Refonder la haute fonction publique

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Refonder la haute fonction publique

  1. 1. Octobre 2012 Refonder la haute fonction publique : un programme réformiste par François Van Gallië (pseudonyme) « Le poisson pourrit par la tête. » (proverbe chinois) L’Etat cultive la passion de la réforme : il ne cesse de s’administrer des cures demodernisation, de révision de ses missions et de rénovation de sa fonction publique. Sasituation est comparable à celle de l’Eglise catholique pendant la Contre-réforme : semperreformanda, en réforme perpétuelle pour ne pas sombrer. Et pourtant ces efforts n’ont pasdonné les résultats escomptés. Parmi les raisons figure la prépondérance d’une approche purement comptable desenjeux de modernisation, qui atteint aujourd’hui ses limites après la LOLF (Loi organiquerelative aux lois de finances) du début des années 2000 et la RGPP (Révision générale despolitiques publiques) du quinquennat de Nicolas Sarkozy. Il faut raisonner avec un seulhémisphère pour réduire l’Etat à ses moyens et à ses règles, et occulter la dimension humaineet qualitative du service public. Il est temps de guérir de cette hémiplégie par un réformismecapable de faire la jonction des hommes et des institutions et qui ne laisse aucun angle mort. La haute fonction publique constitue l’un des nombreux angles morts des réformespassées, alors que la révision de ses modes de recrutement et de formation, de sa culture et deses pratiques devrait figurer en tête des priorités. Pour trois motifs : - l’efficacité de l’action publique : la haute fonction publique est la première courroiede transmission de la décision publique, elle peut la démultiplier ou l’enrayer. Pour qu’ellesoit un relai d’action efficace, elle doit continuer d’attirer les meilleurs et maintenir satradition d’impartialité et de loyauté. - la transparence et l’exemplarité : la haute fonction publique est le secteur del’administration le plus exposé au risque du conflit d’intérêts, et doit être irréprochable. Elledoit également s’ouvrir à toutes les composantes de la société, sous peine de contribuer audivorce des Français et de leurs élites. - l’exigence de modernisation : dans un monde en mutation et confronté à une pénuriede moyens, il ne suffit plus d’être bon, il faut être innovant. Or cette qualité s’épanouit à lajonction d’organisations souples et d’esprits créatifs, à l’exact opposé de l’organisation parstatuts et des recrutements académiques qui constituent les deux caractéristiques du modèlefrançais de fonction publique. A cet égard, la politique suivie pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy est apparueremarquablement pauvre et crispante, parce qu’elle a limité l’enjeu de réforme de la hauteadministration à celui de la suppression du classement de sortie de l’Ecole nationaled’administration (ENA). Le gouvernement s’y est épuisé en vain alors qu’elle est porteuse degrands dangers pour l’impartialité des affectations aux carrières. Ce rapport propose d’aborder ces défis dans leur globalité. Même si notre hautefonction publique ne se résume pas, loin s’en faut, à ses énarques, il s’attaque également, sanstabous ni idéologie, à la question des missions et de l’avenir de l’ENA dans le recrutement etla sélection des élites administratives. Un état des lieux (première partie) précède des propositions (deuxième partie) enmatière d’ouverture de la haute fonction publique, de déontologie, de mobilité dans lafonction publique d’organisation des carrières et des débouchés. Une section est consacrée àl’ENA et ses perspectives de réforme. Parmi les propositions du rapport : - l’ouverture plus énergique de la haute fonction publique à la diversité, 1
  2. 2. Octobre 2012 - le renforcement de la déontologie et de la transparence pour l’accès aux emploissupérieurs et les mobilités public-privé, - la réorganisation des carrières, qui conduit à repositionner les grands corps en tantque corps de débouchés,S’agissant de l’ENA : - sa transformation en une grande école du service public commune à la fonctionpublique de l’Etat et la fonction publique territoriale… - …faisant une plus grande part à la formation continue et à la promotion interne desfonctionnaires comme outil de promotion sociale, - le maintien et la professionnalisation du classement de sortie. * * * Première partie. La haute fonction publique sans illusions 1. L’illusion du pouvoir 1.1 L’énarchie, un storytelling dépassé L’énarchie est un mot comme seul les Français sont capables d’en inventer : savant,pompeux, fantasmatique. Littéralement, ce « pouvoir des énarques » désigne la mainmise deshauts fonctionnaires formés à l’ENA sur l’appareil d’Etat et leur pouvoir d’influence dans lasphère économique. On pourrait presque reprocher à Jean-Pierre Chevènement d’avoirpopularisé ce terme en 1967 dans un pamphlet du même nom1, ou plutôt de ne pas l’avoiraccompagné d’une date de péremption car ce pouvoir, si tant est qu’il eût jamais existé, avécu. L’énarchie est une abstraction, qui ne renvoie à aucune catégorie sociologiquementhomogène. L’Ecole est un moule, mais qui accueille une grande diversité : il y a peu encommun entre un élève de l’ENA recruté à 23 ans et qui « sort » au ministère des finances etun fonctionnaires quadragénaire chevronné, issu du concours interne, qui choisit la carrièrepréfectorale. La haute fonction publique ne se résume pas à ses énarques, et l’énarchie n’estpas une catégorie pertinente, à moins de lui faire désigner, assez modestement, les « CSP+ »de l’administration, une classe managériale destinée aux fonctions de conception et de miseen œuvre des politiques publiques. Cette étiquette a fait beaucoup de mal aux « énarques », aussi bien parce qu’elleoriente vers la haute fonction publique des profils inadaptés que parce qu’elle jette undiscrédit sur une catégorie de fonctionnaires qui se distinguent le plus souvent par lacompétence, le dévouement et le sens du service public. Elle trouve notamment sa raison dansla croyance suivant laquelle l’ENA est une « école du pouvoir » et une propédeutique àl’exercice de fonctions politiques. 1.2. Haute administration et politique : la vérité du dénominateur Cet amalgame entre pouvoir administratif et pouvoir politique relève d’une illusionarithmétique : le nombre – il est vrai non négligeable – d’hommes et de femmes politiquesissus de l’ENA (le numérateur) doit se rapporter au nombre bien plus considérable de hautfonctionnaires formés sur les bancs de l’ENA qui ne franchiront jamais le seuil desresponsabilités politiques (le dénominateur). Certes, parce qu’elle destine à des fonctions àl’interface de l’administratif et du politique, l’Ecole peut être un tremplin pour des fonctionsélectives, ministérielles ou parlementaires. Mais cette capillarité entre fonction publique et1 L’énarchie, 1967, Jean-Pierre Chevènement, Didier Mochtane et Alain Gomez. 2
  3. 3. Octobre 2012politique n’est pas le monopole de l’ENA. Au contraire, l’Ecole ne joue plus le rôle deviatique pour le pouvoir qui était le sien au sommet de son prestige : l’étiquette ENA peutdesservir des ambitions politiques, parce qu’elle véhicule des clichés d’arrogance et dedéconnexion avec la réalité des Français. Ceux qui côtoient des énarques passés à la politique le savent : si ces derniers ontréussi leur conversion, ils ne le doivent pas à leurs qualités de hauts fonctionnaires, mais àleur capacité à s’en libérer. L’idéal-type du haut fonctionnaire et celui du politique sontantinomiques : le système de recrutement des hauts fonctionnaires privilégie des valeursd’obéissance, de discrétion et de conformisme en opposition avec le goût du débat et del’exposition qui sont la clé du combat politique. Ces deux catégories rejouent l’oppositionentre éthique de la responsabilité et éthique de la conviction. Le métier de haut fonctionnaireest aussi une école de désillusion pour les vocations les mieux établies : la proximité avec lescontraintes de la décision publique et les secrets de fabrique politiciens en ont désenchantéplus d’un. 1.3. La technocratie : une faiblesse du pouvoir Les énarques tirent leur pouvoir de leur mainmise sur les cabinets ministériels : uneautre idée trompeuse. Certes, ces derniers y sont très représentés, mais pour des raisons quitiennent à la sociologie administrative : les ministres choisissent leurs collaborateurs dans levivier d’experts de leur administration, où les énarques sont souvent majoritaires. Au risqued’une relation incestueuse entre le politique et l’administratif, mais dont la conséquence estmoins une politisation de l’administration qu’une technocratisation du politique. La prépondérance des cabinets ministériels dans le système français est une alternativeau système spoil system à l’américaine, où les têtes des administrations changent en casd’alternance politique. En contrepartie, les cabinets deviennent des extensions desadministrations, et contribuent à la technocratisation des processus de décision : dotésd’effectifs pléthoriques, ils font écran entre le ministre et les directeurs de son administration,les cabinets passent souvent leur temps à défaire les projets préparés par les services, etponctionnent leurs meilleurs éléments. Or ce qui peut paraître comme un pouvoir technocratique s’apparente plutôt à uneforme d’impuissance organisée en système : la surreprésentation de profils techniques encabinets nuit à l’efficacité de la décision publique et perturbe la continuité de l’actionadministrative. 1.4. Public-privé : les petits pieds du pantouflage L’énarchie tire-t-elle alors son pouvoir de ses réseaux et de leur emprise sur le secteuréconomique ? A y regarder de près, l’étiquette ENA n’y est pas un sésame pour accéder auxhauts emplois du privé et le hallali médiatique contre le « pantouflage », terme stigmatisantpour désigner le départ des hauts fonctionnaires pour le secteur privé, masque des réalités trèsdifférentes. Premier constat : les vagues de privatisation des années 1980 et 1990 et l’évolution dela gouvernance des grands groupes privés ont affaibli les passerelles qui ont permis à lahaute fonction publique d’essaimer dans le secteur privé dans les belles années ducolbertisme d’Etat. Des ponts existent toujours entre les grands corps d’Etat et les grandesentreprises du CAC40, mais les grands corps techniques de l’Etat (X-Mines, X-Ponts) en sontau moins autant bénéficiaires. Aujourd’hui le carnet d’adresses et la connaissance del’appareil d’Etat sont des avantages comparatifs moins précieux que la maîtrise decompétences qui ne s’acquièrent pas dans le secteur public. L’avenir est aussi à ladiversification et à l’internationalisation des profils des dirigeants. 3
  4. 4. Octobre 2012 Deuxième constat : le « pantouflage » est résiduel et n’est pas l’apanage de la hautefonction publique. Suivant les statistiques établies par la commission de déontologie, lesmobilités public-privé concernent pour la moitié seulement des flux les corps d’encadrementde l’Etat, et pour une infime minorité les corps recrutant à la sortie de l’ENA.2 Troisième constat : le pantouflage n’est pas toujours un chemin pavé de roses. Lechoc des cultures est parfois cruel : difficultés à faire valoir ses compétences dans le privé,écarts des cultures managériales. Le culte de l’omni-compétence bute sur le fonctionnementdu privé, tourné vers la spécialisation. Celui qui prétend servir à tout ne sert en fin de compteà rien. Le décloisonnement public/privé était un objectif phare du quinquennat de NicolasSarkozy. C’est peu dire que son gouvernement s’y est mal pris, en partant d’un mauvaisdiagnostic : le problème de la fonction publique n’est pas celui de sa fermeture au privé maisde son incapacité à mettre en place des passerelles qui assurent des mobilités suivies deretour. Ce gouvernement a diminué les contrôles déontologiques encadrant les« pantouflages », au risque de renforcer l’exposition des fonctionnaires au risque de la priseillégale d’intérêts. Il a également encouragé les mobilités des hauts fonctionnaires juniors enchangeant les paramètres de la « mobilité statutaire »3. Or ces mobilités précocess’accompagnent de faibles perspectives de retour et se traduisent par une perte sèche decompétences pour l’administration. A cette une « fuite des cerveaux » organisée en principede gestion des carrières, il faut répondre par une gestion intelligente des mobilités public-privé, mais aussi en développant la mobilité dans son aire naturelle : entre lesadministrations et entre les trois fonctions publiques. 2. Un bonnet d’ÂNE pour l’ENA Instituée en 1945 pour démocratiser la haute fonction publique et accompagner larefondation républicaine de l’Etat, l’ENA concentre depuis plus de 60 ans les fantasmesautant que les critiques. Elle est un symbole narcissique des succès et des déboires del’appareil d’Etat français. Ceux qui la condamnent rêvent d’y mettre leurs enfants. Ceux quiviennent s’y former en sortent formatés. Ceux qui veulent la changer buttent contre un mur(depuis sa création, l’ENA a connu 26 réformes !). Pourquoi ? Deux raisons principalement : 1° l’ « icônification » de l’ENA, prétendu modèle de l’excellence républicaine, quiinterdit tout discours critique, ou le fait succomber sous les partis pris idéologique. Lamythologie de « l’énarchie » a contribué à son déclin et entrave toute évolution. 2° les déficiences de sa gouvernance : l’ENA est placée sous la tutelle de la Directiongénérale de la fonction publique, qui ne dispose ni des moyens humains ni de l’autoritéadministrative pour imposer ses décisions au conseil d’administration de l’ENA, où siègentles chefs des corps les plus prestigieux de l’Etat, ceux-là même qui ont un intérêt objectif austatu quo dans les propositions de réforme les plus couramment avancées : l’évolution duclassement, l’accès direct aux grands corps (vide supra). Et pour cause : l’oiseau ne scie pas labranche où il perche ! Il semble que toute réforme de l’ENA coure à l’échec tant que des fonctionnairesseront seuls à la manœuvre. Il suffit de voir avec quelle facilité la réforme Sarkozy duclassement de sortie de l’ENA a été torpillée de l’intérieur. Un engagement politique ferme etdéterminé sera nécessaire pour venir à bout de ce chantier.2 La plupart des démissions ou mises en disponibilité de fonctionnaires se concluent sur des reconversions dansle petit commerce, l’hôtellerie, la restauration, loin de l’image traditionnelle des pantouflages.http://www.fonction-publique.gouv.fr/fonction-publique/carriere-et-parcours-professionnel-163 La mobilité obligatoire que les énarques et hauts fonctionnaires assimilés accomplissent généralement entredeux et quatre ans après leur entrée dans l’administration. 4
  5. 5. Octobre 2012 2.1. Classement, déclassement On ne refera pas l’inventaire des critiques de l’ENA, dont les plus dures viennent desénarques eux-mêmes : indigence de la formation, arbitraire du classement de sortie, incapacitédu système à offrir à la sortie une adéquation satisfaisante entre les profils et les postes. Cesmaux ont une même cause : l’ENA est une machine à classer, qui sacrifie la formation auprofit de la reproduction des hiérarchies administratives. L’obsession du classement pénaliseles autres dimensions de la scolarité, et dispense de réfléchir sur les contenus de formationelle-même. En dépit des efforts réels accomplis ces dernières années pour améliorer saformation, l’ENA continue de souffrir de maux dirimants : - l’absence de colonne vertébrale pédagogique : en lieu et place d’une formation auxmétiers, la scolarité délivre un vernis généraliste. Elle est également frappée de myopie, enpréparant peu ou mal les futurs cadres de l’Etat aux défis qu’ils devront relever : constructiond’un leadership, conduite du dialogue social, demande d’innovation. L’ENA est une école dumimétisme, qui ne laisse aucune place au recul critique et à la créativité et qui entretient dèsl’origine le mythe de l’omni-compétence et d’une polyvalence sans limites. Cette croyance,qui flatte l’ego des hauts fonctionnaires, est l’une des causes les mieux enracinées del’incapacité de l’administration à se professionnaliser, se remettre en cause et innover. - la professionnalisation insuffisante de sa formation. Comme dans les autres écolesd’application de la fonction publique, les cours sont délivrés par des praticiens. Ce qui devraitêtre un atout de la scolarité devient un inconvénient majeur du fait de l’éloignement entrel’Ecole, installée à Strasbourg, et ses formateurs, issus pour la plupart des administrationsparisiennes. Le vivier des formateurs est trop lointain pour être animé et valorisé. La distanceest également un frein pour la construction d’un vrai projet pédagogique. - l’ancrage insuffisant dans les pratiques administratives : les stages sont la meilleurepartie de la scolarité, mais ils ne réservent pas la place qu’elles méritent aux expériences deterrain, notamment en administration centrale, où la majorité des élèves de l’ENA auront àservir. Leur organisation s’effectue en dépit du bon sens : ainsi la dernière réforme de lascolarité prévoit une alternance entre stages en territoires ou à l’étranger et la formation àStrasbourg, qui a pour effet de dissuader de se présenter à l’ENA les candidats qui ont chargede famille, en pratique les plus expérimentés, issus du concours interne (fonctionnaires) ou dutroisième concours (société civile). - les faiblesses de l’évaluation : le classement restera sujet à caution tant quel’évaluation qui la sous-tend ne sera pas à son tour objectivée et professionnalisée. Lesépreuves de classement de sortie et les modalités d’évaluation des stages ont donné lieu àd’innombrables ajustements, sans qu’un équilibre n’ait jamais pu être atteint entre distinctiondes mérites et exigence d’impartialité. Le rôle du classement dans les affectations auxcarrières ne pourra faire l’objet d’un débat serein tant que celui-ci continuera de déterminerles trajectoires des carrières et d’entretenir les corporatismes. 2.2. Le mépris des employeurs Décevante pour ses élèves, l’Ecole ne remplit pas davantage ses objectifs à l’égarddes administrations. D’abord parce que le système est absurdement malthusien. Lespromotions, de taille variable suivant les années, ont atteint depuis 2007 leur étiage à 80élèves (jusqu’à 120 élèves les années précédentes) sous l’effet de la RGPP et de la traduction,pour l’encadrement supérieur, de l’engagement de ne remplacer qu’un fonctionnaire pourdeux partant à la retraite. Si l’on retranche les élèves affectés aux corps de contrôles et corpsjuridictionnels, seule une minorité rejoindra l’administration « active » (mois de 40 %d’administrateurs civils, de diplomates et de sous-préfets). Le besoin de recrutement de cesadministrations n’est plus satisfait, alors même que la mobilité entre interministérielle et inter-fonction publiques est insuffisante pour fournir une alternative à ces recrutements. 5
  6. 6. Octobre 2012 En outre, il revient aux administrations de compenser les insuffisantes de la formationà l’ENA. Des formations complémentaires parfois longues et coûteuses viennent compléter lascolarité dans les quelques administrations qui peuvent se les offrir (jusqu’à six mois deformation pour les futurs magistrats administratifs). Dans les autres, les élèves se trouvent dujour au lendemain livrés à eux-mêmes sur des fonctions d’encadrement et de responsabilité,pour le meilleur et parfois pour le pire. 2.3. A quel coût ! Ces défaillances sont d’autant plus regrettables que la scolarité est très longue (24mois) et que sa prise en charge a un coût considérable pour la collectivité publique. Lasubvention de l’Etat à l’Ecole s’élevait en 2011 à 36 M€, dont 45 % alloués à la formationinitiale : rapportée au nombre d’élèves français, la scolarité coûte 130 000 euros par élève etpar an4, à comparer au coût moyen de la formation d’un étudiant de l’université (11 300euros, soit presque 12 fois moins !) ou au coût annuel des études dans une grande école decommerce (entre 12 000 et 13 000 euros de frais de scolarité à la charge des étudiants à HEC). A l’heure des restrictions budgétaires et de la contraction des budgets de formation,l’Etat ne peut plus se payer le luxe d’entretenir un système aussi coûteux qu’inefficace.Depuis 2007, le gouvernement a imposé un contingentement draconien des promotions del’ENA, sans explorer d’autres voies d’économie, dont les mutualisations et synergies permisespar la transformation de l’ENA en une grande école du service public. 2.4. « Hauts fonctionnaires généralistes », « grands corps » : on se paye de maux ! L’ENA n’est pas la seule responsable des dysfonctionnements du système : en amont,il y a un déficit général de professionnalisation, dont l’amateurisme de la fonction deformation n’est qu’une illustration, et, en aval, une organisation des carrières brouillée par ladistinction entre les « grands corps » de fonctionnaires recrutés dans la botte (Inspection desfinances, Cour des Comptes, Conseil d’Etat) et les autres corps de la haute fonction publique. - En amont, donc, la faute au culte de la polyvalence et la transition inachevée versune fonction publique de métiers. Des progrès ont été faits dans le sens la professionnalisationde l’administration et de la construction de filières professionnelles, mais cette logique estencore entravée par le primat de la structuration par corps et statuts de la fonction publique. Acet égard, l’ENA amplifie les défauts dont souffre la fonction publique dans son ensemble. Laresponsabilité incombe principalement au système du classement, qui est aux antipodes d’unelogique de métier et d’adéquation des profils et compétences aux postes. La réforme desaffectations mise en place par la précédente majorité constitue un progrès encore trop timide. - En aval, l’organisation éclatée des carrières de la haute fonction publique nuit à lacohérence des parcours professionnels et des affectations aux emplois supérieurs. Celle-ci faitcoexister les corps qui offrent de véritables déroulements de carrière (les grands corps, lapréfectorale, la diplomatie), et ceux qui n’organisent aucune gestion individualisée(administrateurs civils notamment). A cette dichotomie s’ajoute également les écarts derémunérations et de débouchés entre les « grands corps » et les autres corps de sortie del’ENA (administrateurs civils, sous préfets, conseillers des tribunaux administratifs et descours régionales des comptes), qui font obstacle à la diversification des débouchés etentretient des logiques de pré carré pour l’accès à certains emplois supérieurs. Il s’agit d’unarchaïsme de notre fonction publique que l’ENA avait pourtant vocation à supprimer en 1945,en créant un socle de formation commun, adossé à un statut d’administrateur interministériel. Or l’ENA contribue à la reproduction des cloisonnements administratifs et dumaintien d’une culture corporatiste à travers le classement. Les « grands corps » défendent4 Cf. Patrick Arnoux, Le Nouvel économiste, juillet 2011, http://www.lenouveleconomiste.fr/ecole-nationale-archaique-10758/ 6
  7. 7. Octobre 2012farouchement leur monopole sur la « botte » du classement (les treize à quinze élèves lesmieux classés d’une promotion), au détriment d’un mode d’affectation fondé sur l’adéquationprofil/poste, parce qu’il conforte une vision pyramidale de l’ordonnancement administratif, etpar suite l’existence de distinctions dans l’organisation des carrières suivant les corps ouadministrations d’appartenance. Plutôt que de réclamer la suppression du classement, qui estle seul instrument d’affectation valable dans un système de fonction publique de statut et decarrière, il faut mettre un terme à l’exploitation corporatiste dont celui-ci fait l’objet. * * * Deuxième partie. Rénover l’Etat par son sommet 1. Moderniser les cadres de la haute fonction publique 1.1. Accueillir la diversité La fonction publique doit s’ouvrir à la diversité de manière beaucoup plus énergique :c’est un impératif de représentativité et de justice sociale. La haute fonction publique est unconcentré de ses défauts : monocolore, lieu de reproduction culturelle et de formatage desmodes de pensée. Sur ce point les efforts du quinquennat de Nicolas Sarkozy ont donné demaigres résultats pour avoir retenu une approche trop étroite des enjeux, à travers la seulequestion de l’accès aux concours et la mise en place d’une « classe préparatoire de ladiversité » aux résultats mitigés. Une approche diversifiée sera retenue pour renforcer la diversité et faire de la fonctionpublique un véritable outil de promotion sociale : - ouvrir de nouvelles voies d’accès à la fonction publique par le recours au contratsuivi de titularisation, en permettant l’accès aux emplois supérieurs à des agents non-titulairesdans les mêmes conditions que les fonctionnaires, et en créant de nouvelles passerelles entrele contrat et le statut (facilitation des transitions entre le CDI et le statut). Ces nouvelles voiesd’accès permettront également de recruter et de fidéliser des compétences dontl’administration ne dispose pas en son sein, sur des besoins émergents, et de créer despasserelles entre l’administration et l’université, comme il en existe dans le monde anglo-saxon ; - renforcer la promotion interne, qui est aujourd’hui le premier moteur de l’ascensionsociale dans le secteur public (cf. supra) ; - poursuivre la professionnalisation le contenu des concours en couplant à l’objectifd’une adaptation aux métiers de l’administration celui d’une diversification des viviers derecrutement ; - accentuer les efforts de communication publique sur les métiers de l’administration. 1.2. Rétablir la transparence et la déontologie Après l’affaiblissement des standards déontologiques par la précédente majorité, lahaute fonction publique doit retrouver son exigence et son exemplarité : - renforcer la transparence des nominations aux emplois supérieurs de l’Etat enmettant en place pour tous les postes des commissions de sélection sous l’égide d’unsecrétariat général de l’administration placé sous l’autorité du Premier ministre ; - donner de l’effectivité aux contrôles déontologiques lors des départs dans le privé : ilfaut préférer au système de contrôle centralisé actuellement mis en œuvre par le recours à unecommission de déontologie un contrôle déconcentré dans les administrations, mis entre lesmains d’acteurs impartiaux (corps d’inspection et de contrôle ou référents déontologie créés àcet effet). 7
  8. 8. Octobre 2012 - réformer la commission de déontologie : en conséquence de la déconcentration desdécisions en cas de pantouflage dans le privé, la commission de déontologie deviendra uneinstance d’appel des décisions de l’administration. En contrepartie, elle se verra dotée depouvoirs d’enquête et d’instruction renforcés. - développer les contrôles déontologiques prudentiels, au moment de la prise deposte : la lettre de mission du fonctionnaire nommé sur un emploi potentiellement sensible entermes de déontologie ou de prise illégale d’intérêts précisera les secteurs ou entreprisesprohibés. Ce document sera opposable aux agents dans le cadre d’une procédure disciplinaire. - adopter une approche plus individualisée en matière de mobilités public-privé envalorisant les logiques de passerelle entre l’administration et l’entreprise (avec uneperspective de retour) et en appliquant de manière intransigeante l’obligation deremboursement des frais de scolarité en cas de rupture anticipée de l’engagement décennalconclu à la sortie de l’école. La systématisation des conseillers carrière placés auprès dessecrétariats généraux des administrations y aidera. - limiter le nombre de collaborateurs des cabinets ministériels et soumettre les anciensmembres de cabinets aux mêmes règles de nomination aux emplois supérieurs que les autresfonctionnaires. 1.3. Fluidifier les parcours professionnels La fonction publique souffre d’un déficit de débouchés, en particuliers dans lessecondes parties de carrière. Cette situation met en péril l’attractivité du secteur public et sacapacité de fidéliser ses meilleurs éléments. La RGPP et la réduction des postes defonctionnaires ont accru ce problème. La dynamisation des carrières et l’ouverture denouveaux débouchés pourront être obtenues dans plusieurs directions : - garantir une mobilité effective dans les trois fonctions publiques : développer unvéritable marché de l’emploi de la haute fonction publique, avec des outils à la mesure desenjeux (bourses d’emplois, règles de transparence sur les vacances de postes, levée desobstacles indemnitaires aux mobilités, etc.). - harmoniser les rémunérations entre les corps et entre administrations, à commencerpar une remise à niveau des régimes indemnitaires des ministères les moins bien lotis dès quele contexte budgétaire le permettra, ce qui est une mesure de justice autant que d’efficacitéadministrative. - valoriser les mobilités internationales et européennes : en particulier, une politiquede placement plus offensive d’experts nationaux français détachés auprès des institutionseuropéennes dans le double objectif de renforcer notre présence à Bruxelles et familiariser nosdirigeants publics avec les mécanismes de décision communautaires. 1.4. Mettre l’accent sur la formation continue Un meilleur équilibre doit être recherché entre formation initiale et continue.Aujourd’hui le diplôme est surdéterminé par rapport aux compétences professionnelles ou auxsavoirs acquis en cours de carrière. Ce déséquilibre est l’un des archaïsmes de la fonctionpublique qui, à surdéterminer la formation initiale, échoue à valoriser la richesse des parcoursprofessionnels. Tout en maintenant une formation initiale de qualité, il convient de : - renforcer la formation continue permettant l’adaptation aux métiers et la montée encompétence de l’encadrement supérieur. Cette formation continue devra également êtrevalorisée dans le cadre des promotions internes. La fonction publique communautaire offre unéventail intéressant de bonnes pratiques. - faire de l’ENA l’équivalent de « école de guerre » pour la fonction publique civile,en subordonnant l’accès aux emplois dirigeants à une séquence de formation tournée vers laprospective et la stratégie, d’une durée suffisante, comparable à celle délivrée aux officiers de 8
  9. 9. Octobre 2012la fonction militaires. Cette formation pourra être assurée par l’ENA dans le prolongement deses missions actuelles. 1.5. Supprimer l’accès direct aux grands corps à la sortie de l’ENA L’affectation directe dans les « grands corps » à la sortie de l’ENA conjuguée auclassement détourne la vocation de l’Ecole et stérilise la scolarité. Ce système n’est pasdavantage optimal en termes d’adéquation profils/postes en méconnaît les aptitudes et lesvocations dans les affectations. Enfin il fait primer les appartenances corporatistes sur lesmérites et les talents dans l’organisation des carrières et l’affectation aux emplois supérieurs(cf. première partie). Il n’est raisonnable que 20 % d’une promotion d’énarques soit affectée à desfonctions de contrôle et d’évaluation et placés quelques années plus tard sur des fonctions dedirection sans avoir occupé des fonctions opérationnelles, de conception et de mise en œuvredes politiques publiques, incluant du management d’équipe. Cette organisation des carrièresest archaïque et doit être réformée. Réciproquement, les grands corps n’échappent pas auxbesoins de professionnalisation et d’ouverture de leurs viviers de recrutement. Les deux objectifs peuvent être obtenus de conserve en faisant des grands corps descorps de débouchés pour des fonctionnaires expérimentés et en mettant un terme aurecrutement à la sortie de l’ENA. S’il n’y a pas une recette à appliquer uniformément àl’inspection des finances, à la Cour des comptes, au Conseil d’Etat et aux corps d’inspectioninterministériels (IGAS, IGA), une évolution commune en ce sens est nécessaire. En raison de l’évaporation naturelle de leurs effectifs (mobilités, démissions) ces corpsemploient déjà en nombre des hauts fonctionnaires issus des administrations (sur des statutsd’emploi ou dans le cadre de détachements temporaires). Le système doit évoluer pourpermettre leur titularisation dans les mêmes conditions que celles prévues par le dispositif dedétachement-intégration applicable aux autres corps de la fonction publique. Ils pourront êtrerecrutés dans des conditions d’ancienneté équivalentes à celles prévues pour l’accès auxemplois fonctionnels (sous-directeur, chef de service, directeur), à partir de six ans de serviceeffectif. Cette voie d’accès pourra constituer le principal vivier de recrutement des corps decontrôle et d’inspection des administrations. 2. Refonder l’ENA L’ENA a été créée en 1945 pour démocratiser la haute fonction publique, décloisonnerles administrations tout en assurant un recrutement d’excellence. L’Ecole doit retrouver cettevocation, et l’adapter aux nouveaux défis de la fonction publique : accompagner laprofessionnalisation de l’administration, former des dirigeants innovants et représentatifs de lasociété. 2.1. Transformer l’ENA en une grande école du service public Alors que Sciences Po a gagné en visibilité et en attractivité en augmentant la taille deses promotions et en diversifiant ses recrutements, l’ENA souffre de l’étroitesse de sespromotions et de son offre pédagogique. L’ENA a besoin, pour survivre, d’élargir seshorizons, et d’accompagner l’évolution souhaitable en faveur d’un décloisonnement des troisfonctions publiques. Il faut transformer l’ENA en une grande école du service public, par unrapprochement plus complet avec l’Institut national des études territoriales (INET), sonpendant pour la fonction publique territoriale.55 L’INET forme chaque année, à Strasbourg et pour une durée équivalente à celle de l’ENA (18 mois) unesoixantaine d’administrateurs territoriaux. 9
  10. 10. Octobre 2012 Cette évolution réaffirmera l’unité de notre fonction publique, renforcera l’effectivitédu droit à la mobilité et permettra une diversification des débouchés. Elle contribueraégalement à forger des repères et une culture communs à ces deux fonctions publiques. Lesdeux institutions procèderont également à des économies d’échelle en rassemblant leursmoyens, appréciables en période de restriction budgétaire. Elles gagneront également enattractivité et en visibilité. 2.2. Faire de l’ENA un véritable outil de promotion sociale La promotion interne constitue un levier de promotion sociale pour beaucoupd’agents publics. L’Etat-employeur doit être exemplaire dans ce domaine et l’ENA a un rôleimportant à jouer : chaque promotion est en effet composée pour moitié de fonctionnairesissus du concours interne. Mais cette voie de promotion s’inscrit dans un système rigide etsegmenté6, qui fait de l’âge un handicap et accorde une place insuffisante aux compétencesacquises en cours de carrière et à la densité des parcours professionnels. Les fonctionnaires issus du tour extérieur ne peuvent, pour des considérationsd’ancienneté et non de mérite, avoir une carrière équivalente à celle d’un élément issu desrangs de l’ENA et entré à 25 ans dans la carrière administrative. L’accès aux plus hautsemplois en considération du talent et des mérites reste largement théorique, dès lors que laformation longue à l’ENA est de facto fermée à des fonctionnaires éloignés des préparationsaux concours, parisiennes, ou se soumettre à une scolarité perturbante pour l’équilibrefamilial. Ce plafond de verre concerne en particulier les femmes. Culturellement, le passage àl’ENA est un marqueur puissant, qui écrase les autres types de promotion. Il faut donc évoluer vers un système qui ne marque pas les fonctionnaires au fer rougede leurs origines administratives et qui diversifie l’accès aux emplois supérieurs de l’Etat, encompensant les rigidités de l’organisation statutaire des carrières et en fluidifiant lespromotions internes. Ce résultat sera obtenu par deux types de mesures : - fusionner les promotions des élèves de l’ENA issus des concours (externe, interne) etdu tour extérieur. Les avantages sont multiples : augmenter la taille et la mixité despromotions, créer des solidarités et des repères communs, rationaliser les moyens de l’école(les élèves issus du tour extérieur ont actuellement leur propre promotion et leur propreformation). - mettre en place un système de détection des talents éligibles à une promotion internerapide : l’administration française pourrait s’inspirer du fast stream britannique pour détecteret valoriser les hauts potentiels en début de carrière. 2.3. Professionnaliser la formation La formation à l’ENA doit réconcilier deux exigences : une formationinterministérielle, tronc commun pour tous les cadres supérieurs de l’Etat, assortie d’unespécialisation accrue, articulée aux différents métiers de l’administration. Pour ce faire il estnécessaire de repenser l’offre de formation dans plusieurs directions : - réorganiser la scolarité de l’ENA autour de quatre spécialités professionnelles,correspondant aux grands métiers de l’administration (droit, finances, territoires, questionseuropéennes et internationales). Les concours de recrutement à l’ENA seront adaptés à cesquatre filières. La scolarité sera articulée autour d’un tronc commun, incluant des formationscommunes dans ces différents secteurs, et des formations et des stages spécifiques danschacune de ces filières.6 Celui-ci combine trois voies promotionnelles mal enchâssées les unes aux autres : la promotion interne par lavoie du concours, le « tour extérieur », qui est une forme de promotion au choix d’une part, et la promotionfonctionnelle d’autre part, qui se traduit par le passage à des responsabilités plus élevées sans changement de lasituation statutaire. 10
  11. 11. Octobre 2012 - renforcer la place des stages en administration centrale et dans les collectivitéslocales, qui seront les principaux débouchés à l’issue de la scolarité dans le cadre de lacréation d’une grande école du service public. - revoir l’organisation en alternance entre les périodes de stage et de formation àStrasbourg, qui a un effet dissuasif pour des candidats issus de la promotion interne et ayantcharge de famille. Les outils de la formation doivent également être professionnalisés. Le recours à desconférenciers occasionnels, l’absence de stabilité des formateurs conjugués à l’éloignement del’Ecole des ministères parisiens ne contribuent pas à la cohérence et à la solidité desenseignements. L’ENA doit évoluer pour : - renforcer les partenariats pédagogiques : avec les universités et les écoles decommerce et de management du privé. Ces connexions constructives favoriseront unemeilleure connaissance mutuelle de l’administration et de l’entreprise et les échanges debonne pratique. - fidéliser les formateurs : l’ENA doit faire appel aux meilleurs praticiens del’administration et leur donner les moyens de s’investir dans leurs tâches de formation. Il fautpour cela décharger les formateurs d’une partie de leur service dans l’administration, soit àtravers des autorisations d’absence, soit par le recours à la mise à disposition. 2.4. Professionnaliser le classement La suppression du classement voulue par Nicolas Sarkozy comportait des risquesconsidérables en termes de rupture d’impartialité, de népotisme et de favoritisme. Elle n’a pasde raison d’être dès lors que les grands corps ne recrutent plus directement à la sortie del’ENA. Instrument de la méritocratie républicaine, le classement peut devenir un instrumentd’affectation aux carrières crédible et légitime à condition de l’adosser à un systèmed’évaluation plus professionnel et plus complet. Cet objectif sera atteint à travers deuxévolutions : - réviser la place du classement dans les procédures d’affectation : les aspects positifsd’une sélection par entretiens professionnels avec les employeurs sur la base d’un dossierd’aptitude pourraient être conservés, tout en maintenant le principe du choix du poste, in fine,par l’élève, dans l’ordre du classement de sortie. - accorder le classement avec la mise en place de filières de spécialisation : lesaffectations dans l’ordre du classement interviendront dans le cadre des filières de formation.En pratique les élèves d’une filière choisiront les postes relevant de leur spécialité (droit,finance, territoires, questions internationale et européennes). Les postes non pourvus dansl’ordre du classement seront ensuite ouverts aux élèves des autres filières. 2.5. Renforcer l’ouverture internationale de l’ENA L’ouverture internationale est inscrite dans les gènes de l’ENA. Outre les élèvesfrançais, chaque promotion d’énarques accueille environ 40 % d’étrangers, étudiants ou issusde leur fonction publique nationale. L’ENA dispense par ailleurs à Paris des formationscourtes pour les fonctionnaires internationaux. Elle jouit à l’étranger d’un grand prestige etd’une grande réputation qui fait du réseau des anciens élèves étrangers un outil du soft powerà la française. Cette mission historique de l’Ecole doit être préservée et, quand il sera possiblede dégager les moyens correspondants, amplifiée dans plusieurs directions : - augmenter le nombre d’étrangers bénéficiant des formations de l’ENA et mettrel’accent sur nos nouveaux partenaires stratégiques (grands émergents asiatiques, Russie,Brésil, Inde) ; - développer des formations à l’attention des personnels des fonctions publiquesinternationales, notamment des fonctionnaires issus des institutions européennes, dans 11
  12. 12. Octobre 2012l’objectif de mieux faire connaître notre fonction publique et de faciliter le dialogue avec leursinstitutions d’appartenance ; - dans le cadre du traité de l’Elysée, mettre l’accent sur le partenariat franco-allemand en développant des formations communes aux hauts fonctionnaires de nos deuxpays. L’implantation de l’Ecole à Strasbourg a à cet égard valeur de symbole. 12

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