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Maestría en Dirección y Gestión Pública Local
Convocatoria 2000
ARTICULACIÓN DE ACTORES PÚBLICOS
Y PRIVADOS PARA LA
EFICIENTIZACIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
EN EL MUNICIPIO DE HURLINGHAM
Por Grisela Alejandra García Ortiz
SEDE CIUDAD 2000
ARGENTINA
Maestría en Dirección y Gestión Pública Local
Unión Iberoamericana de Municipalistas
Centro de estudios Municipales y de Cooperación
Internacional
Universidad Carlos III de Madrid
Fundación Sol Ciudad 2000

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ÍNDICE
SÍNTESIS EJECUTIVA..................................................................................... 1
1. Nombre del Proyecto................................................................................... 1
2. Tipo de proyecto.......................................................................................... 1
3. Justificación y fundamentación del estudio del tema elegido................ 2
4. Aspectos más relevantes............................................................................ 4
5. Conclusiones............................................................................................... 6
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO DEL TRABAJO........................................... 6
I.1. El nuevo rol del estado local..................................................................... 6
I.2. El concepto tradicional y el concepto amplio de seguridad................ 16
I.3. La policía comunitaria. Descentralización, participación y
planificación............................................................................................. 18
I.4. La policía comunitaria en el Mundo....................................................... 22
I.5. Política criminal, seguridad y desarrollo............................................... 25
I.6. Las encuestas de victimización............................................................. 32
CAPÍTULO II: DESCRIPCIÓN DEL MUNICIPIO OBJETO DE ESTUDIO..... 35
II.1. Ubicación y particularidades geográficas............................................ 35
II.2. Aspectos demográficos......................................................................... 37
II.3. Características socioeconómicas......................................................... 38
II.4. Hurlingham, un municipio nuevo.......................................................... 39
II.5. Modificación de la Ley Orgánica Municipal y normas
complementarias para los nuevos partidos......................................... 40
II.6. Estructura funcional del gobierno municipal de Hurlingham ............ 41
II.7. Régimen de construcción de obras civiles........................................... 42
II.8. Régimen de compras y contrataciones vigente................................... 42
II.9. Análisis de la Legislación sobre seguridad pública vigente en la
Provincia de Buenos Aires.................................................................... 43
II.9.1. Los Foros Vecinales de Seguridad..................................................... 45
II.9.2. Los Foros Municipales de Seguridad................................................. 46
II.9.3. Los Foros Departamentales de Seguridad......................................... 47
II.9.4. El Defensor Municipal de la Seguridad............................................... 48
II.10. La implementación práctica del sistema a nivel provincial............... 50
II.11. Crisis del Sistema de Seguridad Tradicional...................................... 51
II.12. La instrumentación de la Legislación sobre Foros de Seguridad.... 52
II.13. El llamado Plan Municipal de Seguridad............................................. 55
II.14. El Sistema de información geográfico................................................. 61
II.15. El Sistema Informático de Seguridad en Hurlingham........................ 62
II.16. Problemas detectados con relación al G.I.S. afectado al Plan
Municipal de Seguridad........................................................................ 64
II.17. La Seguridad Privada............................................................................ 66
II.18. Incidencia presupuestaria y financiación del plan de seguridad..... 68
II.19. Matriz FODA........................................................................................... 69

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II.19.1. Las Fortalezas.....................................................................................73
II.19.2. Las Debilidades...................................................................................76
II.19.3. Las Oportunidades..............................................................................83
II.19.4. Las Amenazas......................................................................................85
CAPÍTULO III: DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS
Y DISEÑO DE LA ESTRATEGIA..................................................................... 86
III.1. Síntesis de los problemas detectados................................................. 86
III.2. Explicación de los problemas............................................................... 86
III.3. Inventario de ideas-proyecto y matriz de resultados.......................... 93
III.4. Priorización de los problemas............................................................... 96
CAPÍTULO IV: FORMULACIÓN DEL PROYECTO PRIORITARIO.................98
IV.1. Justificación y descripción del proyecto............................................. 98
IV.2. Definición de la situación del problema, sus causas
y consecuencias ................................................................................. 101
IV.3. Población objetivo................................................................................ 103
IV.4. Opciones de acción consideradas y justificación
de la línea elegida................................................................................. 106
IV.5. Unidad Ejecutora.................................................................................. 109
IV.6. Objetivos del proyecto......................................................................... 109
IV.7.Componentes ........................................................................................ 109
IV.8. Actividades .......................................................................................... 119
IV.9. Marco Lógico........................................................................................ 122
IV.10. Diagrama de Gantt.............................................................................. 126
IV.11. Presupuesto........................................................................................ 127
IV.12. Aspectos técnicos.............................................................................. 127
IV.13. Aspectos financieros......................................................................... 129
IV.14. Aspectos institucionales y administrativos.................................... 130
IV.15. Seguimiento y evaluación................................................................. 130
BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 137
ANEXOS......................................................................................................... 139
I. SOPORTE EMPÍRICO................................................................................. 140
I.1. Distintos modelos de policía comunitaria en el mundo...................... 140
I.2. Participación comunitaria en materia de
participación ciudadana....................................................................... 145
I.3. Conclusiones......................................................................................... 153
II. INFORMACIÓN MUNICIPAL................................................................... 155
II.1. Mapa del conurbano bonaerense con ubicación del municipio de
Hurlingham............................................................................................ 155
II.2. Mapa de red vial de conectividad...................................................... 156
II.3. Mapa de red vial y tránsito................................................................... 157
III. NORMAS................................................................................................... 158
III.1. Organigrama de la Municipalidad de Hurlingham............................. 158
III.2. Ley Provincial Nro. 12.154................................................................... 161
III.3. Ordenanza Municipal Nro. 0526.......................................................... 170

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III.4. Decreto Nro. 187/98 ............................................................................. 172
III.5. Decreto Nro. 230/98.............................................................................. 174
III.6. Decreto Nro. 452/98.............................................................................. 176
IV. SISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA DE HURLINGHAM......... 178
IV.1. Mapa de jurisdicciones policiales....................................................... 178
IV.2. Hechos de robo detectados por la comisaría primera
de Hurlingham en junio 1999............................................................... 179
IV.3. Total de delitos detectados por la comisaría segunda
de Hurlingham en agosto de 1999....................................................... 180

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SÍNTESIS EJECUTIVA
1. Nombre del Proyecto
“Articulación de actores públicos y privados para la eficientización
de la seguridad ciudadana en el Municipio de Hurlingham”
2. Tipo de proyecto
Es un proyecto gubernamental, generado desde el Municipio de
Hurlingham como una iniciativa de articulación de actores Para mejorar la
seguridad ciudadana local, que surge a partir de la experiencia de liderazgo y
capacidad de emprender del Intendente Municipal, que logró plasmar en la
población, durante su primer período de gobierno, la idea de cambio e
innovación en la gestión pública local.
La orientación estratégica que subyace a esta experiencia es el
restablecimiento de los lazos de confianza entre la comunidad y la policía, la
actuación conjunta y comunicación para la prevención de conductas delictivas,
tomando como eje central una estrategia de fomento: la articulación del tejido
social local y la administración local y provincial.
Este proyecto es un proceso efectivo de interacción dinámica y creativa
entre agentes públicos y privados, con objetivos y políticas enmarcadas en una
estrategia de desarrollo regional, porque la seguridad es una parte
trascendental e ineludible para el desarrollo de una comuna y supone
importantes compromisos de gestión entre los actores involucrados.
Por otra parte, una mejora en la seguridad en el Municipio, dentro de la
crisis que abarca la conurbanación que lo incluye, hace mejorar
considerablemente su competitividad en lo que respecta al desarrollo
económico y productivo del mismo.
Los otros componentes son:
- El fortalecimiento institucional del actor que lidera este proceso e
institucionaliza una iniciativa de cooperación mixta (público-privada),
- La coordinación interinstitucional e intersectorial y

6. - 2 -
- El desarrollo de las capacidades de los recursos humanos involucrados, en
especial el personal policial.
Luego del primer período de gobierno municipal ya se visualizaba el
importante déficit en materia de seguridad y las falencias de las políticas
aplicadas en la materia, por la falta de articulación del tejido social local, la
administración pública municipal, provincial y las fuerzas policiales y la
ausencia de una política territorial de seguridad, situación que inhibe las
potencialidades de desarrollo local en sentido amplio. Este último punto,
constituye la preocupación central del proyecto.
La ausencia de una estrategia de fomento de las oportunidades que en
materia de seguridad ya se han sembrado en el Municipio y la falta de diseño
de una política preventiva consecuente, se transforman en el principal desafío
del nuevo gobierno y que consideramos es el puntapié inicial de una política de
desarrollo local amplia y participativa.
Lo significativo de esta apuesta de articulación es incorporar al sector
privado en el diagnóstico de la realidad local, asegurando de esta manera su
participación directa en la generación de propuestas y la renovación de lazos
de comunicación que la historia inmediata de las fuerzas policiales ha roto con
la comunidad.
3. Justificación y fundamentación del estudio del tema
elegido.
Como tema central de estudio para la realización del trabajo final hemos
elegido la problemática de la seguridad ciudadana, su relación con la gestión
pública y el desarrollo local.
Sin perjuicio de las limitaciones legales, de competencia y
jurisdiccionales, que en el tema de la seguridad condicionan el actuar de los
gobiernos locales, es incuestionable el nuevo rol que los municipios asumen en
la materia ante el reclamo incesante de la comunidad y la magnitud de la
problemática, que junto con la desocupación ocupa uno de los primeros lugares
en el inventario de las demandas sociales hacia el Estado, situación que se
encuentra potenciada en las regiones de mayor concentración urbana.

7. - 3 -
El crecimiento de la demanda ciudadana de seguridad se hace sentir en
los Municipios por ser la persona jurídica de carácter público más inmediata a
los individuos y grupos sociales de carácter local. En la era de la llamada
globalización, de la creciente descentralización de responsabilidades sin
recursos y del achicamiento de los estados nacionales, el Municipio se
convierte en el mayor receptor y catalizador de las necesidades sociales y
asume, dentro y en algunos casos fuera de sus posibilidades jurídicas y
fácticas, la necesidad de dar respuesta a las mismas. He aquí la creciente
existencia de planes municipales de seguridad ciudadana que incorporan una
noción del término mucho más amplia que la supuestamente cubierta por el
accionar nacional y provincial, una noción que entiende a la seguridad como
elemento ineludible para el desarrollo comunitario, que no solo tiene que ver
con la realidad preventiva o defensiva ante el delito, sino con un sentimiento
que hace a la plenitud del individuo en su vida de relación comunitaria y a las
posibilidades ciertas de desarrollo personal y comunal.
Una sociedad es insegura si no tiene garantizadas las
oportunidades para desarrollarse. El desafío en el marco de los
condicionamientos que impone el proceso de globalización mundial es lograr
para las comunidades formas de crecimiento y desarrollo con justicia social,
adaptando objetivos y políticas a los cambios vertiginosos de la era del
conocimiento. Para eso es imprescindible que el estado asuma la
responsabilidad de otorgarle seguridad a los ciudadanos en una tarea que va
más allá de evitar delitos y erradicar la violencia.
La sensación de inminente probable victimización que sufre la población
de los Municipios que integran el conurbano bonaerense influye de manera
notable en la calidad de vida, el trabajo y las relaciones sociales en general. Es
aquí donde asume importancia el nuevo concepto de seguridad, entendida
como un marco para que individuo refuerce sus lazos de comunicación social,
su interés en participar de las decisiones públicas, su conciencia cívica; una
seguridad que le garantice la igualdad de oportunidades para el desarrollo, que
sea gestionada teniendo en cuenta sus inquietudes y posibilitando su
participación.
Estos nuevos planes locales involucran en su campo de estudio y acción
a una multiplicidad de factores, entre los que podemos nombrar a título

8. - 4 -
enunciativo: la franja poblacional con necesidades básicas insatisfechas, la
educación, la contención, la prevención, la calidad de la relación humana entre
las fuerzas de seguridad y la comunidad, el sentimiento de inseguridad, la
importancia de actuar en equipo y con coordinación, la necesidad de compartir
información y de su utilización como base para la toma de decisiones, la
comunicación entre los distintos actores sociales públicos, privados y
principalmente la participación de los ciudadanos en forma dinámica y
comprometida en la tarea de prevención.
Esta nueva concepción de seguridad en sentido amplio se relaciona
estrechamente con la noción de desarrollo que plantea Mario Rosales en su
libro “Los Secretos del Buen Alcalde”1
: "El desarrollo humano tiene dos
aspectos. La formación de capacidades humanas -tales como un mejor estado de
salud, conocimientos y destrezas- y el uso que la gente hace de las capacidades
adquiridas para la producción, el descanso o las actividades culturales, sociales y
políticas. Si el desarrollo humano no consigue equilibrar estos dos aspectos,
puede generarse una considerable frustración humana... El desarrollo debe
abarcar más que la expansión de la riqueza y de los ingresos. Su objetivo central
debe ser el ser humano".
Dentro de este marco de referencia se propone para el presente trabajo
el tratamiento de la problemática de la seguridad ciudadana desde la óptica
situacional del Municipio de Hurlingham, ubicado en la conurbanación formada
por un sector de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad autónoma del mismo
nombre. Una problemática que ha sido asumida por el gobierno local como de
gran importancia, partiendo de la mencionada concepción de seguridad mucho
más extensa que la tradicional, con el respaldo de la creciente demanda social
y que implica la búsqueda de soluciones alternativas dentro de la restringida
competencia municipal en la materia, con el condimento especial del
involucramiento y la participación comunitaria.
1
De Mario Rosales, “Los Secretos del Buen Alcalde”. El autor es especialista en desarrollo local y
municipal y trabaja para el Centro Latinoamericano de Capacitación y Desarrollo de los Gobiernos Locales
de IULA. Diferencia el concepto de desarrollo humano de los conceptos de desarrollo basado en los
dinamismos del mercado y de desarrollo basado en la acción reguladora del Estado. Propone el concepto de
desarrollo humano:"...es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano... A todos los
niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir
conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen
estas oportunidades esenciales, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles".

9. - 5 -
Detrás de las afirmaciones preliminares que hemos adelantado se
encuentra una simple idea que compartimos con Mario Rosales2
: “el desarrollo es
obra de grupos de personas organizadas que colocan voluntad, inteligencia,
motivación, tenacidad y creatividad en las actividades que emprenden. En esta
concepción el desarrollo se obtiene, básicamente, por la dinámica actuación del
recurso humano, el único capaz de generar nuevos recursos o multiplicar los
existentes. Su traducción en la administración pública o privada da lugar a una
forma de actuación que hemos denominado gestión participativa, por
contraposición a los antiguos estilos de administración centralizada, autoritaria o
burocrática. Las tres ideas características de la gestión participativa son:
liderazgo positivo, trabajo en equipos y participación de la comunidad”. Desde
este punto de partida emprendemos el presente trabajo.
4. Aspectos más relevantes
El diseño metodológico de este proyecto, se funda en la hipótesis de que
la lógica sectorial de la sola intervención estatal en materia de seguridad
ciudadana, está agotada y representa un obstáculo a los procesos de
desarrollo local y regional, porque busca principalmente fortalecer y mantener
una administración central fuerte, a través de una burocracia desconectada de
las realidades locales, lo que plantea la urgente necesidad de generar políticas
horizontales y concertadas con los actores locales.
El proyecto no tiene como objetivo central la generación de nuevas
políticas, ni la concertación estratégica de los actores, como un acuerdo o
consenso, sino la articulación de todas las dependencias administrativas
locales involucradas en las distintas políticas de seguridad dispersas, la
administración provincial, la policía y la comunidad. La articulación contribuye a
dar mayor eficacia a las respuestas, evitar superposición de funciones y
competencias, agilizando, compartiendo e integrando la información y a su vez
constituyendo en el sistema de información geográfica existente una central
abierta y flexible.
2
Idem 1.

10. - 6 -
5. Conclusiones
La Municipalidad es la institución pública básica de la descentralización.
Su legitimidad histórica, su cercanía a la comunidad y el conocimiento de sus
problemas la hacen un agente clave para facilitar en desarrollo local.
Los resultados esperados con la implementación de este proyecto, son
contribuir al aumento de la seguridad ciudadana en el Municipio de Hurlingham.
El objetivo de articular el tejido social y productivo, no es solo un imperativo
para diseñar políticas de seguridad eficaces en el marco de los importantes
pasos realizados ya en la materia por el primer gobierno municipal, sino que
además contribuye a potenciar la calidad de vida de la población y la
productividad del mercado local, significando el paso previo y motivante hacia
un plan de desarrollo local más amplio y participativo.
El diseño de políticas territoriales de seguridad es una respuesta mundial
ante la crisis e ineficiencia de las políticas tradicionales centralizadas, rígidas y
jerarquizadas, permitiendo el diseño de propuestas más abiertas y flexibles en
cada territorio según sus particularidades, los requerimientos y necesidades de
las distintas comunidades, incluyendo la multiculturalidad que las conforma.
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO DEL TRABAJO
I.1. El nuevo rol del estado local.
"Democracia, autonomía, desarrollo y participación no son conceptos
inconexos y distintos; muy por el contrario su conjugación es necesaria en aras
de un nuevo municipalismo que dé respuesta a las distintas demandas
sociales. Este es el auténtico mensaje de una cooperación internacional
democrática y descentralizada. Por ello se insta a los organismos competentes
a que estructuren en torno al municipio el desarrollo económico-social de las
colectividades locales, y fomenten experiencias de desarrollo local, de puesta
en común de las mismas y de intercambio cultural, científico y tecnológico en

11. - 7 -
aras del desarrollo de nuestros pueblos." (Declaración final. Unión
Iberoamericana de Municipalistas, UIM, Granada, España, dieciséis de Abril de
1.991).
El Estado Nacional ha cambiado y se encuentra en una crisis sistémica.
En primer lugar, sus competencias no son suficientes para tener un control
sobre los flujos globales y su organización suele ser demasiado rígida y
burocrática para adaptarse a los cambios constantes del sistema mundial. Por
otro lado, la pluralidad de identidades territoriales y culturales que aspiran a ser
representadas por los estados nacionales generan procesos crecientemente
conflictivos que tienden, en último término, a deslegitimar la idea de
representación nacional. Finalmente, la informacionalización de los procesos
de producción, distribución y gestión, modifican profundamente la estructura
espacial y social de las ciudades del planeta.
Si pensamos en la organización tradicional de los estados, vemos que
cuanto más centralizada es su organización, más difícil le es establecer un
puente entre el sistema global y las distintas culturas y territorios que forman
parte de la nación lo que se agrava si tenemos en cuenta que son éstas últimas
las que se encuentran más desprotegidas y marginadas en el marco de la
llamada globalización. En estas condiciones los gobiernos locales y regionales
están emergiendo, en todo el mundo, como entidades más flexibles, unidas al
terreno de sus identidades y potencialmente capaces de negociar una
adaptación continua a la geometría variable de los flujos de poder.
Al respecto señalan Jordi Borja y Manuel Castells3
: “La dificultad para los
gobiernos locales es sin embargo, por un lado, su dependencia administrativa y
su escasa capacidad de recursos económicos; por otro lado, el riesgo de
derivar hacia el localismo político y el tribalismo cultural si la defensa de la
identidad se convierte en fundamentalismo. La reconstrucción de un estado
flexible y dinámico, articulado entre sus diferentes niveles, parece la única
posibilidad histórica de superar las tendencias disolventes de la sociedad de la
información inscritas en la dicotomía entre los flujos de poder y el
particularismo de la experiencia, al introducir una nueva perspectiva en la
gestión de las ciudades”.
3
De Borja Jordi y Castells Manuel, Global y local, La gestión de las Ciudades en la era de la información,
Editorial Taurus, Madrid, 1999, página 31.

12. - 8 -
La nueva economía global se articula territorialmente en torno a redes de
ciudades. Las ciudades por su parte, dependen cada vez más, en sus niveles y
modos de vida, de las formas de su articulación a la economía global. De ahí
que la nueva frontera de la gestión urbana consista en situar a cada ciudad en
condiciones de afrontar la competición global de la que depende el bienestar
de sus ciudadanos. De esta necesidad de subsistencia surge la nueva función
trascendental que asumen los Municipios.
La promoción económica local surge como una respuesta a la
transformación productiva y tecnológica de comienzos de los años 80 y
particularmente como salida frente a la intensidad del ajuste que incrementa
notablemente el desempleo. Ante la imposibilidad de influir en las políticas
nacionales, condicionadas por los flujos mundiales de poder, los estados
locales, luego de aproximadamente una década de inacción y actitudes solo
reactivas, comienzan, en la década de los 90, a implementar estrategias de
cambio dirigidas por un lado a implementar nuevos modelos de desarrollo
económico local y por otro lado a asociarse y conectarse para aumentar así su
información y su potencial protagonismo en la economía de flujos y redes4
.
El fomento del desarrollo económico local trasciende ampliamente los
roles tradicionales de las administraciones públicas locales y es una nueva
función, asumida por los gobiernos, ante las exigencias del entorno global. Este
nuevo rol no se encuentra claramente definido ni mucho menos y plantea
fuertes exigencias y desafíos políticos e institucionales. Fernando Barreiro
Cavestany señala, entre otras razones, las siguientes:
- La base territorial para el desarrollo económico local no coincide
necesariamente con la delimitación municipal y exige, por lo tanto, la
configuración de nuevos espacios territoriales adecuados para el impulso de
iniciativas económicas competitivas.
- Las políticas de promoción económica territorial exigen una acción
conjunta de la diversidad de agentes implicados en la actividad económica
local y no solamente del estado.
4
Ver al respecto de Fernando Barreiro Cavestany: Las políticas locales de promoción económica:
reflexiones e innovación. Fundación CIREM. Barcelona

13. - 9 -
- Se exige una perspectiva a mediano y largo plazo de políticas
persistentes y a la vez flexibles5
, circunstancia no siempre factible a la luz
de la lógica institucional de la administración local.
- Exige dotarse de instrumentos, medios y capacidades específicas,
las que no siempre se encuentran disponibles en las estructuras y en la
organización del gobierno local.
Un aspecto crucial para las políticas locales de desarrollo es su
potencialidad para adaptarse a la realidad de la nueva economía postmoderna
que vivimos. Sin embargo, es importante advertir que la economía global tiene
funciones económicas que continúan siendo regionales y globales. La vitalidad
económica de una ciudad depende de ambas escalas: la global y la local. Es
necesaria la comprensión del entorno y de las variadas condiciones que
afectan a las economías locales. En una economía competitiva la competencia
entre regiones y/o ciudades es un factor central para la promoción económica,
de allí la gran importancia de la acción adecuada en el momento adecuado.
Bien dice Barreiro Cavestany que si hay una similitud entre dos localidades, en
cuanto a sus ventajas competitivas, determinadas acciones bien concebidas
pueden modificar este equilibrio con la competencia y generar ventajas
decisivas o, en sentido inverso, una asociación estratégica puede implicar un
reposicionamiento a escala mundial y un notable aumento de la fuerza en la
negociación mercantil. La promoción económica local es un esfuerzo de
adaptación y de cambio y las localidades que no adopten este comportamiento
quedarán fuera del dinamismo económico.
El esquema planteado requiere de los directivos locales la asunción de
nuevos roles6
:
- Ser estrategas, lo que implica realizar un análisis de la situación local y
tener una visión sobre el futuro que permita el diseño de políticas acordes a los
objetivos estratégicos planteados. Esta actividad es la que tiende a abrirse, en
un abanico innumerable de posibilidades, a través de la descentralización y la
participación ciudadana.
5
La expresión “flexibles” es un agregado del autor, que se suma a la clasificación de Barrerio Cavestany,
y que pretende hacer notar la necesidad de implementación de políticas abiertas a los cambios del
vertiginoso mundo en que vivimos y alejadas de la planificación rígida y tradicional.
6
Idem 4, pág. 17.

14. - 10 -
- También se requiere el liderazgo y el consenso necesario para
impulsar la estrategia de cambio.
- Por último, se requiere que los gobernantes sean embajadores de
la localidad que representan, ello incluye las acciones de buena relación
con otros municipios, con el gobierno regional, con el estado nacional y con
organismos internacionales y también la capacidad para impulsar acciones
de marketing local.
Fernando Barreiro Cavestany 7
realizó un cuadro muy simple que grafica
los viejos y nuevos enfoques para el desarrollo económico local:
Gráfico Nro. 1
ÁMBITOS VIEJO ENFOQUE NUEVO ENFOQUE
Empleo Más empresas = más empleo Empresas que promueven
empleos de calidad para la
población local
Actividad económica territorial Promoción de los sectores
económicos
Impulso a nuevas organizaciones
y relaciones entre ellas
Factores de localización Ventajas comparativas basadas en
factores físicos
Ventajas competitivas basadas en
la calidad del medio
Recursos de conocimientos Fuerza de trabajo disponible Conocimientos como motor
económico
La administración orientada a la competitividad local basada en la
reducción de costos y en el ajuste presupuestario no es la que conduce al
crecimiento. La competitividad bien entendida, en la nueva economía
informacional global, pasa fundamentalmente por un incremento de la
productividad.
Borja y Castells8
señalan los elementos de los que depende esa
productividad local, a saber: conectividad, innovación y flexibilidad institucional.
Así y concordando con los autores mencionados definimos y graficamos los
elementos antedichos de la siguiente manera:
7
Idem 4, pág. 18.
8
Idem 3. Los autores citan a Brotchie et alia, 1995.

15. - 11 -
Gráfico Nro. 2
Conectividad Innovación Flexibilidad institucional
Es el vínculo de las ciudades con
los circuitos de comunicación,
telecomunicación y sistemas de
información en los ámbitos
regional, nacional y global.
Es la capacidad instalada en una
determinada ciudad para generar
nuevo conocimiento, aplicado a
actividades económicas, basado
en la capacidad de obtención y
procesamiento de información
estratégica.
Es la capacidad interna y la
autonomía externa de las
instituciones locales para
negociar la articulación de la
ciudad con las empresas e
instituciones de ámbito supra-
local.
La innovación, así descripta, implica disponer de recursos humanos
adecuados, proporcionados por un sistema educativo de calidad en los
distintos niveles del sistema de educación. Pero también implica, por un lado,
ofrecer una calidad de vida que atraiga o retenga a los grupos profesionales
más educados y, por otro lado, construir instituciones de investigación aplicada,
ligadas a la vida económica, con flexibilidad y espíritu empresarial para
incorporar en el sistema productivo de la ciudad las innovaciones tecnológicas
globales.
Con respecto a la necesaria conectividad entre los actores podemos decir
que la integración de lo público y lo privado en el ámbito local requiere de
mecanismos políticos democratizados, basados en:
a) La descentralización de funciones administrativas y
desburocratización de la estructura local.
Frente a la protocolización y estructuración burocrática de los gobiernos
municipales, es necesaria una gestión dinámica, activa y ágil, con personal
idóneo y permanente que no fluctúe con los cambios de gobierno, que posea
mentalidad empresarial y capacidad de innovación.
Descentralizar el gobierno municipal significa también concebirlo como un
poder público facilitador, responsable y eficaz. Así lo entendió la UIM que en su
Declaración de Córdoba, Argentina, expresó en el artículo sexto: “La
gobernabilidad del municipio exige legitimación de su gobierno y ésta dependerá
en gran medida de una percepción generalizada de que se está avanzando hacia
objetivos de justicia en la construcción del espacio local. Por ello corresponde a
los poderes locales posibilitar, motivar y ser capaces de identificar, crear y
desarrollar oportunidades de coordinación para que se produzca ésta a través de

16. - 12 -
redes de acuerdos, con un alto grado de legitimidad por su apoyo y compromiso
social y abandonando la pretensión de interpretar unilateralmente cuál es el
interés general al que están abocados a servir nuestros municipios. El gobierno
local ha de convertirse en un actor público responsable y facilitador que sea
capaz de articular los intereses privados y los objetivos públicos y facilitar los
mercados en términos de justicia y equidad y no solo de eficiencia y eficacia”.
b) La participación ciudadana en la gestión municipal.
Font y Gomá9
señalan que desde los años setenta hasta hoy se refleja
en la práctica algún tipo de crisis de confianza ciudadana en el funcionamiento
tradicional de las instituciones de la democracia representativa. Por una parte
se expresan tendencias hacia la apatía política y el individualismo privatista
conectadas con algunas tendencias sociales de fondo: debilitamiento de
identidades, desprecio por lo público, decepciones por actos de corrupción,
desconcierto ante la caída de referentes políticos, despreocupación una vez
conseguidas unas condiciones de vida dignas, etc. Por otra parte empiezan a
expresarse nuevas demandas participativas enraizadas en una ciudadanía
mucho más formada, con elevadas capacidades críticas y altamente reflexiva.
Demandas que no entran en contradicción con la democracia representativa
pero tampoco encuentran fácil acomodo en ella. Asi la mayoría de los autores
coinciden en la formación de nuevos instrumentos de acción colectiva que se
distinguen notoriamente de la estructura tradicional de los partidos políticos,
donde el ejemplo más claro son las ONGs (Organizaciones no
gubernamentales), con el condimento de ser organizaciones que tienen mayor
facilidad de adaptación al intangible y fluctuante mundo de los flujos de poder y
la informatización. También, señalan Font y Gomá, el engarce de estas
articulaciones y valores de nuevo tipo con el proceso político no se realiza por
la vía electoral sino por medio de la generación de espacios participativos en
los procesos de definición de problemas, de conformación de agendas, de
diseño de políticas, de toma de decisiones y de gestión de servicios. Espacios
que, por una cuestión básica de escala y proximidad, han tenido sus primeras
configuraciones en la esfera política local.

17. - 13 -
La Declaración de la UIM de 1996, en Cuernavaca, México, reconoce
expresamente en su artículo décimo la necesidad de acercar el gobierno de la
ciudad a los ciudadanos: “Fortalecer el Gobierno local significa, también,
encarar la gestión municipal desde un punto de vista participativo e integrador.
A este respecto, se propone la creación y consolidación de "gobiernos de las
comunidades" u otras instancias no burocráticas desconcentradas, como
organización interna de los municipios, como esquema de gobierno de ésta,
que parta de lo real y que escuche a la comunidad, simplificando la gestión de
lo concreto, fortaleciendo la capacidad de decisión de los distintos núcleos
urbanos y rurales acercando, en definitiva, la democracia a la comunidad.
También se hace ineludible crear un nuevo consenso multipartidista que ayude
a resolver los problemas y cree una cultura que permita construir entre todos
soluciones para la vida en la ciudad. Ello exige, simultáneamente, una
permanente estructuración y reestructuración de los espacios de diálogo y
participación efectiva de los actores sociales representativos que intervienen en
la vida cotidiana de la ciudad, facilitando su presencia en todas las etapas de
formulación, implementación y evaluación de las distintas políticas públicas, de
tal forma que esta nueva actitud permita la intervención conjunta y la
complementariedad de lo público y lo privado, del Estado y de la sociedad civil
organizada, creando consenso y acuerdo”.
c) Una política económica local independiente de la competencia
global.
Sin un anclaje sólido los gobiernos locales no tendrán la fuerza necesaria
para navegar los circuitos globales. En este sentido, lo local y lo global son
complementarios, no antagónicos10
.
Borja y Castells describen, como un ejemplo de política económica local, la
necesidad de mantener un sector de empleo en torno a servicios públicos y
parapúblicos, independientes de la competencia global. La fiscalidad local, dicen,
debe adecuarse a este objetivo, gravando la actividad económica dentro del
territorio municipal sin exceso, pero con la cuantía suficiente como para asegurar
9
De Joan Font y Ricard Gomá: La participación ciudadana: Diagnóstico, experiencias y perspectivas.
Universitat Autónoma de Barcelona. 1999
10
Idem 3, pág. 33.

18. - 14 -
la integración social de la población local y las condiciones de productividad
genérica del sistema urbano de las que se benefician las empresas.
Alburquerque11
resalta lo imperioso de no olvidar lo endógeno frente a la
necesidad de no quedar fuera de los flujos económicos actuales. En tal sentido
manifiesta: “Si los retos principales del ajuste residen en asegurar la innovación
tecnológica y de gestión del tejido productivo y empresarial existentes, el cual
está compuesto mayoritariamente de micro empresas y pequeñas y medianas
empresas, la inserción de sólo algunos segmentos de actividades productivas
al núcleo globalizado de la economía mundial, no resulta suficiente para
difundir aquellas innovaciones tecnológicas y sociales. De ahí que sea preciso
acompañar los esfuerzos del ajuste macro económico y la identificación de
"nichos internacionales" de mercado, con políticas de corte territorial orientadas
a estos objetivos de transformación productiva de los sistemas locales de
empresas. Por eso es que en la denominada "era de la globalización" sea tan
importante trabajar desde "lo local". El "territorio" no puede, pues, confundirse
ni simplificarse con la visión en términos de "espacio" homogéneo que
incorpora la macroeconomía convencional. El territorio es un actor decisivo de
desarrollo, sin el cual no es posible dar respuestas completas ni eficientes al
cambio estructural, en esta fase histórica de transición tecnológica, social e
institucional”.
La conectividad asume una importancia trascendental en la relación entre
lo local y su entorno. Frente a políticas locales de competencia electoralista y
demagogia política, es necesario que los gobiernos municipales asuman su poder
y sean capaces de afirmar su comunidad de intereses por encima de sus
diferencias partidarias e ideológicas, proyectando políticas conjuntamente con el
entorno de la conurbanación que integran.
Para adquirir poder real en la economía global informacional, los
municipios deben actuar mancomunadamente a escala nacional e internacional y
de esa manera convertirse en un actor con voz y voto. Pero, para ello es
necesario un cambio en las condiciones tecnológicas, institucionales y políticas.
Frente al retaceo de información, como fuente de poder interno y externo en la
11
De francisco Alburquerque, Cambio estructural, globalización y desarrollo económico local. CEPAL/
ILPES, Naciones Unidas. Santiago de Chile, octubre 1997 De francisco Alburquerque: Cambio estructural,
globalización y desarrollo económico local. CEPAL/ ILPES, Naciones Unidas. Santiago de Chile, octubre
1997.

19. - 15 -
organización, es necesario un cambio tecnológico que conduzca a la creación de
sistemas de información geográfica y bancos de datos intermunicipales con
acceso on line permanente y capacidad intelectiva en tiempo real.
Dentro de este marco, las redes de ciudades, podrían ir constituyéndose
en actores colectivos, poderosos y dinámicos en la escena económica global,
capaces de negociar constructivamente con las corporaciones multinacionales y
las instituciones supranacionales. Para ello los funcionarios responsables de
conducir los gobiernos locales deben tener presente que la capacidad de acción
colectiva mencionada dependerá de su actuación conjunta con otros funcionarios
de otros municipios que quizás tengan una raíz ideológica diferente u opuesta y
que es necesario encontrar compromisos entre los intereses de los distintos
miembros de la red. El contrapeso político a la multinacionalización económica en
el nuevo sistema global es la red electrónicamente articulada y políticamente
gestionada de ciudades al servicio de sus ciudadanos12
Dentro del impulso de estrategias de posicionamiento territorial que han
asumido los municipios a nivel mundial, en Latinoamérica adquiere un papel
trascendental e ineludible la seguridad ciudadana, una base no siempre cierta
como presupuesto para centrar el análisis del desarrollo económico de las
comunidades y que muchas hace que nos preguntemos si es factible el
desarrollo local sin seguridad.
El encontrar seguridad en un determinado territorio implica, en
Latinoamérica, una ventaja competitiva considerable frente a otros municipios o
regiones y un punto de partida primordial para hablar de un plan de desarrollo
económico local. Dice al respecto Richards Ben: “El papel de los gobiernos
locales en la reducción de la violencia y de la inseguridad ciudadana motivada
por el temor a la violencia puede ser importante. Una municipalidad que está
participando activamente con la sociedad civil en la adopción de medidas
contra la pobreza y la violencia, puede convertirse en un foco simbólico que
ayude a vencer los sentimientos de miedo y desamparo. Esto puede llevarse a
cabo a través de medidas concretas tales como la promoción de la educación
primaria y el alfabetismo...o medidas tales como las actividades culturales que
ayudan a promover un sentido de identidad local. Sería insensato argumentar
12
Tal es el tema estratégico que elaboran Borja y Castells en su libro Global y local. Ver nota al pie Nro.
3.

20. - 16 -
que esto resolverá los temas de la pobreza y la violencia urbana, pero puede
tener un efecto significativo en las vidas de muchas personas. Cuanto más
interactúa la municipalidad en una forma dinámica con las comunidades
locales, mayor probabilidad habrá de que por lo menos disminuya el miedo a la
violencia13
”
De la seguridad ciudadana específicamente y de ésta como parte
integrante e ineludible del desarrollo local hablaremos en los puntos siguientes.
I.2. El concepto tradicional y el concepto amplio de seguridad.
La problemática de la seguridad es multicausal y plurisocial, además de
ser universal. No existe una solución única, sino diversas soluciones para cada
uno de los aspectos del problema y muchas de ella exceden la competencia y
el margen de gobernabilidad de los gobiernos locales, quienes sin embargo,
por diversos motivos, están tomando un protagonismo cada vez mayor en el
diseño de políticas de seguridad y al hacerlo advierten que solo se puede
construir una política que aumente el nivel de efectividad si se cuenta con la
participación e involucramiento real de todos los actores sociales.
Los Municipios sienten el crecimiento de la demanda ciudadana de
seguridad e inmersos en una formal, informal y creciente descentralización de
responsabilidades sin recursos y teniendo como marco la globalización y el
achicamiento de los estados nacionales, asumen, dentro y en algunos casos
fuera de sus posibilidades jurídicas y fácticas, la necesidad de dar respuesta a
la misma.
La consecuencia de lo expresado en los párrafos anteriores es la
creciente existencia de planes municipales de seguridad ciudadana que
incorporan una noción del término mucho más amplia que la supuestamente
cubierta por el accionar nacional y provincial, una noción que entiende a la
seguridad como elemento ineludible para el desarrollo comunitario, que no solo
tiene que ver con la realidad preventiva o defensiva ante el delito, sino con un
13
De Richards Ben: Reconstrucción del tejido social. La ciudad latinoamericana y del Caribe. Nuevas
orientaciones en política y gestión urbana. Fundació Carles Pi i Sunyer d'Estudis Autonómics i Locals.
Núm. 4, pág. 71-76.1997 De Richards Ben: Reconstrucción del tejido social. La ciudad latinoamericana y
del Caribe. Nuevas orientaciones en política y gestión urbana. Fundació Carles Pi i Sunyer d'Estudis
Autonómics i Locals. Núm. 4, pág. 71-76.1997

21. - 17 -
sentimiento que hace a la plenitud del individuo en su vida de relación
comunitaria y a las posibilidades ciertas de desarrollo personal y comunal. De
este modo estamos siendo testigos de un cambio progresivo y novedoso en la
noción de seguridad que parte de un concepto tradicional restringido hacia un
concepto amplio y abierto.
Podemos sintetizar cuatro formas de aproximación a la problemática en
estudio. La primera aproximación reduce el problema de seguridad al de
reforma y control del acto policial; existe otra aproximación más amplia que nos
habla del complejo concepto de seguridad formado por el sistema judicial, el
sistema policial y el sistema penitenciario; otra visión más novedosa aún, la
llamada visión multiagencia, incorpora al sistema anterior los planes sociales
como sistema complementario de prevención y contención y por último, la
concepción a la que adherimos entiende que a los cuatro elementos se les
debe agregar uno más: la participación social.
No se trata de escamotear, sustituir o delegar las responsabilidades del
Estado que en materia de seguridad, como bien jurídico público de carácter
superior sería imposible desde la lógica del estado moderno. Por el contrario, el
actuar del estado a través de la justicia, el sistema penitenciario, la policía y las
políticas sociales debe ser profesionalizado y mejorado en su calidad. Pero el
moderno concepto de seguridad, como elemento básico para mejorar la calidad
de vida de una sociedad requiere la consideración, resolución y atemperación
de una serie de problemáticas complejas que sólo puede conseguirse en el
delicado entramado que constituyen los nuevos espacios de participación
público-privados.
Para que haya efectivo desarrollo, la gente debe tener cierta situación
básica de bienestar (alimentación, salud), adecuados conocimientos y destrezas
(cultura, educación), oportunidades de acción (democracia, libertad, seguridad) y
además, utilizar creativamente sus recursos (producción, comercio). En
consecuencia, el desarrollo no solo tiene como objeto al ser humano sino
que el ser humano es el principal agente del desarrollo. Partiendo de esta
premisa un enfoque participativo resulta vital en cualquier estrategia de desarrollo
humano, lo que implica descentralización de la gestión e incremento de la
participación de la ciudadanía.

22. - 18 -
I.3. La Policía Comunitaria. Descentralización, participación y
planificación.
Las primeras experiencias de policía comunitaria, según Header Ward14
,
se realizaron en Estados Unidos hace más de una década y se diferencian por
su estructura, autoridad y objetivos de la policía tradicional.
No existe una definición simple que abarque las diferentes
manifestaciones que ha tomado en el mundo el fenómeno de la policía
comunitaria. Uno de los problemas centrales que enfrenta el concepto, es que
muchos Departamentos de Policía en busca de mejorar su imagen adoptaron el
programa solo nominalmente, sin los consecuentes cambios operacionales. La
palabra comunidad por sí sola puede significar algo distinto en diferentes
contextos, pero su connotación es invariablemente positiva: implica cohesión
social y el interés común de los vecinos.
En el contexto en estudio: policía comunitaria, definimos “comunitaria”
como una coalición de personas que viven o trabajan en una determinada área
geográfica y que tienen un interés común en la reducción de la delincuencia, el
desorden y la inseguridad. Los policías también son miembros de la comunidad
y se encuentran involucrados con los objetivos anteriormente mencionados y
no solo con su trabajo como medio-fin.
Para Anthony Butler15
la policía comunitaria es “un tipo de policía que
toma como punto de partida las necesidades e intereses de las
comunidades locales y que entrega una respuesta que fomenta la
colaboración para con ellos y asegura a la comunidad que hay un compromiso
para mejorar su calidad de vida”. A nivel estratégico y político hay una
necesidad de extender la definición significando: “Un reconocimiento en la
filosofía, misión y estructura organizacional que admite las necesidades e
intereses de la comunidad y que busca servir dentro de la capacidad y los
recursos de las fuerzas policiales que se encuentran con esas necesidades. Se
requiere un compromiso a la consulta, que es el fundamento sobre el cual se
14
De Heather Ward: “Policía Comunitaria: Las experiencias del Vera Institute Of Justice”. Revista Milenio
año2, Número 3. 1999. Publicación del Centro de Estudios Sociedad y Seguridad de la Universidad
Nacional de General San Martín. La autora es investigadora del Vera Institute of Justice de Nueva York.

23. - 19 -
basa el avanzado proceso de planificación y sobre el que se miden las
subsiguientes revisiones de desempeño y responsabilidad”.
David Bayley16
, en 1988, sugirió que un programa de policía
comunitaria legítimo debía incluir cuatro criterios:
a. La prevención de la delincuencia en una comunidad específica.
b. Una actuación proactiva, en vez de solamente reactiva frente a
situaciones de emergencia.
c. La participación de la sociedad en el planeamiento y supervisión
de las operaciones policiales.
d. Entrega de mayor poder de decisión al policía básico.
En contraposición podemos sintetizar al modelo policial de mando y
estructura de control tradicional mediante los siguientes principios:
a. Las decisiones se toman al nivel más alto.
b. La información viene de la realidad hacia arriba y las órdenes
fluyen hacia abajo.
c. Entre los comandantes y los policías que patrullan existen varios
niveles de manejo y control.
d. Son numerosos los reglamentos que regulan los procedimientos y
el comportamiento de los oficiales, cuyo objetivo es el de restringir el ámbito de
discrecionalidad individual.
e. Las labores de los policías son simplificadas y rutinizadas. Esto
implica la selección de candidatos y su entrenamiento posterior y también
reduce la discrecionalidad individual.
Anthony Butler enumera 6 elementos estratégicos de la policía
comunitaria como filosofía, a saber:
a. Franqueza. Aunque la naturaleza del trabajo policial limite
algunas categorías de información que no pueden hacerse públicas, esto no
socava la filosofía general de que las fuerzas policiales deberían estar abiertas
15
De Anthony Butler: “Un cambio profundo en la historia policial inglesa”. Documento difundido en un
curso impartido a oficiales de la Policía Federal Argentina por el autor quien es Jefe de Policía de
Glucestershire, Inglaterra.
16
Ídem 15, Página 7.

24. - 20 -
al escrutinio público y deberían ver la franqueza como deber. La franqueza
genera la confianza que es un punto imprescindible para un trabajo conjunto
entre la policía y la sociedad civil.
b. Trato equitativo. Las comunidades tienen diversas culturas,
religiones, razas e ideologías que deben ser consideradas en el desarrollo de
estrategias y políticas de seguridad. La multiculturalidad que integra una
sociedad debe ser respetada e integrada en el diagnóstico y en la planificación.
c. Operaciones efectivas. La experiencia de la policía comunitaria
ha demostrado que tiene la capacidad de mejorar radicalmente la eficacia de
las operaciones policiales. Compartiendo información e interacción con la
comunidad aumenta considerablemente la eficacia para la prevención y
reducción del delito.
d. Calidad del servicio. La base de la policía comunitaria es
responder al público y por lo tanto una parte fundamental de su tarea es
asegurar que los servicios que prestan sean de la calidad más alta posible.
Para apoyar este concepto, las estrategias de la policía comunitaria requieren
información, desde el estudio de mercado, la medición de la satisfacción
pública y una evaluación periódica del desempeño individual del personal.
e. Asociación. Es el valor agregado que incorpora al programa la
colaboración y las asociaciones con otras agencias y organizaciones de
carácter público y privado.
f. Responsabilidad pública. El público no puede tener confianza
en la policía si no sabe como operan, que logran y en que utilizan los fondos
públicos.
Coincidimos en este punto en que es un factor muy importante para la
implementación exitosa de un programa de policía comunitaria el acceso a la
información para el diagnóstico y la evaluación de los problemas, la
consecuente planificación y la medición constante del desempeño.
Con respecto a la calidad, en Inglaterra, en 1990, el servicio policial
desarrolló un proyecto de calidad de servicio que fue adoptado por 43 fuerzas
policiales. Unos 18 meses después, el gobierno introdujo, para el sector
público, un premio que era conocido como Citizen Charter Marks (Estatuto de
las marcas). Su propósito era conocer la excelencia en el servicio público
mediante una auditoría externa y un proceso de revisión. Cualquier

25. - 21 -
organización del sector público que trata directamente con el público puede
postularse ante la Unidad del Estatuto de Ciudadano para que su trabajo sea
evaluado, presentando evidencia del mismo.
No solamente había beneficios por cumplir con las normas sino que
también implicaba proveer a las organizaciones de una estructura para que
autoevalúen en que medida alcanzaron ciertos parámetros de desempeño. Los
criterios sobre los cuales los jueces basan sus decisiones son los siguientes:
Normas de desempeño; solución de problemas; financiación eficiente;
satisfacción del usuario; mejoras en la calidad del servicio; innovaciones y
mejoras planificadas.
Un sistema como el descripto provee al público de normas nacionales de
calidad y les asegura que una agencia externa juzga a la fuerza policial
basándose en evidencia recolectada por diversas fuentes de medición e
información. Consecuentemente refuerza la perspectiva de que las fuerzas
policiales están esforzándose por alcanzar un mayor nivel de efectividad y que
las normas están abiertas al debate público.
Es importante señalar que no todas las fuerzas policiales de Inglaterra y
Gales se han postulado para el premio mencionado, sin embargo todas ellas
están sujetas a una inspección anual realizada por un cuerpo de inspectores
independiente del gobierno (cuerpo de inspectores de policía de Su Majestad),
la que luego se publicita mediante un complejo informe.
Por último, un tercer elemento de responsabilidad nacional se logra
mediante la publicación anual de una gama de indicadores del desempeño
policial. Se solicita por ley a las fuerzas policiales que den información a la
Comisión de Revisión quien tiene la responsabilidad de publicar el desempeño
de cada fuerza policial en Inglaterra y Gales sobre una base anual.
Es importante resaltar que la policía comunitaria no es un fin en sí misma
sino simplemente un medio dentro de un sistema democrático que aumenta
notablemente nivel de confianza de la ciudadanía en su servicio policial. Esta
confianza pública se basa en dos factores: el primero es la sensación de los
habitantes locales de que la policía los protegerá de los delitos y que siempre
estará para ayudar en los momentos de crisis; el segundo es una aceptación
por parte de la comunidad de que la policía opera abiertamente y con honradez
y que es parte integrante de la comunidad.

26. - 22 -
Pero el restablecimiento de la sensación de seguridad no puede ser
encarado sino con un trabajo conjunto de las áreas de gobierno vinculadas
directa o indirectamente a ella y de la comunidad, sin que se la siga
interpretando como un problema exclusivamente policial.
I.4. La policía comunitaria en el Mundo.
La idea de policía comunitaria -community policing- empezó a fines de
1970 aunque sus raíces vienen de mucho más atrás, pero la popularización del
término en los Estados Unidos llegó a mediado de los 80 con los trabajos de
Albert Reiss, Herman Goldstein, Wilson y Kelling, entre otros17
, materializados
en el ejemplo de San Diego.
La policía de proximidad en Europa latina se nutrió de esa fuente pero
optó por un término más modesto y que no necesariamente asume contenidos
de cambios más profundos, comunes del otro lado del Atlántico18
. Gran Bretaña
practica intensamente, dentro de sus parámetros culturales, la policía
comunitaria pero se resistió tenazmente durante mucho tiempo a emplear el
término.
Tanto en el caso americano, como en los europeos, queda clara la toma
de conciencia de la obsolescencia, ineficacia o al menos insuficiencia de las
técnicas y tácticas policiales tradicionales frente al crecimiento de la
criminalidad especialmente urbana y la crisis de las respuestas institucionales
para enfrentarla.
Con respecto a Canadá, es útil sintetizar su visión integral con respecto
a la noción de policía comunitaria transcribiendo un cuadro, muy ilustrativo,
utilizado por el Licenciado Passalacqua en su artículo “El ser o no ser de la
policía comunitaria19
”.
Gráfico Nro. 3
17
De Herman Glodstein: “La Nueva Orientación Policial. Confrontando la Complejidad”. 1993.
18
De E.H. Passalacqua: “El Ser o no Ser de la Policía Comunitaria”. Revista Milenio año 2, Número 3,
1999, página 62/90. Publicación del Centro de Estudios Sociedad y Seguridad de la Universidad Nacional
de General San Martín. El autor es Coordinador del Programa de Seguridad Ciudadana del Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires.
19
Para una visión más detallada de algunas de las políticas implementadas en el Mundo y en Argentina
específicamente, remitimos al capítulo: Soporte empírico que forma parte del anexo del presente trabajo.

27. - 23 -
Policía tradicional Policía comunitaria
Enfoque estrecho en programas para el control de la
delincuencia.
Enfoque amplio en servicios a la comunidad.
Énfasis en delitos graves. Énfasis en resolver los problemas de la
comunidad.
Enfoques reactivos. Enfoques reactivos y proactivos.
Respuesta rápida a las llamadas que solicitan
servicios.
Respuesta variable conforme a la necesidad.
Enfrentar incidentes en forma fragmentada. Enfrentar temas más amplios de la comunidad.
Estar alejado de la comunidad. Despersonalización. Estar conectado con la comunidad.
Interactividad.
Movidos por la tecnología. Impulsado por la necesidad y ayudado por la
tecnología.
Eficiente: hacer las cosas bien. Efectivo: hacer las cosas correctas.
Estructura centralizada. Estructura descentralizada.
Especialización de funciones. Funciones generales y especializadas.
Estandarización, uniformidad. Flexibilidad, innovación, diversidad.
Estilo autocrático: mando y control. Estilo participativo: responsabilidad y discreción
individuales.
Administración operativa del status quo. Liderazgo estratégico del cambio.
Enfoque de los procedimientos a corto plazo. Enfoque en el impacto de las estrategias a largo
plazo.
Enfoque en el papel de agente de patrulla;
Obligaciones estrechas.
Importancia del papel del agente de patrulla;
obligaciones generales.
Énfasis del enfrentamiento en condición física y
defensa.
Importancia equilibrada en la defensa y las
relaciones con la comunidad.
Desempeño basado en la cantidad de aprehensiones,
multas, etc.
Desempeño basado en la calidad de los logros
respecto a las metas de la comunidad.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires existe el Programa de
Seguridad Ciudadana, en el ámbito de la Secretaría de Gobierno y se creó (Ley
212) el Consejo de Seguridad previsto en el artículo 35 de la Carta Magna
local. Se ha formulado además un Programa de Respuesta Múltiple para la
Prevención de la Violencia Social cuyo rasgo fundamental es la articulación
entre la oferta programática del Ministerio de Justicia y Seguridad y el resto del
Ejecutivo. Lo que se procura lograr es la reducción de peligro físico o contra los
bienes personales, la ausencia de ansiedad concreta sobre el delito, un
sentimiento generalizado de bienestar y la inexistencia de miedo a la coerción o
violación de derechos individuales por parte de la autoridad policial. Dentro de
las áreas del Programa, además de la formulación e implementación de
políticas existen con autonomía los Consejos de Prevención del Delito y la
Violencia, que a la fecha funcionan en distintos grados de avance en 16 barrios
de la ciudad y cuya misión es proponer y desarrollar acciones que contribuyan
a promover la seguridad ciudadana en el ámbito zonal de competencia. A ese

28. - 24 -
fin impulsarán la participación democrática de los ciudadanos y de las
organizaciones no gubernamentales y afianzarán la colaboración de las fuerzas
de seguridad, para la cual tienen las siguientes funciones:
- Aumentar el nivel de concientización social acerca del valor de la
prevención del delito y la violencia.
- Confeccionar a partir de diferentes fuentes, el mapa del delito del área de su
competencia zonal.
- Promover el mejoramiento y aumento de las medidas de seguridad
existentes desde una perspectiva multidisciplinaria.
- Estimular en la población actividades tendientes a detectar, denunciar y
contrarrestar correctamente la comisión de delitos.
- Fomentar el desarrollo de actividades preventivas, individuales y grupales.
- Colaborar con la difusión de las medidas, sugerencias y pautas de conducta
preventiva que elabora el Gobierno de la Ciudad y las que vayan surgiendo del
trabajo de cada Consejo.
- Recibir y elevar al Gobierno de la Ciudad las inquietudes, requerimientos y
propuestas de los vecinos.
- Contribuir al diseño de las bases para la optimización del servicio de
seguridad que brinden las comisarías de la zona.
- Desarrollar acciones tendientes al mejoramiento de los vínculos entre los
ciudadanos y la policía.
- Colaborar con el seguimiento de las medidas que se pongan en práctica e
informar a la dirección de programa sobre la ejecución de las mismas.
- Contribuir a la creación de espacios comunes o al mejoramiento de los
existentes especialmente para los grupos de riesgo.
- Contribuir a la reducción del nivel de conflictividad entre los vecinos.
El detalle de funciones que acabamos de transcribir, con relación a los
Consejos de Prevención del Delito y La Violencia, en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, es un ejemplo que muestra, con claridad pedagógica, la
importancia que revisten las políticas participativas en materia de seguridad
para el aumento del nivel de la calidad de vida de los ciudadanos, para su
integración social y desarrollo integral.

29. - 25 -
I.5. Política criminal, seguridad y desarrollo.
“Hoy en día cuando está en crisis la idea del Estado moderno y su
legitimación basada en el ficto consenso social, también está en crisis la idea
de un derecho penal homogéneo, igualitario, correctivo de conductas y
defensor de valores sociales. Sucede entonces, que este Estado -cuestionado,
en América latina, se achica hasta prácticamente desaparecer, abriendo paso
a un mercado desregulado y a la globalización como el destino indiscutido del
mundo; sin embargo, el derecho penal cuestionado crece, se utiliza para tapar
dramas sociales y se presenta en el discurso oficial y electoral como un bastión
para resolver conflictos generados por las nuevas políticas liberales. Cabe
preguntarse ¿dónde quedó el liberalismo en el sistema penal?20
”
Si reflexionamos sobre la realidad del sistema penal en Argentina vemos
que los puntos en crisis no son pocos. Desde la opinión pública que reclama
mayores penas y los medios de comunicación que maximizan el pedido; el
raiting que tiene en la violencia un condimento seguro; los discursos ambiguos
de los políticos del oficialismo y de la oposición; el descreimiento generalizado
que padece el Poder Judicial; la burocracia del sistema; los crecientes
proyectos de Ley con nuevos tipos penales; la desconfianza en la policía; la
corrupción; el debate diario sobre la pena de muerte; la construcción de nuevas
cárceles y finalmente la atroz realidad de las prisiones, de las que todos hablan
pero muy pocos conocen.
Todos los puntos mencionados deben ser tenidos en cuenta por un
Estado que pretende delinear una determinada política. Hoy se puede decir
que no existe en Argentina un plan nacional de política criminal y estamos muy
lejos de ello. Las medidas que se aplican, ante situaciones coyunturales, son
rápidas e improvisadas, cuando no falsas y carecen de un estudio serio,
cualitativo y pormenorizado de todas las cuestiones anteriormente citadas. El
resultado es altamente negativo y merece un análisis.
a) ¿Qué es política criminal?

30. - 26 -
La criminología teórica es el discurso que pretende explicar
etiológicamente la criminalización y con ello supone que puede aportar los
elementos teóricos necesarios para la prevención en los casos particulares
(clínica criminológica o criminología clínica), como también proveer los
elementos para una “planificación general preventiva” a la que suele
denominarse política criminal.
La expresión política criminal se utiliza desde los albores del siglo
pasado con diferentes acepciones, pero no cabe duda que siempre ha estado
subordinada a la idea de “delito” preponderante en la época. Comúnmente se
entiende a la política criminal como la política estatal de lucha contra el crimen;
la selección de los medios para luchar contra el delito.
Cuando abandonamos un punto de vista causalista del delito y
comprendemos, conjuntamente con los teóricos actuales, que el hilo conductor
de la criminología es el poder y por ende la política, no tendría sentido
distinguir entre “criminología” y “política criminal”, ya que ésta no podría ser
definida como la política estatal de lucha contra el crimen, sino que pasaría a
ser la ideología política que orienta al control social punitivo21
.
La noción de política criminal como «lucha contra la delincuencia» se
encuentra en los discursos oficiales y electorales y es presentada en ellos,
como una de las soluciones a problemas sociales característicos de la época
actual en los países subdesarrollados. Cabe analizar la función social y
económica de la misma y su recepción por parte de los candidatos políticos en
búsqueda de las líneas de escisión del electorado22
.
b) Seguridad, opinión pública y medios masivos de
comunicación.
20
De Grisela A. García Ortiz: Política criminal en Argentina. Un barco a la deriva. Instituto Nacional de La
Administración Pública. Escuela nacional de Gobierno. Buenos Aires. 1997.
21
Según el informe anual 1994/5 realizado por el Procurador Penitenciario, más del 80% de la población
carcelaria no supera el nivel mínimo de instrucción.
22
Ver al respecto de Manin Bernard: “Metamorfosis de la representación”. En Dos Santos, Manuel: “Qué
queda de la representación”. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

31. - 27 -
Los medios masivos de comunicación hablan continuamente de opinión
pública, la suma de las opiniones de individuos aislados que conforman a la
moderna sociedad del consenso. Es claro que la fuerza de la llamada opinión
pública reside en el número, en la suma de individualidades. Pero, para hablar
de opinión pública es necesario contar con alguna forma de medición de la
misma. Los sociólogos entienden que la manera más adecuada de hacerlo es a
través de los sondeos, encuestas cualitativas especialmente diseñadas y su
posterior interpretación. Muchas personas tienen acceso a las cuestiones que
versan en las encuestas, no por experiencia directa, sino porque las perciben a
través de los medios de comunicación. Son los medios los que acercan a la
población la opinión “conveniente” para que las personas elaboren su “propia”
opinión.
Vemos que la información que la pantalla de televisión o el diario
transporta, ya ha sido víctima del acotamiento que el negocio de la atracción y
el mercado exigen, consecuentemente, en la respuesta a las preguntas
formuladas por la consultora o encuestadora, encontramos una visión de las
cosas sucedidas que ya a pasado, por lo menos, por dos etapas de
“reconstrucción”, la del medio transmisor y la del particular.
Los medios de comunicación influyen en la creación del imaginario
general, por lo tanto intervienen en la percepción social de las conductas
caratuladas como delictivas. Hay una interacción entre la opinión pública y la
opinión publicada, situación que se maximiza en las ciudades actuales donde
todo es un torrente de comunicación contínua y la televisión, especialmente,
cumple un rol fundamental en la creación de estereotipos criminales, la imagen
de delincuente que se construye en el imaginario.
Otra forma de manipulación de los pareceres, o de mal llamada “opinión
pública”, la constituyen las encuestas de opinión utilizadas por los distintos
organismos. Muchas veces se publican encuestas cuantitativas cuyo resultado
es previsible de acuerdo a la zona abarcada en el trabajo, pero sin embargo no
se expresa dicho dato como debería hacerse para un mejor análisis. En
materia de política criminal, es notable ver la contradicción que existe entre
encuestas realizadas por distintas instituciones. Si hechamos un vistazo al

32. - 28 -
trabajo realizado por la Dirección Nacional de Política Criminal23
, veremos que
la situación económica y el desempleo no influyen en nada en el índice de
delincuencia; sin embargo esto no se condice con la investigación realizada por
otros organismos e investigadores particulares como el Dr. Gualberto
Baistrocchi24
para quien el 69 % de los detenidos en el partido de San Isidro,
Provincia de Buenos Aires, en la segunda quincena del mes de mayo de 1997,
son desocupados. También hay que tener en cuenta que si bien en el trabajo
realizado por la Dirección, a cargo del Dr. Ciafardini, el número de
desempleados entre la población de las cárceles Federales es bajo, el mayor
número de empleados se desempeña como jornalero u obrero y cuenta con un
nivel de instrucción bajo. Bien se sabe que un jornalero con estas
características, no solo carece de trabajo estable, sino que en la mayoría de los
casos vive por debajo del nivel de pobreza.
Lo antedicho es solo un ejemplo que nos hace meditar sobre la
incidencia de las estadísticas en la formación de la opinión y en la
reconstrucción que cada individuo realiza de los hechos que muchas veces no
percibe de manera directa; también sobre la variable de que los resultados son
fácilmente manipulables y con diversos fines: electorales, para acreditar el
cumplimiento de una función, para dar cierta imagen deseada, etc. En América
Latina la sensación de inseguridad que atenta contra el desarrollo tiene a
estos elementos entre sus multicausas.
En los países subdesarrollados, el mayor número de la población se
encuentra comprendido en lo que se suele llamar clase baja y clase media
baja. Para estas personas la globalización muchas veces se ha tornado
infausta, el mercado global se ha convertido en un tornado que ha arrasado sus
negocios y los ha reemplazado por máquinas que todo lo hacen; la seguridad,
aquel objetivo tan preciado que fuera uno de los orígenes del Estado moderno,
escasea como cualquier bien. Las personas con mayores recursos han acudido
al fenómeno de la seguridad privada para compensar la falencia en la provisión
23
Publicación realizada por la Dirección Nacional de Política Criminal, Ministerio de Justicia de la Nación:
«Hacia un Plan Nacional de Política Criminal». Buenos Aires, 17 de mayo de 1996. Mil ejemplares)
24
Baistrocchi Gualberto, Defensor Oficial, Departamento Judicial de San Isidro. Publicaciones en «Carta
Abierta. El semanario de la zona Norte», mayo de 1997: «Delitos 30% más. La Problemática delictiva en
el Partido de San Isidro»; «Dos Primeras», diciembre de 1996: «La problemática delictiva»; «Dos
Primeras», noviembre de 1997: «Alto índice delictivo».

33. - 29 -
de dicho servicio por el Estado y las personas que se encuentran más
desprotegidas son las víctimas más frecuentes de los delitos contra la
propiedad. Dentro del mismo sistema, las prisiones se encuentran pobladas,
como dijimos, de personas de bajos recursos en su mayoría encerradas por la
comisión de delitos contra la propiedad privada. Estas mismas personas se ven
perjudicadas por las políticas neoliberales que las tornan más vulnerables a
caer en las redes del sistema penal, pero como perciben que no tienen
seguridad, esa seguridad que pagan los que pueden, piden más penas y
controles policiales en los medios, ignorando seguramente que la artillería se
encuentra dirigida hacia ellos y no para ellos.
c) Las políticas de seguridad como parte integrante de los
planes de desarrollo local.
Los problemas sociales de fondo que llevan una persona a cometer un
delito, a la sociedad a percibir una conducta como delictiva (situación que se da
claramente en el robo con armas y no por ejemplo en la estafa), y a las
agencias de control social a punir, es claro que no se solucionan aplicando más
pena, ni poniendo más policías en las calles. La solución aplicable es mucho
más sencilla y simple de lo que imaginamos, tiene que ver más con la
solidaridad y el respeto por la diversidad que con la represión; tiene que ver
más con el diálogo y la conciliación que con la privación; tiene que ver más con
la solución humana de los conflictos que con el ius punendi del Leviatan.
El incorporar al presente estudio los temas esbozados, en forma
enunciativa y más que sintética, tiene como pretensión introducir al lector en la
realidad latinoamericana, donde la inseguridad y la sensación de inseguridad
que se vive en las grandes ciudades es moneda corriente y llevarlo por estos
senderos a reflexionar sobre la dimensión de la problemática y sobre su
estrecha relación con la marginalidad y la pobreza.
El plan estratégico de desarrollo que está en ejecución en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, que forma parte de la misma conurbanación que
el Municipio en estudio, recepta las ideas que venimos manifestando. Así, ha
establecido dentro de los objetivos prioritarios del plan, que son los tenderán a

34. - 30 -
alcanzar en los próximos años una sustancial mejora en la calidad de vida de
los habitantes de la ciudad, a la seguridad ciudadana como un ítem
independiente.
Los objetivos prioritarios planteados en el plan son los siguientes:
- Aumentar el nivel de ocupación de la población logrando que no
existan hogares sin empleo.
- Mejorar la calidad y la retención del sistema educativo permitiendo
acceder al conocimiento a todos los habitantes.
- Asegurar mejores niveles de seguridad urbana, instalando la
misma como un valor agregado que permita elegir a la ciudad para
vivir, trabajar o visitar.
- Ampliar la participación, la solidaridad, la cooperación y la civilidad
que garantice la normal convivencia social.
- Mejorar la calidad de vida urbana y recuperar el espacio público.
Es importante señalar que el plan estratégico de la Ciudad de Buenos
Aires pretende impulsar tres valores: La gobernabilidad, la competitividad y la
sustentabilidad.
El desarrollo sustentable es un punto ineludible en las políticas urbanas
de desarrollo a nivel mundial, Para que se pueda entender, es necesario
percibir, que estamos frente a una crisis ecoambiental o ecológica (escasez de
recursos) y ambiental (escasez de depósitos contaminables), pero a la vez
ecopolítica, es decir, relacionada con los sistemas institucionales y de poder
que regulan la propiedad, distribución y uso de recursos. Ambas dimensiones
cuestionan profundamente los patrones actuales de producción y de consumo.
De hecho, la necesidad de tránsito hacia un estilo de desarrollo sustentable
implica un cambio en el propio modelo de civilización hoy dominante,
particularmente en lo que se refiere al patrón ecocultural, de articulación
sociedad-naturaleza. Es por ello que no tiene cabida intentar desvincular los
problemas del medio ambiente de los problemas del desarrollo, puesto que los
primeros son la simple expresión de las insuficiencias del desarrollo. La
adecuada comprensión de la crisis supone pues el reconocimiento de que ésta
se refiere al agotamiento de un estilo de desarrollo ecológicamente depredador,
socialmente perverso y políticamente injusto. Lo que está en juego es la

35. - 31 -
superación de los paradigmas de modernidad que han estado definiendo la
orientación del proceso de desarrollo. Sin ahondar en este tema, por exceder en
demasía la base central de nuestro estudio, remitimos, para su mejor
comprensión, al trabajo realizado por Roberto P. Guimarães25
.
Dentro de la buscada competitividad de la ciudades en el mundo
globalizado, tema que hemos tratado en el acápite I.1 del presente, perece ser
donde el plan citado ubica a la seguridad ciudadana, como un valor agregado
de la ciudad. Dato importante si tenemos en cuenta que la inseguridad es
mayor en la periferia de la ciudad y en el resto de la conurbanación por lo que
se estaría tratando de sacar provecho de una realidad comparativa benébola.
Con respecto a la gobernabilidad, es vista como la condición de
estabilidad y previsibilidad para llevar el timón a buen puerto. Este concepto
implica considerar no solo el ejercicio del gobierno, sino todas las condiciones
necesarias para que esta función pueda desempeñarse con eficacia,
legitimación, respaldo social y participación ciudadana. El concepto abarca todo
lo relacionado con el estado de derecho: la juridicidad de las acciones públicas
y la elección democrática de los gobernantes, entre otros factores que en la
América latina de la post dictadura adquieren una importancia significativa.
Si vemos el trabajo sobre gobernabilidad del B.I.D.26
, citado en el
programa de descentralización de la Ciudad, se habla de tres esferas de la
gobernabilidad que sintetizamos en el siguiente cuadro:
25
De Roberto P. Guimarães: Aterrizando una cometa: Indicadores territoriales de sustentabilidad.
Segunda versión, 5 de Agosto de 1998. División de Desarrollo Social de la CEPAL.
26
Ver al respecto al Programa de Descentralización. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
www.buenosaires.gov.ar/vicejefe/descentralizacion/CGP/default2.htm

36. - 32 -
Gráfico Nro. 4
Administración pública Estado de derecho Relación Estado/Sociedad
Eficiencia
Predecibilidad
Honestidad
Transparencia
Responsabilidad económica del
gobierno
Juridicidad de las acciones
públicas
Elección del Régimen Político
Gobierno Interior
Función Legislativa
Administración de Justicia
Administración urbana
Gestión de intereses regionales y
locales
Seguridad ciudadana
Consenso social necesario para
cumplir en forma legítima,
estable y eficiente con las
funciones de gobierno
Para finalizar vemos como se refuerza la idea que venimos sosteniendo
de que, a diferencia de otros lugares del mundo, en las grandes ciudades
latinoamericanas es imposible hablar de desarrollo sin hacer referencia al tema
de la seguridad ciudadana.
I.6. Las encuestas de Victimización.
Teniendo en cuenta que como se sabe que las cifras oficiales sobre la
cantidad y características del delito difieren y/o resultan incompletas, la
Dirección Nacional de Política Criminal en Argentina ha diseñado una
investigación criminológica orientada a cuantificar y establecer las principales
características de hechos delictivos ocurridos, incluyendo los que no han tenido
acceso al sistema penal.
En este marco la determinación de la cifra oculta del delito constituye un
elemento insustituible para un diagnóstico adecuado del funcionamiento real
del sistema penal. Tengamos en cuenta que según la investigación realizada
por esa Dirección Nacional solo se denuncian aproximadamente el 30% de los
delitos ocurridos, entre otras causas, por desconfianza en le sistema penal o
judicial.
Las encuestas de victimización permiten conocer datos de enorme
peso para el diseño de una correcta política criminal que incluya las estrategias
preventivas, el tema de la confianza de la población en el sistema penal y sus
operadores y la existencia de vías no penales de solución de los conflictos
sociales.

37. - 33 -
Los estudios de victimización apuntan a la detección tanto de víctimas
como de presuntos actos delictivos. Así, la utilización de técnicas de encuestas
a las víctimas que no presentan denuncias formales es también un medio para
la obtención de información sobre la criminalidad de una región, características
de los hechos y de las víctimas y victimarios.
Los estudios basados en encuestas de victimización han contribuido a
cubrir uno de los puntos más críticos de la criminología, la cifra negra u oculta
del delito, aquella que no surge ni de los registros policiales, ni judiciales y que
engloba a los hechos delictivos no denunciados y los no perseguidos por las
agencias de control social. Las primeras investigaciones que se llevaron a cabo
utilizando como técnica de recolección de datos a la encuesta de victimización
fueron realizadas a partir del año 1967 por el Departamento de Justicia de Los
Estados Unidos.
Una encuesta de victimización responde a los siguientes objetivos:
I. Evaluar la frecuencia y distribución de los diversos delitos: se trata
de obtener información sobre la amplitud y distribución de la criminalidad,
elementos de base necesarios al sistema penal y los encargados de elaborar y
evaluar políticas sobre prevención del crimen.
II. Evaluar las repercusiones de ciertos delitos en las víctimas: Por
medio de la encuesta de victimización se trata de obtener información no
disponible oficialmente sobre las repercusiones de la criminalidad.
Fundamentalmente se pretende llevar a cabo una evaluación de los costos
directos, de los costos personales sufridos por las víctimas. Igualmente,
proyectar una comparación entre las víctimas de actos criminales y las
personas que no han sido objeto de victimización.
III. Valorar el riesgo de victimización, esto es, el riesgo de convertirse
en víctima. Se pretende, a través de la encuesta de victimización, acrecentar el
conocimiento de los factores ligados a la victimización, teniendo en cuenta
variables demográficas tales como sexo, edad, educación y los
comportamientos que pueden llevar a ser víctimas; también mediante la
comparación entre las personas que han sido víctimas y las que no lo han sido
y el estudio de las medidas adoptadas para protegerse de actos criminales.
IV. Obtener indicadores sobre el funcionamiento del sistema penal.
La Información obtenida con relación a los riesgos de victimización, la

38. - 34 -
frecuencia del crimen y sus repercusiones, constituyen valiosos indicadores
sobre el funcionamiento del sistema penal en una determinada sociedad.
Hablar de criminalidad y de violencia en el ámbito de la Ciudad de
Buenos Aires y del Conurbano Bonaerense implica establecer una distinción
entre la cultura del miedo y la criminalidad como fenómeno real. Luis E.
Soares27
entiende por cultura del miedo aquellas “formas de percepción y de
representación social de la delincuencia, del crimen, de la violencia y del delito”
y considera a la experiencia del miedo como “total, holística: realidad vivida que
se da a través de la mediación de las interpretaciones y de las adjudicaciones
de sentido”.
Estos temores son, por un lado, el efecto de la victimización directa de
una fracción de la población, cuyos avatares al difundirse a través del
entramado social, generan un grupo más amplio de víctimas indirectas:
personas no puntualmente afectadas pero que sufren cambios limitativos en
sus hábitos, conductas y actitudes a causa del miedo a la victimización.
Por otro lado son también el efecto de la forma de difusión de los medios
de comunicación masiva, a lo que se suma eventualmente la percepción de la
falta de una respuesta adecuada de los organismos de seguridad en general y
de la administración de justicia.
El trabajo sobre la sensación de inseguridad resulta importante en el
ámbito de la prevención ya que, por un lado, puede contribuir a reducir el
número de personas victimizadas (cambiando ciertos hábitos) pero así mismo,
una alta sensación de inseguridad puede contribuir a brindar condiciones para
el aumento de la criminalidad como efecto adverso.
Según Alessandro Baratta28
: “no se puede tomar el sentimiento de
inseguridad social de la criminalidad como efecto directo de la criminalidad. Ello
no quiere decir que la criminalidad como fenómeno real no exista, pero la
inseguridad ciudadana no tiene una única y fundamental causa en la
criminalidad, esto quiere decir que debemos afrontar dos problemas
relativamente independientes entre ellos, sino queremos caer en la ilusión de
hacer de la criminalidad como fenómeno real, el verdadero y único elemento
27
De Luis E. Soares: “Criminalidad y Violencia”. Rio de Janeiro, San Pablo y Perspectivas Internacionales
en Comunicación y Política. Diciembre 1994/Marzo 1995.
28
De Baratta Alessandro. Revista Sicurezza e Territorio, de L´Angelo Azzurro. Bologna. Italia. 1993.

39. - 35 -
genético de la alarma social. Creemos más bien que los dos fenómenos,
inseguridad social y realidad criminal, sean ambos dependientes de una
situación de desarticulación en la comunicación social y que por lo tanto, si
existe un elemento que constituye una variable entre ambos, éste debe ser
buscado en una general insuficiencia del tejido social ciudadano. Y allí es
donde debe ser puesto el acento en las políticas preventivas”.
De la primera serie de encuestas realizadas por la Dirección Nacional de
Política Criminal en el Conurbano Bonaerense podemos inferir que el miedo y
el hecho concreto de ser victimizado guardan relación. Tanto la criminalidad
como la alarma con relación a la criminalidad son fenómenos particularmente
sensibles a la calidad de vida, del trabajo, de la alienación de las relaciones
sociales. La criminalidad y el miedo a la criminalidad son canalizadores de
inseguridad, de miedo difuso que no encuentra otro canal para expresarse.
En síntesis, es importante señalar la imposibilidad de hacer un
diagnóstico serio de la situación delictiva sin recurrir a las mencionadas
encuestas ya que sino estaríamos diseñando políticas que se basan en datos
que no recaban más del 30% de la realidad y desde una sola ubicación
situacional. Volveremos a referirnos a este tema cuando detallemos el sistema
de información geográfica afectado a las políticas de seguridad del Partido de
Hurlingham.
CAPÍTULO II: DESCRIPCIÓN DEL MUNICIPIO OBJETO DE
ESTUDIO.
II.1.Ubicación y particularidades geográficas.
El Municipio de Hurlingham fue creado como producto de la partición del
viejo partido de Morón por la Ley 11.610 de la Provincia de Buenos Aires. Su
actividad administrativa se inició por imperio de la misma el 10 de diciembre de
1995.
El Municipio de Hurlingham se encuentra ubicado en la Provincia de
Buenos Aires, Capital de la República Argentina, en el hemisferio sur del
Continente Americano. Esta situado en el segundo cordón del área
metropolitana de Buenos Aires (conurbano bonaerense), lindando al este y al

40. - 36 -
sur con el nuevo partido de Morón, al sudoeste con el nuevo Partido de
Ituzaingó, al noroeste con el partido de San Miguel y al noreste con el partido
de Tres de Febrero29
. Sus límites, en los términos de la citada ley, son: al
noroeste el Río Reconquista, al norte el eje de la calle Combate de Pavón, al
este el Arroyo Morón, el eje de la Avenida Cañada de Juan Ruiz, el eje de la
calle Temperley y nuevamente el eje de la Avenida Cañada de Juan Ruiz, al
sur el eje de la Avenida Presidente Perón y al oeste los ejes de las calles Las
Cabañas, De la Tradición y Juramento.
Hurlingham tiene una superficie total de 53.533 km2 (5353 hectáreas) y
está conformado por tres ciudades: Santos Tesei, Hurlingham y Williams
Morris.
El Municipio en estudio es identificado por su riqueza forestal y por su
ubicación en el área metropolitana quedó abrazado por grandes espacios
verdes de dominio nacional: el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA), la Brigada Aérea de El Palomar, el campo militar nacional denominado
Campo de Mayo y el la planta de tratamiento de residuos sólidos llamada
C.E.A.M.S.E. (Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del
Estado).
Teniendo en cuenta las dos autopistas que bordean el territorio
municipal, al Noroeste el Camino del Buen Ayre y al Sur la autopista Pte. Perón
(ex. Gaona) podemos considerar que la vinculación regional está dada
fundamentalmente a través de esas dos importantes vías de tránsito, aunque
también cumple una importante función en la conectividad regional, la Av.
Vergara, y la Av. Roca. La primera atraviesa todo el territorio con sentido Norte-
Sur. El tramo que va desde Av. Gaona hasta Concepción Arenal, es la Ruta
Provincial Nº 4 y a través de ella se conecta la región Sur y Norte del área
metropolitana30
.
Otra vía de conexión regional es la Av. Roca o Ruta Provincial Nº 201,
que vincula la zona norte del área metropolitana a través de la Av. Márquez y la
zona Noroeste de la provincia.
De otro nivel de tránsito pero que sin duda pertenece a la red troncal se
puede considerar a la Avda. Pedro Díaz que conecta la Avda. Vergara desde y
29
Ver en el anexo el mapa del municipio.
30
Ver en el anexo el mapa de conectividad.

41. - 37 -
hacia el vecino Partido de San Miguel. Es de destacar la importancia que está
cobrando para los automovilistas a partir de su reciente repavimentación.
Podemos decir que el Partido de Hurlingham posee 10 puertas de acceso
vehiculares de distintos niveles de importancia, tanto por el estado de
transitabilidad en que se encuentran esas arterias como por las zonas que
vincula.
II.2. Aspectos demográficos.
La población del Municipio según el censo nacional de 199131
era de
162.415 habitantes, constituyendo todos ellos población urbana, dado que el
partido carece de población rural. La proyección de la población realizada para
el Municipio en el año 1995 fue de 166.187 habitantes, con una densidad de
población para ese año de 4.733 habitantes por km2.
Sin embargo, debe señalarse que dentro del partido existen vacíos
urbanos que ocupan, en su conjunto, más de la cuarta parte de su superficie,
por lo que la densidad del territorio habitado es sensiblemente mayor.
Gráfico Nro. 5
31
INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censo), Censo Nacional de población y vivenda. 1991.

42. - 38 -
II.3. Características socioeconómicas.
Las principales fuentes de producción e ingreso del municipio son las
actividades comerciales e industriales, con la siguiente cantidad de
establecimientos para cada sector: 4.031 comercios y 336 industrias
habilitadas. Las principales industrias radicadas son plantas elaboradoras de
alimentos, de productos de caucho y derivados y de abrasivos.
La actividad comercial tiene sus mayores exponentes en un
hipermercado, comercios mayoristas y minoristas de sustancias alimenticias y
corralones de materiales para la construcción.
La población económicamente activa en el año 1995 se estimó en
45.794 varones y 26.062 mujeres (sobre una población total mayor de 14 años
de 60.735 varones y 66.777 mujeres)32
.
El 14,45 % de los hogares tienen necesidades básicas insatisfechas
(sobre un total de 44.364 hogares del municipio existentes a la fecha del censo
nacional de 1991), representando una cifra de 6.40933
.
Los mismos están localizados en la zona noroeste y oeste de la ciudad
de Williams Morris y en la zona sudoeste y sudeste de Santos Tesei, en la
ribera del arroyo Morón, constituyendo enclaves respecto a entornos
claramente segmentados.
32
Se tomo como base la población mayor de 14 años y más por condición de actividad económica y la
ocupada por categoría ocupacional según sexo informadas por INDEC.
33
La cantidad y localización de los hogares pobres estructurales (N.B.I.) del nuevo municipio fueron
tomados por la Unidad Ejecutora Provincial del PROMIN (Programa Materno Infantil) de la Provincia de
Buenos Aires, los que fueron procesados para la misma por el INDEC sobre la base del censo 91.

43. - 39 -
Gráfico Nro. 6
II.4. Hurlingham, un municipio nuevo.
En el mes de octubre de 1994 y mediante la sanción de leyes especiales
la Provincia de Buenos Aires transformó la división política de gran Buenos
Aires con la creación de nuevos municipios.
En lo formal, no olvidando las razones políticas, la transformación se
fundamentó en un nuevo modelo de gestión basado en los principios de: a)

44. - 40 -
Modernización tecnológica administrativa; b) Desburocratización; c)
Descentralización funcional y administrativa; d) Gestión, presupuesto y control
por resultados; e) Calidad de servicio y cercanía con el vecinos; f)
Proporcionalidad del gasto de los Consejos Deliberantes, respecto de los
presupuestos globales de los Municipios; g) Racionalidad de las estructuras
administrativas y plantas de personal acorde a las modalidades de prestación
de servicios.
Los nuevos municipios creados como consecuencia del nuevo
ordenamiento territorial son: Presidente Perón (formado con tierras
pertenecientes a los Municipio de Esteban Echeverría, San Vicente y Florencia
Varela); Morón, Hurlingham e Ituzaingó (formado por la división del ex
Municipio de Morón); José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel (formado
por división del ex Municipio de General Sarmiento), Ezeiza y Esteban
Echeverría (formado por división del ex Municipio de Esteban Echeverría).
Las leyes de creación de los nuevos Municipios previeron que las
autoridades de los mismos fueran las que surgieran de los comicios nacionales
que se llevaron a cabo en el mes de marzo de 1995, por lo que asumieron sus
funciones el día 10 de diciembre de 1995.
II.5. Modificación de la ley Orgánica Municipal y normas
complementarias para los nuevos partidos.
La Ley 11.582, sancionada el 28 de diciembre de 1994, modificó la ley
orgánica de las Municipalidades, Decreto-ley 6768/58.
En el artículo 1 de la ley se establece que la formulación del presupuesto
municipal deberá ajustarse a un estricto equilibrio fiscal, no autorizándose
gastos sin la previa fijación de los recursos realmente disponibles.
El artículo 3 (modificatorio del artículo 112 del Decreto-ley 6769/58)
establece que los recursos y gastos se clasificarán según su finalidad,
naturaleza económica y objeto, en forma compatible con los planes de cuentas
que utiliza el gobierno provincial. Además se deberán prever, en las respectivas
finalidades, aperturas de programas que identifiquen los gastos de los
principales servicios.

45. - 41 -
Se establece además que mediante Ordenanza se podrá hacer lugar a la
autorización de créditos suplementarios utilizando los siguientes recursos: a) El
superávit de ejercicios anteriores; b) El excedente de la recaudación del total
calculado para el ejercicio; c) La suma que se calcula percibir en virtud del
aumento de la recaudación o creación de nuevos tributos; d) Las mayores
participaciones de la Provincia o de la Nación comunicados y no considerados
en cálculo de recursos vigentes y que correspondan al ejercicio.
El artículo 6 (modificatorio del artículo 124 del Decreto/ley Nro. 6769/58)
establece que el Concejo deliberante no autorizará presupuestos proyectados
con déficit, ni sancionará ordenanzas de crédito suplementario no financiados
en la forma anteriormente explicitada. Los Concejales que lo votaran y las
autoridades que lo ejecutaran serán solidariamente responsables de la
inversión efectuada.
Por último la ley ordena la publicación semestral, en un diario o periódico
local, de una reseña de la situación económico-financiera de los municipios, de
sus programas de servicios, unidades de servicios prestadas, costos y recursos
con los que fueron financiados, como así también, anualmente, la memoria
general.
La Ley 11.752, sancionada por la Honorable Legislatura de la Provincia
de Buenos Aires el 7 de diciembre de 1994, establece que las Ordenanzas y
Decretos reglamentarios vigentes en los municipios preexistentes mantendrán
su vigencia en los nuevos municipios, con la salvedad que por decisión de los
organismos municipales pertinentes sean modificados o derogados.
El artículo 3 de la ley faculta a los Departamentos Ejecutivos para
negociar y resolver la aplicación en su jurisdicción de los contratos, convenios y
concesiones vigentes en los municipios existentes.
Con respecto a la constitución de las plantas de personal, el artículo 4
establece que los nuevos municipios deberán cubrir sus planteles con personal
de los partidos preexistentes, los que atendiendo a las necesidades del
servicio, podrá ser reubicados en cualquiera de los partidos involucrados y
también en jurisdicción provincial.
II.6. Estructura funcional del gobierno municipal de
Hurlingham.