieurs phases qui ne se ressemblent guère. Mais le point commun des dites politiques de développement régional est que les résultats sont restés, semble-t-il, en deçà des attentes. 2.1. Les politiques successives de développement régional Depuis 1960, le processus de développement du pays s’est caractérisé par quatre phases. La première phase, qui correspond aux années 60, s’est caractérisée par l’intervention directe de l’Etat dans la promotion de l’équilibre régional à travers la 2 L’organisation administrative est telle que les pouvoirs attribués au Gouverneur, à la fois exécutif de la CT et de la CA, constituent un handicap majeur à la décentralisation. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  19. 19. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 12 création des pôles de développement économiques. L’Etat est le principal investisseur dans le pays en créant notamment des pôles industriels et en valorisant des ressources naturelles dans les régions de l’intérieur. Dans ce contexte, ont été créés des pôles industriels du textile au Centre du pays (à Ksar Hellal), un complexe phosphato-chimique (Gabes) d’industrie lourde au Nord (Raffinerie à Bizerte), des industries agroalimentaires au Nord-Ouest (Usine de production de sucre à Béja), des services au Sud (Tourisme Jerba) et des industries de transformation au Centre- Ouest (Usine de pâte à papier à Kasserine). Même si cette stratégie n’a pas promu le développement général du pays dans la mesure où les pôles n’ont pas touché les diverses régions du pays, nombreux sont les experts qui estiment que cette politique a été proportionnellement performante. D’ailleurs, tous les pôles créés à cette époque continuent d’apporter un soutien incontestable à l’économie tunisienne. Quant à la deuxième phase qui s’est étalée sur la période 1972 à 1986, elle a marqué le passage d’une économie d’intervention de l’Etat à une économie de marché avec des politiques économiques d’inspiration plutôt libérale. Dans ce contexte, de nombreuses initiatives et actions ont été entreprises afin de réduire les disparités régionales. On peut citer les Programmes de Développement Rural (PDR), les Programmes de Développement Rural Intégré (PDRI). Du côté institutionnel, le Commissariat Général du Développement Régional, l'Office de Développement du Sud et le Fond de Développement Rural Intégré (FODERI) ont été créés. Toutefois, ces différentes actions et initiatives allaient s’avérer inefficaces dans une certaine mesure. S’agissant de la troisième phase, elle a donné une nouvelle orientation au processus de développement en adoptant, en 1986, le Programme d’Ajustement Structurel (P.A.S.) et ceci jusqu’en 2004. Théoriquement, le développement régional s’articule autour de plusieurs axes. D’abord, et afin de lutter contre le sous-développement des régions de l’intérieur, des offices de développement et des sociétés d’investissement sont créés. De plus, il est prévu d’apporter une attention particulière aux InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  20. 20. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 13 gouvernorats de l'Ouest en vue d'assurer leur intégration dans la dynamique de développement. Ensuite, il a été jugé nécessaire que chaque région mobilise ses propres atouts et potentialités pour créer une dynamique propre en s'appuyant sur le développement du secteur privé et sur le renforcement des attributions des collectivités locales, en particulier le Conseil Régional. Parallèlement, plusieurs programmes ont eu lieu au profit des régions de l’intérieur dont notamment le Programme Régional du Développement. Celui-ci a regroupé plusieurs programmes régionaux tels que le PDR, le programme d’emploi des jeunes, le programme de la famille productive ainsi que le Programme de Développement Urbain Intégré créé en 1993au profit des quartiers populaires déshérités connaissant des problèmes aigus de chômages et de conditions de vie difficiles. La quatrième et dernière phase date de 2004. La politique de développement régional a été, depuis cette date, relativement renforcée en érigeant la région en véritable pôle actif de développement. Ce constat est concrétisé dans les orientations du XIème Plan de Développement (2007-2011). Les principales orientations, en matière de développement régional, s’articulent autour des axes suivants : la consolidation de la décentralisation et de la déconcentration, l’amélioration de la compétitivité des régions et la poursuite de l’amélioration du cadre de vie dans les régions et le renforcement de la complémentarité entre les régions. Aujourd’hui, la Tunisie est subdivisée en quatre zones en fonction des avantages accordés au développement régional. La première Zone de Développement Régional Prioritaire (ZDRP) qui regroupe les gouvernorats frontaliers et les délégations les plus démunies du pays. Les autres zones sont classées selon l’importance décroissante des avantages accordés et la prise en charge assurée par l’Etat qui varie de 8% à 15% et 25% de l’investissement global 1 . 1 Evidemment, les grandes régions du littoral sont exclues de ces avantages. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  21. 21. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 14 2.2. Le constat alarmant des disparités régionales Le bilan économique et social, auquel ont abouti les différentes politiques de développement régional pendant cinquante années d’expérience, est très mitigé et laisse de nombreuses interrogations en suspens. Le territoire tunisien est marqué par de nombreuses fractures. Chômage, santé, éducation, revenus, les moyennes nationales cachent des situations régionales très dissemblables. L’un des indicateurs qui reflète le mieux les disparités spatiales est peut être celui du niveau de vie et de la pauvreté. La connaissance de leur évolution au niveau régional est reconnue pour être une nécessité permettant la visualisation et le suivi de l’évolution des écarts sociaux et des disparités sociales et spatiales. Il est largement admis que l’état des inégalités régionales en termes de développement se répercute négativement sur la répartition des fruits de la croissance économique. Ainsi, les gouvernorats du littoral profitent d’un niveau de vie le plus favorable. Les Gouvernorats de l’intérieur dont l’activité économique est souvent dépendante des aléas climatiques forment le groupe le plus défavorisé en matière de niveau de vie. 2.2.1. Inégalités des niveaux de vie En tant qu’indicateur de mesure de niveau de vie, la dépense de consommation annuelle moyenne par personne (DAMP), exprimée en dinar courant, est fortement corrélée avec le niveau de développement de la région. En effet, la DAMP dépasse la moyenne nationale dans les régions du Grand-Tunis. Par contre, les dépenses annuelles moyennes les plus faibles sont enregistrées dans les régions de l’intérieur. De toute manière, ces inégalités spatiales mettent en exergue la concentration des revenus et des richesses et par des écarts de développement significatifs au détriment des régions de l’arrière-pays. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  22. 22. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 15 Tableau2 : Dépense moyenne annuelle par personne selon la région 1990 1995 2000 2005 2010 Croissance annuelle Indice de dépenses moyennes par habitant en 2010 Grand Tunis 1007 1289 1917 2609 3498 6,0% 134,5 Nord-Est 760 958 1292 1724 2241 5,4% 86,2 Nord-Ouest 501 677 1145 1466 1754 3,7% 67,4 Centre-Ouest 502 586 937 1173 1623 6,7% 62,4 Centre-Est 806 1275 1735 2245 3081 6,5% 118,5 Sud-Est 600 739 1158 1873 2464 5,6% 94,7 Sud-Ouest 521 711 1030 1510 2064 6,5% 79,4 Moyenne nationale 716 966 1424 1939 2601 6,1% 100,0 Source : INS, Enquête nationale sur le budget, la consommation et le niveau de vie des ménages - 2010. Selon les chiffres de l’enquête nationale sur le budget, la consommation et le niveau de vie des ménages (2010), les régions de l’Est du pays (celles du littoral) dépensent plus que celles de l’Ouest du pays. Les régions du Grand-Tunis et du Centre-Est se démarquent par la moyenne de dépense la plus élevée par individu (3 498 dinars pour le Grand-Tunis et 3081 pour le Centre-Est). Le Sud, avec une moyenne annuelle de dépense par habitant de l’ordre de 2 264 dinars, est légèrement au- dessus de la moyenne nationale. En revanche, les régions de l’Ouest consomment beaucoup moins. La moyenne annuelle de dépense par individu est estimée à 2 064 dinars pour le Sud-Ouest, 1 754 dinars pour le Nord-Ouest et seulement 1 623 dinars pour le Centre-Ouest. En termes d’évolution, il est important de souligner la remarquable évolution des régions du Sud. En effet, les régions du Sud-Est et du Sud-Ouest ont enregistré, durant les périodes 2005-2010, de bonnes performances en termes de niveau de vie affichant une augmentation, respectivement de 5,6% et InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  23. 23. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 16 de 6,5%, durant la période 2005-2010. La région du Centre-Ouest (Kasserine, Sidi Bouzid et Kairouan) demeure la plus pauvre du pays. En outre, l’expérience de la région du Sud est riche d’enseignements. En effet, alors que cette région enregistre, en 2000, une moyenne annuelle de dépense par habitant plus faible que celle des régions du Nord-Est et du Nord-Ouest, elle a atteint en 2010 un niveau beaucoup plus élevé. 2.2.2. Pauvreté : des disparités profondes La pauvreté on le sait est un sujet où le consensus, en particulier, sur la définition et la méthodologie est difficile à obtenir. Mais sans entrer dans la polémique des chiffres, les différents rapports nationaux et internationaux attestent du recul de la pauvreté passant de 32,4%, en 2000, à 23,3%, en 2005, pour atteindre 15,5%, en 2010. Quant à la pauvreté extrême, elle est passée de 12,0%, en 2000, à 7,6%, en 2005, et 4,6%, en 2010. Au-delà de cette performance, les chiffres de l’enquête montrent de fortes disparités régionales. Et les écarts sont tous aussi sévères. La région du Centre-Ouest (Kairouan, Sidi Bouzid et Kasserine) est relativement la plus pauvre avec un taux de pauvreté de 32,3%, soit le double de la moyenne nationale. Selon les données, il y a une distribution inégale des richesses entre les différentes régions de la Tunisie. La pauvreté touche les régions à dominance rurale ayant peu bénéficié des infrastructures économiques et sociales, alors qu’en milieu urbain, celle-ci reste relativement modérée. La région du Centre-Ouest (Kairouan, Sidi Bouzid et Kasserine) est relativement la plus pauvre avec un taux de pauvreté de 32,3%, soit le double de la moyenne nationale. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  24. 24. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 17 2.2.3.Le cercle vicieux du chômage et de la pauvreté La pauvreté est étroitement liée au chômage et au niveau d’activité économique. En Tunisie, les régions caractérisées par des taux de pauvreté importants ont enregistré des taux de chômage très élevés, ce phénomène est lié à l’importance du sous-emploi dans ces gouvernorats à dominance agricole. Les régions caractérisées par des taux de pauvreté importants ont enregistré des taux de chômage très élevés InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  25. 25. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 18 Figure1: Disparités régionales Tunis Ariana Ben Arous Manouba Nabeul Zaghouan Bizerte Béja Jendouba Le Kef Siliana SousseMonastir MahdiaSfax Kairouan KasserineSidi Bouzid Gabès Médenine Tataouine Gafsa Tozeur Kébili 0 5 10 15 20 25 30 0 5 10 15 20 25 30 Tauxdepauvretéen% Taux de chômage en % InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  26. 26. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 19 Les déséquilibres du système urbain La configuration spatiale de la Tunisie correspond à une configuration mono centrique où la métropole de Tunis domine tous les autres centres. Plus précisément, la hiérarchie fonctionnelle du système urbain tunisien est formée de 4 niveaux (Belhédi, 1992 ; Montacer, 2012) :  Au sommet de la hiérarchie on trouve bien évidemment la métropole de Tunis ;  Au deuxième niveau on trouve les agglomérations de Sousse et de Sfax qui présentent des économies assez diversifiées soutenues par des populations importantes ;  Au troisième niveau de la hiérarchie on trouve des centres, généralement des chefs-lieux de gouvernorats, qui présentent des tendances à la diversification limitées souvent par la taille réduite de leurs populations ;  En queue de la hiérarchie, on trouve les autres villes chefs-lieux de gouvernorats et les villes chefs-lieux des délégations où l’économie locale est du type rural et est dominée par les fonctions administratives. L’ampleur des déséquilibres existant entre ces différents niveaux peut être mesurée grâce à de nombreux outils d’analyse empirique. 3.1. La primatialité du système urbain La répartition spatiale de la population tunisienne s’est caractérisée par l’accroissement continu de la part de la métropole tunisoise. Elle est passée de 3 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  27. 27. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 20 16,5% en 1966 à 22,7% en 2004 et à 23,3% en 2013 2 . Parallèlement, la région du Nord-Est a connu une baisse de son poids démographique (14,3% en 1966 à 14% en 2013). Cette évolution s’explique certainement par la forte polarisation qu’exerce la métropole tunisoise sur sa périphérie (essentiellement Bizerte et Zaghouan). La région du Nord-Ouest a également connu une baisse de son poids démographique de 19,3%, en 1966, à 12,2%, en 2004, et à 11,2%, en 2013. Cette diminution s’explique par une chute plus importante de croissance naturelle que dans les autres régions (baisse du taux d’accroissement naturel de 2,25%, en 1984, à 0,86%, en 2007) et par l’exode vers les régions littorales. Le Centre-Ouest affiche une certaine stabilité du poids de sa population depuis le milieu des années 1970 et ce malgré un solde migratoire de plus en plus déficitaire (24 000 entre 1989 et 1994, et 54 000 entre 1999 et 2004). Ceci s’explique par une fécondité supérieure à la moyenne nationale. Tableau 3 : Evolution de la répartition régionale de la population (en%) 1966 1975 1984 1994 2004 District de Tunis 16,5 18,8 20,0 20,8 22,7 Nord-Est 14,3 14,5 14,0 13,7 13,9 Nord-Ouest 19,3 17,4 15,9 14,0 12,2 Centre-Est 20,9 21,0 20,8 21,3 22,5 Centre-Ouest 11,2 14,2 14,5 14,7 13,7 Sud-Est 10,7 8,6 9,1 9,5 9,3 Sud-Ouest 7,1 5,5 5,7 6,0 5,7 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Source : SDATN (2007) et RGPH (2004) 2 Prévisions de la population au 1 er juillet 2013 réalisées par l’INS InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  28. 28. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 21 Le Centre-Est est la deuxième région du pays à connaître un poids démographique qui augmente depuis 1984 (de 20,9%, en 1966, à 22,5%, en 2004, et à 23,5%, en 2013). La région du Sud-Est a connu également un accroissement de son poids démographique depuis 1975 (8,6%, en 1975, contre 9,3% en 2004). L’attractivité des zones touristiques et l’accroissement naturel de la population contrecarrent les migrations internes et externes importantes (entre 1999 et 2004 plus de 10 000 personnes ont immigré vers l’étranger). Le poids démographique de la région du Sud-Ouest est stable, entre 1984 et 2004,grâce aux comportements natalistes des populations oasiennes qui compensent le solde migratoire déficitaire (entre 1999 et 2004, la région a enregistré un solde des migrations internes de -10 085 et externes de -2 848). De nombreuses études se sont penchées sur la question de la primatie de la région capitale (Belhédi, 2004; IDEES, 2012; Messabi, 2014). Celles-ci montrent bien le caractère primatial de la région tunisoise depuis l’indépendance. Pour mesurer cette primatie nous utiliserons trois indices :  Le premier est un indice reflétant la part de la première ville dans la population urbaine. Il s’écrit sous la forme : 𝑃1 = 𝑃1 ∑ 𝑃 . Il exprime le poids de la ville primatiale par rapport à l’ensemble du système urbain. Cet indice est égal à 0,325, soit 32,5% de la population urbaine réside à Tunis.  Le deuxième est l’indice de Jefferson. Il est formulé par le rapport entre la population de la première ville(Tunis), notée P1, et celle de la seconde ville (Sfax), notée P2 : 𝐽 = 𝑃1 𝑃2 . La valeur ainsi obtenue est égale à 4,51 3 . L’indice a connu une augmentation depuis l’indépendance puisque sa valeur était alors de 2,6 (Belhedi, 2004). 3 Les valeurs obtenues sont calculées sur la base des données RGPH 2004. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  29. 29. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 22 La primatie de la région capitale est donc un phénomène qui tend à se renforcer.  Le troisième est l’indice de Stewart : 𝑆 = 𝑃1 (𝑃2 + 𝑃3 + 𝑃4) . D’après notre échantillon, P2 est la deuxième ville (Sfax), P3 est la ville de Sousse et, finalement, P4 la taille de la population de la quatrième ville englobant Nabeul, Hammamet et benikhiar). Cet indice est égal à 2,18. En somme, il existe une distribution inégalitaire de la taille entre les villes tunisiennes. En effet, il s’agit d’un système fortement hiérarchisé vu le poids prépondérant caractérisant la capitale Tunis. Cette dernière jouit d’une position polarisante et attractive aux niveaux démographiques, économiques, politiques et culturels. 3.2. Tunis et les petites villes Grâce à la localisation spatiale des villes tunisiennes, réalisée en respectant les étalements urbains et les fusions qui caractérisent certaines agglomérations, nous comptons, au total, 181 agglomérations urbaines. En éliminant les villes dont les agglomérations comportent une population inférieure à 2 000 habitants, ce nombre passe à 165. Tableau 4 : Statistiques descriptives du système urbain tunisien Nombre de villes Taille moyenne des villes (population) Taille Minimum Taille Médiane Premier Quartile Troisième Quartile 165 38 804 2 121 12 255 5 849 20 294 Source : Nos calculs d’après le RGPH, 2004 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  30. 30. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 23 En se référant à la loi de Zipf, nous obtenons une courbe qui s’apparente à la courbe de Zipf. Elle apparait linéaire et comporte un grand nombre de petites villes. Le coefficient de Zipf, inférieur à l’unité (0,797) 4 , montre que le système hiérarchique urbain tunisien est dominé par les grandes villes. L’estimation avec les modèles de l’économétrie spatiale confirme la domination des grandes villes 5 . Figure 2 : Représentation de la loi Rang-taille des villes tunisiennes, en 2004 Source : Nos calculs d’après le RGPH, 2004 4 Estimation réalisée par les MCO 5 Messaabi, A., « xxxxxxxxxxxxxxxxxx », Mémoire de Mastère Economie du développement régional, sous la Dir. De Makram Montacer, Université de Tunis, ESSEC, Février 2014. le système hiérarchique urbain tunisien est dominé par les grandes villes. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  31. 31. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 24 Encadré 1 : La loi de Zipf La loi de Zipf est un outil qui permet de donner une description synthétique de l’organisation spatiale des populations. L’intérêt de cette loi est de permettre de comparer une organisation existante à une organisation théoriquement idéale. La loi de Zipf a pour objectif de déterminer le degré des inégalités entre les villes d’un même système urbain. Elle se résume en une seule valeur : le coefficient de hiérarchisation. La loi de Zipf, appelée également loi rang-taille, n’est autre qu’une explication du rang d’une agglomération dans un système urbain par son poids, en l’occurrence, sa population. Il est possible d’estimer la loi de Zipf à partir d’une transformation logarithmique. Ainsi, on peut écrire : PAR logloglog  où  est le coefficient de hiérarchisation et qui est égale à 1 dans le cadre d’une distribution normale, R est le rang de l’agglomération et P sa population. L’estimation de la forme quadratique de la loi de Zipf 6 atteste de la non linéarité de la fonction de Zipf (termes quadratiques significatifs). La concavité de la courbe (valeur négative du coefficient  qui est égale à -0,68) traduit l’abondance des petites villes dans la trame urbaine. Un peu plus de la moitié, soit 90 villes, ont une population comprise entre 8 000 et 60 000 habitants. Neuf chefs-lieux de gouvernorats se trouvent dans cette strate à savoir : Tataouine, Mahdia, Le Kef, Jendouba, Sidi Bouzid, Tozeur, Kebili, Siliana et Zaghouan. Le tiers des villes ont une population 6  2 logloglog PPAR   . InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  32. 32. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 25 comprise entre 2 000 et 8 000 habitants. Neuf villes ont une population comprise entre 60 000 et 100 000 habitants et sept villes dépassent les 100 000 habitants. L’élimination de la métropole tunisoise de notre échantillon permet au coefficient de Zipf de passer de -0,7975 à -0,8291. Toutefois, il reste toujours inférieur à 1 et dénote de la domination des grandes villes tunisiennes. La même tendance est détectée en éliminant les trois principales agglomérations de notre échantillon ( = -0,8656). Ceci confirme le nombre élevé de petites villes dans le système urbain tunisien. 3.3. Le système urbain tunisien : pénurie en villes intermédiaires Ici, nous procédons à une comparaison de la distribution réelle des villes tunisiennes à une configuration optimale. Notre objectif est de construire une grille de lecture théorique qui nous permettra dans un premier temps de hiérarchiser le système urbain tunisien. La comparaison des strates urbaines construites aux strates urbaines réelles nous permet de nous prononcer, avec plus de détail que la loi de Zipf, sur les déséquilibres du système urbain tunisien. Pour ce faire, nous faisons appel à la théorie des places centrales (Christaller, 1933). InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  33. 33. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 26 Encadré 2 : La théorie des places centrales La théorie des places centrales suppose qu’une hiérarchie des lieux centraux se met en place selon les services offerts. De nombreux travaux utilisent la population comme indicateur de hiérarchisation de l’offre de services. La théorie des places centrales peut être présentée comme l’un des instruments théoriques les plus influents pour expliquer la loi rang-taille (loi de Zipf). Christaller démontre que toutes les villes doivent atteindre un seuil minimal de citoyens afin qu’elles soient en mesure de fournir certains biens et services. Il se base sur une hypothèse de distance maximale selon laquelle, les consommateurs, pour se fournir en un bien quelconque, sont prêts à se déplacer une certaine distance. Cette dernière diffère de la nature du bien. Christaller qualifie cette distance de portée géographique d’un bien. Ainsi, une hiérarchie des villes se met en place au sein du système urbain. Les villes, ayant une capacité d’offrir des biens et services diversifiés à portées géographiques plus ou moins importantes,acquièrent des aires d’influences relativement larges. Celles offrant des biens et services à portées géographiques courtes obtiennent des aires d’influences réduites. La théorie des places centrales suppose une organisation de l’espace sous une forme d’aires hexagonales où une hiérarchie des places centrales se met en place. Cette hiérarchie est conditionnée par la capacité d’offre de biens et services de la part du centre. Souvent la population est considérée comme un indicateur de hiérarchisation de l’offre de biens et services. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  34. 34. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 27 Pour la construction théorique, nous retenons les deux hypothèses suivantes : Tunis se trouve au sommet de la hiérarchie urbaine et garde sa localisation réelle. Nous retenons uniquement deux villes au deuxième niveau de la hiérarchie urbaine afin de se rapprocher de la réalité avec les villes de Sousse et Sfax. La première étape de la construction théorique consiste à déterminer le nombre de niveaux que l’espace tunisien est susceptible de contenir compte tenu des hypothèses précédentes ainsi que la distance moyenne qui sépare deux villes dans le semi-urbain tunisien. La construction théorique commence par la détermination de la distance qui permet de vérifier nos hypothèses. Il s’agit de créer graphiquement un hexagone dont le centre correspond à la localisation réelle de Tunis et dont deux sommets se trouvent à l’intérieur du territoire tunisien (deux villes de second rang). En outre, l’espace tunisien ne doit pas contenir un autre hexagone de même taille dont le centre se trouve dans l’espace tunisien (afin de respecter l’unicité du sommet). La troisième étape consiste à calculer à chaque fois la distance qui sépare deux villes d’un même rang jusqu’à se rapprocher de la distance moyenne réelle entre deux villes. La dernière étape consiste à construire graphiquement les différents hexagones et à ne considérer que les hexagones dont les centres se trouvent au sein de l’espace tunisien. On peut ainsi déterminer le nombre de villes que l’espace tunisien est susceptible de contenir ainsi que le nombre de villes par niveau ou rang de la hiérarchie. Toutefois, il faut rappeler que Christaller présente trois configurations de sa théorie selon des principes qu’il qualifie de commerce, transport ou administratif. La distinction entre ces trois principes réside dans la domination qu’exerce un lieu central sur les centres voisins de rang inférieurs. Ainsi, une aire de marché doit couvrir 3 aires de marché de centres de rang inférieurs selon le principe de commerce, 4 aires selon le principe de transport et 7 aires selon le principe administratif. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  35. 35. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 28 Dans cette partie du travail, nous présentons les résultats obtenus avec le principe de commerce. La distance séparant Tunis, sommet de la hiérarchie, des deux lieux centraux de second rang est de 442,4 Km. La distance moyenne entre deux villes du système urbain considéré est de 17,2 Km. La configuration spatiale qui nous permet de nous rapprocher de cette distance (16,4 Km) comprend 7 niveaux. Tableau 5: Répartition théorique des villes selon le modèle de Christaller (K=3) Niveau Distance séparant deux villes de même rang(en Km) Nombre théorique de villes par niveau 1 16,384 171 2 28,379 62 3 49,153 20 4 85,136 7 5 147,460 2 6 255,408 2 7 442,379 1 La construction théorique nous a permis de déterminer le nombre de villes théorique pour chaque niveau. Le nombre total de villes théoriques est de 265. Ce nombre correspond presque au nombre des délégations (264). Il faut mentionner que le nombre de villes obtenu est largement supérieur au nombre de villes du système urbain retenu à savoir 165.Ceci s’explique certainement par la présence de vastes étendues en Tunisie où la présence de villes, d’agglomérations où de concentrations urbaines est impossible. Ces étendues correspondent à l’espace saharien. Pour pouvoir comparer le système urbain tunisien à la configuration théorique obtenue, il est nécessaire de créer sept niveaux de villes pour la trame urbaine InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  36. 36. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 29 observée. Nous construisons ces sept niveaux en essayant de conserver les réalités des différentes fonctions que possèdent les villes tunisiennes :  un premier niveau dont l’unique centre est la métropole de Tunis ;  un deuxième niveau comprenant deux villes : Sfax et Sousse ;  un troisième niveau comprenant les villes de plus de 200 000 et moins de 350 000 habitants ;  un quatrième niveau pour les villes de 100 000 à 200 000 habitants ;  un cinquième niveau pour les villes de 60 000 à 100 000 habitants ;  un sixième niveau contenant les villes de 20 000 à 60 000 habitants ;  un septième niveau comprenant les villes de plus de 2 000 habitants. Il apparaît que la localisation des deux villes de second rang est complètement différente de celle de Sfax et Sousse. Elles se situeraient du côté des frontières libyenne et algérienne dans les délégations de Ben Guerdane et Hazoua respectivement. Tableau 6: Comparaison des distributions théoriques et observée Niveau Nombre observée de villes Nombre théorique de villes (y compris l’espace saharien) Nombre théorique de villes (espace saharien exclu) 1 er rang 1 1 1 2 ème rang 2 2 2 3 ème rang 0 2 1 4 ème rang 5 7 6 5 ème rang 9 20 13 6 ème rang 38 62 39 7 ème rang 110 171 106 Total Villes 165 265 168 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  37. 37. Chapitre1 : L’organisation administrative et spatiale de la Tunisie 30 Force est de constater que la non prise en compte du Sahara permet au modèle théorique de se rapprocher considérablement du système urbain tunisien. Ainsi, le nombre théorique de villes passe de 265 à 168, suite à l’exclusion de l’espace saharien, qui est presque le nombre de villes retenues dans notre système urbain. Il est à signaler que les décalages entre le réel et le théorique sont au niveau des rangs 3, 4 et 5. Ainsi, la construction théorique a montré que l’espace tunisien doit comporter une ou deux villes de rang 3 alors qu’en réalité il n’existe pas de ville en Tunisie avec une population comprise entre 200 000 et 350 000 habitants. Toutefois, le plus grand décalage est au niveau du rang 5 dans le sens où l’espace tunisien est susceptible de contenir entre 13 et 20 villes dont la population est comprise entre 60 000 et 100 000 alors qu’on en trouve que 9. En d’autres termes, le système urbain tunisien se caractérise par une pénurie en ville intermédiaire. le système urbain tunisien se caractérise par une pénurie en ville intermédiaire. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  38. 38. Chapitre2 : La division du territoire 31 Chapitre 2 La division du territoire Nous avons mis l’accent, dans ce qui a précédé, sur les déséquilibres de nature socioéconomique, le caractère primatial de la métropole de Tunis, de la hiérarchie urbaine en Tunisie. Nous avons également montré que le système urbain tunisien est un système pauvre en villes intermédiaires et relativement riche en petites villes. L’objectif de ce chapitre est de proposer une nouvelle organisation administrative du territoire, en fonction de critères élaborés en prenant en considération l’ensemble de ces éléments, qui soit en mesure de relever le défi d’un développement équilibré de l’ensemble du territoire. Nous commençons notre analyse en effectuant un benchmark des expériences étrangère dans le domaine de l’organisation administrative du territoire afin d’en tirer un enseignement pour le cas de la Tunisie. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  39. 39. Chapitre2 : La division du territoire 32 Nouvelles tendances internationales en matière d’organisation territoriale Pour tracer les perspectives futures et mener à bien la réflexion sur le redécoupage territoriale de la Tunisie, il est indispensable de passer en revue les nouvelles tendances internationales en matière d’organisation du territoire. Force est de constater, à travers un benchmark international, que la tendance au niveau des pays développés est de réduire le nombre des collectivités locales et plus particulièrement les municipalités. La tendance à réduire le nombre des collectivités locales, sous l’impulsion des principes de « municipal amalgamation » et de « large-scale municipal reform », a été initiée en Europe dès les années 1950 en Suède. La réforme municipale de la Suède, réalisée sur deux phases, entamé en 1952 et terminée en 1974, a permis entres autres de réduire le nombre de municipalités suédoises de 2 500 à 275 (290 aujourd’hui). L’idée principale de cette réforme était que chaque municipalité devait atteindre un seuil de population et au minimum une ville principale capable de fournir la population en biens et services basiques. Le rapport ESDP (European Spatial Development Perspective), publié par la commission européenne en 1999, est un document de référence pour la politique spatiale européenne. Son objectif est de mettre en place un plan qui va permettre d’assurer un développement équilibré et durable de l’Europe. Ils’est construit autour du concept central le « polycentrisme » dans l’objectif d’une compétitivité territoriale plus équilibré. Ce concept a été repris ensuite dans au moins 15 pays membres dans leurs stratégies de planification spatiale (André, 2009). La majorité des plans spatiaux des différents pays européens cherchent à équilibrer leurs systèmes urbains et de les rendre moins disparates et moins déséquilibrés. Le développement des 1 tendance au niveau des pays développés est de réduire le nombre des collectivités locales et plus particulièrement les municipalités. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  40. 40. Chapitre2 : La division du territoire 33 capitales des différents pays est une priorité des différents pays vu le rôle que ces villes jouent dans la compétitivité du pays. Toutefois, certains pays vont chercher à réduire la concentration de certaines fonctions économiques dans les capitales telles que la France, le Luxembourg et l’Irlande alors que d’autres vont chercher à développer encore plus le sommet hiérarchique de leurs systèmes urbains vu qu’il est le centre principal de la compétitivité pays. Tableau 7: Evolution du nombre de municipalités dans les pays européens Pays Nombre de municipalités Dans le passé 2009 Année Nombre Danemark 1950 1 387 98 Lituanie 1950 581 60 Suède 1950 2 281 290 Grèce 1950 5 774 1 034 Royaume Uni 1950 2 028 435 Lettonie 1990 570 118 Belgique 1950 2 669 589 Pays Bas 1950 1 015 443 Allemagne 1950 25 930 12 229 Norvège 1950 744 431 Autriche 1950 3 999 2 357 Finlande 1950 547 348 Espagne 1950 9 214 8 111 Suisse 1950 3 097 2 758 Estonie 1990 254 227 France 1945 38 814 36 682 Pologne 1988 2 399 2 418 Hongrie 1980 3 122 3 153 Portugal 1974 304 308 Italie 1950 7 781 8 100 Sources : Banque Mondiale (2003); Dexia(2009/2010). Les mouvements de réduction du nombre des collectivités locales, à l’étranger, ont été accompagnés par la recherche d’une taille optimale des collectivités locales et InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  41. 41. Chapitre2 : La division du territoire 34 par la mise en place de critères qui vont guider ces plans de restructuration. Différents rapports et études mettent l’accent sur l’importance de la prise en compte des éléments suivants dans les politiques d’organisation spatiale du territoire :  Les économies d’échelles ;  L’espace sociogéographique ;  Limites fonctionnelles où aires de dessertes optimales ;  La viabilité financière ; Les économies d’échelles : Plusieurs études se sont penchées sur la relation entre la taille d’une collectivité locale et sa performance. Les résultats ne font pas l’unanimité mais la tendance est vers l’existence d’une relation positive, c'est-à-dire que plus la collectivité locale est grande de taille plus elle est efficiente. L’espace sociogéographique : la mise en place de collectivités locales où la révision de leurs frontières doit impérativement tenir compte des spécificités géographiques ainsi que sociales, culturelles, etc. La proximité sociogéographique est un élément crucial qui permettra aux populations de s’identifier en leurs collectivités locales. Limites fonctionnelles où aires de dessertes optimales : le rôle principal des collectivités locales est de fournir les populations en biens et services publics. Les centres, lieu de fourniture de biens et services publics, doivent permettre d’assurer une desserte optimale des aires qu’ils couvrent. Les aires de desserte optimale à partir de centre n’est autre que la théorie des places centrales. La viabilité financière : la taille d’une collectivité locale dépend également des ressources financières disponibles. Celles-ci proviennent généralement de la fiscalité locale. Donc plus la base fiscale est importante plus la collectivité dispose de ressources plus elle a la capacité de fournir des biens et services de qualité. Plus une collectivité locale dispose de ressources financières plus elle a de pouvoir de négociation avec les autorités centrales. Plus la les collectivités locales sont de taille InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  42. 42. Chapitre2 : La division du territoire 35 réduite plus elles dépendent financièrement du centre. La dépendance financière des collectivités locales peut jouer le rôle d’un frein ou obstacle à la décentralisation. Vers une nouvelle architecture institutionnelle Le Plan Spatial du développement de la Tunisie doit émaner des caractéristiques du niveau disparate de développement régional et du système urbain existant. Compte tenu des enseignements précédents, le Plan Spatial doit viser à développer le polycentrisme. Le concept du polycentrisme peut prendre l’une des deux formes suivantes :  Polycentrique hiérarchisé : l’espace est organisé en plusieurs centres urbains hiérarchisés dans la logique de la théorie des places centrales. Dans cette structure les centres sont dominés par des centres de tailles plus importantes essentiellement en matière de production de biens et services spécialisés ;  Polycentrique complémentaire : l’espace est organisé en plusieurs centres urbains organisés d’une manière complémentaire où les relations de production ne sont plus des relations de domination mais plutôt de complémentarité. Une coopération entre les centres urbains est à promouvoir afin qu’elles atteignent ensemble une taille qu’individuellement elles seraient incapables d’atteindre. L’adoption d’une configuration par rapport à l’autre dépend de plusieurs facteurs dont notamment la structure urbaine et fonctionnelle existante et l’espace considéré. Ainsi, pour la configuration polycentrique hiérarchisée serait intéressante pour les niveaux municipal et régional dans la mesure où elle permet une répartition efficace des lieux de fourniture des biens et services publics de manière et, donc, de garantir l’équité 2 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  43. 43. Chapitre2 : La division du territoire 36 en matière d’accès aux biens et services publics. L’idée est de mailler les différents centres de la structure urbaine de telle sorte que tout le territoire national soit couvert par l’ensemble des biens et services publics d’une manière homogène. Le polycentrisme complémentaire serait plus adéquat pour le niveau des districts afin de mieux asseoir les politiques de développement régional. Plus l’espace est large plus le polycentrisme recherché doit tendre vers une configuration complémentaire afin que plusieurs centres de tailles proches entretiennent des relations de complémentarité permettant un certain degré de diversification économique et une certaine taille capable d’engendrer des externalités positives, des économies d’agglomérations et des rendements d’échelles. Pour construire un modèle théorique de collectivités locales, nous utilisons la théorie des places centrales, particulièrement le principe administratif. Il apparait que cette théorie reste jusqu’à nos jours le background théorique par excellence en matière d’organisation spatiale. Comme dans l’illustration théorique précédente nous prenons comme point départ le système urbain tunisien. Cette illustration va essayer de retracer les trois niveaux de centres (municipal, régional et district) dans l’espace. Plus que le positionnement géographique des centres, ce qui nous intéresse plutôt c’est le nombre de ces centres. Le polycentrisme complémentaire serait plus adéquat pour le niveau des districts afin de mieux asseoir les politiques de développement régional. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  44. 44. Chapitre2 : La division du territoire 37 Carte 3 : Illustration Théorique Carte 3 : Illustration théorique sans considérer le Sahara InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  45. 45. Chapitre2 : La division du territoire 38 La construction théorique nous a permis de recenser 238 centres sur le territoire tunisien. Six de niveau départemental, 28 de niveau régional et 204 de niveau municipal. Compte tenu des caractéristiques de son système urbain, la Tunisie en 3 niveaux de collectivités locales est censée contenir 238 municipalités, 34 régions et 6 départements (carte 2). Toutefois, ce n’est pas l’ensemble du territoire tunisien qui est viable. Certaines portions de la Tunisie ne peuvent pas abriter des concentrations urbaines ou villes tels qu’ à titre d’exemple : le Sahara, Chott Jerid, El Ouara (entre Tataouine et Ben Guredene). Ceci nécessite de recalculer le nombre de centres après l’élimination de l’espace saharien (carte 3). Ainsi, la construction théorique de l’architecture des collectivités locales donne approximativement 161 centres qui hiérarchisent l’espace en 161 municipalités, 23 régions et 5 départements. Quelles municipalités La configuration municipale de la Tunisie aujourd’hui correspond à une configuration à la « gruyère ». Seuls les espaces considérés comme urbain (absence de critères d’urbanisation et de définition de l’urbain) sont couverts par des municipalités. Comme mentionné précédemment, la constitution prévoit que les municipalités couvrent l’ensemble du territoire national. La question qui se pose est savoir comment procéder à cette extension. Plusieurs alternatives sont possibles :  garder les anciennes municipalités et créer d’autres nouvelles,  distinguer entre les municipalités urbaines et rurales,  faire table rase de l’existant et redessiner l’ensemble du territoire. 3 la construction théorique de l’architecture des collectivités locales donne approximativement 161 centres qui hiérarchisent l’espace en 161 municipalités, 23 régions et 5 départements. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  46. 46. Chapitre2 : La division du territoire 39 La leçon à tirer des analyses théoriques précédentes est que l’espace tunisien ne peut pas contenir plus de municipalités qu’il en existe aujourd’hui. Dans ce cas, nous pensons que l’augmentation du nombre de municipalités est un choix non efficace dans le sens où il va fragmenter davantage un territoire de taille réduite. En outre, les difficultés financières que presque la moitié des municipalités vivent aujourd’hui et qui font que l’Etat les prend en charge en totalité montrent combien la situation est délicate avec 264 municipalités. La stratégie d’augmentation du nombre des municipalités en distinguant entre municipalités urbaines et municipalités rurales ou pas prévoit de faire passer le nombre de municipalités à plus de 600. Nous pensons que le nombre de municipalités tunisiennes doit être compris approximativement entre 160 et 240 (résultats de l’ensemble des analyses précédentes). Nous pensons également que nos municipalités futures doivent avoir un certain seuil qui va leur permettre de réaliser des économies d’échelles. Nos municipalités futures doivent assurer l’intégration entre le rural et l’urbain et non pas pousser à plus d’exclusion. Aujourd’hui la distinction entre espaces urbain et rural n’est plus assez tranchée. L’urbain et le rural ne sont plus assez différent et leurs relations sont de moins en moins dichotomique. De plus, plusieurs études ont montré que les disparités spatiales et la pauvreté sont plutôt des phénomènes qui caractérisent les espaces ruraux. Le plan spatial doit miser sur une meilleure intégration entre le centre et son espace périphérique ou rural où un vrai partenariat doit avoir une assise institutionnelle. Nos municipalités futures doivent être organisées autour de centres qui vont permettre de fournir des biens et services publics de qualité en comptant sur Nous pensons que le nombre de municipalités tunisiennes doit être compris approximativement entre 160 et 240 Le plan spatial doit miser sur une meilleure intégration entre le centre et son espace périphérique ou rural où un vrai partenariat doit avoir une assise institutionnelle. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  47. 47. Chapitre2 : La division du territoire 40 leurs ressources financières et humaines. C’est pour cela que les municipalités doivent être viables financièrement. Nos municipalités futures doivent regrouper des populations autour de projets communs. Or ceci ne passe que par le sentiment d’appartenance à un territoire. L’ensemble de ces éléments plaident en faveur de deux scénarios :  Le premier est celui de redessiner les limites municipales en détaillant les critères et en mettant des normes  Le deuxième est de s’appuyer sur une division existante moyennant quelques arrangements et qui permet de satisfaire l’ensemble des critères énoncés. Nous optons dans le cadre de ce rapport au deuxième scénario pour des raisons de délais et de coût. Pour ce scénario nous pensons que les territoires municipaux futurs peuvent être inspirés des territoires actuels des délégations. Celles-ci sont des entités à un centre unique qui permet de desservir des espaces et des populations assez large ainsi que des zones urbaines et des zones rurales. En outre, depuis la création de cet échelon administratif après l’indépendance on sent aujourd’hui une certaine appartenance des habitants à leurs délégations. En effet, la raison de la création de cet échelon était entre autres de casser la dynamique tribale des populations. La comparaison des limites réelles des délégations à des limites théoriques construites (polygones de Thiessen) à partir de la notion d’aire de desserte optimale (la logique des places centrales) montre une certaine correspondance surtout pour la moitié nord de la ligne Amra (gouvernorat de Sfax) Fériana (gouvernorat de Kasserine). La moitié sud est caractérisée par des décalages plus visibles entre les délégations et les espaces construits qui s’expliquent par une taille plus importante des délégations. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  48. 48. Chapitre2 : La division du territoire 41 Carte 4 : Limites réelles et théoriques des délégations Un regroupement de plusieurs délégations qui divisent une agglomération est indispensable pour respecter le critère d’un centre par municipalité. Egalement les phénomènes d’étalement urbain et d’extension urbaine sont à considérer dans le regroupement des délégations. Le traitement de l’ensemble de ces éléments nous a permis de dresser une carte avec 200 municipalités, pour une population moyenne par municipalité qui avoisine les 50 000 habitants, un minimum d’habitant de 4 000 habitants à Menzel Habib (gouvernorat de Gabès) et un maximum de 730 000 à Tunis (tableau 6). InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  49. 49. Chapitre2 : La division du territoire 42 Tableau 8 : Statistiques descriptives des nouvelles municipalités Minimum Maximum Moyenne Ecart type Population des 200 municipalités 3 971 728 453 49 554 69 938 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  50. 50. Chapitre2 : La division du territoire 43 Carte 5 : Répartition de la population par municipalité InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  51. 51. Chapitre2 : La division du territoire 44 Quelles régions L’analyse théorique, menée plus haut, a révélé que le nombre optimal de régions que l’espace tunisien est susceptible de contenir est de 23, nombre qui coïncide quasi-parfaitement avec celui des gouvernorats actuels, à savoir 24. Une comparaison entre les limites réelles des gouvernorats et des limites théoriques, construites à partir des zones de desserte optimale que les chefs-lieux de gouvernorats sont susceptibles de desservir, révèle une certaine homogénéité des tracés (carte 6). La concordance est frappante pour les gouvernorats dorsaux (contigües à l’Algérie). Un décalage, entre formes théorique et réelle des gouvernorats, caractérise la bande intermédiaire (Béja, Siliana, Kairouan, Zaghouan et Sidi Bouzid). Ce décalage n’est pas sans effet sur les gouvernorats du littoral. Les imperfections des formes de certains gouvernorats pourraient générer des espaces sous-administrés qui auraient intérêt à être réaffectés vers d’autres gouvernorats. Des études approfondies sont nécessaires pour statuer sur la possibilité de réaffecter certaines municipalités à d’autres gouvernorats. Toutefois, il est à signaler que la plupart des espaces qualifiés comme sous-administrés sont des espaces affichant des indicateurs de développement régional parmi les plus faibles du pays 7 . La majorité des villes détectées à la marge des frontières théoriques des gouvernorats sont de petites villes (population inférieure à 10 000 habitants). La position excentrée de ces agglomérations par rapport aux chefs-lieux de leur gouvernorat respectif pourrait expliquer leur position au sein de la trame urbaine. 7 Montassar (2012) et MDRP (2012). 4 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  52. 52. Chapitre2 : La division du territoire 45 Les chefs-lieux des gouvernorats respectent globalement le critère de centralité par rapport à l’ensemble du territoire. Ceci permet de respecter le critère du polycentrisme hiérarchique au niveau des régions à construire. L’ensemble de ces éléments plaident en faveur de l’idée que le statu quo doit être maintenu au niveau de la configuration des régions. Les limites géographiques des futures régions doivent donc coïncider avec le tracé actuel des gouvernorats, dans la mesure où ces derniers répondent aux critères retenus précédemment. Carte 6 : Limites réelles et théoriques des régions Cette configuration portera le nombre maximum de communes par région à 11 et le minimum à 5 (tableau 12). InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  53. 53. Chapitre2 : La division du territoire 46 Tableau 9 : Nombre de municipalités par région Nombre de communes Nombre de communes Tunis 5 Kasserine 11 Ariana 6 Sidi Bouzid 11 Ben Arous 6 Sousse 8 Manouba 8 Monastir 10 Nabeul 11 Mahdia 11 Zaghouan 6 Sfax 11 Bizerte 11 Gafsa 9 Beja 8 Tozeur 5 Jendouba 8 Kebili 4 Kef 10 Gabes 6 Siliana 10 Medenine 8 Kairouan 10 Tataouine 6 InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  54. 54. Chapitre2 : La division du territoire 47 Carte 7 : Communes et régions InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  55. 55. Chapitre2 : La division du territoire 48 Quels districts Selon la constitution de janvier 2014, les districts correspondent à des entités régionales dotées d’un Conseil élu par les membres des Conseils municipaux et régionaux, ce qui fait d’elles une innovation institutionnelle sans équivalent dans l’architecture administrative précédente. En effet, aucune collectivité locale n’existait, jusqu’à maintenant, au-delà des limites du gouvernorat. Les questions qui se posent sont de savoir quelles sont les régions à regrouper au sein d’une même collectivité locale et quelle sera leur capitale de district. Pour répondre à ces questions, nous utilisons l’approche du polycentrisme complémentaire. La complémentarité des centres urbains et des territoires permet de générer, au sein des districts, des effets d’entrainement et de diffusion exercés par les grandes agglomérations des régions dynamiques sur les régions défavorisées. Ces effets constituent un puissant vecteur de développement spatial qui est à même d’impulser une dynamique de développement économique et social. Celle-ci sera certes profitable aux régions sous-développées qui bénéficieront du dynamisme des régions les plus avancées et de leur insertion dans l’économie internationale, et qui seront en mesure de réduire efficacement les disparités socio-économiques dont elles sont affectées. Elle le sera également aux régions les plus avancées dans la mesure où elles pourront bénéficier de nouvelles sources de croissance économique propres à un espace géographique large qui possède des potentialités spécifiques à exploiter. 5 La complémentarité des centres urbains et des territoires permet de générer, au sein des districts, des effets d’entrainements et de diffusion exercés par les grandes agglomérations des régions dynamiques sur les régions défavorisées. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  56. 56. Chapitre2 : La division du territoire 49 Pour favoriser et concrétiser le lien entre les régions avancées et les régions les plus défavorisées, des projets fédérateurs pourront être mis en place dans des secteurs, stratégiques et à forte valeur ajoutée, qui impliquent le plus grand nombre de régions au sein d’un même district. Même si ces projets fédérateurs devront être conduits par les districts eux-mêmes, en tant que collectivité locale, l’Etat peut les accompagner en introduisant dans le futur code d’investissements des dispositions qui prévoient des avantages financiers et/ou fiscaux aux acteurs privés qui réalisent des investissements dans les projets fédérateurs à condition que ces investissements soient localisés dans les districts concernés. Cela suppose un code d’investissements dont les avantages accordés se présentent sous la forme d’une matrice qui lie la localisation géographique d’un investissement – par district – et la nature du projet d’investissement – projet fédérateur ou non – (voir, dans l’annexe 1, la matrice établie en fonction des districts et des secteurs porteurs identifiés). des projets fédérateurs pourront être mis en place dans des secteurs, stratégiques et à forte valeur ajoutée, qui impliquent le plus grand nombre de régions au sein d’un même district. l’Etat peut les accompagner en introduisant dans le futur code d’investissements des dispositions qui prévoient des avantages financiers et/ou fiscaux aux acteurs privés qui réalisent des investissements dans les projets fédérateurs à condition que ces investissements soient localisés dans les districts concernés. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  57. 57. Chapitre2 : La division du territoire 50 5.1. Les principes du découpage en district et du choix des capitales de district 5.1.1.Le découpage en districts Rappelons que l’analyse théorique menée plus haut a révélé que le nombre optimal de district, que l’espace tunisien est susceptible de contenir, est de cinq. Pour définir les limités géographiques des cinq districts, nous retenons six critères qui se conforment à l’objectif de développement régional et qui se plient à la nécessité de former des ensembles cohérents et équilibrés sur le plan économique et politique :  l’ancrage régional et international,  la fonctionnalité,  l’efficience,  l’accessibilité,  la proximité,  l’équilibre. L’ancrage régional et international : Il s’agit du premier critère qui découle directement du principe de complémentarité. Celui-ci conduit au couplage entre les territoires de l’intérieur et ceux du littoral. Afin d’insérer l’ensemble des districts dans le processus d’internationalisation voire de mondialisation de l’économie, les entités sont formées de manière à leur conférer un débouché sur la façade maritime et, si possible, une frontière avec un pays voisin. La fonctionnalité : Ce critère renvoie à l’intensité de la mobilité des individus et des échanges de biens et de services autour d’une grande agglomération et entre les régions. Les districts doivent s’appuyer sur une grande agglomération potentielle, de façon à répondre aux exigences d’une économie moderne et ouverte sur le reste du monde. La traduction spatiale de la mondialisation n’est autre que la métropolisation. InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  58. 58. Chapitre2 : La division du territoire 51 Les centres urbains occupent une fonction stratégique en tant que lieux d’agglomération de populations, de richesses, de technologies et d’informations qui agissent directement sur la productivité et la compétitivité des territoires. L’efficience : Ce troisième critère se rapporte à la taille des districts en termes de superficie, de population et de nombre de régions à incorporer. La taille doit être efficiente, c’est-à-dire être suffisamment importante pour réaliser des économies d’échelle dans la production de biens et de services publiques, pour procurer au district une diversité de potentialités propres et, finalement, pour assurer l’efficacité des politiques de développement. L’accessibilité : Il s’agit d’un critère qui fait référence aux contraintes physiques liées aux déplacements en transport des individus au sein d’un district, en vue de travailler ou de réaliser des affaires économiques ou financières, d’accomplir des formalités administratives ou d’avoir accès à un service public. Ce critère exige que le temps nécessaire pour parcourir la distance entre un point quelconque dans le district et la capitale du district doit permettre d’effectuer un aller-retour et de réaliser les transactions économiques ou financières qui ont motivé le déplacement. La proximité : le cinquième critère se rapporte à des considérations d’ordre socioculturel. Il convient de prendre en compte, dans la formation des districts, les affinités relationnelles qui existent entre des populations de régions différentes. Ces affinités s’expriment notamment lors des migrations inter-gouvernorats puisqu’elles amènent des individus à privilégier certaines régions plutôt que d’autres, en dehors de leur région d’origine. L’équilibre : Ce dernier critère instaure une contrainte d’équilibre sur le plan économique et politique. Le découpage du territoire national en districts doit aboutir à la formation d’ensembles équilibrés qui disposent tous des mêmes potentialités de InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  59. 59. Chapitre2 : La division du territoire 52 développement économiques et d’une taille démographique proche. De cette manière, le risque de voir des entités ayant un poids et un pouvoir prépondérant reléguer au second rang les autres districts est écarté. Evidemment, les six critères exposés ci-dessous ne peuvent pas être tous satisfaits simultanément de manière optimale. L’objectif du découpage territorial en district est de se rapprocher le plus possibles de la totalité de ces critères. 5.1.2. Le choix des capitales La capitale de districtcorrespond à la ville qui accueillera, avant tout, l’administration de la nouvelle entité institutionnelle, mais également l’administration nationale déconcentrée en lien avec les affaires du district et une agence de développement qui regroupera les structures d’appui (APII, APIA, CEPEX, FIPA, office de développement, etc.). Il existe plusieurs approches pour définir la capitale d’une collectivité territoriale. Une première consiste à choisir l’agglomération urbaine qui a le statut de pôle régional dans la mesure où celui-ci renvoie à une ville qui abrite les universités, les laboratoires de recherche, les plus grandes entreprises, les équipements et les services spécialisés. Une deuxième approche consiste à faire le choix rationnel de la ville qui bénéficie d’une position de centralité et qui permet de répondre à une logique de desserte optimale. L’approche retenue ici se plie à l’objectif de développement régional. Elle répond au souci de mettre à niveau les régions les plus défavorisées et de créer les conditions favorables à une convergence socio-économique des régions. En effet, elle consiste à établir la capitale de district dans la ville chef-lieu de la région la plus en retard du district. L’établissement de la capitale dans la région la plus défavorisée permettra à celle-ci d’accueillir de nouveaux emplois publics, de nouvelles infrastructures InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  60. 60. Chapitre2 : La division du territoire 53 publiques et d’induire de nouveaux types d’activités dans le secteur privé, notamment dans le secteur des services. Outre les perspectives économiques et sociales qui s’ouvrent à la ville élevée au rang de capitale de district, un avantage non négligeable, qui justifie cette approche, est celui de ne pas encombrer, voire de décongestionner, la grande agglomération du district d’une nouvelle administration publique qui viendrait s’insérer dans un tissu urbain déjà saturé dans la quasi-totalité des cas. Pour identifier la région la plus en retard, la solution la plus adéquate est de retenir l’indicateur de développement régional (IDR) calculé par le Ministère du développement régional et de la planification, en 2012. Il s’agit d’un indicateur qui correspond à la moyenne simple de 18 variables se référant à quatre domaines : savoir, richesse/emploi, santé/population et justice/équité (tableau 6). InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  61. 61. Chapitre2 : La division du territoire 54 Tableau 10 : Les composantes de l’indicateur de développement régional Dimension Sous dimensions Variables Indice du savoir Education Taux des admis au baccalauréat (année 2010) Taux de scolarisation de la population âgée de 6 à 14 ans (année 2010) Taux d’analphabétisme (année 2010) communication Pourcentage des ménages qui ont accès à internet (année 2007) Densité téléphonique (FIXE et GSM) par gouvernorat (année 2004) Indice richesse emploi Emploi Taux de chômage par gouvernorat (année 2008) Densité des PME (Nombre de PME pour 1000 habitants) (année 2009) Richesse Taux de pauvreté (année 2005) Taux de desserte en eau potable (année 2010) Taux de branchement des ménages au réseau d’assainissement (année 2010) Nombre de voiture pour 1000 habitants (année 2010) Indice Santé et population Population ISF (indice synthétique de fécondité) (année 2009) Mortalité infantile pour 1000 naissances (année 2009) Santé Nombre de médecins pour 1000 habitants (année 2008) Nombre de lits d’hôpitaux pour 100000 habitants (année 2008) Indice justice et équité Indice justice Taux de criminalité pour 1000 habitants (année 2009) Indice égalité des sexes Différence entre taux de scolarisation hommes et femmes (année 2005) Différence entre taux d’activité hommes et femmes (année 2010) Source : MDRP InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  62. 62. Chapitre2 : La division du territoire 55 5.1.3. Les districts et leur capital L’application de la méthodologie définie précédemment conduit à proposer une structuration du territoire national autour des districts suivants (carte 8) :  le district de la Majerda,  le district de Carthage,  le district du Cap Bon-Sahel,  le district du Grand Centre,  le district des Oasis et Ksour. Carte 8 : Le découpage territorial en districts InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  63. 63. Chapitre2 : La division du territoire 56  Le district de la Majerda Le district de la Majerda compte cinq régions : Bizerte, Jendouba, Béja, Le Kef et Siliana. Il compte une population totale de 1,7 millions d’habitants et occupe une surface de 20 130 km². Selon le critère de l’IDR, la capitale de district devrait se situer dans la ville de Jendouba. En effet, la région de Jendouba est celle qui possède l’IDR le plus bas parmi ceux composent le district. Par ailleurs, elle correspond à la région qui possède la population la plus élevés en dehors de la région qui abrite la grande agglomération urbaine du district (Bizerte). Le critère de l’agglomération urbaine retient Bizerte comme capitale de district alors que celui de la desserte optimale confirme le choix de Jendouba. La force de ce district est de détenir la plus grande zone de spécialisation agricole du pays qui se situe dans le Nord-Ouest. Cette zone s’étale sur 18 délégations : 9 délégations de la région de Béja, 9 délégations de la région de Jendouba et une délégation de la région de Siliana (voir annexe 2). Le district comporte également un centre de forte présence industrielle dans la région de Bizerte, situé précisément dans 9 délégations de la région(voir annexe 3), au sein duquel opèrent de manière prépondérante des entreprises intervenant dans les secteurs des ITH, IEE, ICC et IMM8 . La jonction entre la grande zone de spécialisation agricole du Nord-Ouest et le centre industriel de Bizerte, au sein d’une même entité institutionnelle, peut contribuer à la rationalisation des filières agroalimentaires qui constitue un premier projet fédérateur pour le district de la Majerda. Un deuxième projet fédérateur, prometteur et sans équivalent dans le reste du territoire national, consiste à bâtir un 8 Cf. Hamadi Tizaoui (2013). InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  64. 64. Chapitre2 : La division du territoire 57 tourisme de luxe sur toute la côte Corail qui part de Bizerte et qui continue jusqu’à Tabarka. Le relief, les panoramas, la végétation qui y règnent est non sans rappeler la côte d’Azure, sur l’autre rive de la méditerranée. Un troisième projet fédérateur s’appuie également sur une dotation naturelle abondante dans le district : les espaces montagneux et forestiers. Il s’agit de développer un écotourisme qui s’appuierait sur un réseau de gites ruraux et de maisons d’hôtes. Tableau 11 : District de la Majerda Région IDR Population Superficie (en km²) Population totale Superficie totale (en km²) Bizerte 0,49 561 661 3 565 1 783 293 20 130 Jendouba 0,31 425 656 3 102 Béja 0,39 306 338 3 740 Le Kef 0,40 255 568 5 081 Siliana 0,36 234 070 4 642  Le district de Carthage Le district de Carthage se compose du Grand Tunis (Tunis, Ben Arous, Ariana et Manouba) auquel s’ajoute la région de Zaghouan. Il fait parti des districts les plus peuplés, avec près de 2,6 millions d’habitants, tout en étant celui qui possède la plus petite surface : 5 481 km². La région qui connaît l’IDR le plus faible est celle de Zaghouan ce qui la place en situation d’accueillir la capitale de district, selon le critère de l’IDR. La ville de Zaghouan est, d’ailleurs, le seul chef-lieu de gouvernorat qui n’appartient pas à la InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  65. 65. Chapitre2 : La division du territoire 58 métropole tunisoise. Elle illustre, par excellence, l’intérêt de situer la capitale de district dans la région la plus défavorisée dans la mesure où elle pourrait se muer à terme en une grande ville capable à la fois d’améliorer le niveau et la qualité de vie de sa population, et de décongestionner la métropole tunisoise. Tunis serait la capitale de district si l’on retient le critère de l’agglomération urbaine alors que celui de la desserte optimale confirme une nouvelle fois le choix issu du critère de l’IDR, à savoir Zaghouan. La présence de la métropole tunisoise fait la singularité du district de Carthage. Celui-ci se trouve donc doté du principal pôle industriel du pays. Celui-ci est particulièrement diversifié avec une surreprésentation des secteurs des IEE, IMM, ICH et ICC9 , localisé dans les délégations périphériques du centre tunisois (voir annexe 3) avec une extension jusqu’au gouvernorat de Zaghouan qui profite d’une tendance à la déconcentration industrielle de la métropole tunisoise. Les territoires relativement spécialisés dans l’agriculture sont peu nombreux. Ils se trouvent dans la délégation de Mornag à Ben Arous et de Jedaïda à la Manouba (voir annexe 2). Compte tenu de cette particularité, les projets fédérateurs susceptibles de comporter un enjeu économique partagé entre la capitale du pays, les régions composant la métropole tunisoise et la région qui abrite la capitale de district se rapportent aux activités de services spécialisés. En effet, la polarisation de l’économie nationale au sein de la métropole tunisoise, dont la région de Zaghouan bénéficie des externalités de proximité, y favorise l’économie de la connaissance. C’est dans le Grand Tunis que se trouvent les principaux établissements universités et laboratoires de recherche, les grandes entreprises, les équipements et les services de haut niveau, etc. Les activités à y promouvoir renvoient notamment au développement des technologies de l’information et de la communication (TIC), de la recherche et du développement (R&D), des services bancaires, financiers ou médicaux. 9 Cf. Hamadi Tizaoui (2013). InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  66. 66. Chapitre2 : La division du territoire 59 Tableau 12 : District de Carthage Région IDR Population Superficie (en km²) Population totale Superficie totale (en km²) Tunis 0,76 1 004 534 356 2 716 831 5 481 Ben Arous 0,66 615 987 790 Ariana 0,69 540 377 356 Manouba 0,53 379 905 1 204 Zaghouan 0,39 176 028 2 775  Le district du Cap Bon-Sahel Le district du Cap Bon-Sahel regroupe cinq régions : Nabeul, Sousse, Kairouan, Monastir et Mahdia. Il correspond au district le plus peuplé, avec 2,8 millions d’habitants, et occupe une surface de 16 139 km². La région de Kairouan est celle où l’on rencontre l’IDR le plus faible dans le district. C’est dans la ville de Kairouan que devrait être installée la capitale de district, selon le critère de l’IDR. Selon le critère de l’agglomération urbaine, c’est la ville de Sousse qui devrait être élevée au rang de capitale de district tandis que le critère de desserte optimale rejoint une fois encore le choix auquel conduit le critère de l’IDR, c’est-à-dire Kairouan. Le district du Cap Bon-Sahel a comme atout de posséder à la fois deux zones de spécialisation agricole et deux centres de fortes présences industrielles. Les régions de Kairouan et de Nabeul renferment chacune d’elle une zone de spécialisation agricole qui lui est propre. La zone de spécialisation agricole de Kairouan comme InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  67. 67. Chapitre2 : La division du territoire 60 celle de Nabeul s’étalent respectivement sur 3 délégations (voir annexe 2). La région de Nabeul accueille également l’un des deux centres de forte présence industrielle du district, localisé dans 11 de ses délégations (voir annexe 3). Ces activités industrielles s’avèrent être une ramification du pôle industriel de la métropole tunisoise et se caractérisent par une domination du secteur ITHC. Le second centre de forte présence industrielle, situé dans 25 délégations de la région du Sahel (13 dans la région de Monastir, 10 dans celle de Sousse et 2 dans celle de Mahdia – voir annexe 3) rencontre également une surreprésentation des industries ITHC, même si la forte présence industrielle dans la région de Sousse est marquée une diversification et une prépondérance des secteurs IEE, IMM et ICH10 . Etant donné la spécialisation du district autour des industries ITHC (aucun autre district ne peut revendiquer une spécialisation dans un secteur donné), un premier projet fédérateur consiste à favoriser l’émergence d’un véritable cluster dans le secteur du textile, de l’habillement et du cuir qui permettrait une montée en gamme d’une production qui reste aujourd’hui dominé par une logique de sous-traitance internationale. Ainsi, la conception et la fabrication de produits textiles et habillement à haute valeur ajoutée pourrait être encouragées, notamment dans le domaine des « texticaments » qui laisse entrevoir d’importantes perspectives de développement. Un second projet fédérateur s’appuie sur une autre spécialisation dans le domaine des services fournis aux touristes étrangers et sur les dotations naturelles qui induit une forte attractivité de la côte maritime du district : le développement de structures d’accueil permanent pour les retraités étrangers. 10 Cf. Hamadi Tizaoui (2013). InstitutTunisien des Etudes Stratégiques
  68. 68. Chapitre2 : La division du territoire 61 Tableau 13 : District du Cap Bon-Sahel Région IDR Population Superficie (en km²) Population totale Superficie totale (en km²) Nabeul 0,57 784 516 2 788 2 946 527 16 139 Sousse 0,62 655 872 2 669 Kairouan 0,25 571 279 6 712 Monastir 0,64 542 068 1 019 Mahdia 0,42 392 792 2 951  Le district du Grand Centre Le district du Grand Centre rassemble quatre régions : Sfax, Kasserine, Sidi Bouzid et Gafsa. Il est peuplé d’un peu plus de 2 millions d’habitants et s’étale sur 30 621 km². Selon le critère de l’IDR, la capitale de district devrait être située dans la ville de Kasserine compte tenu du faible IDR qui caractérise la région du même nom. Alors que le résultat induit par le critère de l’IDR était confirmé par le critère de la desserte optimale, une différence s’impose pour le district du Grand Centre puisque ce dernier amène à choisir la ville de Sidi Bouzid. Choix encore différent si l’on retient le critère de l’agglomération urbaine puisque c’est la ville de Sfax qui devrait alors être la capitale de district. La force du district du Grand Centre est de contenir trois types de spécialisation. Une spécialisation agricole et industrielle comme les précédents districts auxquelles s’ajoute une spécialisation dans le secteur des mines. La spécialisation agricole InstitutTunisien des Etudes Stratégiques

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