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SISTEMA­GARANTIA­DIREITOS­HUMANOS
A DEFESA DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE: A EXPERIÊNCIA EMBLEMÁTICA DOS
CONSELHOS TUTELARES
Por Wanderlino Nogueira Neto
O presente texto é um capítulo do livro "Direitos Humanos Geracionais ­ Formação para o
SIPIA" do Autor, editado pela SDH­PR & CEDCA­CEARÁ (esgotado). Fortaleza. 2003. O referido livro
se encontra em fase de revisão para publicação de uma 2ª edição.
A. A ESSÊNCIA DOS CONSELHOS TUTELARES
Generalidades ­ Nos tempos atuais, talvez sejam os
conselhos tutelares os espaços públicos institucionais mais
controvertidos, como instrumento de proteção de direitos
humanos, dentro no Sistema de Garantia dos Direitos Humanos da
Criança e do Adolescente. E, ao mesmo tempo, os mais
emblemáticos do “novo regime” dos novos tempos. No fundo, são
eles o que de mais original e inovador se criou com o Estatuto da
Criança e do Adolescente, de relação à nossa tradição jurídico­
normativa e político­institucional. Caminhos novos a serem
trilhados e razão de confusões, ambigüidades, descaminhos,
tropeços, surpresas. Com tudo isso, porém, temos muito caminho
andado, mas com muito caminho a se andar também. Talvez, ao
se refletir sobre a essencialidade desses conselhos tutelares,
sobre sua intrínseca natureza, boa luz poder­se­ia lançar sobre
esse novo modo de caminhar: sobre as novas estratégias
(espaços e mecanismos estratégicos) de proteção dos direitos
humanos geracionais e mais especificamente sobre o Sistema de
Garantia de Direitos Humanos.
Natureza jurídica dos conselhos tutelares ­ Os conselhos
tutelares são órgãos públicos, instituídos, criados, organizados e
com seu funcionamento regulado, por normas legais: o Estatuto da
Criança e do Adolescente e leis municipais. São eles órgãos
públicos e não instâncias organizativas da sociedade civil: eles
integram o Poder Público, a Administração Pública. O fato de
serem compostos por agentes públicos, escolhidos pelas
comunidades que integram a sociedade, não faz deles

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“organizações representativas da sociedade” (arts. 204, II e 227,
§7° ­ Constituição Federal), isto é, entidades sociais, organizações
não governamentais. Estão eles incumbidos "pela sociedade de
zelar pelos direitos de crianças e adolescentes"; mas, quando o
povo investe de poder político­administrativo um determinado
operador, ele o está institucionalizando como agente público
estatal. Certo ranço antiestatal, a permear ainda o ideário das
nossas organizações sociais, leva às vezes a se marcar a máquina
do estado como intrinsecamente antidemocrática; propugnando
por instâncias não­estatais paralelas alternativas (mas sem
capacidade de alteridade...) de relação ao estado. Esquecidos que
a verdadeira luta do atual momento histórico é a democratização
real do estado, é a ampliação da sua concepção para incluir nela
tanto a sociedade política[1]), como a sociedade civil organizada ­
uma marcando a outra. Se fossem organizações representativas
da sociedade não poderia uma norma estatal, como é a lei, criá­
los, organizá­los. A Constituição Federal (art. 5º, XVII) consagra o
princípio da plenitude da liberdade de associação para fins lícitos.
As organizações representativas da sociedade nascem da vontade
da própria sociedade, dos seus componentes. Leis, nacional e
municipal, devem instituí­los, criá­los e regulá­los. A norma
nacional de proteção os institui, dando­lhes atribuições e define
parâmetros gerais para que leis municipais os criem, os
estruturem, organizem, disponham sobre seu funcionamento e
sobre o regime jurídico de seus membros.
Em face disso, o Estatuto citado não poderia ir além do que
foi na instituição dos conselhos tutelares. Essa lei federal em
verdade é uma norma nacional de “proteção da infância e da
juventude”, como prevista no art. 24, XV da Constituição federal.
Compete à União legislar, como fez com o Estatuto, sobre esta
matéria concorrentemente com os Estados federados, estando ela
limitada à expedição de “normas gerais” (§1° – art. cit.). Por sua
vez, normas legais estaduais poderão, em caráter “complementar”
(§2° – art. cit.), legislar a respeito dos conselhos tutelares,
respeitados os limites estabelecidos no art.30 da Constituição
federal, no que diz respeito à competência dos municípios para
legislarem.
Em conclusão, em termos práticos:
 O Estatuto, em princípio, como norma programática de
aplicação imediata institucionaliza os conselhos tutelares

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obrigatoriamente como integrantes de um sistema de garantia dos
direitos de crianças e adolescentes, em todo o país.
 Mas, a regulamentação complementar do seu papel de
proteção especial, nos casos de violação/ameaça de direitos,
poderá vir contemplada em leis estaduais;
 Todavia, obrigatoriamente, uma lei municipal, deverá
dispor sobre sua criação formal no âmbito de um determinado
município, sobre sua estruturação, organização e funcionamento e
sobre o regime jurídico de seus membros.
 A não­criação do conselho tutelar pelo município deverá
implicar numa sanção, como impõe o Estatuto (artigo 261): fica
vedado o repasse de verbas pelo Estado e pela União para o
desenvolvimento de programas na área da infância e da
adolescência, nesse município, enquanto essa providência não for
cumprida; inclusive ensejando o ajuizamento de competente ação
civil pública pelo Ministério Público ou por entidade social que
tenha legitimidade processual.
Os conselhos tutelares são órgãos públicos integrantes
do Poder Executivo municipal ­ Os conselhos tutelares integram
o Poder Executivo, uma vez que, em se tratando de órgãos
públicos estatais, forçosamente terão eles que se inserir em um
dos 3 Poderes estatais, independentes e harmônicos, entre si:
Legislativo, Executivo ou Judiciário (salvo no caso do Ministério
Público, por força de dispositivos expressos da Constituição
federal).
Ora, considerando­se sua função de aplicador da lei em
casos concretos e sua condição de "órgão não jurisdicional"
(Estatuto cit.), aplicando medidas administrativas especiais de
proteção a todas as crianças e todos os adolescentes que delas
necessitarem – obviamente há que se tê­lo como órgão especial
do Poder Executivo. Mais especificamente: órgãos do Poder
Executivo municipal.
O Estatuto remete a leis municipais sua criação e
regulação. Cai essa normalização no âmbito da competência
legislativa do município (art.30 – Constituição federal), para dispor
sobre “organização de serviços públicos de interesse local”. Aqui
está muitas vezes o calcanhar de Aquiles do funcionamento de
alguns conselhos tutelares: a má normalização. Como se trata de
exercício de atividade legisferante complementar, os legisladores

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municipais disso esquecem e acabam abandonando as normas
gerais nacionais (ou estaduais, nos raros casos existentes),
incluindo disposições que se conflitam com essas normas.
Todavia, o mais comum é a lei municipal normalizar de maneira
incompleta, deixando de regular alguns pontos básicos da
implementação, organização e funcionamento dos conselhos
tutelares naquele município. E – mais comum ainda! – deixando de
regular o regime jurídico dos conselheiros tutelares.
É imprescindível que, na elaboração das leis municipais
referentes aos conselhos tutelares, o poder público municipal
(Chefe do Poder Executivo) leve em conta dois pontos de partida
fundamentais. O primeiro diz respeito à participação da população
especialmente das suas organizações representativas (num
sentido amplo, envolvendo também as comunidades, associações,
as organizações eclesiais, os sindicatos etc.). O segundo diz
respeito à observação das normas legais de hierarquia superior e
os parâmetros orientadores estabelecidas pelos conselhos dos
direitos da criança e do adolescente (em seus três níveis).
Em conclusão:
a) Devem as leis municipais dispor livremente sobre
criação, estruturação, organização e funcionamento dos conselhos
tutelares e sobre o regime jurídico dos conselheiros tutelares;
b) Devem todavia obedecer aos parâmetros mínimos
estabelecidos no (*) Estatuto, (*) nas leis estaduais de proteção à
infância e adolescente (caso editadas), (*) nas normas
regulamentares específicas do CONANDA[2] e (*) dos conselhos
dos direitos da criança e do adolescente[3].
Órgãos especiais, funcionalmente autônomos e
administrativamente vinculados a um Órgão de Administração
Superior do Poder Executivo municipal ­ Os conselhos
tutelares, em face da dogmática jurídica, são órgãos da
administração centralizada, sem personalidade jurídica própria [4].
E portanto sem possibilidade, por exemplo, de possuírem CGC
próprio, diverso daquele da entidade estatal. Nos municípios que
lhes são concedidos equivocadamente CGC pelos órgãos
fazendários federais, são esses conselhos classificados, na
Fazenda Nacional, como "associações", isto é, entidades não
governamentais, o que implica numa situação ilegal, a merecer
urgente reparo, pena de responsabilização (inclusive penal) dos

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responsáveis pela declaração falsa e conseqüente situação.
Autonomia administrativa e financeira não têm esses
conselhos, aos moldes das entidades da administração
descentralizada: o artigo 172 do decreto­lei 200/67 dispõe que
essa se concederá pelo estado, "no grau conveniente, aos
serviços aos serviços, institutos e estabelecimentos incumbidos da
execução de atividades de pesquisa ou de ensino ou de caráter
industrial, comercial ou agrícola, que por suas peculiaridades de
execução e funcionamento exijam tratamento diverso do aplicável
aos demais órgãos da administração direta (...)".
Assim sendo, só o reconhecimento, formal e explícito, por
lei, de determinados graus de autonomia administrativa e
financeira garantirá tal condição a esses colegiados. Nenhuma
inferência, em sentido diverso, se poderá fazer a partir do texto do
Estatuto, pois onde essa autonomia administrativo­financeira não
estiver claramente permitida, proibida está: este, o princípio de
direito aplicável à espécie, no campo do Direito Administrativo. O
Estatuto não a explicita em nenhum dos seus dispositivos. Quando
ele fala em ”autonomia” dos conselhos tutelares, o faz, no sentido
da autonomia funcional, como se verá adiante.
Esses conselhos são órgãos públicos administrativos
especiais: estão apenas vinculados administrativamente, em linha
lateral, a um órgão administrativo superior, de âmbito municipal
(Secretaria municipal, por exemplo), que lhes assegura uma "tutela
administrativa de apoio institucional": isto é, dotação orçamentária,
recursos humanos de apoio e material, equipamento e instalações.
Todavia, são funcionalmente autônomos, isto é, sem
qualquer subordinação hierárquica a nenhuma instância
administrativa superior. Essa autonomia funcional garante­lhes que
de suas decisões deliberativas não cabe recurso administrativo
hierárquico para nenhuma instância, qualquer que seja. E sim,
controle judicial da legalidade dos seus atos, por provocação de
quem tenha legitimidade processual para tanto.
Muitas vezes, se tem observado que juizes e promotores de
justiça intervêm indevidamente nos Conselhos Tutelares, como se
foram seus "superiores administrativos hierárquicos",
desrespeitando a autonomia funcional dos conselhos tutelares,
prevista no Estatuto. Prática estranha e perigosa essa, pois se
configura numa franca usurpação de poderes, numa intervenção
ilegal de um Poder (Judiciário e Ministério Público, estaduais)

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sobre outro (Executivo, municipal) Não existe nenhuma linha de
subordinação ou vinculação administrativa entre juizes, promotores
e delegados de polícia – por exemplo – e os conselheiros
tutelares.
Existe sim, o poder do Ministério Público de fazer
“recomendações” ao conselho tutelar, nos termos do art. 201, § 5°,
"c", do Estatuto – como a qualquer autoridade pública. O conselho
tutelar, na esfera da sua autonomia, cumpre ou não a
"recomendação público­ministerial". Em não cumprindo, se sujeita
a ser pólo passivo de uma ação judicial, ajuizada pelo
representante do Ministério Público, se couber – caindo assim na
esfera do controle judicial dos atos administrativos.
De relação ao Poder Judiciário, prevê o Estatuto uma única
forma de intervenção legal e legítima dele, de relação às
deliberações de um conselho tutelar: processualmente, via
sentença. Insurgindo­se o Ministério Público ou qualquer
interessado (isto é, quem tenha legitimidade processual, como pais
ou responsável legal da criança ou adolescente) de relação a uma
decisão do conselho tutelar ou de um conselheiro singular,
poderão eles ajuizar ações (ação civil pública, mandado de
segurança etc.), perante a Vara Infância e da Juventude, para
controle judicial (formal) do ato administrativo emanado do
conselho tutelar.
Os Conselhos Tutelares são órgãos colegiados e não
singulares ­ Outra peculiaridade que integra sua natureza jurídica,
faz do conselho tutelar (como obviamente diz o nome)
essencialmente um colegiado. Isto é, um órgão integrado por
vários agentes públicos, o que faz com que seus atos
administrativos sejam atos jurídicos complexos formais, emanados
de uma decisão colegiada e não de um agente singular.
Em situações especiais (situações emergenciais e urgentes
ou atos protocolares de representação), sempre previstas na
própria lei e no seu regimento ou decorrentes de delegação
expressa do plenário colegial, esses atos podem ser praticados
pela sua direção ou por qualquer dos seus membros isoladamente
e referendados posteriormente pelo colegiado.
No dia a dia, os conselheiros tutelares atendem
separadamente as mais diversas situações de ameaças ou
violações de direitos de crianças e adolescentes. Principalmente,

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quando estão em plantões ou em regime de sobre­aviso. Mas
precisa ficar bastante claro o seguinte: seus atos deliberativos
(aplicação de medidas, representações ao Ministério Público,
encaminhamentos ao Judiciário, requisições, notificações etc.
etc.) só podem ser emanados do colegiado, originalmente ou
referendados. Atos decisórios isolados de conselheiros tutelares
não têm validade jurídica.
Natureza político­institucional dos conselhos
tutelares.Mecanismos politico­institucionais de construção de
um novo modelo de gestão pública ­ A experiência dos
conselhos tutelares, no Brasil, se justifica ­ política e
institucionalmente ­ como forma de se garantir a
 participação popular na gestão do poder, no
desenvolvimento dos negócios públicos pelo estado[5].; e a
 desjudicialização da operacionalização das políticas
sociais.
Os conselhos tutelares, por sua natureza, são contenciosos
administrativos, criados para assumirem a solução de conflitos
pela via administrativa, para aplicarem a lei em casos em concreto.
Diz o Estatuto, com má técnica legislativa: "órgãos não
jurisdicionais"; como se a declaração de uma condição negativa
fosse uma definição de sua natureza, pois não se diz o­que­ algo­
é, dizendo­se o­que­ele­não­é. Seria o caso de se interpretar a
expressão como "órgão contencioso não­jurisdicional", em função
das suas atribuições.
No passado recente, as questões sociais que envolviam
crianças e adolescentes, típicas de solução por via de políticas
públicas, eram levadas e submetidas ao contencioso judicial, isto
é, aos antigos Juízes de Menores – um misto de magistrado,
assistente social, prefeito, primeira­dama, “pai e provedor”.
Assim, as confusões maiores sobre a real natureza e
missão político­institucional dos conselhos tutelares nascem de um
entendimento equivocado sobre o que sejam intervenção judicial e
intervenção político­administrativa, isto é, entre prestação
jurisdicional (administração de justiça) e gestão dos negócios
públicos (desenvolvimento de políticas públicas).
Relações entre conselhos tutelares, estado e
democracia: a marca dominante da participação popular,
como essência da experiência desses conselhos ­ Os

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conselhos tutelares não são mais, nem menos democráticos que
aqueles órgãos públicos constituídos ou através da representação
da sociedade por eleição (senadores, governadores, prefeitos,
vereadores etc.) ou através da participação direta (conselheiros
dos direitos, p. ex.) ou através da investidura legal por nomeações,
livres[6] ou via concurso público (secretários de estado,
funcionários públicos, juizes, promotores etc.). Os conselhos
tutelares são instrumentos do Estado Democrático de Direito como
os outros o são. A questão é se saber que entendimento se tem de
estado e de democracia, para se entender a natureza político­
institucional desses conselhos .
Papel político­administrativo dos conselhos tutelares: a
marca dominante da desjudicialização da execução de
políticas públicas, como essência da experiência desses
conselhos ­ A partir dessa visão ampliada do Estado
Democrático, os espaços públicos de linha participativa, como os
conselhos tutelares, do mesmo modo como os conselhos dos
direitos da criança e do adolescente (como se verá adiante) devem
ser vistos sob dupla perspectiva:
 organizações burocráticas; e
 espaços de poder político.
Organizações burocráticas ­ Os conselhos tutelares
precisam se fortalecer, preliminarmente, como "organizações
burocráticas". A idéia de "equipamento burocrático estatal" não
pode realmente esgotar toda a potencialidade e a riqueza do papel
político­institucional de um conselho dessa natureza. Mas, não se
a pode desprezar como sem importância nesse trabalho de
construção geral desse papel, a fazê­los instrumento efetivo do
poder estatal. O asseguramento de condições mínimas de
estruturação e funcionamento, dignos para o conselho é condição
essencial para a construção do seu papel político­institucional.
Um espaço público institucional, como esse , não sendo
eficiente administrativamente, muito dificilmente se tornará eficaz.
Isto é, sem bons resultados administrativos, difíceis bons impactos
sociais e políticos.
Um conselho tutelar que esteja mal instalado, quanto à sua
sede, que não tenha apoio administrativo suficiente e com a devida
qualificação, que não tenha equipamentos essenciais atualizados
(computador, telefone, fax, copiadora – por exemplo) – obviamente

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vai ter o seu desempenho bastante comprometido. Não que a falta
disso impeça absolutamente o fortalecimento desses conselhos
como "lugares de poder político" ­ essas mazelas burocráticas são
fatores condicionantes e não rigidamente determinantes.
Na verdade e na prática, tudo isso se torna um autêntico
"círculo vicioso". Pois quanto mais efetivo seu "poder político",
mais se fortalece burocraticamente um conselho tutelar. E ao
mesmo tempo, quanto mais fortalecido burocraticamente um
conselho desses, mais efetivo deveria se tornar esse seu "poder
político". São como duas frentes de luta que se complementam.
O perigo é quando conselheiros tutelares se esquecem do
papel político, da missão maior do conselho e se reduzem a uma
luta corporativa para criar melhores condições de trabalho para si,
colocando a atividade­meio acima da atividade­finalística.
O fortalecimento burocrático dos conselhos tutelares
depende visceralmente de que tenham, uma estrutura
organizacional pública que lhe dê apoio administrativo. Em sendo
órgãos administrativamente vinculados a um órgão da
administração superior do município (Gabinete do Prefeito,
Secretaria Municipal de Desenvolvimento ou Ação Social, por
exemplo) compete a esse órgão de tutela administrativa garantir
obrigatoriamente tudo isso: instalações, equipamentos, material
permanente, material de consumo, transporte quando necessário,
pessoal técnico e de apoio administrativo.
A depender do tamanho do município, da sua população,
dos níveis de violação dos direitos de crianças e adolescentes
essa estrutura administrativa poderá variar.
Num grande município (Capital, por exemplo) se justifica
que o conselho tutelar tenha sua sede, em prédio destinado a ele
especificamente, com um número de dependências que permita a
instalação de sua secretaria de apoio, de sua sala de reuniões, de
gabinetes de atendimento reservado – por exemplo. Justifica­se
que o conselho tenha seu veículo próprio, computadores para
cada conselheiro, telefone privativo. Justifica­se que tenha
servidores de apoio administrativo, colocados especialmente a sua
disposição Ora, qualquer Setor, Secção ou Divisão da máquina
pública tem esse mínimo, sem provocar escândalos ou desfalques
maiores. Pelo menos, que se trate esse “filho mais moço”, com os
mesmos cuidados e privilégios que garante aos seus “irmãos mais
velhos”. É só uma questão de vontade política, de se reconhecer

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que a proteção e garantia dos direitos de crianças e adolescentes
é uma prioridade absoluta, como reconhece a Constituição federal.
Mas, em cidades menores, justificável seria que o conselho
ocupasse, no mínimo, duas salas de um próprio municipal, que
fosse compatível com a dignidade de suas funções e com as
necessidades tanto de privacidade, no atendimento do seu público,
quanto de proximidade dessa população. O transporte poderia ser
compartilhado e requisitado justificadamente para atuação na sua
área de competência (território do Município). O telefone se torna
muito difícil de compartilhamento diante das peculiaridades e
necessidades do conselho, que o precisa como instrumento de
trabalho cotidiano e como instrumento de integração ao Sistema
de Informação para a Infância e Adolescência – SIPIA (em nível
estadual e nacional). O pessoal administrativo poderá se reduzir a
um servidor burocrático ali lotado e a técnicos designado ad hoc,
quando se fizer necessário , em cada caso concreto, mediante
requisição do conselho ao dirigente municipal competente
(assistentes sociais, psicólogos, advogados, pedagogos etc.).
O não atendimento dessas necessidades desse órgão
permanente e essencial do chamado "Sistema de Garantia dos
Direitos de Crianças e Adolescentes", salvo melhor juízo, justifica
(por provocação expressa e formal do conselho tutelar
prejudicado) a intervenção do Ministério Público: ou fazendo as
recomendações público­ministeriais, ou propondo ajustamentos de
conduta ou instaurando inquéritos civis ou ajuizando diretamente
ações civis públicas, contra o Poder Público Municipal, na forma
da legislação vigente.
Espaço de poder político ­ Mas, a autoconstrução como
"espaço de poder político” deverá ser a grande tarefa, no
momento, dos conselhos tutelares, dos conselhos dos direitos da
criança e do adolescente e dos seus membros. Eles têm que se
tornar grandes aliados, nessa autoconstrução, um fortalecendo o
outro. Estrategicamente, na atual conjuntura, esse é o objetivo
mais urgente e importante a ser alcançado, pelo movimento de luta
pelos Direitos Humanos de Geração (crianças e adolescentes) –
fazer desses conselhos, reais espaços de poder político! O
conselho tutelar, bem como os conselhos dos direitos, não podem
ser "mais um órgão burocrático dentre muitos", sempre
caudatários, a reboque de outras instâncias da sociedade civil e do

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governo – meramente, reativos.
Eles precisam, ambos, construir urgentemente sua
proatividade, sua participação protagônica nas discussões e nas
deliberações a respeito do atendimento (na defesa, um, na
promoção o outro) dos direitos de crianças e adolescentes: real e
efetivo "espaço político de poder". E tal poder político, eles
adquirem, quando se abrem para a sociedade, ouvindo­a e
possibilitando a sua participação, a explicitação dos conflitos de
interesses entre classes sociais, entre categorias, gerações,
gêneros, orientações sexuais, regiões, etnias, raças etc.
Eles devem exercitar seu papel político­administrativo, que
faz com este tipo de intervenção o diferencie de um órgão de
intervenção judicial. Para tanto os conselhos tutelares precisam se
tornar potencializadores estratégicos das políticas públicas em
favor da infância e da adolescência, atuando como :
 aparelhos coercitivos e de integração;
 instâncias de mediação; e
 dirimidores de conflitos sociais
E como tal, eles devem exercitar seu papel político­
administrativo, que faz com este tipo de intervenção o diferencie
de um órgão de intervenção judicial.
Instrumentos de integração e coerção ­ A capacidade de
integrar operacionalmente, de maneira ampla, os diversos atores
sociais, com legitimidade reconhecida é realmente uma importante
estratégia potencializadora.
Enquanto os conselhos dos direitos são os grandes
articuladores políticos, os conselhos tutelares são os integradores
operacionais. O primeiro na normalização e controle da política de
promoção dos direitos da criança e do adolescente e o segundo na
execução em concreto dessa mesma política, prevista no Estatuto
(art. 86).
Quando um direito for violado ou ameaçado, compete ao
conselho tutelar aplicar especiais de proteção e isso ele faz
requisitando serviços da área da “saúde, educação, segurança,
serviço social, trabalho e previdência” (art. 136, III, “a” ­ Estatuto) –
isto é, integrando operacionalmente esse serviços, como forma de
reconhecimento e garantia dos direitos violados ou ameaçados.
Quando um conselho tutelar coloca esses serviços públicos como
chamada “retaguarda” para o cumprimento das suas decisões

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protetivas, ele está exatamente dando concretude a esse princípio,
fazendo­se agente integrador político, realmente efetivo – espaço
de poder. Aí está o diferencial para um conselho tutelar.
Mas, para isso, os conselhos tutelares precisam igualmente
fazer valer sua coercibilidade, isto é, a capacidade de fazer
respeitadas suas deliberações vinculantes, pelo Estado. E isso não
é apenas uma questão técnico­jurídica, é uma questão político­
institucional, a ser construída dentro daquela correlação de forças
e na conjuntura atual.
Instrumentos de mediação ­ A segunda estratégia para se
construir um conselho tutelar, como "espaço político de poder", é
sua transformação em "instância de mediatização".
Obter o "consenso social", a "harmonização” · entre os
cidadãos “é aspiração de muitos governantes para alcançar a
legitimidade de suas decisões político­administrativas: a busca da
almejada” paz social”. Realmente, se visa – sob o manto desse
discurso escamoteador – a neutralização das ações dos
movimentos sociais organizados, evitando­se que os interesses
das ditas classes subalternas se tornem de alguma maneira
hegemônicos. Na verdade, o que se quer proteger não são
interesses comuns entre os cidadãos, mas os interesses dos
grupos que detém a hegemonia econômica, política e jurídica,
numa determinada conjuntura.
"A harmonização pretendida é vista como neutralidade e a
neutralidade apresentada como harmonização, mas numa relação
de forças em que predominam os interesses do capital, a longo e
não raro em curto prazo” ·
Há um sério perigo dos conselhos tutelares se tornarem
esse "aparelho funcional", na busca de falsos consensos,
escamoteando os conflitos de interesses reais da vida social e
tentando essa "harmonização": buscando uma "paz de cemitérios".
De outra parte, como bem alerta DONIZETI LIBERATI[7],
há o perigo de cairmos no oposto e vermos nas instituições
públicas meramente um "aparelho ideológico do Estado” ­
instrumento reprodutor de relações sociais, reprodutor do poder
que se encontra monoliticamente nas mãos das classes
dominantes, a seu serviço exclusivo, de direção, dominação e
exploração das classes subalternas.
A partir dessa visão, nenhum sentido realmente tem o

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funcionamento de um conselho, escolhido pelas comunidades,
como o conselho tutelar: as Políticas de Estado seriam os reflexos
apenas dos interesses das classes dominantes, não havendo
nenhum espaço e possibilidade para a defesa e incorporação dos
interesses das classes dominadas.
Mas, há a possibilidade de uma terceira visão do papel de
conselhos tutelares, nesse processo: garantia da pluralidade
através do respeito à pluralidade e ao dissenso. Dimensão
importante do pluralismo, na concepção de democracia[8], diz
respeito à valorização do dissenso. Já alertava BOBBIO.1986[9] a
respeito: "Desde que mantido dentro de certos limites
estabelecidos pelas denominadas regras do jogo, (o dissenso) não
é destruidor da sociedade, mas solicitador, e uma sociedade em
que o dissenso não seja admitido é uma sociedade morta ou
destinada a morrer".
Apesar do estado e suas instituições darem prevalência aos
interesses dos grupos que detém a hegemonia social, econômica,
política e jurídica num determinada conjuntura, existem todavia
algumas brechas nesse poder, algumas "instâncias de mediação",
onde se pode fazer a luta pela incorporação de determinados
interesses dos mais fracos. A depender de uma certa correlação
de forças.
"O Estado mediatiza as relações sociais, segundo a
correlação de forças da sociedade civil. Ou seja, ele não está
somente em função dos interesses das classes dominantes,
podendo também integrar, aceitar, ou transformar certos
interesses das classes dominadas"[10]
Em nosso caso, por exemplo, isso ocorreria com
aincorporação e defesa dos interesses da criança e do
adolescente, privilegiando o atendimento de seus direitos
fundamentais – principalmente enquanto grupo vulnerabilizado,
discriminado, violentado, explorado, "credor de direitos".
E isso se faria numa a tentativa de se deflagrar e fortalecer
um processo de hegemonização dos interesses dos excluídos, dos
mais vulneráveis ­ da criança e do adolescente (em nosso caso
concreto). A ser feito nas brechas do poder hegemônico do bloco
dominante (capitalista, racista, androcêntrico­patriarcal,
adultocêntrico, homofóbico etc.), com um discurso crítico e uma
prática transformadora, na linha da “grande narrativa da
transformação social”.

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Essa hegemonização não se chocará com a democracia
almejada[11], se a colocarmos sem oposições ao paradigma da
pluralidade, pois se trata de um falso dilema: é preciso se
"construir hegemonia na pluralidade"[12] É preciso se ter espaços
públicos, onde a pluralidade de interesses e sujeitos, consolidados
através "organizações corporativas",[13] possa negociar a
construção da "vontade coletiva majoritária", através de processos
democráticos de tomada de decisão.
Os conselhos tutelares podem perfeitamente se apresentar
como "instâncias de mediação", pluralistas e hegemonizadoras,
em favor dos interesses priorizáveis da infância e da adolescência.
Desse modo, esses conselhos têm que se transformar também em
“pólos de extensão da cidadania”, orientando a população, fazendo
educação para os direitos, num sentido amplo – como se verá
adiante, quando se tratar das atribuições legais dos conselhos
tutelares.
Só realmente dirigentes políticos com compromisso com a
causa da democracia têm interesse no fortalecimento dos
conselhos tutelares, nessa linha; pois os corruptos, autoritários e
tecnocratas só podem ver, em colegiados tais, um grande entrave
aos seus projetos políticos a ser inviabilizado ou um possível
cúmplice a ser manipulado.
ATRIBUIÇÕES DOS CONSELHOS TUTELARES
Generalidades ­ O conselho tutelar, muitas vezes, trabalha
demais, mas atuando fora das suas atribuições, isto é, faz pouco
da sua missão específica e muito da missão alheia.
Tratando­se de órgão público, funcionalmente autônomo, de
um contencioso administrativo municipal, aplicador de medidas
especiais de proteção ­ o limite de atuação de um conselho tutelar
está na lei, como qualquer instância pública institucional.
O Estatuto elenca as atribuições dos conselhos tutelares de
maneira clara, dentro de um contexto de rede, integrando um
sistema de proteção dos direitos fundamentais de crianças e
adolescentes, onde as atribuições administrativas de outros órgãos
e as competências jurisdicionais estão também claramente
explicitadas. Esta é uma marca típica do Estado Democrático de
Direito: ao cidadão só vedado fazer o que lhe veda lei e o Estado
só é permitido fazer o que lhe permite a lei.
Assim sendo, os conselhos tutelares podem e devem fazer

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o que o Estatuto e a lei municipal de criação autorizarem. Não
podem agir segundo o desejo dos seus integrantes ou dos demais
operadores do chamado “sistema de garantia de direitos”. E,
principalmente, não podem atuar para suprir ausências, faltas,
omissões de outros órgãos, como por exemplo de uma Vara do
Poder Judicial, de um órgão do Ministério Público, de uma
Delegacia de Polícia, de uma Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Social (ou homólogas), de entidades
governamentais e não governamentais de proteção especial ou de
socioeducação etc. etc..
Os registros do SIPIA demonstram que vários conselhos
tutelares estão atuando completamente fora de sua estrada,
invadindo as atribuições e atribuições alheias (às vezes de boa­fé,
outras por ignorância).
Tem­se constatado, por exemplo, as seguintes invasões
abusivas:
a) autorizações para crianças e adolescentes viajarem ­
a competência é exclusiva e indelegável dos juizes, em todos os
casos de viagem, quando se trata de criança e em casos de
viagens para o exterior, quando se trata de adolescentes;
b) acordos extra­judiciais de alimentos, com recepção de
valores de pensão ­ trata­se de matéria da competência do
Ministério Público ou do Poder Judiciário (acordo ou ação, extra­
judiciais ou judiciais);
c) procedimentos de investigação de paternidade ­ a
competência é privativa do Poder Judiciário;
d) determinações de registro civil das pessoas naturais
(nascimento e óbito), através requisições aos Ofícios Judiciais
competentes, quando o Estatuto prevê apenas a requisição
decertidão do registro, para instruir procedimento apuratório do
Conselho Tutelar ­ a determinação e a autorização de registro
compete a Juiz específico, com competência para controlar os
Registros Públicos;
e) fiscalizações e autuações infracionais de bares,
boates, restaurantes, diversões públicas, quanto à freqüência de
pessoas menores de idade e quanto à venda de bebidas aos
mesmos e as chamadas "blitzs" para apreender meninos em
situação de rua – compete ao Conselho Tutelar aplicar medidas
de proteção à criança e ao adolescente nessa situação,
requisitando medidas responsabilizadoras contra os abusadores,

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vez que o poder polícia é atribuído por lei aos órgãos de
segurança pública, aos órgãos próprios de fiscalização da
Prefeitura (concessora do alvará de funcionamento), à Vigilância
Sanitária, ao Poder Judiciário (através seus Agentes de Proteção
ou Comissários de Vigilância, como a lei estadual de organização
judiciária dispuser) , por exemplo;
f) concessão de guarda, com destituição ou suspensão
do poder parental ­ a definição de estado, ou seja, a colocação
em família substituta (guarda, tutela e adoção) é da exclusiva
competência do Poder Judiciário;
g) atendimento socioeducativo aos adolescentes em
conflito com a lei (ato inflacionar) ­ a matéria é da competência
dos órgãos de Segurança Pública, do Ministério Público e do
Poder Judiciário
As aberrações pululam, como se vê. Mas, de outra parte, o
cumprimento de sua missão legal institucional tem produzido
intervenções referenciais e exemplares de conselhos tutelares, no
país. Intervenções salutares no sentido de fazerem reconhecidos e
garantidos direitos fundamentais de crianças e adolescentes. Isso
de bom porém só acontece, quando os conselhos tutelares se
submetem às leis vigentes e exercem suas atribuições próprias
fielmente: elas já são muitas e importantes.
Em face disso, necessário se torna imperiosamente que os
conselhos tutelares conheçam suas atribuições e as exerçam.
Mister se faz que os conselheiros tutelares procurem cada vez se
aprofundar no estudo dessas suas atribuições, uma por uma,
avaliando o alcance e as conseqüências delas.
Um órgão incumbido de zelar pelo cumprimento dos direitos
não poderá ser nunca um órgão que margeie a expressão mais
nítida do direito, que é a lei. Por melhor que seja sua intenção, um
conselheiro tutelar não pode se considerar acima da lei.
A potencialização estratégica ­ O Conselho Tutelar deve
fomentar a valorização e a qualificação das ações de políticas
públicas e deve lutar pela extensão da cidadania de crianças e
adolescentes que atenderem.
As leis municipais de criação dos Conselhos Tutelares
podem (e devem!) atribuir a esses colegiados certas funções que
chamaríamos de atividades de potencialização estratégica, a se
manifestarem em duas linhas:

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 valorização e qualificação das ações de políticas
públicas;
 extensão da cidadania do seu público alvo
(empowerment).
A valorização e qualificação estratégica tem
características próprias e está fora do campo do poder
deliberativo e coercitivo do conselho tutelar ­ A
chamada valorização e qualificação estratégica de políticas
públicas implica em se construir e desenvolver estratégias políticas
consagradas pelas Ciências Sociais: mobilização social, defesa
política de interesses (advocacy), empoderamento do usuário
(empowerment), parcerização etc.
Assim sendo, importante que essas leis municipais, que
estabelecem normas especiais (complementares de relação às
normas gerais do Estatuto), criem atribuições para o conselho
tutelar que contemplem essas linhas estratégicas, fazendo­o,
também potencializador estratégico de políticas, valorizando e
qualificando essas políticas, na forma que a lei municipal dispuser,
amplamente.
Como tal, o conselho tutelar atua para deflagrar um
processo de reordenamento normativo, de reordenamento
institucional e de melhoria da atenção direta à criança e ao
adolescente (cfr. GOMES DA COSTA, Antonio Carlos).
Ele se preocupa, por exemplo, em levantar dados,
informações e argumentos que tenham validade nos processos de
elaboração legislativa, fornecendo esses subsídios ao Poder
Executivo nos momentos próprios (sanção­promulgação) ou
diretamente ao Poder Legislativo.
Ele fornece esses mesmos subsídios, de outro lado, ao
Ministério Público, para que promova suas recomendações,
acordos de conduta, inquéritos civis e ações civis públicas (ou
mandados de segurança).
Ou por fim, pode remeter esse mesmo material ­ tudo
conforme a situação levantada – aos conselhos dos direitos da
criança e do adolescente (nacional, estadual e municipal) para o
desempenho de suas atribuições normalizadoras/formuladoras e
controladoras.
A extensão da cidadania tem também suas
características próprias, fazendo com o conselho tutelar

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fomente a participação proativa (ou protagônica) do seu
público ­ Como extensor da cidadania, os conselhos tutelares, nos
limites de sua possibilidade, devem procurar atender e aconselhar
crianças, adolescentes, pais e responsáveis, a respeito de seus
direitos e deveres. (art. 136, I e II – Estatuto). Nessa linha ele atua
como um verdadeiro “balcão­da­cidadania”.
Numa fase preliminar, preventiva, assim procederá o
conselho tutelar, mesmo quando não se justificar uma intervenção
mais forte e efetiva sua, isto é, mesmo quando não for o caso da
aplicação de medida especial de proteção, ou de representação ao
Ministério Público ou de encaminhamento ao Poder Judiciário.
Ele deverá fazer o papel de co­construtor da cidadania do
seu público­ alvo, de extensor da cidadania: cidadão todos o
somos, o que ocorre é o que o exercício dessa cidadania precisa
ser ampliado, aprofundado, radicalizado, estendido, quando se
trata de determinados segmentos da população (índios, negros,
mulheres, crianças, jovens, sem­terra e sem­teto, homossexuais
etc.).
E aí entra o conselho tutelar estrategicamente promovendo
o empowerment (participação proativa ou protagônica) de
crianças, adolescentes e de suas famílias, que atender de alguma
forma.
Tipos de atividades ­ No exercício dessas atribuições o
conselho tutelar estará zelando pelo atendimento dos direitos de
crianças e adolescentes (art. 131 – Estatuto), de maneira bem
concreta.
São típicas atividades desse tipo ação potencializadora
estratégica:
 palestras, conferências, debates em escolas, associações
comunitárias etc.
 participação em programas radiofônicos ou televisivos;
 participação em campanhas de social­
marketing(distribuição de folders, cartazes etc.);
 participação em eventos públicos, reuniões de instâncias
de articulação (fóruns, frentes etc.);
 help desk para orientação inicial, por telefone ou
pessoalmente, de pessoas que tenham dúvidas a respeito de
direitos e deveres de crianças, adolescentes, seus pais e
responsáveis

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 etc.
O cuidado maior nessa linha deve ser evitar que o conselho
tutelar invada, sob essa justificativa ampla, as atribuições dos
conselhos dos direitos da criança e do adolescente, das câmaras
de vereadores, dos órgãos de coordenação e execução de
políticas sociais (secretarias da assistência, social, da educação,
da saúde etc.), do ministério público, do poder judiciário, dos
órgãos policiais – como está sendo freqüente acontecer.
Ou que as atividades do conselho tutelar se reduzam a isso:
não exerça ele suas demais atividades, resumindo­se a esse papel
potencializador estratégico – mobilizador e capacitador,
principalmente.
A proteção de crianças e adolescentes com direitos
ameaçados ou violados é a atividade mais importante de um
conselho tutelar e se manifesta com a aplicação de medidas
especiais de proteção, previstas no Estatuto ­ Aqui está a mais
importante e efetiva das atividades de um conselho tutelar, isto é,
quando ele presta proteção especial a crianças e adolescentes
credores de direito, isto é, com seus direitos ameaçados ou
violados, quando ele luta pelo reconhecimento e pela garantia
desses direitos.
um conselho tutelar que não aplique medidas especiais de
proteção não tem funcionamento efetivo, como o Estatuto propõe.
Pode praticar inúmeras outras atividades importantes, mas sem a
prática dessa, ele deixa de cumprir sua missão maior.
Natureza das medidas especiais de proteção: são atos
decisórios e requisitórios, emanados de um contencioso
administrativo, que dependem de execução pelos serviços e
programas públicos (nas áreas de educação, saúde,
assistência social, trabalho, segurança pública etc.) ­ muitas
vezes, certos operadores do aqui estudado Sistema de Proteção
dos Direitos Humanos da Criança e do Adolescente (juizes,
promotores, delegados de polícia, defensores públicos, dirigentes
de órgãos públicos e de organizações representativas da
sociedade etc.) e mesmo o público, em geral, imaginam que,
quando o conselho tutelar atua, ele na verdade está na obrigação
de “proteger” crianças e adolescentes, diretamente – o conselho
tutelar se confundiria com um órgão de execução das políticas de
assistência social (mais vezes!), de saúde, de educação, de

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proteção no trabalho, de segurança pública etc.
Os conselhos tutelares estariam pois a disposição dos
juizes, promotores e outras autoridades públicas para darem
execução a decisões desses. Como se esses colegiados não
tivessem competência originária para apreciar uma situação de
violação ou ameaça de direitos e aplicar uma medida jurídica de
reconhecimento e garantia de direitos. em verdade, é isso que o
estatuto prevê para os conselhos tutelares: um contencioso
administrativo, um órgão não jurisdicional de solução de conflitos
de interesses.
Na verdade, o conselho tutelar não executa nenhum
programa ou serviço público. ele requisita esse atendimento ao
órgão próprio do poder público. Os mais consagrados comentarista
do Estatuto reconhecem que o conselho tutelar foi criado para
exercer antigas funções do juiz de menores e não para serem
órgãos de execução, serviço de retaguarda, para outros órgãos.
A leitura do art.136 do Estatuto seria suficiente para
confirmar esse entendimento: ali estão as atribuições típicas do
conselho tutelar. O Estatuto em nenhum momento o faz executor
de programa ou serviço, o faz órgão de atendimento direto.
Aliás, só excepcionalmente o Estatuto faz algo semelhante,
quando no inciso VI do artigo 136, atipicamente, lhe comete a
função de “providenciar medida estabelecida pela autoridade
judiciária, dentre as previstas nos artigos 101, de I a VI, para o
adolescente autor de ato infracional”. De qualquer maneira,
mesmo aí, ele não executa a medida aplicada pelo juiz, ele
intermedia, ele ratifica a decisão judicial e toma as providências
cabíveis (requisição de serviços, por exemplo). O Estatuto explicita
bem essa hipótese de ratificação da decisão judicial em caso de
adolescentes em conflito com a lei.. Assim, não há que se falar
em conselho tutelar exercendo aí funções assemelhadas a de
“equipe multiprofissional” ou de “agente de proteção” das varas da
infância e da juventude, como abusivamente isso está
acontecendo.
Essas distorções, tanto partem de alguns juizes, que na
falta de apoio técnico no campo próprio do Poder Judiciário (como
o Estatuto determina nos seus artigos 150 e 151) usam dos
serviços, distorcidamente, dos conselhos tutelares, quanto elas
partem de alguns conselheiros tutelares que, para fugirem do
pouco caso ou da oposição de determinados prefeitos, abdicam de

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sua autonomia funcional.
Reforçando esse entendimento, é de se lembrar que o
Estatuto prevê no seu art. 262 que “enquanto não instalados os
Conselhos Tutelares, as atribuições a eles conferidas serão
exercidas pela autoridade judiciária” – isso mostra a semelhança
(não igualdade) de funções entre o contencioso judicial (vara da
infância e da juventude) e o contencioso administrativo (conselho
tutelar), sem nenhum traço de subordinação de um ao outro.
Conteúdo: proteção, como medida premial ­ As medidas
especiais de proteção, aplicadas a crianças e adolescentes com
seus direitos violados ou ameaçados (art.136, comb. com art.98 –
Estatuto cit.), têm natureza eminentemente premial. E nunca
sancionatórias, punitivas.
Nesse sentido, ensina L. XAVIER DE CASTRO (in "Estatuto
da Criança e do Adolescente Comentado" – artigo 99"­ Ed.
Malheiros), referindo­se às medidas de proteção especial,
aplicáveis pelo conselho tutelar: "Estes instrumentos não poderão
ser compreendidos como castigo ou pena; nem tampouco, ter o
caráter de 'aliviar' a responsabilidade jurídica daqueles que estão
causando danos à criança e ao adolescente".
Por exemplo, não existe nenhum respaldo legal para um
conselho tutelar apreender crianças e adolescentes, colocá­las em
celas, coagi­las a praticar nenhum ato, destituir o poder parental
dos seus pais etc. etc.
A medida de advertência, por exemplo, não existe para ser
aplicada pelo conselho tutelar a crianças e adolescentes, a título
de medida e proteção. Ela existe como medida socioeducativa
aplicada por juiz a adolescente infrator. E como medida
responsabilizadora aplicada pelo conselho tutelar a pais e
responsáveis. A juÍza CONCEIÇÃO MOUSNIER ((in "Estatuto da
Criança e do Adolescente Comentado" – artigo 101"­ Ed.
Malheiros), apesar de não concordar com a limitação do Estatuto,
nesse ponto, reconhece claramente: "Andou bem a lei em não
estender à criança infratora, menor de 12 anos, com pouca idade,
as medidas mais severas previstas nos incs. II a VI do art. 112.
Quanto à medida de advertência porém o legislador, melhor agiria,
se a tivesse prescrito também para a criança infratora".
Traduzindo: mesmo os que advogam a advertência como medida
especial de proteção, reconhecem que o Estatuto não a prevê e

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por tanto vedada está sua aplicação.
As medidas de proteção espacial, previstas no Estatuto, no
art. 101, são “benefícios” concedidos a pessoas em condições
peculiares de desenvolvimento e não “seres inferiores”, fracos,
vítimas, desajustados.
Mas, nossa cultura popular e mesmo institucional está
indelevelmente marcada pela concepção autoritária e patriarcalista
de que se protege um mais fraco... “castigando”, infligindo
sofrimento, ou pelo menos vitimizando.
O público alvo do conselho tutelar é composto por
todas as crianças e adolescentes que estejam na situação de
"credores de direito", isto é, que tenham quaisquer de seus
direitos ameaçados ou violados e não as crianças e os
adolescentes em situação de risco, isto é, vulnerabilizados
sociais ­ Um verdadeiro mito se criou, com o passar dos tempos,
de que a política de promoção dos direitos, prevista no Estatuto,
tinha como seu público­alvo, "crianças e adolescentes em situação
de risco pessoal ou social". Mais especificamente: aventou­se que
as medidas especiais de proteção deveriam ser aplicadas a
crianças e adolescentes nessa situação de vulnerabilidade social.
O Estatuto não pode ser invocando para justificar essa
interpretação do Estatuto e essa abrangência da política de
promoção dos direitos. Em nenhum dispositivo dessa lei se utiliza
tal expressão ("situação de risco"). E o seu art. 98 é claríssimo em
determinar que tais medidas são "aplicáveis a crianças e
adolescentes sempre que os direitos previstos nesta lei forem
ameaçados ou violados (...) por ação ou omissão da sociedade ou
do Estado, (...) por falta, omissão ou abuso dos pais ou
responsável (...) em razão de sua conduta".
As situações de vulnerabilidade social (situações de risco)
são típicas da política de assistência social, isto é, justificam a
intervenção assistencial, através dos seus dos seus benefícios e
das suas ações continuadas, próprios.
Ensina WANDA ENGEL (in "Estatuto da Criança e do
Adolescente Comentado – artigo 98" – Ed. Malheiros) a respeito
da universalidade dessa política de garantia dos direitos,
apontando um primeiro segmento: "Seriam, pois, sujeitos­alvos
das medidas de proteção todas as crianças que, por omissão
destes dos agentes (sociedade e Estado), tivessem aqueles

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direitos ameaçados ou violados. Crianças e jovens com a saúde
ou a própria vida ameaçadas pelas condições de pobreza,
desnutrição e insalubridade ambiental, sem acesso a uma
assistência médica de qualidade; fora da escola ou submetidos a
um processo educacional que os leva ao fracasso escolar, à
estigmatização e à exclusão, inseridos num trabalho que os
explora e afastado convívio familiar e comunitário, da escola e do
lazer."
E explica mais a autora, apontando outro segmento:
"Comporiam esse conjunto, por um lado, crianças e adolescentes
vítimas históricas de políticas econômicas concentradoras de
renda e de políticas sociais incompetentes em sua tarefa de
assegurar a todos os cidadãos seus direitos sociais básicos. (...)
Estariam neste grupo também, por outro lado, crianças cujas
famílias se omitem do dever de assisti­las e educá­las, praticam
maus­tratos, opressão ou abuso sexual ou simplesmente as
abandonam."
Finalmente ENGELS descreve o terceiro segmento do
público alvo para as medidas especiais de proteção: "Surge,
porém, na letra da lei, entre os responsáveis pela ameaça dos
direitos da criança, um terceiro agente – ela própria, em função de
sua conduta. Reconhece a legislação que a criança e o
adolescente, em função de uma dada conduta – crime ou
contravenção – reconhecida como ato infracional, possam vir a ter
direitos ameaçados ou violados".
Só como exemplo: imagine­se uma adolescente de 17 anos
submetida à exploração sexual comercial, isto é, vítima em um
crime de lenocínio. Além da óbvia responsabilização/punição do
lenão (nos termos do Código Penal), isto é, do seu explorador, a
ela se deve garantir imprescindivelmente uma atenção especial,
articulada e integrada, das políticas públicas – punição de
explorador não substitui a proteção da explorada.
A área da assistência social deveria assegurar a ela (a
depender da idade) sua inclusão em programas de renda­mínima
familiar, de geração de emprego, ocupação e renda etc. Enquanto
isso, a área dos direitos humanos (garantia de direitos) se
incumbiria de dar retaguarda às decisões dos juizes da infância e
da juventude e dos conselhos tutelares, ou seja, de dar
cumprimento, por seus serviços e programas específicos, às
medidas daquelas autoridades.

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O Estatuto elenca uma série de programas e serviços
típicos da política de promoção dos direitos humanos, nos seus
artigos 90 e 87, III, IV e V, que poderiam, em princípio, atender
essa adolescente explorada sexualmente – principalmente o
programa de apoio socioeducativo em meio aberto (não confundir
com medida socioeducativa em meio aberto, isto é, liberdade
assistida e prestação de serviço à comunidade!), serviços de
proteção jurídico­social, serviços de apoio médico e psico­social.
Dentro dessa linha, no país, temos equipamentos com
trabalhos emblemáticos: Casa Renascer (Natal – RN), Casa de
Passagem e SOS­CORPO (Recife – PE), Centro Projeto Axé –
Moda Axé e Fundação Cidade Mãe – Casa de Oxum, CEDECA
Yves De Roussan (Salvador – BA), CRAMI (Campinas – SP),
CEDECA EMAÚS (Belém – PA) etc.
Essa adolescente, tanto é uma pessoa em situação em
situação de risco social e pessoal, quanto uma pessoa credora de
direitos (= com direitos violados). E assim necessita, como um
direito seu e dever do Estado, de atendimento cumulativo,
articulado e integrado das várias políticas públicas, tanto as
institucionais (direitos humanos, segurança pública etc.), quanto as
sociais (assistência social, saúde, educação, cultura etc.).
Tanto assim é que, por exemplo, o conselho tutelar, como
um equipamento­chave do chamado “sistema de garantia dos
direitos da criança e do adolescente”, quando atende essa menina
explorada na prostituição, aplica­lhe medida de proteção especial,
requisitando, para tanto, serviços públicos que integrem o amplo
leque da proteção social, que se faz necessária, com atendimentos
variados e cumulativos nas "áreas da saúde, da educação, do
serviço social, trabalho, segurança pública" (art. 136, III, letra "a" –
Estatuto). E culminando tudo isso, como forma de garantir a
priorização e integração desse atendimento multisetorial, requisita
a inclusão dessa adolescente em programa previsto no inciso II do
artigo 90 e em serviço previsto no inciso IV do art. 87, ambos do
Estatuto – serviço e programa, específicos, que poderão, em
alguns locais, serem desenvolvidos pelo SOS­CRIANÇA.
O conselho tutelar é responsável também pela
aplicação de medidas especiais de proteção a crianças em
conflito com a lei, já que elas não são responsáveis por seus
atos infracionais, nem recebem medidas socioeducativas ­ O

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Estatuto da Criança e do Adolescente só reconhece como
responsável pela prática de crimes e contravenções penais (a que
chama infrações) o adolescente, isto é, aqueles com 12 anos
completos. E assim sendo, só os adolescentes podem ser
responsabilizados e sancionados pela prática de crimes e
contravenções, como autores de ato infracionais, aos quais o juiz
competente aplicará uma Medida Socioeducativa (internação,
semiliberdade, liberdade assistida etc.).
As crianças (menores de 12 anos) não são submetidas ao
juiz da infância e da juventude, para o procedimento de ato
infracional previsto no Estatuto, nem receberão nunca uma medida
socioeducativa (nem advertência!). elas deverão ser atendidas
pelo conselho tutelar, que lhes aplicará medidas especiais de
proteção, previstas no art. 136 do Estatuto.
O conselho tutelar tem uma participação bastante
limitada no processo judicial de apuração de ato infracional
atribuído a adolescente, não sendo competente para apurar os
fatos nem aplicar medidas socioeducativas ­ O conselho tutelar
só participa secundariamente do procedimento judicial de
apuração do ato infracional atribuído a adolescente: quando o juiz
da causa, constatando que o adolescente, além de se imputar a
ele a prática de um ato infracional, igualmente tem qualquer dos
seus direitos ameaçados ou violados e se encontra também
enquadrado nas hipóteses do art. 98 do Estatuto. Isto é, quando o
juiz reconhece que esse adolescente necessita igualmente ou de
apoio e orientação familiar, ou de apoio médico e psico­social, ou
de tratamento médico hospitalar ou ambulatorial, ou matrícula
escolar etc. etc. (art. 101 – Estatuto citado). Nesse caso, o artigo
136, VI do Estatuto estabelece que cabe ao juiz aplicar também
uma medida de proteção e determinar que o conselho tutelar
competente atue: "providenciar a medida estabelecida pela
autoridade judiciária, dentre as previstas no art. 101, de I a VI para
o adolescente autor de ato infracional".
O conselho tutelar aí está dando execução a uma decisão
do juiz da infância e da juventude, uma vez que esse colegiado
não tem competência alguma para intervir na apuração de ato
infracional atribuído a adolescente ­ matéria judicial processual.
Duas questões estão todavia surgindo na prática, ao arrepio
da lei e que merecem se provoque uma discussão jurídica em

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torno delas:
a) Existem conselhos tutelares usurpando a função
judicante, apurando a prática de atos infracionais, que se
configuram como crime ou contravenção, quando praticados por
adolescentes, inclusive aplicando advertência. Quando no SIPIA
se pede o registro da prática de atos infracionais por adolescentes
quer apenas que se registre que o conselho tutelar recebeu notícia
do crime (infração) e a remeteu de imediato ao representante do
Ministério Público e/ou juiz. Além do mais um conselho tutelar
pode também acompanhar o acautelamento do adolescente
apreendido em flagrante na Delegacia de Polícia para evitar que
sofra torturas ou coisas semelhantes. Nunca substituir o delegado
de polícia, o promotor de justiça e o juiz da infância e da juventude,
na apuração de ato infracional e no seu sancionamento!
b) Alguns magistrados estão aplicando medida de abrigo
em entidade a adolescentes aos quais se atribui a prática de ato
infracional (em processo), depois de esgotado o prazo de 45 dias
da internação provisória. Ou a aplica ao final do processo, quando
ele aplica medida socioeducativa em meio aberto, substituindo
assim o atendimento assistencial ao egresso previsto no Estatuto,
mas de outra natureza. O Estatuto expressamente proíbe isso, ao
prever que no caso do artigo 136, VI só as medidas previstas nos
incisos I a VI do artigo 101 são aplicáveis nessa hipótese, isto é, o
Estatuto exclui as medidas dos incisos VII e VIII ("abrigo em
entidade" e "colocação familiar").
O sancionamento administrativo de pais e responsáveis
­ O Estatuto prevê também que o Conselho Tutelar é competente
para aplicar medidas responsabilizadoras, de caráter orientador e
sancionador, a pais e responsável por infrações às normas do
Estatuto. Nesse rol está, por exemplo, a advertência.
Não se tratando de medida premial, de benefício protetivo,
mas sim de verdadeira sanção administrativa, entendo, salvo
melhor juízo, que não pode o Conselho Tutelar aplicar qualquer
dessas medidas a pais e responsáveis, sem respeitar o disposto
na Constituição federal, no tocante à garantia da ampla defesa e
do contraditório: trata­se de um litígio, de um possível conflito de
interesses dos pais ou responsável e da criança ou adolescente.
"Se esses pais simplesmente resolverem não acatar a
decisão do Conselho Tutelar eles estarão sujeitos a multa por

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infração administrativa pelo artigo 249 do Estatuto : 'Descumprir,
dolosa ou culposamente os deveres inerentes ao pátrio poder ou
de correntes da guarda ou tutela, bem assim determinação da
autoridade judiciária ou do conselho tutelar. Pena: multa de 3 a 20
salários de referência, aplicando­se o dobro em caso de
reincidência'" – assim ensinam, a respeito dessas medidas,
DONIZETI e CYRINO (obra citada). E com isso mais alicerça o
entendimento de que essas medidas, aplicáveis a pais e
responsável não têm a mesma natureza puramente premial das
medidas especiais de proteção, aplicáveis a crianças e
adolescentes.
Assessoramento ao poder público, no campo da
orçamentação ­ Os conselhos tutelares devem anualmente
apresentar ao prefeito subsídios (dados, informações e análises)
para a elaboração da proposta orçamentária do município;
advogando a alocação de recursos para a criação ou
manutenção/fortalecimento de serviços e programas específicos
para atendimento dos direitos de crianças e adolescentes,
especialmente os previstos no Estatuto (arts. 87, III a V e 90).
Esse oferecimento de subsídios deve ser feito numa linha
de assessoramento, isto é, numa linha consultiva, sem poder
vinculante.
Raramente, nos relatórios para o SIPIA, encontra­se o
registro de que o conselho tutelar tenha cumprido essa sua
obrigação legal. Mais das vezes os conselheiros muito se queixam
da falta da chamada “retaguarda” para atender suas requisições,
isto é, de serviços e programas nas “áreas da saúde, educação,
trabalho, serviço social, previdência e segurança pública” para
atenderem os direitos violados e ameaçados de crianças e
adolescentes. Mas, um gesto concreto construtivo na busca da
solução seria tornar a orçamentação pública mais participativa. E
esse assessoramento dos conselhos tutelares seria um bom
instrumento nesse sentido. É importante pois, que os conselheiros
tutelares se capacitem para exercerem regular e sistematicamente
essa função no seu município.
FUNÇÕES EXECUTÓRIAS
O conselho tutelar não executa diretamente suas
medidas especiais de proteção ou as medidas aplicáveis a

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pais e responsável – Eles promovem, indicam, determinam que
suas decisões devem ser obrigatoriamente pelas entidades
governamentais e não governamentais que prestam serviços ou
desenvolvam programas/projetos de atendimento dos direitos de
crianças e adolescente. Para promover a execução de suas
deliberações colegiadas, o conselho tutelar tem o poder de:
(a) requisitar, formalmente, por escrito, serviços públicos
nas áreas da saúde, educação, serviço social (assistência social),
previdência, trabalho e segurança pública;
(b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de
descumprimento injustificado de suas deliberações, solicitando as
necessárias providências para garantir a executoriedade da sua
deliberação desrespeitada.
Ainda para garantir a possibilidade de aplicar medidas
especiais de proteção, o conselho tutelar, durante o procedimento
apuratório da situação de violação ou ameaça de direito, poderá
expedir notificações dirigidas a determinadas pessoas para
prestarem declarações, expedir requisições de documentos
O conselho tutelar remete um caso ao juiz da infância e
da juventude inicialmente, quando a matéria não é da
competência do colegiado ­ DONIZETI e CYRINO (obra
multicitada) ensinam com clareza: "(...) todos os casos que
envolvam questões litigiosas, contraditórias, contenciosas, de
conflito de interesses, com a destituição do pátrio poder, como a
guarda, a tutela, a adoção e as enumeradas nos artigos 148 e 149
do Estatuto, ao chegarem ao conhecimento do Conselho Tutelar,
deverão ser encaminhadas à Justiça da Infância e da Juventude
onde os interessados terão orientação certa da solução da solução
de seus problemas".
Muitas vezes, um conselheiro tutelar decide intervir em
certos casos que são da estrita competência do Poder Judiciário,
pensando que está "ajudando" a população. Mas, sua intervenção,
mesmo de boa­fé, poderá ter efeitos desastrosos, criando uma
falsa expectativa na população e a frustrando de relação ao
conselho tutelar. Se a questão não diz respeito a sua esfera de
atribuição, nada tem o conselheiro tutelar de ser "porta­voz" do juiz
ou "assessor jurídico" de quem o procura, por exemplo, para
resolver questões de investigação de paternidade, guarda de
filhos, partilha de bens, alimentos, prática de crimes etc. etc.

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O conselho tutelar encaminha um caso ao juiz da
infância e da juventude igualmente quando sua decisão for
descumprida pelo dirigente do órgão público ao qual se
dirigiu uma requisição do colegiado ­ Essa matéria já foi
analisada atrás em item anterior, como forma de garantir o
cumprimento de suas decisões.
A remessa do caso ao promotor de justiça (Ministério
Público) não pode ser injustificada e como uma forma do
conselho tutelar se desobrigar do cumprimento de sua missão
institucional, mas sim quando for obrigado por lei a fazer uma
determinada comunicação ou representação formal a esse
órgão público­ministerial – O conselho tutelar está obrigado a
comunicar ­ oficialmente, de imediato, por escrito e
justificativamente ­ ao promotor da infância e da juventude local
(ou àquele que responda pela função, caso ausente o titular ou
vago o cargo, na cidade em que estiver), quando ele, conselho,
tomar conhecimento, de todo e qualquer fato que se configure
como crime ou infração administrativa contra crianças e
adolescentes, previstos no Código Penal ou no Estatuto da
Criança e do Adolescente.
Às vezes, o conselho tutelar, quando tem dificuldades para
atender uma determinada criança ou adolescente ou para lhes
aplicar uma medida especial de proteção, ele "faz um
encaminhamento" (sic) ao Ministério Público, mais das vezes
indevido, pois o faz fora dos casos previstos no Estatuto e fugindo
do exercício de suas funções. O representante do Ministério
Público não é um "padrinho", um "protetor" do conselho tutelar, a
ser chamado em casos em que a atuação era para ser do
conselho tutelar. Nem o Ministério Público é "órgão de execução
ou de atendimento direto". Ele tem sua função constitucional e
legal que precisa ser respeitada.
REGIME JURÍDICO DOS CONSELHEIROS TUTELARES
Natureza da função de conselheiro tutelar ­ Esta é a
matéria mais controversa no Estatuto, a respeito dos conselhos
tutelares e raiz de muitos problemas : a real natureza jurídica da
função de conselheiro tutelar !
Pelo fato de ser o conselho tutelar um órgão público, como
se argumentou atrás, os conselheiros tutelares são obviamente

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agentes públicos – a classificação mais ampla, onde se incluem os
agentes públicos honorários (jurados), os funcionários públicos sob
regime único, os empregados públicos, os titulares de cargos
eletivos (vereadores etc.), os militares, os magistrados etc. etc. etc.
Mas, isso é insuficiente: que tipo de agente público?
Na primeira versão do Estatuto, antes de sua alteração pela
lei federal n.8.242/91, poder­se­ia falar que se tratava de cargo
eletivo, assemelhado ao de vereador, por exemplo. E toda a
disciplina do seu regime jurídico deveria ser buscada nas normas
que disciplinam os cargos eletivos. A primeira versão falava em
"processo eleitoral presidido pelo Juiz Eleitoral". Desse modo, se
aplicaria literalmente o Código Eleitoral e nenhuma dúvida haveria.
Salvo a que surgiu na época: se assim fora, nenhuma lei municipal
poderia regular a matéria, por ser da competência exclusiva da
União..
Todavia a reforma resolveu criar uma forma especial de
provimento: livre nomeação pelo prefeito, após escolha de nomes
e indicação pela comunidade.
Assim sendo, pode­se afirmar que se trata de uma função
pública comissionada, vinculada a mandato certo popular, com
regime jurídico especial, a ser estabelecido na lei municipal que
expressamente criar as funções de conselheiros tutelares (titulares
e suplentes).
Natureza jurídica do processo de escolha dos
conselheiros tutelares ­ A escolha dos conselheiros tutelares e
sua investidura na função se fazem através de um
processo/procedimento administrativ,o que se esgota na esfera do
Poder Executivo municipal, ao qual estão vinculados
administrativamente os conselhos dos direitos e os conselhos
tutelares. Um procedimento que se completa com a nomeação e
posse desses conselheiros tutelares, pelo Chefe do Poder
Executivo municipal[14].
Não um processo/procedimento judicial (eleitoral), como na
redação original do Estatuto, posteriormente reformada.
Formas legais e legítimas de processos de escolha pela
comunidade ­ O grande perigo, a macular a legalidade e
legitimidade desse procedimento, tem sido na prática se manter a
idéia de que se trata de um "processo eleitoral", de uma "eleição".
Essa concepção errônea tem parido verdadeiros monstros, na

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prática.
Os conselheiros tutelares não exercem sua função como
representantes da população, da sociedade como um todo ­ na
linha da democracia indireta, como previsto na primeira parte do
parágrafo único do artigo 1º da Constituição federal. Não são
"eleitos", como prevê esse dispositivo citado.
Exercem­na, sim, como forma de participação direta da
população, nos termos da Constituição – segunda parte do
dispositivo constitucional citado. Tão democrático quanto...!
Supera­se, sem se negar, o restrito conceito da democracia
representativa. A democracia direta no país se faz igualmente
através da participação da sociedade por suas organizações
representativas, por suas comunidades em concreto, no seio da
sociedade, geral e difusa. [15]
A Constituição federal tem como cláusula pétrea que a
democracia brasileira é representativa e participativa,
concomitantemente, uma linha complementando a outra – isto é,
uma não é prevalecente e mais importante que a outra.
Óbvio, que o processo de escolha com a participação de
toda a sociedade é uma forma legal e legítima – possível e
defensável! Não porque os conselheiros se tornam mais
"representativos". A justificativa é outra, diversa daquela aplicável
ao prefeito e vereador, que precisam ter legalidade/legitimidade de
sua representação ­ como se viu atrás. Mas por que a sociedade,
como um todo, é o somatório das comunidades. Escolhidos pela
sociedade significarão escolhidos pelas comunidades, num sentido
amplo e numa interpretação mais ampliada do Estatuto.
A favor desse sistema de escolha direto pela população
milita mais o fato de ter o CONANDA incluído, na sua Resolução
nº 75[16], a recomendação de que se adote esse sistema. Isso
vale como um parâmetro político respeitável e não como uma
norma jurídica coercitiva. A partir desse indicativo do CONANDA,
as leis municipais devem preferenciar essa forma de escolha.
Mas, é bom que se faça um difícil exercício de tolerância e
de superação de conceitos políticos tradicionais: a escolha de
conselheiros tutelares, através de parcelas da sociedade, das
comunidades, de organizações sociais, também é legítima.
Escolhidos através das organizações comunitárias significam
escolhidos pela sociedade, numa interpretação até mais literal e
sistemática do Estatuto. Tanto, que assim se procede para a

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definição da participação direta da população no conselhos dos
direitos – através das organizações representativas da sociedade.
Por que, politicamente, em um conselho, essa forma é legítima e
no outro (o tutelar) não o é...?!
Ainda mais, é de se lembrar que se tratando de
estruturação, organização e funcionamento de um serviço público
municipal, as leis municipais têm um campo de abrangência e
prevalência maior, podendo ir, em certos pontos – em matéria
organizacional e procedimental – a lateri (não, contra) Estatuto da
Criança e do Adolescente[17].
Trata­se aqui de se assegurar o respeito ao princípio
constitucional da autonomia municipal. O município hoje, pela
Constituição federal é um ente federativo. Os seus artigos 29 e 30
isso asseguram, no tocante à organização do serviço público
municipal.
Inconstitucional seria o Estatuto, se invadisse essa esfera
do poder legisferante municipal. Aqui não prevalece o dispositivo
constitucional[18] que estabelece que compete concorrentemente
à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre proteção
à criança e adolescente. Formalmente os dispositivos sobre
estruturação e organização dos conselhos tutelares estão em uma
lei de “proteção à infância e à juventude” (Estatuto citado), mas
substancialmente são matéria de direito administrativo municipal,
só podendo a União editar normas gerais. Tanto que exatamente
por isso o Estatuto deixou que regular o procedimento para
aplicação de medida de proteção pelo conselho tutelar, por se
tratar de um procedimento administrativo municipal, a ser regulado
por lei municipal. De maneira diversa, regulou o mesmo Estatuto,
quanto ao procedimento para apuração do ato infracional praticado
por adolescente e aplicação de medidas socioeducativas, que foi
ali bastante esmiuçado[19]: trata­se aqui de procedimento
processual[20], cuja competência legislativa é da União.
Legal também o é essa segunda forma: o que deve
prevalecer na exegese dos textos do Estatuto deve ser a
prevalência do "melhor interesse da criança e do adolescente"[21].
E se deveria levar em conta também a motivação histórica, a mens
legislatoris[22]. O dispositivo do Estatuto, em questão, fala em
"comunidade" e não em "população", "sociedade" etc. E basta se
consultar dicionários para se constatar que “comunidade”
significasegmento da sociedade, “parcela da população agrupada

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por interesses comuns, por razões geográficas” etc. No sentido da
possibilidade legal de se adotar indiferentemente ambas as formas
("direta ou indireta") se pronunciam, em sua obra multicitada
DONIZETI & CYRINO.
Todavia, necessário se torna evitar um equívoco que tem
grassado em alguns municípios: incluírem­se autoridades públicas
governamentais (prefeitos, secretários municipais, promotores de
justiça, dirigentes de órgãos públicos, diretores de escolas etc.) no
mal chamado “colégio eleitoral”. Enquanto cidadãos poderão
participar do processo de escolha aberto, isto é, a escolha
universal. Mas, nunca quando o processo de escolha se proceder
através de representações comunitárias, pois eles são
representantes do Poder Público – coisas que não se confundem
na ótica do Estatuto. O Estatuto faz nítida distinção, em todo seu
corpo, entre as esferas do “governamental” e do “não
governamental”.
A participação de qualquer representante de órgão
governamental no processo de escolha de conselheiros tutelares,
quando não se tratar do voto universal facultativo, o torna
susceptível de anulação, requerida pelo Ministério Público, por
qualquer entidade .
Em conclusão: nos termos do Estatuto, como acima se
expôs, possível se torna o desenvolvimento do processo de
escolha referido, através três formas de procedimentos mais
comuns e consagradas pelo uso, hoje, no país:
 Facultativamente, todas as pessoas indiscriminadamente
(eleitoras ou não), acima de dezesseis anos e que residam no
município, isso comprovando de qualquer maneira (exibição de
documentos e elaboração de listas de votantes a posteriori);
 Facultativamente, todas as pessoas que se inscreverem
ou cadastrarem, previamente, na forma definida pela lei municipal
(e regulado o procedimento de inscrição, pelo edital do conselho
dos direitos), igualmente com os mesmos requisitos de idade e
residência.
 Somente os representantes da sociedade civil
organizada, isto é, os representantes de comunidades
(associações, entidades de atendimento, sindicatos, ministérios
eclesiais e toda ou qualquer expressão da organização
comunitária).