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1
1
GRANDES PROYECTOS DE INVERS ION
UN ENFOQUE INTEGRAL
Ing. Fernando Espinosa Velasco

Intervencibn del Ing. Fernando
Espinosa Velasco para ingresar
como miembro de número a la
ACADEMIA MEXICANA DE INGENIERIA
13 de mayo de 1982

I N D 1 CE
INTRODUCC ION 1
1 CONCEPCION ACTUAL DE GRANDES PROYECTOS
DE INVERS ION 3
II INTEGRACION DE LOS GRANDES PROYECTOS DE
INVERSION AL SISTEMA NACIONAL DE
PLAN EAC ION 13
III PROBLEMATICA GENERADA 18
IV RESPONSABILIDAD EN LA PLANEACION
INTEGRAL Y REALIZACION DE UN GRAN
PROYECTO DE INVERS ION 25
V RECURSOS HUMANOS NECESARIOS 34
CON CLUS IONES 38
ANEXOS
BIEL IOGRAFIA

INTRODUCCION
En el proceso econ6mico de nuestro pais, cada vez con
mayor frecuencia se realizan grandes proyectos de inversibn,
los cuales fortalecen las bases para garantizar un adecuado
ritmo de desarrollo.
1
r En diversos sectores, como el energético, petroqu.mico,
sider(irgico, transportes, etc., se llevan a cabo proyectos
de gran envergadura, que además de posibilitar la necesidad
insoslayable de aprovechar los recursos del pais, son sin
lugar a dudas, puntos de partida en la formacin de polos de
desarrollo.
Para satisfacer las demandas crecientes de la poblacibn
en los pr6ximos aflos, México requiere consolidar los
sectores productores de los insumos que absorberá el
I
desarrollo de la planta industrial que deberá continuar
instalndose.
Ante esta perspectiva, es necesario enfocar los
1 proyectos en forma amplia, pues de lo contrario resulta que
I
planear y realizar un gran proyecto de inversión,
considerando exclusivamente su operación, sin incluir los
efectos regionales que se producen, no sólo presenta una
1

imagen limitada de la realidad, sino que además es muy
probable que obstaculice la propia realizacin del proyecto
y provoque inversiones adicionales extemporáneas, que de
preverse, ahorrarían al pa.s montos importantes de recursos.
Por lo antes expuesto, me permito presentar ante este
foro una serie de planteamientos, que se requieren en un
E enfoque integral, para planear y llevar a cabo grandes
proyectos de inversibn, cuyo nCimero , complejidad y tamaño
serán cada vez mayores, debido al desarrollo exponencial que
- necesita nuestro pa.s.
lo
Vi

WT
r 1 CONCEPCION ACTUAL DE GRANDES PROYECTOS DE
INVERS ION
waw
Antes de entrar en materia, es conveniente caracterizar
el tipo de proyecto del que se hablará en el presente
documento.
r Gran Proyecto de inversibn
Existen diferentes elementos que es necesario
considerar para definir un gran proyecto de inversibn. Entre
1.. ellos se pueden mencionar:
L
- Monto de la inversibn a realizar
- NCimero de empleos directos e indirectos durante su
construccin y operación
- Peri.odos de construccin y de operación plena
1.1 - Caracteristicas de infraestructura, sociales y
t
econbmicas de la regibn donde será ubicado
- Efectos directos e indirectos que ocasionará en la
0'
region.
L La evaluación de cada uno de esos elementos por
[ separado y en su conjunto, permite contar con una visi6n
global del problema y definirlo, en su caso, como un gran
[
proyecto de inversibn o gran proyecto de desarrollo.
E 3
u

ho
r El establecer parámetros de medicibn para cada uno de
L esos elementos, a fin de diferenciar un proyecto de este
tipo de otro de menor expresi6n, rigidizaría el concepto
haciéndolo inadecuado para una utilizacibn general.
Ii
este
I
En sentido, se requiere elaborar una metodolog.a
con objeto de instrumentar una planeaci6n integral que
deberá concebirse con amplitud, para que pueda ser utilizada
en cualquier tipo de proyecto.
Esa metodologia, permitirla establecer las acciones
necesarias para lograr los objetivos y metas intrínsecas del
proyecto y prever aquellas acciones adicionales
indispensables, que conducirian a la consolidaci6n de
beneficios locales, regionales y nacionales con los efectos
de su operacibn.
Con el propbsito de esquematizar la problem&tica que se
genera, al no contar con una metodologia de planeaci6n
integral, de proyectos y esquemas congruentes para su
ejecuci6n y operaci6n arm6nica en el contexto que los
circunda, conviene reflexionar en proyectos que incluyen los
elementos listados antes y que se ejemplifican con los
puertos industriales, complejos siderCirgicos, plantas
refinadoras y petroquimicas, etc.
4
lb

Necesidad de los Grandes Proyectos
Un país joven como México, en su historia y su
poblacin, ha tenido que desarrollarse a grandes pasos. Asi,
con diferencia de cien años realiz6 su independencia y la
1 primera revoiucibn social del presente siglo. ASí también, a
escasos años de haber concluido la lucha revolucionaria
armada, llevb a cabo la expropiacin petrolera e inicia la
nacionalizacibn del Sector Eléctrico.
1 Con el 80% de su poblaci6n menor de 40 años y el 70%
menor de 30. México ha tenido que aprender al tiempo que
estructura su desarrollo. El reto que se le presenta para la
(iltima parte del siglo, cuando en el año 2000 tenga una
poblacibn aproximada de 100 millones de habitantes, supone
ms que duplicar en ese lapso la capacidad de su economía en
Lw
la producci6n de bienes y servicios, para satisfacer la
demanda creciente de esa poblaci6n. De ahí la necesidad de
realizar grandes proyectos de inversin para consolidar la
planta industrial que seguirá instalndose.
Ya se han iniciado proyectos de estas características y
muchos otros estn previstos para realizarse. En efecto, se
- estima que existen aproximadamente ciento cincuenta
1.

Iii
E
proyectos de este tipo en alguna de sus etapas, para
llevarse a cabo en los prbximos 20 aFos.
p
En este contexto, se pronostica que la producción
nacional de crudo crecerá a una tasa media anual de 9.3% de
1980 a 1985, y la de gas a un ritmo anual de 6.2% para el
1 mismo periodo. La producción de refinados ha sido
incrementada con las nuevas plantas de Cadereyta, N.L.,
El Tula, Hgo. y Salina Cruz, Oax. y existen proyectos para
FI ampliar estas dos (iltimas, asi como la de Cd. Madero,
Tamps. con lo cual se espera un crecimiento promedio anual
de 4.6%.
1 En petroquimica básica, existe un programa de expansión
que prevé elevar la producción de 3.5 a 12.5 millones de
toneladas de 1980 a 1985, lo que representa una tasa media
anual de crecimiento del 30%.
1 Por su parte, la generación de energia el&ctrica
presenta una perspectiva de crecimiento promedio anual del
r orden de 11.4% en los próximos años, con la entrada en
L operación de proyectos hidroeléctricos, termoeléctricos,
1 geotrmicos y
I A fin de satisfacer la demanda de productos de la
industria siderCirgica, en 1980 se inició la ampliación de
Lázaro Cárdenas - Las Truchas y se encuentran en diversas
6

1
etapas de avance los proyectos de Hylsa y Tamsa, para
r ampliar su capacidad en 1.5 millones y 400 mii toneladas
respectivamente. Con estos y otros proyectos a realizar por
distintas empresas, se pronostica en la produccibn de acero
un incremento medio anual del orden de 8.4%. (Ver anexo 1).
En materia de puertos industriales se iniciaron las
[ obras para Altamira, Tamps., Ostibn, Ver., Lázaro Cárdenas,
Mich., Salina Cruz, Oax. y Dos Bocas, Tab. En mayo de 1981,
sblo para los tres primeros puertos, se hablan identificado
inversiones industriales a establecerse en los mismos de 530
mil millones de pesos, que generaran 96 mii empleos en la
[ etapa de construccibn y 38 mii permanentes. Adicionaimente,
se realizan los estudios para los puertos de Tuxpan, Ver.,
Cob&, Q.R. y Topolobampo, Sin.
Planteamiento Restringido de los Proyectos
e. Lo antes expuesto, muestra un panorama general de los
proyectos que se desarrollan y deberán realizarse en los
prximos años.
En general, la planeación de un proyecto contempia
(inicamente el logro de su objetivo central, considerando
sólo aquellos aspectos que no siendo responsabilidad
pj

E
estricta del proyecto, si obstaculizarian en forma inmediata
su operacin: caminos de acceso, campamentos para la etapa
de construccj6n, etc. No obstante, sin mencionar aún
efectos indirectos, existe otra gama de aspectos que si bien
no obstaculizan la operación, sí disminuyen su
productividad.
La afirmaci6n anterior puede ejemplificarse con un
proyecto ubicado en una localidad tradicionalmente agricola
y limitada en infraestructura urbana.
[
En ese caso, y tomando como base que el único inter&s
del responsable del proyecto es lograr su objetivo central,
[ fijaria sueldos y prestaciones diferenciales, a fin de
atraer mano de obra. Posteriormente, al no existir
suficientes viviendas para los trabajadores y tratarse de
empleos permanentes, habria que incluir dentro de las
prestaciones el transporte diario, desde la localidad donde
( habita el obrero hasta el proyecto y su regreso. Ello trae
como consecuencia altos indices de rotacibn que implican una
baja productividad y costos elevados de inducción y
capacitacibn.
L
Por lo anterior, resulta necesario procurar el arraigo
de los empleados al trabajo, lo cual requiere que se
L
1

establezcan en zonas cercanas a la del proyecto y por
consecuencia, en ocasiones es indispensable por razones de
oportunidad programtica, la construccibn de viviendas con
apoyo financiero del proyecto y facilidades de renta o de
compra.
Esta cadena de situaciones no previstas en la
planeacibn del proyecto podría continuarse y se?alar desde
problemas de abasto para la nueva población, hasta
comunitarios, de integraci6n y desarrollo social.
Por lo tanto, restringir el planteamiento del proyecto
a su objetivo central, conduce a una previsibn muy limitada
de la futura realidad, la que ne cesariamente provoca costos
adicionales para su armonizaci6n extemporánea y complica la
operacibn del proyecto.
Razones del Planteaaiento Restringido
Uno de los motivos que ocasionan la planeacin parcial
de los proyectos de inversin es la tendencia a calcular el
máximo posible de utilidad, con objeto de hacerlos ms
6 atractivos.
Obvia resulta la necesidad para nuestro país de
concebir y llevar a cabo proyectos rentables que impliquen
hé 9

capitalizacin; sin embargo, el no prevenir integralmente
sus efectos supone erogaciones que deberá realizar el propio
proyecto o distintas dependencias pCiblicas a fin de atender,
normalmente tarde, los problemas que se van presentando,
6
lo que en general conduce a reasignar recursos
1 presupuestados para otras acciones.
L En este sentido, a6n cuando incluir dentro de la
p planeacin del proyecto sus efectos indirectos podria
reciucir su rentabilidad, en términos nacionales se
racionalizaria el uso de recursos humanos, materiales y
financieros.
E
La falta de una metodologia adecuada que permita prever
la amplia gama de situaciones que implican la realizacin de
una inversión, es tal vez la raz6n ms importante que
provoca el planteamiento parcial de los proyectos. No se
trata tan salo de adicionar a este planteamiento el análisis
del beneficio social.
En principio, es necesario conocer la realidad concreta
y las posibilidades que ofrece la regin donde debe ubicarse
la inversibn, proyectar su desarrollo sin la misma y con su
realizaci6n, comparar con detalle los cambios que en cada
10

caso se producirían y con base en ello, planear en el
espacio y en el tiempo cada una de las acciones que deben
llevarse a cabo, a fin de impedir desequilibrios y
acrecentar los beneficios del desarrollo que ocasiona una
inversibn.
Entonces, se trata de adelantarse a los cambios que el
hombre produce en la naturaleza, entre los hombres, en sus
relaciones y en su desarrollo.
Otro de los motivos que limitan la planeacin integral
de proyectos, es la inexistencia de la obligacibn formal
por parte de sus responsables de efectuar una planeacin de
este tipo y al menos, de difundirla y promover acciones de
otras entidades, para armonizar oportunamente el contexto.
Es decir, dichos responsables están obligados a realizar la
planeacibn para lograr los objetivos y metas de su proyecto,
pero no así a considerar integralmente los efectos de su
- operacin y menos, del resto de los conceptos.
A la fecha se han sectorizado y establecido apoyos para
la estructuracjjn del Sistema Nacional de Planeacin. Las
dependencias que son Cabeza de Sector se obligan a integrar
en su Plan Sectorial los planes de las entidades agrupadas
bajo ellas y a determinar en forma general qué dependencias
11

deberian apoyar la realización de sus programas.
No obstante, el detalle de dichos apoyos, es decir, su
planeacin y programacin, la elaboracin de los proyectos y
su presupuestacin, son jerarquizados y estructurados por
cada dependencia, de acuerdo a sus atribuciones y
prioridades.
Por otro lado, al analizar la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal y los mecanismos
intersectoriales que se han establecido para la congruente
acci6n del Sector PCiblico, podria presuponerse que los
etectos no considerados por los responsables de proyectos,
sertan previstos por cada dependencia en forma automática,
por lo que de igual forma este hecho se presenta como otro
de los motivos que limitan la planeacitn integral de
proyectos.
IL
Id
12

hh
11
II INTEGRACION DE LOS GRANDES PROYECTOS DE INVERS ION AL SISTEMA
NACIONAL DE PLANEACION
Hasta ahora se analizb la concepción y planeacin de un
proyecto, habiendo concluido que se realiza en forma
parcial. Asimismo, se han se?ialado algunas consideraciones
sobre las razones que provocan lo anterior: interés por
plantear la mayor rentabilidad posible; falta de una
E metodología de planeación integral; inexistencia de
obligaci6n por parte de los responsables de planear y
realizar los proyectos con enf oque integral; y el esquema
funcional y operativo de la administraci6n pública, que
presupone el tratamiento casi automático de los efectos no
considerados en la planeacibn del proyecto.
A continuacibn se analizará la forma en que se integra
un proyecto al Sistema Nacional de Planeación, para
determinar hasta dbnde se prevén sus efectos y el nivel de
garantia existente para su atencibn.
Formas de Integraci6n a los Distintos Niveles de la
Planeac i bn
Como se seial6 en el capítulo anterior, se han
establecido las bases para la instrumentaci6n y puesta en
práctica del Sistema Nacional de Planeacibn.
13

E
pl
Dentro del mencionado Sistema se encuentran tres
niveles: global, sectorial y estatal. El Plan Global
pretende dar congruencia a los planes sectoriales y
estatales, pudiéndose asumir que posteriormente, será a
partir del marco conceptual de objetivos, metas, politicas y
estrategias integradas en el Plan Global, que se elaboren
los distintos planes sectoriales.
r La planeaci6n se apoya en los mecanismos de obligacibn,
coordinación, concertación e inducción. La acción
obligatoria corresponde al Sector PCiblico Federal; la
- coordinacin se establece entre la Federacibn y los Estados;
la induccibn se logra a través de instrumentos de politica
económica o de actos de autoridad, y la concertacj.ón se
realiza por medio de convenios libremente aceptados por el
Gobierno y particulares.
En este contexto cada Cabeza de Sector tiene la
pl, obligación de elaborar su plan, el cual integrará y hará
congruentes los diferentes planes de las entidades agrupadas
bajo su coordinación, las acciones convenidas con los
Gobiernos Estatales, aquellas concertadas con particulares y
las que se prevén como consecuencia de los instrumentos de
[
1
14

1 Los proyectos se integran al Sistema Nacional de
Planeacin en el nivel sectorial en forma obligada, para
aquellos proyectos del Sector Ptiblico y concertada, para los
particulares. Asimismo, se integran en el nivel Estatal en
forma convenida.
E Por otra parte, las Cabezas de Sector est.n en
L posibilidad de utilizar los mecanismos de coordjnacj6n
intersecretarial, a fin de plantear los apoyos que requieren
del resto de las dependencias, mismas que están obligadas a
tomar en cuenta dichos apoyos solicitados. Sin embargo, como
ya se sefa16 anteriormente, los citados apoyos son
[ definidos, programados y presupuestados por la entidad de
competencia, de acuerdo a sus prioridades.
De lo anterior se concluye, que no necesariamente la
previsi6n y atencibn de la problemática consecuencia de un
[ gran proyecto, se dan con la oportunidad, calidad y cantidad
que se requiere.
Adicionalmente, en el anexo 2, se observa el problema
que representa para algunas dependencias que son Cabeza de
r Sector, el integrar y hacer congruentes los planes de una
L cantidad considerable de entidades por ellas coordinadas y,
más aún, consolidar los apoyos intersectoriales que
15
L
1,1

áÑ
o
requieren. Asimismo, se observa complejo para las
r
dependencias otorgantes del apoyo, tomar en cuenta
oportunamente la totalidad de los planteamientos.
De igual forma conviene señalar que por sus
[ atribuciones, son casi la totalidad de las dependencias las
que tendrian que prever y realizar acciones, para atender
los efectos de un gran proyecto y acrecentar los beneficios,
como se ilustra en el anexo 3.
integracibn a los Presupuestos Anuales
En lo tocante a este concepto, el responsable de un
gran proyecto no está en posibilidad de incluir en su
presupuesto los recursos que se requeririan para la atencin
de los erectos que su operacibn ocasione, ya que implicaria
incrementar sus costos considerablemente y ejercer
L atribuciones de otras entidades.
En el mejor de los casos, el responsable del proyecto
[ estaria en posibilidad de promover entre las diferentes
dependencias de la Administración Pi'iblica Federal,
Paraestatal y con el o los Gobiernos Estatales
correspondientes, la inclusi6n dentro de sus propios
16
L
1

ibé
1
presupuestos, de las partidas que requiera la realizacibn de
las acciones necesarias en la atención de la problemática
que su operacibn genere.
[ Para fines del presente análisis, se podría suponer que
todas las entidades han incluido en sus planteamientos de
presupuesto, las acciones requeridas para el desarrollo y
operación del proyecto. El problema se presentaría
posteriormente en el momento de negociar los presupuestos,
ya que en la practica dicha negociacin se realiza en forma
separada con cada entidad y resultaría difícil que las
[
dependencias obtuvieran la totalidad del presupuesto
presentado.
[
1
lo
r
1
1
Fi
17

III PROBLEMATICA GENERADA
1 A continuación, se presenta un esquema general de la
problemática generada por la falta de una planeaci6n
1 integral adecuada y de mecanismos ad hoc, para su ejecucibn
oportuna.
Cabe aclarar que el orden en que se indican los temas
está dado por la secuencia típica del proceso de
implementacin. Sin embargo, las prioridades serán definidas
en cada caso por las características propias de cada
proyecto y en especial, por la infraestructura de la regin
donde éste se ubique.
Problemas Económicos
Una vez iniciada la implementacibn de un gran proyecto,
el surgimiento explosivo de nuevas fuentes de empleo
L ocasiona sensibles transformaciones en el nivel global de
1 ingresos de la región, que se hacen evidentes por el
desplazamiento de algunos sectores de la fuerza laboral
1 hacia la nueva fuente de ingresos, por lo general mejor
remunerada, y se retira del mercado tradicional a segmentos
r de la poblacin econbmicamente activa.
WI

ád
Por otra parte, el incremento en el nivel de ingresos
MI
provoca que el patrón de consumo se modifique, ejerciendo
presiones en el suministro de bienes y servicios. Asi, las
primeras distorsiones se presentan en el abasto de productos
básicos como alimentos y vestido, y en vivienda y servicios
p(iblicos.
Por lo tanto, la corriente comercial se dirige hacia el
abastecimiento extrarregional, yen ocasiones extranjero,
para satisfacer las necesidades del mercado, con la
1..
consecuente pérdida del beneficio potencial para el aparato
[
comercial de la regin y la necesidad de trasladar el costo
de fletes al consumidor final, lo cual es m&s grave en el
caso de tener que recurrir a la importacibn.
1
( El crecimiento acelerado de los asentamientos humanos,
generado por la corriente migratoria que atrae el proyecto
en desarrollo, requiere en un lapso corto, de utilizar
fondos piblicos para la soluci6n de emergencia de los
problemas de infraestructura básica como son: suministro de
agua potable, redes de alcantarillado y drenaje, servicios
ptiblicos de vigilancia, energía elctrica, transportacibn,
vialidad, etc.
PU
19

km
1
E
La disponibilidad de esos servicios apoya nuevas
migraciones, generando así un proceso espiral y acumulativo
de concentracibn urbana.
h.p
E Adicionalmente, la conjugacin de todos estos fenbmenos
r y en especial la escasa oferta, conduce a la formaci6n de
L un proceso inflacionario regional en detrimento del poder
adquisitivo de sus pobladores.
L. Problemas Sociales
En paralelo a la problemática que se genera en la
economía regional, comienzan a gestarse desequilibrios
sociales en el desarrollo urbano y comunitario, que alteran
los patrones tradicionales de la sociedad.
Con la formaci6n de los asentamientos humanos, se
[ inicia una cadena de problemas que impiden lograr un sano
desarrollo comunitario. Por una parte, el asentamiento crece
a un ritmo acelerado, por otra, los cambios en las normas
r sociales y en los valores culturales de la región son casi
siempre irreparables.
E
20

l*]
t La prevencibn y la oportunidad para atender los efectos
que se presentan en la estructura social, marcan la
diferencia entre la posibilidad de que una comunidad se
integre y desarrolle sanamente, o aparezcan y se incrementen
E las fuerzas que propician su decadencia.
El no prever el desequilibrio social en un gran
ea proyecto de inversibn, significa promover comunidades con un
desarrollo polarizado. Es fomentar la aparición de
cinturones de miseria y "ciudades perdidas", que no sólo
enfrentan escasez de servicios, sino que agudizan otros
problemas sociales como la insalubridad, la drogadiccin, el
alcoholismo, la prostitucin y la delicuencia.
Efecto Multiplicador
Obvio resulta que toda gran inversibn provoca efectos
directos e indirectos sobre otros factores econmicos. Una
de las caracteristicas de dichos efectos, es que permiten
trasladar parte de la dinámica productiva hacia aquellos
sectores que son interdependientes con el proyecto en
cuestibn.
i
m 21
u,

hé
E En este caso, son dos direcciones las que asume el
IR efecto: una hacia el origen, esto es, hacia los productores
de los bienes y servicios que requiere el proyecto de
inversión, y la otra hacia el destino que tendrá la
produccibn del mismo.
1 En ambas, la inversin ejerce una influencia de impulso
a la actividad productiva de otras ramas de la economta. En
consecuencia, aparecen crecimientos de la producción, de
los niveles de empleo y de la derrama salarial. Estos
efectos serán ms o menos benéficos para la regibn en la que
[
se ubique el proyecto, segCin su capacidad y el grado de
integracin e interdependencia econbmica regional.
La suma de la inversión en el proyecto, más la
inversibn total aumentada de la regibn, ejerce presiones ms
agudas sobre las variables económicas, sociales y
ambientales y en consecuencia, los problemas aumentan a un
la
ritmo semejante al del multiplicador de la inversi'on.
Por lo anterior, en el nivel regional los beneficios
pueden fácilmente transformarse en fenmenos negativos si no
se les considera adecuadamente en la planeacibn.
22

E
Problemas Ambientales
E El impacto sobre el medio ambiente caracteriza al
desarrollo industrial de nuestros dias. Asi como se crean
E fabricas, también se crean desiertos. El deterioro ecolbgico
pareceria ser el precio de la modernización.
Todo proyecto de inversión, ya sea industrial,
comercial o de servicios, representa un foco de
L contaminación por la cantidad de desechos que origina
[
directamente y el crecimiento acelerado de la población,
provoca cambios repentinos en la ecolog.a.
[
ASI, al conjugarse los efectos ambientales directos de
un proyecto de inversión, con los ocasionados por los
sectores económicos interdependientes y con el crecimiento
explosivo de la población, es posible que generen altos
indices de contaminación del aire, agua y suelo, con las
consecuencias de desequilibrio ecológico que esto acarrea.
H
1
E 23
1

E
1
1
1
1
1
1
E
1
Costos Adicionales
La prob1emtica anterior, deberán atenderla tarde o
temprano las distintas entidades del Sector Ptiblico y ocurre
con frecuencia que el propio proyecto, bajo presiones
circunstanciaies, soluciona parcialmente algunos temas
específicos agravados por el tiempo.
En este sentido si la atención de la problemática fuera
oportuna, se requeririan menores inversiones y podrian
utilizarse con fines amplios de desarrollo y no como medidas
correctivas limitadas, complejas y costosas.
24
E
OW

P IV RESPONSABILIDAD EN LA PLANEACION INTEGRAL Y REALIZACION
DE UN GRAN PROYECTO DE INVERS ION
dá
E En el proceso histbrico de la Administracibn Piblica en
nuestro país, e x i s t e n algunas experiencias de
E responsabilidad amplia en la realizaci6n integral de
proyectos o programas de desarrollo regional.
Se pueden mencionar las vocalías ejecutivas de las
comisiones de los ríos Balsas, Grijalva, Fuerte, Pnuco y
Papaloapan, las cuales funcionaban con atribuciones amplias
que les permitían emprender una gran gama de acciones. Cabe
sefíalar que la Vocalia Ejecutiva del Río Balsas, comprendía
acciones en ocho Estados de la Reptiblica.
Con base en la modalidad con que trabajaban dichos
instrumentos, se lograron avances importantes en el
desarrollo de las regiones que comprendían.
E
1
No obstante, con un enfoque tericamente maximizador,
40
podría argumentarse que debido a la amplitud de sus
25

1
funciones se duplicaban esfuerzos y el aprovechamiento de
los recursos humanos, materiales y financieros de los
Gobiernos Federal y Estatales correspondientes no siempre
era eficiente y eficaz.
[ Otra experiencia más reciente, es la Coordinaci6n
General del Programa de Puertos Industriales, la cual
L promovib el establecimiento de la Comisibn Intersecretarial
para el Programa de Puertos Industriales, a fin de propiciar
que las diferentes dependencias y entidades participen en el
avance y ejecucibn de dicho programa, tomando en cuenta los
diversos aspectos que requiere su magnitud.
La citada Comisin Intersecretarial es presidida por el
Sr. Presidente de la RepCiblica. Sus miembros son los
titulares de once Secretarias de Estado y los Directores
Generales de PEMEX y CFE.
r En las vocalias ejecutivas habla una responsabilidad
L amplia con los recursos y atribuciones necesarios; en el
[
Programa de Puertos Industriales, la responsabilidad amplia
para la coordinaci6n se basa en la máxima expresi6n de
[ jerarquía. Estos ejemplos presentan dos modalidades
diferentes de cbmo planear y llevar a la práctica un
proyecto.
L. 26
1

biá
u
Aán así es necesaria una metodología que permita la
IP
planeacibn integral de proyectos y determinar quién estaría
obligado a utilizarla y a participar en ella.
L
Metodología y Obligacibn Indispensables
En este orden de ideas y por las dimensiones y
Po complejidad de los grandes proyectos, se plantea como
indispensable que la metodología sea obligatoria.
Adicionalmente, dicha metodología deberá permitir
t reaiizar la planeación integral de proyectos, a partir de
técnicas adecuadas para llevar a cabo el diagnóstico
regional previo, con el prop6sito de conocer la realidad de
la zona donde se ubicará el proyecto, sus limitantes y
1
posibilidades.
r
Asimismo, estimar los empleos que se generen directa,
L indirectamente y aquellos consecuencia del efecto
[
multiplicador, su distribuci6n en el tiempo y sus
requerimientos en términos de vivienda, infraestructura
L urbana, salud, educaci6n, abasto, desarrollo cultural y
la
social, etc. De igual forma, precisar las necesidades de
infraestructura de las industrias, que siendo abastecedoras
i. 27
L

de insumos al proyecto o consumidoras de sus productos,
podrían instalarse cercanas a 11.
1. En especial, se requiere reflexionar sobre los
[ conceptos de responsabilizacjrn concreta para realizar, con
la metodologia obligatoria antes mencionada, la planeacibn
integral de proyectos, la obligación de difundirla y
promoverla en las entidades que deben participar; asi como
en el seguimiento requerido para la implementacibn de dicha
planeacin,
r Al respecto, se considera que deberá ser el responsable
de planear y ejecutar el proyecto el que tenga estas
obligaciones, toda vez que manejará la mayor parte de la
informaci6n requerida y trabajará cotidianamente con los
beneficios o problemas generados por una buena o mala
planeacibn integral y su ejecucibn.
Algunas Opciones Para Implementar y Ejecutar la
Planeaci6n Integral
L.
E
Las opciones siguientes son planteamientos esquemáticos
sobre la forma en que se podria instrumentar el proceso de
planeacibn integral para realizar un gran proyecto. Decidir
L.
Ii

41,
1
soore cualquiera de ellas requerirla de otros análisis; por
ejemplo, se pueden mencionar los aspectos jurídicos de la
Administraci6n Ptiblica y de las relaciones de la Federacin,
Organismos Descentralizados y Empresas de Participaci6n
Estatal con los Estaaos.
áw
e0
a) Dotar a los responsables de grandes proyectos de
las atribuciones y recursos necesarios para su
manejo integral.
En esta opción las acciones no dependerían de
E terceros responsables, con lo cual la oportunidad
r de atenci6n estaría garantizada con el s6lo hecho
L de contar con un responsable de proyecto
r experimentado.
El esquema seria similar al utilizado en las
vocalias ejecutivas de las Comisiones de los ríos
E.
mencionadas anteriormente, por lo que de igual
forma podría argumentarse duplicidad de funciones y
pi
aprovechamiento ineficaz de los recursos humanos,
materiales y financieros de los Gobiernos Federal y
Estatales.
29

Por otra parte, dada la magnitud de los recursos y
la amplia gama de atribuciones, el responsable de
proyecto podría manejarse con gran autonomía,
lo que tal vez generar.a una concentracibn de poder
no adecuada.
b) Obligacibn del responsable de proyecto de realizar
y presentar la planeacibn integral a las Cabezas de
Sector y Gobiernos de los Estados involucrados, y
obligacibn de éstos de integrar dicha planeacibn a
la suya.
Con esta opci6n se propiciaría el uso racional de
los recursos humanos, materiales y financieros de
los Gobiernos Federal y Estatales correspondientes,
al contar con programas y presupuestos detallados
que serían presentados por el responsable del
proyecto, con o sin el auxilio de los recursos de
estos Gobiernos.
De igual forma, posibilitaría una accibn oportuna
y concertada por parte de las dependencias.
30

Para garantizar el cumplimiento de estas
obligaciones, seria necesario incluirlas en las
legislaciones correspondientes y determinar los
hi sistemas y manuales que permitieran homogeneizar la
presentación de los referidos programas y
presupuestos.
Asimismo, se tendria que elaborar e instrumentar un
mecanismo de seguimiento y evaluacibn que tendri.a
como objetivo conocer oportunamente el grado de
dé cumplimiento de los compromisos y adecuar las
acciones a los cambios imprevistos.
c) Constitucibn de un Comité con la participacibn de
un representante de la Secretaria de Programacibn y
Presupuesto, los Gobernadores involucrados, un
representante de la Cabeza de Sector y como
Secretario Ejecutivo, el responsable de proyecto.
De manera similar a la opción anterior, el
responsable de proyecto estaría obligado a
presentar en este caso al Comité, la planeación
integral, los programas detallados y los
presupuestos derivados, los cuales serian incluidos
31
o

en los planes sectoriales por conducto de la
SecretarIa de Programacin y Presupuesto, durante
la negociacibn del proyecto de presupuesto de cada
dependencia. Por su parte, los Gobernadores
incluirían los presupuestos correspondientes por
conducto de los Comités de Planeacién para el
Desarrollo Estatal (COPLADES).
Con esta modalidad, se preverla la accibn pCiblica
con sus diversos mecanismos. Esto es, por un lado
la planeaci6n, programaci6n y presupuestacitn
obligatoria de las distintas dependencias del
Gobierno Federal, y por otro se definirlan en forma
integral los convenios de estas entidades con el o
los Gobiernos Estatales dentro de los mencionados
COPLADES, organismos que tienen dentro de sus
atribuciones las siguientes:
- Promover y coordinar la ejecucitn de las obras
de las diferentes Dependencias Federales y
fomentar las diversas actividades de los
integrantes de la poblacibn en la entidad, para
impulsar el desarrollo socioecon6mico de la
misma.
32

- Proponer al Gobierno Federal, y al Estatal, los
convenios que consideren necesarios para la
consecucibn del desarrollo socioeconbmico.
Cabe sefalar que los COPLADES en cada Estado, son
presididos por sus Gobernadores y están integrados por los
funcionarios de mayor jerarqula del Gobierno Federal que
acttian en el Estado, por los Ayuntamientos y representantes
de los sectores social y privado de la comunidad que
libremente acepten participar.
1 Sin duda alguna existen otras opciones cuyo análisis
seria necesario con objeto de identificar la ms adecuada
1 para que los grandes proyectos de inversi6n sean autnticos
motores del desarrollo regional.
1 Asimismo, se considera necesario reiterar que
instrumentar cualquier opci6n requerirla de análisis ms
protundos y cambios en la legislación correspondiente o
creacibn de nuevos ordenamientos.
1
33

n
t'1
V RECURSOS HUMANOS NECESARIOS
Un aspecto que debe incluirse dentro de los
planteamientos expuestos, es el recurso humano que tendrá a
[
su cargo la realizacibn de grandes proyectos.
r En el primer capítulo de este documento se sefíal6 la
necesidad que tiene el pa.s de realizar grandes proyectos de
pl
inversión y que existen alrededor de ciento cincuenta
proyectos de este tipo, a llevarse a cabo en los prximos 20
años.
Estas inversiones se refieren a proyectos como:
agroindustrias, plantas generadoras de energía el&ctrica,
puertos industriales, plantas siaertirgicas, instalaciones de
minería y beneficio, petroquímica básica y secundaria,
plantas de fertilizantes, bienes de capital, etc.
Lo anterior sirve de base para plantear que en un plazo
relativamente corto el país necesitará de los recursos
humanos necesarios para dirigir la planeacibn integral, la
r construcci6n y la operación de los grandes proyectos de
inversibn. En este capitulo se abordar& la problemática que
representa la disponibilidad de un conjunto de responsables
ji.. 34
1

u_-,; 1,11
E
de proyectos de inversi6n y, por lo menos, de su siguiente
nivel, cuyo n(imero será el resultado de multiplicar el
estimado de proyectos a realizar por siete o tal vez por
diez.
E
Obligaciones y Atribuciones del Responsable de
Proyecto
Como se mencionb en el cap.tulo IV, la responsabilidad
de los encargados de los proyectos debe ampliarse de tal
r
forma que la misma se encuentre perfectamente identificada y
L "personalizada".
li
Se ha definido la obligacin de realizar la planeacin
integral del proyecto de inversi6n, considerando los
E
elementos relacionados directamente con su objetivo central
y sus efectos.
LI
Asimismo, esa persona tendria la responsabilidad de la
materializacin de lo planteado en la planeacibn integral,
con la metodologia obligatoria citada.
1
Li
E
35

Capacitacibn
Casi resulta innecesario mencionar que no existen
instituciones educativas donde se pueda obtener el grado de
"responsable de proyecto". Por el contrario, desde hace
1 algunos afíos los centros de estudios superiores, salvo
excepciones, se han orientado hacia la gran especializacibn.
De ninguna manera se critica esta tendencia, incluso se
considera adecuada en cierta forma para los grupos del
siguiente nivel despu&s de los responsables.
La practica ha demostrado que son precisamente estos
grupos la fuente para la seleccin de los responsables. Sin
embargo, cabe sefalar que en muchos casos la rapidez con
que ha de entrentarse la ejecucibn de un proyecto dificulta
la preparacibn de este personal.
Lo anterior es consecuencia de los conocimientos
I
generales que deben tener los responsables de proyecto sobre
una amplia gama de temas. Dichos conocimientos difl.cilmente
1 pueden adquirirse en las instituciones de ensetanza
superior, debido por un lado, a la especializaci6n antes
1 señalada y a que no se ha logrado dar congruencia a la
- preparacin académica con las necesidades reales del pais y,
por el otro, a que un porcentaje alto de esos conocimientos
kd 36

1
L. salo pueden ser adquiridos con la experiencia prctica o la
transmitida.
Si bien es cierto que la capacitacibn de estos niveles
es un tema sumamente complejo, también lo es el hecho de que
[ resulta altamente redituable la inversión que se haga en
este sentido.
El desarrollo de un proyecto orientado a la
instrumentación de cursos y seminarios; y practicas con
responsables de proyecto que faciliten la asimilación de
esos conocimientos, asi' como la "transmisión de
experiencias", constituye una necesidad fundamental en los
prbximos años.
1
1
1
a
1
37

1
CON CLUS IONES
A muy corto plazo México enfrentará los retos que
implica la consolidacibn de su desarrollo. Más que nunca se
r deberán aprovechar racional e integralmente los recursos.
L En este contexto, garantizar la planeacibn integral, la
construcción y la operación de los grandes proyectos de
desarrollo, no sólo como productores de bienes y servicios,
sino también como verdaderos motores del desarrollo
regional, se presenta como una de las tareas urgentes que se
deberán concebir, implementar y fortalecer.
Para ello, es indispensable la elaboración de la
metodologia que se ha esbozado, con la cual se tendrán los
instrumentos que posibiliten la planeación integral de los
grandes proyectos de inversión.
[
Asimismo, es necesario estructurar un sistema que
conduzca a la preparación de las personas que requerirá
[ nuestro pais, para realizar los mencionados proyectos.
E W.
1

.
e1--i
Esta presentacibn pretende mostrar una problemática que
ya vive México cotidianamente y sel'ialar algunas reflexiones
para iniciar los análisis que permitan su solucibn, hoy que
L estamos a tiempo.
Por lo anterior, se hace necesario ahondar en esos
t planteamientos, a fin de estructurar un sistema de
planeacin integral de grandes proyectos de inversin, que
posibilite la utilizacibn de los recursos para el desarrollo
y no para soluciones parciales o corrección de falta de
previsi'on.
Los ingenieros somos requeridos para intervenir en una
o varias de las etapas de un gran proyecto. De ahi la
necesidad de ampliar nuestros esquemas, para posibilitarnos
L una apreciacibn global del entorno de nuestra práctica.
1. Dentro de este contexto, la participación de esta
pul
Academia es necesaria y fundamental. Integra a connotados
ingenieros de diversas especialidades, que podrían
transmitir sus particulares experiencias y participar en la
elaboración de la metodologla y estructura del mencionado
sistema de planeacin integral de grandes proyectos, dándole
Mil
el enfoque practico de nuestra profesión.
k. 39
11

PRONOSTICO DE PRODUCCION
DE REFINADOS. LI
20
145
140
oI3
o
.2130
¡O .,Iz
e
120
II
o
e
cj V1
(o •0
C.D
1 1
80 81 82 83 84 85
Fuente: PEMCX, $PPI-DA!
-4
o
PRONOSTICO DE LA PRODUCCIO,N
SIDERURGICA. .j
10
-1
o
80 81 82 83 84 85
Fuente: SPFI - METAS DEL PLAN GLOBAL DE DESARR011O
PRONOSTICO DE PRODUCCION
DE CRUDO.
8 1 83 84 85
Fuente: P!M!X 1 rI-DSARC.
j PRONOSTICO DE PRODUCCION
1 DE LA PETROQUIMICA
3AS1CA.
8-1
PRONOSTICO DE PRODUCCION
80 81 82 83 84 85
Fuente: PEMEX ,SPFI - DGARE
PRONOSTICO DE GENERACION
DE ELECTRICIDAD
o
1
o
•0
o
'o
o
=2
e
- .2
"7
o
'O
°
e
e
o.
e
-o
•1
e
o
ANEXO 1
PROMOST!COS DE CRECIMIENTO DE ALGUNAS RAMAS DE LA ECONOMIA.
II
()
9
lo
x
3
)
-I
e
o
o o
c
o
e
e
0
e
e
o
o
•0
o
o
e
80 81 22 83 84 85 80 81 82 83 84 85
Fuente: PEMEX,SPFIOGARE Fuente: SPFI. PROGRAMA DE ENERGIA
TMC A = TASA MEDIA DE CRECIMIENTO ANUAL
.1/ = GS NATURAL + GAS ASOCIADO
INCLUYE : GASOLINAS (nova,exlra ,kero&na),COMBUSTOLEO, DIESELy GAS LICUADO.
SOLO PRODUCCION DE ACERO, EXCL PRODUCTOS SIDERURGICOS ( planos y no plano

ANEXO 2
Estructura Sectorial de la Adxninistracibn P(iblica
(Consolidado)
Sector Administrativo Total Oraanis Emorpas Pr -'ir- Pid-- ---------
mos
-------------------
cibn Estatal comi-
Desc. sos
Total Mayor i- Minori-
taria tana
Total 907* 131* 581 518 63 195
Gobernación 27 3 20 20 - 4
Relaciones Exteriores 1 - - -
- 1
Defensa Nacional 2 1 - -
- 1
Hacienda y Crédito PCi-
blico 146 5 82 79 3 59
Programacibn y Presu-
puesto 16 5 9 9 - 2
Patrimonio y Fomento Indu
trial 289 11 267 223 44 11
Comercio 37 8 26 26 - 3
Agricultura y Recursos Hi-
dru1icos 90 11 56 51 5 23
Comunicaciones y Transportes 64 4 53 46 7 7
Asentamientos Humanos y Obras
Ptiblicas 99 41 9 9 - 49
Educacibn Ptibljca 45 16 13 13 - 16
Salubridad y Asistencia 13 13 - - - -
Trabajo y Previsin Social 7 3 - -
- 4
Reforma Agraria 6 1 1 1 - 4
Turismo 30 - 20 17 3 10
Pesca 24 - 23 22 1 1
Departamento del D. F. 7 5 2 2 - -
*Incluye 4 organismos descentralizados que dependen del
Presidente de la Reptiblica (IMSS, ISSSTE, INFONAVIT y DIF).
Fuente: Coordinacjbn General de Estudios Administrativos de la
Presidencia de la República. Informaci6n a enero de
1980.

1. ANEXO 3
PARTICIPACION DR LAS DEPENDENCIAS PUBLICAS EN LA ATENCION DE
[
LOS EFECTOS DE UN PROYECTO
DEPENDENCIA A C C 1 0 N
[ SHCP - Financiamiento a las activi-
dades agropecuarias y fores-
tales
- Financiamiento a las activi-
dades agroindustrjales
- Financiamiento a las activi-
dades industriales
- Financiamiento a las activi-
dades comerciales
SPFI - Electrifjcacibn
- Promocibn para la instalacin
de la industria abastecedora
de insumos al proyecto y
consumidora de sus productos
SC - Fabricación de productos para
la defensa de la economia
popular
- Abasto, regulaci6n y comercia-
lizacin de productos básicos
para la defensa de la econom.a
popular
SARH - Asistencia t€cnica agropecua-
ria
- Organizacibn de productores
- Unidades especializadas y com-
plejos de producción
- Producci6n y transformaci6n
agropecuaria
- Captación y conducción de
agua para usos mtiltiples
SCT - Sistema de transportes
- Telefonia
SAHOP - Carreteras troncales
- Carreteras alimentadoras

- Carreteras urbanas y libra-
mientos
- Caminos rurales
- Equipamiento para el comercio
- Mejoramiento urbano
- Urbanización para uso indus-
trial
- Vivienda progresiva
- Mejoramiento de la vivienda
Agua potable
- Drenaje y alcantarillado
SEP - Ampliación, conservación y
c o n s t r u c c i d n de la
infraestructura fl.sica para la
educación
- Garantia de la educación b-
sica a toda la población
- Promoción para el uso adecuado
del tiempo libre para el de-
sarrollo cultural y deportivo
SSA - Ampliación y conservación de
la infraestructura fisica del
sector salud
- Asegurar la atención preventi-
va
- Asegurar la atención curativa
STPS - Capacitación de la población
Regularización de las rela-
ciones obrero-patronales
Cooperativas de producción y
comercialización
NOTA: La cantidad de dependencias ptiblicas que participan
en la atención de los efectos de un proyecto, asi
como la intensidad de su participación, depende de
las caracteristicas de la región donde se ubica, del
monto de la inversión y del tipo de proyecto de que
se trate.

hi
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EC