Contenu connexe Similaire à 巴西愉港的參與式預算:神話與現實 (2014.08.12) (13) 巴西愉港的參與式預算:神話與現實 (2014.08.12)2. 重點提要
• 巴西愉港(Porto Alegre)參與式預算的運作流程、制度特徵、
正負面因素
• 「愉港神話」 vs. 愉港參與式預算興起的歷史、政治與制度脈
絡
• 愉港參與式預算的危機
• 初步分析
3. 參與式預算
• 2005年,英國成立一官方的「參與式預算小組」(Participatory
Budgeting Unit),由民間的慈善團體Church Action on Poverty和官
方的社區暨地方政府部(Department for Communities and Local
Government)共同推動。近十年來已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進
行過150個左右的試點。
• 2007年,世界銀行出版參與式預算的調查報告。
• 近年來,中國亦在哈爾濱、浙江省溫嶺市、上海閔行區、廣東佛山
市順德區進行參與式預算的試點。
• 至今已有超過1500個城市(宣稱)推動過「參與式預算」。
5. 愉港的參與式預算
自巴西工人黨(Partido dos
Trabalhadores,PT)於1988
年在南大河州首府愉港(Porto
Alegre)執政後,自1989年起
在該地推動參與式預算
(orçamento participativo ;
participatory budgeting )。
1996年的聯合國人居會議
(United Nations Habitat
Conference)將愉港的參與式預
算選為全世界都市治理的「最佳
實踐」之一。
6. 愉港的參與式預算:運作流程
• 三月:16個行政區各自舉辦「區域大會」(assembleias regionais)。會議中
,市政府代表報告前一年度預算執行情形,公佈與預算有關的資訊,並接受市
民質詢;與會市民初步討論;選出代表進入「代表論壇」(fórum de
delegados)。
• 三月至六月:「代表論壇」在各地舉辦會議,組織各行政區的市民進一步討論
在地預算議題;五個「主題會議」(assembleias temáticas,討論全市範圍的預
算議題)同時開會。「主題會議」涵蓋的範圍:都市組織暨都市與環境發展;
健康與社會扶助;經濟發展與租稅;交通運輸;文化;教育、體育與休閒。
→ 「主題會議」1994年才出現,目標是吸引更多NGO、工會、專業組織加入,
討論都市整體的發展方向。
• 六月:「代表論壇」將討論結果帶回第二次「區域大會」,投票決定最後方案
;每個行政區選出兩名代表參加「全市預算委員會」。
→ 投票方式:市民從18項投資選項(排水與疏浚;自來水與污水處理;住房;
道路鋪設;教育;社會扶助;健康;公共運輸;公園;運動休閒;公共照明;
經濟發展與租稅;文化;環境衛生;青年;城市交通;旅遊;工作)當中選出
四項並排序。
7. 愉港的參與式預算:運作流程
• 七月至九月:「全市預算委員會」進行審議。委員會成員包括:各行政區推派的
代表、全市「主題會議」推派的代表、市政府員工工會(Sindicato dos
Municipários de Porto Alegre,SIMPA)代表、愉港住民協會聯盟(União das
Associações de Moradores de Porto Alegre ,UAMPA)代表、市政府代表。
→ 審議過程中,「代表論壇」進行監督,並向市民回報進度。
• 九月三十日:「全市預算委員會」將預算提案呈報市長及市議會。市議會可提議
修改方案(但無強制力),市長則可否決;若否決,則將提案退回給全市預算委
員會,委員會可(1)修改提案,或(2)經三分之二多數決來推翻否決。
• 隔年一月:開始執行預算。
• 執行預算後的監督機制:(1)「全市預算委員會」持續監督,直到新的預算委
員會被選出為止。(2)「代表論壇」持續監督,直到新的代表論壇被選出為止。
(3)市政府需在每年的「區域大會」與「主題會議」中報告前一年的預算執行
情況,並接受市民質詢。(4)前一年通過的預算細節皆記錄在《投資與服務計
畫》(Plano de Investimentos e Serviços)手冊中,廣發給市民參考;手冊以「友
善讀者」的方式編寫,內容詳盡,但盡可能省去技術性的語言。
8. 33月月
第第一一次次區區域域大大會會
府府政政市市
報告上年度預算
執行情形
報告上年度預算
執行情形
選選出出代代表表
者者會會與與
33月月-6-6月月
各行政區召開會議
各行政區召開會議
主題會議
主題會議
66月月
第第二二次次區區域域大大會會
各各區區達達成成預預算算決決議議
各各區區選選出出兩兩名名代代表表
77月月-9-9月月
全全市市預預算算委委員員會會
99月月3300日日
預算提案
預算提案
市市長長及及市市議議會會
接接受受
否否決決
修修改改提提案案
經2/3多數決
推翻否決案
經2/3多數決
推翻否決案
9. 愉港的參與式預算
• 愉港市政府參與式預算網站:
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/
• 網站特點:
(1)列出參與式預算的架構及流程、各年度會
議結果(含會議紀錄)。
(2)各行政區下有四個欄目可點選(行政區概
況、投資與服務計畫地圖、課責項目、參與
式預算新聞),以及該行政區選出的預算會
議代表。
12. 愉港的參與式預算:正面因素
愉港參與式預算值得學習的特點
(1)結合直接民主(區域大會)與間接民主(代表論壇、全市預算委員會)
。
(2)在審議過程中,市政府只扮演諮詢與協助的角色,沒有投票權。用學者
Gianpaolo Baiocchi的話來說,市府是non-voting facilitator 。
(3)有效將公共資源從中產階級社區轉移至較貧困的社區;
(4)有效將資源導引至公共服務與福利,如愉港的健康與教育預算從1985
年的13%增加為1996年的40%,自來水與汙水處理設施的覆蓋率分別從
1989年的80%及46%增加為1996年的98%及85%。
(5)吸引越來越多的參與者:1989年只有不到1000人參與;1992年躍升
為8000人;2003年則超過26000人。
(6)投資資源的分配標準建立在「社會正義」原則之上:考慮到各區的人口
數、缺乏基礎建設的程度、居民投票通過的投資優先順序。(市政府會在區
域大會開會時公佈各區的「生活品質」指標,有些都市將貧窮人口比例也納
13. 愉港的參與式預算:正面因素
• 「開放性」、「社會正義原則」、「雙軌審議模式」向來是愉港的參與
式預算為人稱道之處。後來許多以「參與式預算」為名的制度實驗都未
達到這些標準(比如說,許多地區的「參與式預算」並不開放所有有興
趣的公民參與,而是由公民報名,再由政府挑選) 。
(1) 「開放性」:對全體市民開放(所有市民皆可參與在地的社區會
議,再從會議中選出代表進入更高層級的會議)。
(2)「社會正義原則」:各區的人口差異、經濟條件(居民平均收入
、貧窮人口比例)、區域會議的參與人數、市民自己的投票結果等,是
衡量預算優先順序的主要標準。
(3) 「雙軌審議模式」:透過「區域會議」及「主題會議」這兩類參
與機制,能夠同時將在地社區事務及全市層級的事務納入審議範疇。
17. 愉港的參與式預算:正面因素
公民社會的蓬勃發展
• 出現大量的人民委員會
(conselhos populares,行
政區層次的人民基層組織,
各社區組織的代表及自願的
公民定期在此討論在地事務
)。
• 出現許多民間社團,如森巴
舞學校、宗教團體、文化團
體、社會運動團體、工會、
合作社等。
愉港 Lomba do Pinheiro 區人民委員
會2013年開會實況
圖片來源:
http://tinyurl.com/oh7l38q
20. 「愉港神話」
• 常見的「愉港神話」:進步的社會運動(民主化運動、社區運動、工人運
動、農民運動……)催生了進步的政黨(工人黨),並讓進步政黨取得權
力;在進步政黨執政下,進步社運的主張(參與式預算)不僅實現,還進
一步制度化,於是成為進步社運與進步政黨協作治理的典範。
• 問題1:在工人黨執政的16年間(1988-2004 ),工人黨在市議會中的席
次從未過半。工人黨在愉港的根基並不如一般想像的穩固。但愉港內的政
治反對力量過於分散,才無法對市府的分權化措施構成挑戰。
• 問題2:愉港市府是透過了一連串的稅務改革(擴大稅基)和行政改革(
行政機關的改組與分權),參與式預算才有落實的基礎。這是一段極為曲
折的過程(見我的〈 「參與式預算」的興衰浮沈:巴西愉港的故事〉)。
• 問題3:學術界鮮少檢討工人黨下台(2004)之後,參與式預算的變化
。
例子:Erik Olin Wright 於 2010 年出版的 Envisioning Real Utopias 幾乎
完全從正面的角度介紹愉港經驗,彷彿愉港還是由工人黨執政!
21. 「愉港神話」
• 一直到極晚近,學界才嚴肅看待「愉港神話
」的不切實際。
• 現有文獻往往把制度問題抽離脈絡,把愉港
經驗化約為幾條抽象的、放諸四海而皆準的
原則,或是把焦點集中在制度設計∕創新的面
向,而往往忽略了背後的政治與歷史脈絡,
特別是公民社會與政治社會的發展動力與格
局(configuration)的差異。
• 仔細耙梳巴西的政治、歷史與制度脈絡,是
重點所在。Mororó, Rogerio Rodrigues . 2014.
Der demokratische Mythos Porto
Alegre. Widersprüche und
Wirklichkeit eines partizipativen
„Planungsmodells“. Berlin:
Springer.
23. 巴西工人黨
• 巴西工人黨:工人黨的政治綱領、政治行動、與巴西公民社會的關係
、在巴西政治社會中扮演的角色等因素,是參與式預算得以成形並逐
步制度化的關鍵。
• 1970 年代末期,聖保羅工業區發生金屬工人大罷工;工人黨於1980
年2月在聖保羅建黨。
• 整體而言,工人黨是一個與進步社會運動的力量高度連結的政黨,也
有清晰的左翼政治綱領。在工人黨的推動下, 1983年還集合了全國五
千餘名工會代表, 建立了以挑戰「舊工會主義」( velho
sindicalismo)為目標的全國總工會:統一總工會(CUT)。
• 就黨內風氣而言,早期的工人黨具有高度的「內部多元主義」
(internal pluralism)特徵,存在良性的派系競爭;黨的基本組織結構
是大量以社區、工作場所、職業類別、社會運動團體為基礎的工作小
組,即「核心」(nucleus),以確保黨和社運部門的聯繫。
24. 愉港參與式預算:歷史與政治脈絡
• 愉港是巴西的「民主聖地」, 長期扮演「反對都市」
(oppositional city)的角色。
• 1950 年代及1960 年代初期,中間偏左的巴西勞動黨( Partido
Trabalhista Brasileiro ,PTB)在愉港建立了深厚的基礎。
• 在1964 年到1985 年的軍事戒嚴時期,愉港的反對力量始終存在
,並且在民主化運動中扮演重要角色。
• 1985 年,巴西各州首府市長恢復民選,愉港的勝選者為巴西民主
勞動黨的Alceu Collares 。1988 年,政治光譜上更激進的工人黨在
地方選舉中大有斬獲,選上36 名市長,包括3 個州的首府,愉港
也在其中。
25. 愉港參與式預算:歷史與政治脈絡
• 早在1970 年代,愉港各區的社區組織( 1983 年整合為愉港社區
協會聯盟〔UAMPA 〕)便投入民主化運動、反對軍事獨裁,要求
市政府提升公共服務品質、讓在地居民參與預算的決策。
• 1980年下半葉起,UAMPA開始主張市民有權參與編列市政預算。
UMPA 在1986 年的一份出版品中寫道:「決定市政府行動的最重
要面向,是公共資源的配置。我們希望在每個鄰里、每個區域、
整個都市中參與投資優先順序的決策」
• 此外,解放神學運動、(受Paulo Freire 啟發的)人民教育運動等
都要求政府的施政透明化、將權力下放給公民。
• 預算權力的分散化並不是工人黨單方面的倡議(甚至本來不是該
黨的主要政治議程),而是有深厚的社會根源。
26. 愉港參與式預算:歷史與政治脈絡
• 參與式預算實施的頭兩年成效不彰。1990 年的民調中,超過40% 的
市民認為政府表現「差」或「極差」。
• 愉港市政府透過一連串制度改革,逐漸挽回參與式預算的聲譽:
1. 積極改革稅務、增加稅收。
2. 成立了兩個直屬市政府的機構(「規劃辦公室」〔GAPLAN 〕和「社區關
係協調中心」)以統籌協調預算進程,一方面降低「橫向聯繫」的成本,
一方面協助市民擬訂計畫、解決技術上的困難,以擴大參與。
3. 協商出投資資源的分配標準,強調社會正義的原則。
4. 削弱了既有的公民組織及其頭人扮演的角色,強調向所有市民開放的參與
模式。
• 1992 年,工人黨的市長候選人Tarso Genro (原副市長)在選舉中大
勝(第一輪得票率48%;第二輪為61%),開啟了工人黨在愉港的長
期執政之路。
27. 愉港參與式預算:制度脈絡
• 1988 年的新憲法大幅分權、釋放資源給州政府
和市政府,但同時保留了地方政府高度集中的
行政權。以愉港為例,絕大多數的預算權力集
中在市長手中。有學者將這種體制稱為「行政
獨大」( executivismo ) ( Wampler, 2007:
48)。
• 市議會無權增刪市長提出的預算總額,只能建
議不同預算項目間的經費流用( Wampler,
2007: 50)。
• 市長可以否決市議會提出的預算修正案。
• 市長可以針對任何預算項目追加5%-40% 的預
算,不必得到市議會的同意。
• 愉港市政府與市議會的關係,以及參與式預算
的興起,必須放在這個脈絡下來看。
Wampler. Brian. 2007.
Participatory Budgeting in
Brazil: Contestation,
Cooperation, and Accountability.
University Park, Pa.:
Pennsylvania State University
Press.
28. 愉港參與式預算:制度脈絡
• 恩庇侍從主義的傳統:市議員的角色比較接
近市民和市長之間的「掮客」( broker )
。
• 公民團體與市議員的衝突始終存在。許多市
議員認為自己比公民團體「更具代表性」。
(但事實上,每一名市議員的平均得票不到
總選舉人數的1%)。
• 「大多數由參與式預算通過的項目都是中小
型的公共建設,但這些建設是地方政客的血
肉」(Wampler, 2007: 49)。Nylen, William R. 2003.
Participatory Democracy versus
Elitist Democracy: Lessons from
Brazil. New York: Palgrave
Macmillan.
29. 愉港參與式預算的危機
• 工人黨於2004年失去愉港執政權,參與式預算逐漸面臨危機。
• 2005年上任的市長是巴西民主運動黨的José Fogaça,他代表人民
社會主義黨(Partido Popular Socialista ,PPS)參選,在選舉中得
到反對黨、中上階層、右翼菁英的一致支持,在第二輪選舉中勝出
。
• Fogaça於2008年連任成功,2010年3月因參選南大河州州長而辭
職,市長補選由巴西民主勞動黨的José Fortunati勝出。
• 2012年10月初的愉港市長選舉中,José Fortunati以65.22%的得
票高票連任;第二高票為巴西共產黨的 Manuela
d‘Ávila(17.76%);工人黨的候選人 Adão Villaverde 得票率只有
9.64%,位居第三。這是巴西民主化以來工人黨在愉港最大的挫敗
。
30. 愉港參與式預算的危機
• 1990 年代末期以來,愉港的反參與式預算力量逐漸在政治上集結起來。
中上階層、企業菁英、中右翼政黨認為參與式預算是工人黨的選舉利
基,且削弱了市議會對預算的控制能力。
• 兩位新市長強調納入各種NGO 與私人企業的多元「夥伴關係」,且由
上而下、技術官僚的作風日趨明顯。參與式預算越來越像是「溝通」
與「諮詢」的場合,而不再是分散預算權力的機制。
• 關注參與式預算多年的愉港民間組織「都市研究與諮詢中心」
(CIDADE)指出,參與式預算「形式上的制度依然存在,但正在排除
公民的直接參與」。
• 預算會議通過的預算項目執行率逐年遞減。
• 《都市觀察》(De Olho na Cidade )於2012 年4 月揭露愉港的參與式
預算成效不彰後,愉港市府竟撤除市府網站上原有的「工程進度追
蹤」( Acompanhamento de Obras )網頁。後來雖恢復網頁,但市民
能查詢的資料只更新到2010年。
32. 愉港參與式預算的危機
工人黨的右轉、醜聞與巴西民眾的抗爭
• 2003年12月,Heloísa Helena等四名國會議員因投票反對盧拉的退休
金「改革」方案(削減公部門勞工的退休金),遭開除黨籍,引起國
內外左翼一片撻伐。
• 2004年6月,Heloísa Helena等人建立新的左翼政黨「社會主義與自由
黨」(Partido Socialismo e Liberdade,PSOL),並於2006年總統大
選代表該黨參選總統,拿下6.85%的選票。
• 2003至2005年間,工人黨政府每月支付各黨國會議員巴西幣三萬元,
換取他們對政府法案的支持。這一連串巴西人稱「高額月費案」
(Mensalão)的醜聞於2005年遭揭發,至今餘波盪漾。
• 2013年6-7月,巴西聖保羅及里約(最大的兩大城市,聖保羅市長是
工人黨籍)爆發大規模社會抗爭,規模可比擬1984年促使軍政府下台
的抗爭;2014年世足舉辦前後,亦爆發多次抗爭。
33. 初步分析:愉港參與式預算的制度化問題
• 愉港的參與式預算只歷經了不完整的制度化:
(1)高度仰賴市政府的積極配合:雖然參與式預算並不違背法令,
但市政府沒有義務這麼做。
(2)始終只是市政府的「內規」,未能進一步制度化(形成法令)
:工人黨在市議會始終未能取得多數,且許多市議員對參與式預算
並不友善。
• 「除非國家行動者(從政治人物到行政官員)和一般人都有動機去
支持、參與、尊重『培力參與式治理』的實驗,否則這些政策就不
可能培力、也不可能具參與性」(Abers, 2003: 201)。
34. 分析架構
• 「公民社會與政治社會的特定格局(configuration)對民主化而言
可能有極為不同的意涵」(Baiocchi et al., 2011: 14)。
• 我將公民社會簡單界定為「與人民的志願生活(voluntary life)有
關的各種制度、實作與網絡的總和」。公民社會的內部格局可界定
為:公民社會內部的個體與集體行動者的自我定位、相互聯繫與分
方式,包括組織化的程度、凝聚力的強弱、彼此的合作與衝突關佈係
等。
• 我將政治社會界定為「針對政治領導、政治代表、政治綱領、政黨
組織形式、選舉制度、公共權力行使方式的廣泛討論與結社」。政
治社會的內部格局可界定為:政治社會內部的個體與集體行動者的
自我定位、相互聯繫與分佈方式,包括組織化的程度、凝聚力的強
弱、彼此的合作與衝突關係等。
36. 初步分析:公民社會
• 蓬勃的公民社會:需有高度自主性,否則社會議題不容易浮上
檯面,在參與的過程中也容易被國家收編,例如變成國家強化
施政正當性的說詞(「政府的政策已經得到公民的審議與參
與」),但實際上對政策的影響力極小(Baccaro and Papadakis,
2009)。
• 比較:在1986年之前,愉港市民有22%加入了240個社區組織。
傘狀組織「愉港住民協會聯盟」就是在這個脈絡下於1983年成
立。
37. 初步分析:政治社會
• 蓬勃的政治社會一方面可以刺激公民社會的發展(例如,在巴西,
參與式預算的支持者與參與者經常是工人黨的支持者),一方面提
供了管道,使公民社會的要求有機會「轉譯」至國家機關。
• 工人黨在政治社會中與其他行動者(如在愉港極具勢力的巴西民主
勞動黨)的競爭互動,包括工人黨內部良性的派系競爭,不僅有助
於在黨內形成公民團體/社會運動組織的平台、將公民社會的主張
落實為具體的政治綱領,也有助於深化、拓展公民社會對參與式民
主的想像。
38. 初步分析
• 公民社會與政治社會必須有良好的互動與中介(如果公民社會瀰
漫著反政治的氛圍,兩者就可能斷裂),否則將難以落實「國家
– 社會協力關係」,也就不可能「將國家的權力機制轉化為不斷
動員的審議民主 – 草根論壇」(Fung and Wright, 2003: 22 )。
• 進一步的分析請參考:萬毓澤,2013,〈參與式預算:巴西愉
港與阿根廷布宜諾斯艾利斯的比較〉,2013台灣社會學會年會
,政治大學社會學系。