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  1. 1. Université de Droit et Santé de Lille Il Faculté des Sciences Juridiques Politiques et Sociales Institut d'Etudes Politiques de Lille ANALYSE COMPARATIVE DES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES EN MATIERE DE DROGUE : LES EXEMPLES D’AMSTERDAM, LILLE ET LIVERPOOL Alain Rivelon
  2. 2. Table des matières Introduction .............................................................................................................................................3 Chapitre préliminaire : Les politiques publiques en matière de drogue dans les trois pays......6 Section 1 : Approche institutionnelle et culturelle des trois pays..................................................6 §1. Le cadre institutionnel ...............................................................................................................6 §2. Le cadre politique et culturel ..................................................................................................11 Section 2 : L’ approche du problème de la drogue par les Etats..........................................16 Sous-section 1 : une approche historique et internationale.....................................................16 Sous-section 2 : l'approche de la drogue dans les trois pays .................................................18 Chapitre 1 : L1 identification du problème par les acteurs .......................................................................29 Section 1 : Identification des acteurs...............................................................................................29 § 1. Les institutions politiques locales élues..............................................................................29 §2. Les organes administratifs .....................................................................................................32 §3. Les autres intervenants...........................................................................................................32 Section 2 : La construction du référentiel dans les trois pays .....................................................33 §1. La construction du référentiel de politique publique locale ...............................................33 §2. Le référentiel d'Amsterdam ....................................................................................................35 §3. Un référentiel transfrontalier : Lille ........................................................................................41 §4. Construction d'un contre-référentiel local : Liverpool.........................................................47 Chapitre 2 Développement et mise en œuvre des programmes.................................................50 Section 1 : Amsterdam ......................................................................................................................50 §1. Les drogues douces................................................................................................................51 §2. La prévention des drogues.....................................................................................................55 §3. Le traitement des toxicomanes..............................................................................................59 Section 2 : Lille....................................................................................................................................64 § 1. La structure de coordination : le CCPD de Lille ...............................................................64 §2. L'A.l.D.E.....................................................................................................................................69 §3. Les autres intervenants...........................................................................................................73 Section 3 : Liverpool ..........................................................................................................................77 §1. L'installation du modèle ..........................................................................................................77 §2. Le revirement des années 90 ................................................................................................83 Chapitre 3 : Evaluation des programmes ........................................................................................85 Section 1 : L1 évaluation des programmes dans les trois villes ...................................................85 §1. Amsterdam................................................................................................................................85 §2. Lille.............................................................................................................................................87 §3. Liverpool....................................................................................................................................90 Section 2 : L’évaluation à l’échelon européen : le Groupe Pompidou .......................................92
  3. 3. §1. Le Groupe Pompidou ..............................................................................................................92 §2. Les études multi-villes.............................................................................................................94 Chapitre 4 Conclusion ........................................................................................................................96 Chapitre 5 : Bibliographie.......................................................................................................................99 Revues...................................................................................................................................................99 Drogue.................................................................................................................................................100
  4. 4. Introduction Chapitre 1Chapitre 2Chapitre 3Chapitre 4Chapitre 5 es douaniers de Lille traquent les narco-tourlstas" 1 , "Rotterdam chasse le ~ ......•... -tourists français" 2 , "France-Pays-Bas : la guerre du haschisch" 3 , 11 La crise E:::a::n::>- néerlandaise menace la construction européenne' 4, "Drug threat to en11 5 • La drogue, en se vendant et en vendant du papier, nous interpelle à titre. Produit très ancien, posant un problème de santé publique ent récent, il est de tradition dans certains pays et pourchassé dans SS. -il y avoir une définition de la drogue ? Une approche aussi neutre que 1:zssID:e est donnée par Maître Francis Caballero qui, dans son droit de la drogue, e qu'" une substance ne peut en effet être qualifiée de drogue que si elle à la triple condition de susciter un effet sur Je système nerveux central, une 'ance physique ou psychique, et des dommages sanitaires et sociaux"6 • = elle forme peut-elle revêtir ? La définition de Maître Caballero peut tout aussi 'appliquer au chocolat ou à la télévision. Par "drogue", on sous-entend bien des substances excitantes ou psychotropes, que l'on subdivise en drogues ·~et drogues dures, ou en drogues licites et illicites. Leur connaissance par les fflques est encore loin d'être parlaite, leur appréhension par les pouvoirs 1:-..;_wi...v est parlais sujette à caution (par exemple lorsqu'on présente le cannabis e étant un produit dopant ! 7 ). La distinction entre drogues licites et illicites e selon le domaine dans lequel on se situe. Dans le cadre médical, on peut 'ÎX, 23/05/96. r iion. 24/01/96. - = '?oint, 27 /04/96. _=:: ::;épêche internationale des drogues, n°49, novembre 1995. - European, 23-29/06/95. =-=~s CABALLERO, Droit de la drogue, Paris, DALLOZ, 1989, p. VIII. 'ration, 24/01/1996 1
  5. 5. utiliser des drogues dures, formellement interdites par ailleurs, pour soulager la souffrance de malades en phase terminale. Dans le cadre sportif, on interdit certaines substances, considérées comme dopantes, alors qu'elles sont utilisées dans le traitement de certaines maladies. La frontière entre drogues douces et drogues dures, ainsi que leur classification entre drogues licites et illicites évoluent fortement entre certains pays. Pourquoi ? L'analyse comparative des politiques dans le domaine du traitement du problème de la drogue permet de répondre, au moins en partie, à cette question. Le but de ce mémoire est donc de faire une analyse comparative des politiques publiques menées en ce domaine. Pour ce faire, le choix de la politique publique locale s'est rapidement imposé, par ce qu'il permettait de mieux se rapprocher de la réalité des toxicomanes et de mesurer l'impact réel des mesures prises. De plus, le champ d'investigation des politiques publiques locales est encore loin d'avoir été défriché, et offre des perspectives intéressantes pour la recherche (avec les inconvénients qui s'y attachent, notamment en ce qui concerne les travaux de référence). Notre démarche s'est rapidement orientée vers trois villes ayant des perspectives différentes : Amsterdam, ville pionnière en matière de drogues douces ; Lille, ville-frontière entre deux politiques différentes, qui est plus proche géographiquement de Rotterdam que de Paris avec toutes les conséquences locales que cela sous-tend ; et enfin Liverpool, qui a durablement focalisé l'attention sur elle à cause de son "expérience" en matière de drogues dures. Ces trois villes sont inscrites dans un paysage institutionnel et culturel bien précis, qu'il convient de définir afin de voir s'il y a là une première explication à ces politiques locales différentes. Les législations et les politiques publiques, tant nationales qu'internationales, en matière de drogue peuvent être également un élément d'explication de ces divergences locales. Les trois pays concernés répondent au problème posé par la drogue de manière différente, tantôt de manière coercitive (France), tantôt de manière plus tolérante ou permissive (Pays-Bas), même si des conventions internationales ont dessiné un front commun prohibitionniste. En se penchant sur l'histoire des Pays-Bas, de la France et de la GrandeBretagne, trois grands Etats producteurs de drogue jusqu'à la première moitié de ce 2
  6. 6. 5 siècle, voire à sa fin ( Paul MASSON, sénateur RPR, a récemment visé explicitement la Hollande), nous pouvons observer deux réactions différentes, l'une allant dans un premier temps vers la protection d'intérêts commerciaux, puis à un rejet massif basé sur des motifs d'ordre public et sanitaire dans un second temps, l'autre réaction étant une politique alternative, qui reste marginale. Pour tenter d'analyser la politique de la drogue dans les trois villes retenues, nous nous sommes tournés (entre autre) vers les travaux sur les politiques publiques de M. Pierre Muller, travaux qui inspirèrent notre approche des politiques publiques locales. La construction des référentiels locaux lui doit donc beaucoup, ainsi que la construction logique qui s'ensuit, à savoir le développement, la mise en œuvre et l'évaluation des politiques publiques locales. Notre démarche consistera donc à se demander si, au vu des recherches effectuées sur les trois villes, on peut parler de politiques publiques locales, quelles formes elles peuvent prendre, et quels résultats elles peuvent engendrer. La question de la pérennité de ces politiques mérite aussi d'être posée, tant en ce qui concerne l'évolution des mentalités (cf le cas du SIDA) que lorsqu'elles contreviennent à la politique publique nationale (cf Liverpool).
  7. 7. 6 Chapitre préliminaire : Les politiques publiques en matière de drogue dans les trois pays "J'ai d'abord examiné les hommes, et j'ai cru que, dans cette infinie diversité de lois et de mœurs, ils n'étaient pas uniquement conduits par leurs fantaisies." Montesquieu, De l'esprit des lois, Paris, Gallimard, 1970, p. 2. L'approche de la drogue dans les trois pays ici étudiés ne peut se limiter à une simple approche législative, qui démontrera par ailleurs une différence certaine dans la perception nationale de ce problème. Il convient donc de s'interroger, dans un premier temps, sur le pourquoi de ces points-de-vue divergents, et ce sous l'aspect institutionnel et culturel. Ces choix sont bien évidemment arbitraires, mais permettront de mettre l'accent sur les particularités les plus frappantes de ces trois pays. Section 1 : Approche institutionnelle et culturelle des trois pays Les variables institutionnelles et culturelles sont à la fois objectives et subjectives. On pourra toujours se demander si c'est la société qui crée les institutions, ou si ce sont les institutions qui modèlent la société, mais cela n'est pas le but de notre recherche. En tentant de schématiser l'origine et le développement des trois pays, d'abord sur le plan institutionnel, puis sur le plan culturel, nous allons essayer de toucher du doigt les trois modèles de société qui vont avoir à répondre, chacun à leur manière, au défi posé par l'absorption de la drogue par leurs citoyens. §1. Le cadre institutionnel Dans le cadre institutionnel, nous allons avoir à aborder les institutions proprement dites, avant de nous attaquer au mode de représentation, le mode d'élection des institutions ainsi que la forme des partis politiques étant déterminantes pour le fonctionnement des dites institutions. Al Les institutions
  8. 8. 7 1) La Constitution et la protection des droits L'Angleterre n'a pas de Constitution écrite ni de textes concernant les droits de l'homme, et n'a pas révisé son cadre constitutionnel depuis le 19ème siècle. Les textes écrits ont peu de portée, qu'il s'agisse de la Grande Charte de 1215 ou le Bill of Rights de 1689. Il n'y a pas de droit public, les actes publics sont donc soumis au droit commun. La Section judiciaire de la Chambre des Lords, la Court of Appeal et la High Court, à travers leur jurisprudence, garantissent les libertés fondamentales des individus. Les juges sont indépendants. Il n'y a pas de ministère de la Justice (mais un assemblage de personnalités, telles le Lord Chancellor, ministre de la Justice et Président de la Chambre des Lords) ou de l'Intérieur en tant que tel (la police est un service public autonome et décentralisé). Les Pays-Bas se sont inspirés de la Constitution anglaise (même si la leur est écrite), notamment en ce qui concerne le régime de protection des libertés de la personne, garanties par l'ordre judiciaire. L'influence française n'est néanmoins pas à négliger (voir la distinction droit public/droit privé, par exemple). Ils ont révisé leur constitution en 1983, en y adjoignant notamment une imposante Déclaration des droits8. L'interprétation de la Constitution est du monopole du législateur, le juge administratif se bornant à un contrôle de légalité. La Constitution française de 1958 comprend, dans son préambule, la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, ainsi que des droits sociaux reconnus par la Constitution de 1946. Le contrôle de constitutionnalité est assuré par le Conseil Constitutionnel9. Il y a une différenciation entre droit public (qui concerne les actes pris par les personnes morales de droit public ou les personnes morales de droit privé investies d'une autorité publique) et le droit privé. 2) Le parlement Le bicaméralisme est la règle pour les trois pays. La Grande-Bretagne est l'exemple-type du parlementarisme. L'Angleterre est une monarchie moniste, comprenant deux chambres. La Chambre basse est la Chambres des Communes (députés élus au scrutin majoritaire à un tour), la Chambre haute est la Chambre des Lords (titre héréditaire ou élus à vie). Le cumul du mandat parlementaire et du mandat gouvernemental est rendu obligatoire par la tradition, car 8 H. PORTELLI, Les régimes politiques européens, Paris, Le livre de poche/références, 1994, p. 46 9 Le Conseil Constitutionnel comprend neuf membres, désignés pour un tiers par le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l'Assemblée Nationale.
  9. 9. 8 ne peuvent s'exprimer devant les deux chambres que leurs membres respectifs10. La présidence de la Chambre des Communes est assurée par le Speaker, qui se doit d'être neutre. Le travail parlementaire se fait à travers des commissions à vocation générale. Du fait de la coutume constitutionnelle anglaise, le parlement (i.e. la Chambre des Communes, la Chambre des Lords ayant un rôle de plus en plus symbolique) est tout-puissant. Le cabinet (le gouvernement) fixe l'ordre du jour. Les Pays-Bas sont également une monarchie moniste, qui comprend aussi deux chambres. La Chambre basse (la Seconde Chambre) est élue au scrutin proportionnel et renouvelée tous les 4 ans. La Chambre haute (la Première Chambre) est élue par les conseils provinciaux et a un rôle modeste. Le bicaméralisme est considéré comme un accident, la tradition néerlandaise étant monocamérale11. Il y a incompatibilité entre le mandat parlementaire et le mandat gouvernemental. Les commissions parlementaires aux Pays-Bas ont un poids considérable, et leur travail peut même rendre inutile le travail en séance plénière ; ceci est sans aucun doute une manifestation de la tradition de compromis néerlandaise. La toute-puissance du parlement est toutefois tempérée par les décret-loi législatifs (il s'agit d'une délégation législative provisoire au gouvernement, et constitue une reconnaissance du pouvoir normatif autonome de l'exécutif)12. La France est une république, qui possède également deux chambres. L'Assemblée Nationale constitue la Chambre Basse, est élue pour 5 ans au scrutin majoritaire à deux tours. La Chambre haute est le Sénat, élu par un collège électoral (constitué par des élus locaux) et renouvelé par tiers tous les 3 ans. Tout ministre doit démissionner de son mandat parlementaire (les mandats locaux ne sont concernés). Les présidents des deux assemblées sont élus par leurs pairs, ce qui politise beaucoup sa position. Le travail parlementaire s'effectue par le truchement de 6 commissions permanentes spécialisées, mais le gouvernement est le véritable maître du jeu. Il fixe l'ordre du jour, l'ordonnance de l'article 38 de la Constitution lui permet de prendre des décret-loi, donc d'empiéter sur le pouvoir législatif du Parlement. Le bicaméralisme est en perte de vitesse dans le monde occidental, à 10 M. CHARLOT, Le pouvoir politique en Grande-Bretagne, Paris, P.U.F, 1990, p. 374 11 M. LEBIEZ, "A l’étranger : le bicaméralisme néerlandais", Revue politique et parlementaire, 94ème année, n°959, mai-juin 1992, p 34. 12 H. PORTELLI, Les régimes politiques européens, Paris, Le livre de poche/références, 1994, p. 31.
  10. 10. 9 l'exception des Pays-Bas13. 3) Le gouvernement En Angleterre, le chef de la majorité parlementaire à la Chambre des Communes est désigné automatiquement par la Reine en tant que Premier Ministre. Le mode de scrutin (majoritaire à un tour) lui assure normalement une majorité stable. Le cabinet britannique (le gouvernement) s'organise autour du Premier Ministre, chef des services gouvernementaux et responsable de la nomination des hauts factionnaires. Son emprise sur son parti peut être très forte (cf. Thatcher), mais la moindre perte d'ascendant sur ce même parti est rapidement sanctionnée (cf. Thatcher). En France, la loi électorale limite le nombre des partis représentés et la Constitution de 1958 renverse la présomption de légitimité. En effet, le gouvernement est réputé avoir la confiance de l'Assemblée, à elle de faire la preuve du contraire. La Constitution affirme également les prérogatives du Premier Ministre (autorité politique sur les ministres, services gouvernementaux étoffés, direction de !'Administration). Mais le Premier Ministre est sous la coupe du Président de la République. Le poids du Président de la République va au-delà de la diplomatie et de la défense. Le pouvoir gouvernemental augmente avec la longévité du gouvernement ou la cohabitation. Les Pays-Bas pratiquent la représentation proportionnelle, et donc le gouvernement de coalition, ce qui est une illustration de leur tradition de recherche de compromis. Le gouvernement est l'institution la plus puissante, car il et à l'origine des lois. B/ Le mode de représentation 1) Le mode d'élection et le degré de participation Les "lois sociologiques" de Maurice Duverger, résumées par Claude Emeri14 semblent indiquer une corrélation entre le système électoral et le système de partis. Ainsi, "la représentation proportionnelle tend à un système de partis multiples, rigides 13 M. LEBIEZ, "A l’étranger : le bicaméralisme néerlandais", Revue politique et parlementaire, 94ème année, n°959, mai-juin 1992 14 Claude EMERI, Elections et referendums, Traité de Science Politique sous la direction de J. LECA et M. GRAWITZ, Paris, P.U.F., 1985, Tome 2, p. 331.
  11. 11. 10 et indépendants" 15, système électoral retenu par les Pays-Bas. "Le scrutin majoritaire à deux tours [tend] à un système de partis multiples, souples et dépendants" 16, concerne la France. "Le scrutin majoritaire à un seul tour [tend] au dualisme des partis", système illustré par la Grande-Bretagne. Mais le choix du scrutin n'est pas le seul responsable de la place des partis dans la vie politique nationale. D'autres facteurs, liés à la loi électorale comme la taille des circonscriptions, le sort réservé aux petits partis ou encore la place de l'élu dans le système politique, sont également importants 17. Quel est le degré de mobilisation des citoyens ? La passivité politique se situe respectivement à 37% pour la Grande-Bretagne et à 35% pour la France, alors que les Pays-Bas ont une faible passivité politique (d'environ 20%) 18. Une base militante importante, telle qu'elle existe par exemple aux Pays-Bas (affiliation à un parti : 8%), permet de mieux organiser la vie politique que dans des pays où cette participation est plus faible (affiliation en France : 2%) 19. Toutefois, une analyse portant sur la participation électorale fait apparaître un net fléchissement, tant en Grande-Bretagne (son taux d'abstention est le deuxième en Europe) 20 qu'aux Pays-Bas. 2) Les partis politiques et les variables sociologiques Entre la Grande-Bretagne et les Pays-Bas on peut observer un glissement entre une bipolarisation nette de la vie politique à un système multi-partisan, où la coalition pour gouverner est de rigueur, la France empruntant quant à elle aux deux systèmes. La Grande-Bretagne a une longue période de bipolarisation derrière elle, les tories représentant la droite conservatrice et le Labour Party la gauche travailliste. L'alternance est pratiquée sans que l'opinion publique ne s'en émeuve. Le parti libéral a peu de poids sur l'échiquier politique, et son influence a tendance à diminuer davantage. La France a une bipolarisation plus nuancée. La droite a de plus en plus tendance à se fragmenter, avec deux partis principaux, le RPR représentant la droite "pure et 15 Ibid 16 Ibid, p. 332. 17 Ibid, p. 333. 18 Bernard SADIE et Guy HERMET, Politique comparée, Paris, PUF, 1990, p. 291. 19 Ibid. 20 Ibid, p. 293.
  12. 12. 11 dure", l'UDF étant une agglomération de petits partis se rapprochant davantage du centre-droit. La gauche est représentée par un Parti Socialiste omniprésent mais affaibli, et un Parti Communiste ayant subi une érosion encore plus forte. Le Front National, situé à l'extrême-droite mais ayant un électoral ouvrier important, se positionne volontairement en dehors du jeu politique, qu'il vilipende avec un plaisir manifeste. Les Pays-Bas, où règne le multipartisme, a une première caractéristique : la présence de deux partis religieux qui fusionnèrent en un en 1976, le CDA (Christen Democratisch Appeî 21. La deuxième caractéristique est la présence d'un deuxième parti chassant sur les terres de la social-démocratie, le PvdA (Partij van de Arbeid). Les libéraux sont représentés par le VVD (Volkspartij voor Vriheid en Democratie). Le principal clivage se situe entre le PvdA et le VVD, qui n'ont plus gouverné ensemble depuis 1950. Les alternances se situent donc autour de ces deux partis. Les variables sociologiques, entre autres celles de Richard ROSE, ont toujours droit de cité. Il convient donc de faire référence à la classe sociale, le groupe religieux d'appartenance, ainsi qu'éventuellement le groupe ethnique ou linguistique 22. Comme le signale Bernard SADIE, "l'expression électorale est indissociable de tout un réseau de socialisations et d'identifications dont le sociologue pourra vérifier la pertinence et la pondération par la construction de variables explicatives qui interagissent les unes sur les autres " 23. Ce qui nous amène donc à nous pencher sur le cadre politique et culturel de ces trois pays. §2. Le cadre politique et culturel Al Une approche des variables religieuse et juridique 1) La variable religieuse Le poids de l'église anglicane en Angleterre fut très important : sa création par Henri VII répondait à des besoins précis (un divorce) et a permis aux souverains anglais de contrôler le religieux en leur pays. L'église anglicane s'identifiait aux valeurs de la classe dominante, donc au parti conservateur, et s'est surtout préoccupé de transférer ses valeurs dans le monde politique (la Chambre des Lords accueille des 21 Appel Chrétien Démocrate, regroupant les catholiques et les protestants. 22 Ibid, p. 295. 23 Ibid.
  13. 13. 12 membres du clergé) plutôt que de créer, comme sur le continent, des réseaux d'institutions ecclésiales. Elle occupe toujours une place prééminente juridique sur le plan religieux. On ne peut passer sous silence le problème de l'Irlande du Nord, où catholiques et protestants s'affrontent et observer que le clivage repose également sur des considérations économiques et sociales, cachés mais réels 24. En France, fille aînée de l'église catholique (où les relations entre Dieu et les croyants passent nécessairement par un intermédiaire), les relations furent chaotiques et débouchèrent, en 1905, sur une loi de séparation entre l'église et l'Etat, consacrant ainsi la république laïque. L'on assista alors, parallèlement à l'Allemagne et à l'Italie, à une prolifération d'institutions scolaires, sociales et mutualistes 25. Ceci amena un clivage au sein de la société entre les cléricaux et les anticléricaux et à sublimer en partie les différences de classe (les querelles scolaires en sont un exemple récent). Les Pays-Bas, de tradition protestante (où les croyants parlent directement à Dieu, sans passer par un intercesseur), ont vécu avec une église qui était plus proche des aspirations de ses habitants et a su encourager leur sens du commerce (au lieu de vilipender l'argent). En effet, l'église protestante met sur le même plan les composantes de la vie sociale que sont le religieux, le politique, l'économique ou le familial 26. De plus, l'accumulation capitalistique des richesses (et non son ostentation) sert la volonté du tout-puissant. Mais l'influence du religieux a ses limites, et cette variable a de moins en moins d'impact dans la construction du politique aux Pays-Bas. Comme lnglehart l'a remarqué, "un déclin général du rôle de l'Eglise et de la foi religieuse dans la vie quotidienne des citoyens avait effectivement précédé l'affaiblissement dramatique du vote religieux qui s'est produit aux Pays-Bas dans les années 70" 27. On pourrait en déduire que les mutations profondes au sein de la société occidentale ont amené une baisse générale de la pratique religieuse. Toutefois, à en croire une étude de J. Ranger, dans "la mort de l'électeur" 28, ce phénomène n'est peut-être que conjoncturel et spécifique à la Hollande, l'exemple de la 31ème circonscription de Paris, avec un renouvellement presque complet de l'électorat en un siècle et un ancrage à l'extrême-gauche constant, semblant démontrer le contraire. Alain Lancelot, dans ce cas de figure, utilise l'expression 24 Yves MENY, Politique Comparée, Paris, Monchrestien, 1987, p. 37. 25 Ibid, p. 38. 26 Guy HERMET, Sociologie de la construction démocratique, Paris, Economica, 1986, p. 33. 27 R. INGLEHART, Changing paradigms in Comparative political behavior in Political science: The State of the disciplin (Ada Finifter, ed.) Washington, APSA, 1983, p. 443. 28 Yves MENY, Politique Comparée, Paris, Montchrestien, 1987, p. 40.
  14. 14. 13 d’ »esprit des lieux" 29, et parle de "tradition culturelle enracinée dans une société". 2) La variable juridique Droit romain contre Common Law, telle pourrait être une approche explicative. La différence est d'abord géographique. Aux pays anglo-saxons (donc l'Angleterre) répondent les pays continentaux (France et Pays-Bas). Elle est aussi historique. Entre le IXème et le Xlème siècle, il y a un recul du droit romain individualiste qui profite aux coutumes judiciaires germaniques ou celtiques, largement basées sur un principe communautaire 30. Jusqu'au XVlème siècle le droit coutumier s'applique au monde féodal. Le roi peut appliquer le jus publicum, mais seulement dans le cadre de la Maison Royale. L'Eglise se réserve l'utilitas publica, l'utilité publique, pour régenter la vie sociale, et protéger les humbles. On assiste peu à peu à une résurgence du droit romain individualiste, qui porte en lui une caractéristique fondamentale, à savoir la suprématie du droit du souverain (donc de celui de l'Etat, cf. Louis XIV) sur le droit de ses sujets, et qui permet également de rogner le pouvoir temporel de l'Eglise, L'Angleterre, de son côté, a une manière beaucoup plus expéditive de régler les conflits avec Rome. De là pourrait dater la véritable césure entre les deux grandes approches du droit. Le code napoléonien officialisera la rupture, en délimitant strictement la sphère du privé. Les Pays-Bas gardent certains vestiges napoléoniens dans la structure politique et juridique de leur pays. Le point de départ de la tradition juridique anglo-saxonne est la Magna Carla de 1225 qui assure l'indépendance du droit et de la justice face au pouvoir royal, ainsi que l'affirmation de son monopole de l'énonciation des lois 31. Il faudra toutefois attendre le Bill of Rights de 1689 pour que l'indépendance du droit et de la justice s'imposent définitivement. La Common Law repose sur de nombreuses caractéristiques, nous ne citerons ici que les plus frappantes. Il y a tout d'abord une absence de séparation entre le public et le privé, même si la Public Law prend de plus en plus d'essor. Il y a également une soumission certaine de l'exécutif au judiciaire. Les juges anglais sont beaucoup moins contrôlés par le gouvernement, on parle même de "héros culturel" 32, même si la tradition de l'élection des juges a disparu en Grande- 29 Alain LANCELOT, L'orientation du comportement politique, Traité de Science Politique sous la direction de J. LECA et M. GRAWITZ, Paris, P.U.F., 1985, Tome 3, p. 394. 30 Guy HERMET, Sociologie de la construction démocratique, Paris, Economica, 1986, p. 33. 31 Ibid, p. 59. 32 J.H. MERRYMAN, The Civil Law Tradition, Stanford, Stanford University Press, 1985, p. 34. 33 Guy HERMET, Sociologie de la construction démocratique, Paris, Economica, 1986, p. 61. 34 Ibid, p. 55.
  15. 15. 14 Bretagne (et reste vivace aux Etats-Unis). Il est à même de créer du droit, qui est à la base du droit coutumier anglais. On peut souligner que les particuliers ont, de nos jours, encore du mal à faire valoir leurs droits face à l'Etat, faute de juridiction compétente33. En conséquence, les justiciables anglais, grâce à l'Europe, portent de plus en plus plainte contre leur Etat devant la Cour Européenne de Strasbourg ... Le droit continental est divisé en deux : le droit privé et le droit public, avec préséance du droit public sur le droit privé. Le juge continental est un fonctionnaire, avec certes quelques garanties d'indépendance et de carrière, mais qui est soumis à l'exécutif et à sa propre hiérarchie, tant pour le déroulement complet de sa carrière que pour la validité de ses jugements (Cour de Cassation). Le droit public, non encadré par un code, varie au gré des besoins étatiques et partage avec la Common Law son origine en grande partie jurisprudentielle 34. B/ Les conséquences économiques et politiques L'histoire anglaise se caractérise par l'absence d'une cour qui dure suffisamment longtemps pour qu'elle puisse imposer une norme centralisatrice, ce qui implique une liberté plus grande pour l'aristocratie, qui impose à la cour anglaise ses usages, rejointe au XVllème siècle par la haute bourgeoisie 35. L'Angleterre à cette époque possède une élite libérale sur bien des points, qui est autoritaire pour son peuple. Ceci est dû en grande partie à une orientation rapide et intelligente de l'aristocratie vers l'économie capitaliste naissante, qui est possible sans déroger à son rang. On peut ici trouver un parallèle avec l'attitude des Hollandais calvinistes au temps de la Réforme. Ce mélange entre élites capitalistes n'implique aucune ouverture vers le bas, et le suffrage ne devient réellement universel qu'en 1948 (auparavant, les chefs d'entreprise avaient un double droit de vote). Au niveau gouvernemental, la même élite a pris très tôt ses positions et les a maintenues jusqu'à ce jour (80% des hauts fonctionnaires anglais appartiennent à des clubs distingués 36). Le mode de recrutement du personnel gouvernemental privilégie les lettres et l'histoire, ce qui exclut une quelconque compétence pour traiter les dossiers techniques. Mais ce que l'on pourrait juger comme un obstacle à la bonne marche du gouvernement anglais n'en est pas un, et ce en raison de la forte décentralisation des services de l'Etat. Le centre donne l'impulsion et la direction, les services publics décentralisés mettent en 33 Guy HERMET, Sociologie de la construction démocratique, Paris, Economica, 1986, p. 61. 34 Ibid, p. 55. 35 Ibid, p. 68. 36 Ibid, p. 69
  16. 16. 15 œuvre la politique. L'Etat français, qu'il soit monarchique ou républicain, est par essence centralisateur. La longueur du règne sans partage de Louis XIV a permis l'instauration d'un Etat absolutiste, ainsi que la modélisation des élites de l'époque, qui devaient se déterminer par rapport au centre, et graviter autour. Versailles impose une uniformisation du comportement et des normes de pensée, reproduites et plagiées par la noblesse de province, voire la population. Il y a donc une centralisation de l'appareil culturel et politique, le premier servant de vecteur au second. Parallèlement, la monarchie et la noblesse de robe maintiennent enfermée l'aristocratie française dans ses interdits, notamment ceux ayant trait à l'exercice des professions industrielles et commerciales 37. Il ne peut donc y avoir de concurrence entre le pouvoir central (qu'il s'agisse du roi ou du gouvernement) et l'aristocratie, seul contre-pouvoir potentiel à l'époque. A la même période, le penchant pour le beau langage et les joutes verbales inaugurent la tendance française à confier le pouvoir à ceux qui prétendent parler au nom du peuple. François Furet indique que "la Révolution française substitue à la lutte des intérêts pour le pouvoir une compétition du discours pour l’appropriation de sa légitimité 38. La domination de l'époque est assurée par une bourgeoisie politique et administrative, ce qui explique en partie que la France ait attendu le Second Empire pour adopter à grande échelle le système capitaliste. Le concept même de liberté aura du mal à s'implanter dans la France profonde du XIXème siècle 39, les premières avancées réellement démocratiques ne datant que de la fin du siècle dernier. La Hollande, quant à elle, surmonte ses clivages, notamment religieux (protestants au nord, catholiques au sud) et ethniques (cf. les anciennes colonies) par des agencements institutionnels ad hoc 40 (reconnaissance des groupes et du pluralisme, légitimation de l'opposition et limitation du pouvoir majoritaire). Arend Lijphart a qualifié de "Consociational democracry" 41 ce type de démocratie. D'après Lijphart, quatre préconditions sont exigées pour que ces systèmes survivent : une capacité à prendre conscience des dangers d'une telle fragmentation ; une volonté de sauvegarder le système ; une capacité des élites à transcender ces divisions ; une capacité de mettre en place des solutions appropriées pour satisfaire les demandes des subcultures. Le partage des fonctions en Hollande, la structuration du jeu politique et du système de 37 Ibid, p. 70. 38 François FURET, Penser la Révolution française, Paris, Gallimard, 1978, p. 73. 39 Guy HERMET, Sociologie de la construction démocratique, Paris, Economica, 1986, p. 72. 40 Yves MENY, Politique Comparée, Paris, Monchrestien, 1987, p. 28. 41 A. LIJPHART, Typologies of democratic systems, Comparative political studies, Vol. 1, n°1, April 1968, p. 3-33.
  17. 17. 16 partis, un établissement de l'agenda politique plus ou moins conflictuel, l'organisation du processus décisionnel, ainsi que la composition et le fonctionnement de l'administration 42, tels sont les principales caractéristiques de la vie politique néerlandaise. La politique en elle-même est faite par un groupe d'ecclésiastiques, d'hommes d'affaires et de syndicalistes 43. Section 2 : L’approche du problème de la drogue par les Etats Avant d'aborder l'évolution du traitement du problème de la drogue en France, aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne, il est nécessaire de dresser le tableau historique et mondial de l'évolution de la perception de ce problème, tableau qui va beaucoup influencer la position des différents Etats. Sous-section 1 : une approche historique et internationale §1. La prise de conscience et les premières ripostes à l'échelle mondiale La Chine du 19ème siècle est victime du libéralisme anglais depuis le 18ème siècle, qui la force à consommer de l'opium malgré les velléités prohibitionnistes de ses dirigeants (résultat : les deux guerres de l'opium, que la Grande-Bretagne gagne et où elle récupère, entre autres, Hong-Kong pour 100 ans). De leur côté, les Etats- Unis d'Amérique, forts de leurs ligues prohibitionnistes déjà puissantes au milieu du 18ème siècle (1856 : Le Maine édicte une loi de prohibition locale de l'alcool), jugent immorales les us et coutumes opiacées de la colonie chinoise importée pour construire le chemin de fer. Mgr Brent, évêque de Manille, va jouer un rôle central dans la prohibition, en demandant à Théodore Roosevelt d'organiser ce qui va devenir la Première conférence internationale sur l'opium de Shanghai. Certes, les intérêts économiques européens sont préservés (pas de prohibition obligatoire de l'opium), mais le caractère nocif du produit est reconnu et des recommandations sont adoptées 44, qui tendent à restreindre le commerce international de ces substances et reconnaissent le principe de limitation du commerce à des fins médicales. La 42 Yves MENY, Politique Comparée, Paris, Montchrestien, 1987, p. 29 43 Hans-Dieter KLINGEMANN, Parties, Policies and Democracy, The Netherlands, 1994, p. 206-221. 44 International Opium Commission, Shangaï, 1909, Vol. 1et Il, King and son, Londres.
  18. 18. 17 Convention de La Haye de 1912, présidée par Mgr Brent, vise désormais opium, cocaïne et dérivés, et a vocation à s'appliquer à l'ensemble du monde. Là encore, l'Angleterre, la France et d'autres pays européens défendent leurs rentrées financières. Le principe de prohibition de ces produits est posé {du moins pour l'occident), mais la mise en œuvre est laissée à l'appréciation des Etats souverains. Un nouveau tournant dans la lutte contre la drogue est abordé en 1925. Les participants aux Conventions de Genève du 11 et du 19 février 1925 adoptent des mesures de distribution contrôlée de l'opium en Orient (où la vente est la plus forte et la tradition "séculaire"), en indiquant une volonté de supprimer graduellement la consommation (1 ère convention), la deuxième instaurant un organe de contrôle des stupéfiants, des évaluations, des certificats, et s'appliquant aux trois grandes drogues naturelles (opium, coca, cannabis) et à leurs dérivés (héroïne, cocaïne, haschisch). Il est à noter que le leadership de la production d'opiacés et de cocaïne passe alors (à la veille de la deuxième guerre mondiale) à l'Allemagne et aux Pays-Bas 45. Les conventions suivantes, entre 1931 et 1953, renforcent progressivement les interdictions et les sanctions. Un marché licite réservé aux besoins médicaux et scientifiques et des quotas de production sont mis en place 46, l'ONU prend le relais de la SDN 47, les nouvelles drogues synthétiques sont elles aussi visées 48, le marché licite, restreint à quelques pays 49, est menacé par un nouveau protocole 50, mais sa ratification par les pays concernés pose quelques problèmes (il n'entrera en vigueur qu'en 1963). En effet, le débat ne se situe plus entre l'Orient et l'Occident, mais entre pays producteurs du Sud et pays consommateurs du Nord. §2. La situation actuelle La Convention Unique sur les stupéfiants de 1961 51, actuellement en vigueur, abroge les traités antérieurs. Ratifiée par 115 Etats 52, elle s'applique à 108 plantes et 45 D.J. KORF, M. DE KORT, Drugshandel en drugsbestrijding, Criminologisch lnstituut "Songer", Amsterdam, 1990, cité in Alain EHRENBERG et Patrick MIGNON dir, Drogues, politique et société, PARIS, Editons Descartes, 1992, p. 335. 46 Convention de Genève de 1931, Recueil des traités, SDN, Vol. CXXXIX, p. 301. 47 Protocole de Lake-Suces de 1946, Recueil des traités, ONU, Vol. 12, p. 179. 48 Protocole de Paris de 1948, Recueil des traités, ONU, Vol. 44, p. 277. 49 Bulgarie, Grèce, Inde, Iran, Turquie, URSS et Yougoslavie. 50 Protocole de New-York de 1953, Recueil des traités, Vol. 456, p. 3. 51 Recueil des traités, ONU, Vol. 520, p. 151. 52 Sur les 179 que comptent l'ONU. La Chine, le Laos, la Bolivie, l'Uruguay, le Soudan, la Lybie et d'autres pays n'ont toujours pas ratifié la convention.
  19. 19. 18 substances naturelles ou synthétiques classées dans quatre tableaux. Une période transitoire avant la prohibition mondiale des drogues illégales (ou considérées comme telles) est mise en place pour les pays du tiers-monde où la tradition est encore vivace (exemple : la feuille de coca des paysans andins). Pour les auteurs de la Convention, une prohibition universelle est indispensable pour assurer sa correcte application. Pour les pays du tiers-monde visés, c'est un énorme sacrifice qui est demandé au nom d'un abus qui n'est pas de leur fait 53. Le Protocole de Genève de 1972 durcit la Convention Unique, mais les Etats-Unis d'Amérique restent déçus par le manque de renforcement des pouvoirs de contrôle sur les pays producteurs de stupéfiants naturels 54. La Convention de Vienne sur les Psychotropes de 1971, ratifiée par 76 Etats, s'applique à 65 substances classées en quatre tableaux, substances d'origine industrielle ou synthétique. Là, les rôles sont renversés : les pays producteurs sont les Etats-Unis et l'Europe, et ce sont les pays en voie de développement qui réclament un alourdissement des contraintes concernant ces produits. Les organes qui ont à s'occuper du contrôle international des stupéfiants et psychotropes dépendant de l'ONU, de l'OMS ou d'Interpol. Sous-section 2 : l'approche de la drogue dans les trois pays § 1. Les aspects légaux A/ La France 1) Les drogues légales L'alcool et le tabac sont les deux drogues les plus anciennes et les plus connues en Occident. Le vin occupe une place de choix dans la culture depuis !'Antiquité, une tradition rabelaisienne se met rapidement en place en France. La distillation du vin crée un produit iet-knot ; qui est d'abord considéré comme un médicament, avant de devenir une boisson presque comme les autres, et d'être bien entendu soumise à l'impôt 55. Une révolution dans le monde de l'alcool a lieu en 1801 : la découverte de l'alambic par Adam, qui multiplie le nombre de boissons alcooliques. Une première loi du 23 janvier 1873 réprime en théorie l'ivresse, mais ses effets sont 53 Francis CABALLERO, Droit de la drogue, DALLOZ, 1989, p. 52-53. 54 Ibid, p. 54. 55 Ibid, p. 203.
  20. 20. 19 limités, l'Assommoir de Zola en 1877 en atteste. Des mouvements antialcooliques se développent, en France comme à l'étranger (cf. les Etats-Unis et leurs ligues de tolérance), et se heurte au lobby viticole, aussi attaché au vin que les paysans andins à la feuille de coca. La deuxième guerre mondiale marque une première prise de conscience des autorités de l'époque (ainsi que des nécessités de rationnement). Le code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme, adopté en 1959, est la démonstration que la lutte anti-alcool devient une priorité des pouvoirs publics, bien que les recettes fiscales et les emplois dans cette branche (600 000 récoltants et viticulteurs, 300 000 débitants de boissons) soient d'un poids important. L'herbe de Nicot est introduite en France en 1560. L'accueil du produit est mitigé au début, singulièrement à l'étranger 56, mais les Etats-Unis, en vertu du libéralisme naissant, donnent naissance au premiers trusts, tel American Tobacco. L’Etat français taxe rapidement ce nouveau produit (droit de douane en 1629) et crée le monopole de la vente du tabac le 27 septembre 1674 57, rapidement concédée aux fermiers généraux. Une contrebande se met en place (Cartouche et Mandrin immortalisant cette profession), sévèrement réprimée pour des raisons essentiellement fiscales, les contrebandiers n'étant pas toutefois considérés comme la lie de la société ("la prison d'un contrebandier de tabac ne doit pas être celle de l'assassin ou du voleur" 58). Il est à noter que la lutte contre le tabagisme est récente (loi du 9 juillet 1976) et ne concerne que l'usage et la publicité du tabac. Là encore, les recettes fiscales dégagées et les emplois freinent l'adoption de mesures plus restrictives. 2) Les drogues illégales L'absinthe en 1915 59 et l'opium en 1916 60 (pour le territoire métropolitain) seront les deux premières drogues interdites par la France. Comme nous l'avons observé précédemment, le tournant de ce siècle est marqué par la montée en puissance des velléités prohibitionnistes des Etats-Unis en matière d'alcool et d'opium. Le combat contre la "noire idole", importée par les militaires revenant d'Indochine, sera long 61, les revenus dégagés par la vente d'opium n'étant pas le moindre des obstacles. 56 Ibid, p. 143. 57 Yann BISIOU, "D'un produit, l'autre : à propos de deux siècles de contrôle des drogues en Europe", Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 2ème trimestre 1991, p. 279-295. 58 BECCARIA, Des délits et des peines, 1764, ré-éd. Champs Flammarion, p. 127-128. 59 Loi du 17 mars 1915. Cf Marie-Claude DELAHAYE, L 'absinthe, histoire de la fée verte, Paris, 1987, 254 p. 60 Loi du 12 juillet 1916. 61 J.J. YVOREL, Les poisons de l'esprit, , p. 234.
  21. 21. 20 Le haschisch, quant à lui, après avoir été en vogue au 19ème siècle 62, est visé et interdit sur le territoire métropolitain par la loi de 1916, qui l'assimile à un dérivé de l'opium (le cannabis n'est pas encore visé), ce qui démontre une connaissance superficielle du produit par les autorités de l'époque. Il sera encore en vente dans les territoires du Maghreb, par le biais d'une régie des kifs (mélange traditionnel de tabac et de cannabis), en Tunisie et au Maroc jusqu'en 1953 63. 3) La législation actuelle Peu à peu, la France va donc adopter le point-de-vue des instances internationales, jusqu'à la loi de 1970, qui régit actuellement le régime des drogues. Le droit français, à la différence des sources internationales, touche à la fois les drogues licites et illicites 64, ce qui conduit à un certain éparpillement des textes. Le contrôle des substances considérées comme dangereuses et toxiques se retrouve dans le Code de la Santé Publique 65 (qui incorpore la plupart des mesures de la loi du 31 décembre 1970), le Code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme de 1959, le Code de la Route et la loi du 10 juillet 1976. La France n'opère pas de distinction entre "drogues douces" et "drogues dures". La consommation de drogues (telles que définies par la loi de 1970) est punie, l'aide et l'incitation aussi. La plupart des usagers sont poursuivis et punis non pour leur consommation, mais pour la possession de drogues illégales. Il n'y a pas de différence légale entre la possession pour usage personnel ou pour d'autres buts (ex : trafic). La France a également de très sévères sanctions fiscales pour le trafic de drogue, ce qui a donné en pratique de grandes difficultés dans l'extradition de personnes étrangères ou non-résidentes afin de leur appliquer une peine de prison sur la base d'accords internationaux. Pour tenter de faire le tour de la situation française, il convient de signaler que le rapport Pelletier de 1978 préconisait la dépénalisation de l'usage du cannabis, ce qui a donné lieu à une circulaire du ministère de la Justice du 17 mai 1978 qui proposait une admonestation à l'égard des simples consommateurs, circulaire qui fut diversement appliquée. L'ANIT (Association des Intervenants en Toxicomanie) demanda en mai 1994 que la vente de cannabis soit seulement interdite aux mineurs. Le Comité national d'éthique, dans son rapport du 29 novembre 1994, a remis en cause la distinction entre drogues licites et illicites. La Commission Henrion, dans son 62 Charles BAUDELAIRE, Les paradis artificiels, Gallimard/Folio, 1961,275 p. 63 Denis RICHARD et Jean-Louis SENON, Le cannabis, P.U.F./Que sais-je?, mars 1996, p. 116- 117. 64 Francis CABALLERO, Droit de la drogue, DALLOZ, 1989, p. 75 et suiv. 65 art. L. 626 et s. pour sa partie législative, R. 5149 à R. 5220 pour sa partie réglementaire.
  22. 22. 21 rapport du 3 février 1995, s'est prononcée contre toute sanction pénale à l'encontre des consommateurs de cannabis. B/ Les Pays-Bas Aux Pays-Bas, il y a une distinction claire, dans le texte de la loi et encore plus dans la pratique, entre les usagers et les trafiquants, l'intention affichée étant d'éviter de ranger la possession de drogues par les usagers dans les crimes sérieux et de faciliter l'accès à la prévention et aux interventions volontaires. 1) La première loi de 1928 Cette attitude trouve son origine juridique dans la loi de l'opium du 12 mai 1928. Celle-ci avait pour objet d'édicter une prohibition totale des drogues (cannabis compris), sauf pour les drogues dont l'usage était strictement médical 66. Entre 1936 et 1960, seulement 38 condamnations seront prononcées par les tribunaux hollandais 67. Une très grande partie des fumeurs d'opium interpellés alors était d'origine chinoise 68. L'usage du haschisch et de la marijuana était à l'époque peu fréquente. Les marins américains commençant à prendre l'habitude de se fournir en cannabis auprès des marins hollandais, une loi en 1953 réprime sa possession, sa fabrication et sa vente, et ce au même titre que l'opium ou la cocaïne 69. L'appréhension des fumeurs de cannabis par la société et les acteurs politiques va évoluer rapidement. Ils vont d'abord être considérés comme étant extrêmement dangereux, et être traités comme des délinquants. Puis on va les considérer comme des "cas pathologiques", des malades. Enfin, l'usage du cannabis va être dédramatisé, relevant non plus du crime ou de la pathologie, mais du non-conformisme, d'un mode d'expression de la culture underground face à la culture traditionnelle dominante. A l'inverse, l'apparition à cette même époque de l'héroïne injectée par des jeunes alertent les pouvoirs publics, les médecins et les travailleurs sociaux 70. 66 Francis CABALLERO, Droit de la drogue, DALLOZ, 1989, p. 657. 67 HAMER, "National Report of the Netherlands, Drug abuse and its prevention", Revue Internationale de Droit Pénal 1973, p. 409. 68 M. DE KORT, De problematisering van het druggebruik in Nederland 1850-1940, Erasmus University, Rotterdam, 1989, cité in Alain EHRENBRG et Patrick MIGNON dir, Drogues, politique et société, PARIS, Editons Descartes, 1992, p. 335. 69 Dirk J. KORF, Dépénalisation, normalisation et limitation des méfaits de la drogue, in Alain EHRENBRG et Patrick MIGNON dir, Drogues, politique et société, PARIS, Editons Descartes, 1992, p. 336. 70 Ibid, p. 337
  23. 23. 22 2) Les deux commissions sur les drogues Le rapport Baan de 1972 71 pose les premiers jalons de la distinction entre drogues dures et douces, en proposant de retenir comme critère d'interdiction ou de règlementation le risque que l'usage de la drogue fait peser sur la société. Ce critère amène à distinguer le cannabis et ses dérivés de la cocaïne, de l'héroïne et des autres drogues aux conséquences sociales inacceptables. Un système de distribution licite et contrôlé par l'Etat (qui fixe les prix et le pourcentage en THC) est même proposé. Un débat sur l'amendement de la loi sur l'opium de 1928 est abordé en 1975-1976 au parlement néerlandais. La convention internationale de 1961 ne permettra pas la légalisation du cannabis, une solution médiane est trouvée entre interdiction et légalisation. 3) La portée des deux commissions : la loi de 1976 sur l'opium La loi sur l'opium de 1976 distingue les drogues qui représentent un risque inacceptable et les autres (i.e. cannabis et dérivés). D'après cette loi, l'usager de moins de 30 grammes de cannabis commet toujours un délit (le délit d'usage), mais n'est passible que d'une contravention (un mois de prison ou 1 O 000 florins d'amende). De plus, d'après une directive, la détention préventive et la garde à vue ne peuvent dépasser six heures 72. Il n'y a donc pas dépénalisation totale, seulement de fait. A l'opposé, le texte punit plus sévèrement les trafiquants de drogues dures. La conséquence de la politique de poursuite judiciaire pour les usagers simples est qu'aucune action spéciale n'est prise par la police pour détecter les délits impliquant la possession de drogues pour la consommation personnelle, sauf en cas de recherche de preuves contre les trafiquants de drogues ou en cas de perturbation de l'ordre public. La vente au détail de cannabis pour un usage "récréatif" au sein des célèbres coffee-shops est tolérée quand les conditions suivantes sont remplies : pas de vente aux mineurs de moins de 16 ans ; pas de publicité ; pas de drogues dures ; pas de vente en gros ; pas de trouble à l'ordre public. Les autorités ne se posent pas la question de l'approvisionnement des coffee-shops. La moitié des coffee shops de Hollande se trouvent à Amsterdam, ce qui est dû en grande partie au développement 71 Report of the Narcotics working pary, Govt. Publ. Off. La Haye, 1972. 72 H.J. VAN VLIET, "The Uneasy Decriminalization: A perspective on Dutch Drug Policy", Hofstra Law Review, 18(3), 1983, p. 717-750.
  24. 24. 23 d'un marché bien particulier, celui du tourisme de la drogue 73. La vente à domicile, effectuée par le house dealer, est prévue par la loi, du moment qu'elle reste dans un cadre réglementaire bien précis 74. Il n'y a pas de restrictions légales à la distribution de la méthadone dans le traitement de dépendance ou la vente et la distribution gratuite de seringues. Tous les traitements médicaux se tiennent dans le cadre de la législation ordinaire concernant les pratiques médicales. Pour les toxicomanes commettant des crimes liés à la drogue le Code Criminel néerlandais fournit différentes mesures afin de détourner les suspects ou les condamnés de la prison vers le système de traitement. Cl La Grande-Bretagne La Grande-Bretagne a refermé depuis longtemps sa parenthèse de trafiquant d'opium, et a ratifié les conventions internationales. La tradition anglaise de combattre le commerce, le trafic, le traitement et la prescription médicale des usagers de drogues remonte au temps du Comité Rolleston de 1926. Ce comité a étudié le problème de la toxicomanie entre professionnels de la médecine. Le Misuse Drugs Act (Loi sur l'abus de drogues) de 1971 75 définit les drogues illégales, en les plaçant dans trois catégories selon leur degré de nocivité. Classe A : la plupart des drogues figurant sur les listes 1 et IV de la Single Convention (opium, coca et leurs dérivés, LSD) ; classe B : cannabis, codéine, amphétamine oral ; classe C : stimulants doux. D'autre part, la loi de 1971 donne à l'équivalent du ministre de l'intérieur le pouvoir d'intervenir dans le champ de l'abus des substances réglementées par le biais de décrets. Le Misuse of Drugs (Notification of and Supply to Addicts) Regulation de 1973 (un décret) enjoint aux médecins de "dénoncer" leurs malades toxicomanes, et interdit à ceux qui ne sont pas agréés par le ministre de l'intérieur de prescrire de l'héroïne et de la cocaïne 76. En effet, jusqu'en 1968, les médecins pouvaient prescrire de l'héroïne et de la cocaïne à leurs patients (ce qui a permis l'expérience dite de Liverpool qui 73 Pour la description typique d'un coffee shop d'Amsterdam, voir Dirk J. KORF, Dépénalisation, normalisation et limitation des méfaits de la drogue, in Alain EHRENBRG et Patrick MIGNON dir, Drogues, politique et société, PARIS, Editons Descartes, 1992, p. 339-340. 74 H.J. VAN VLIET, "The Uneasy Decriminalization: A perspective on Dutch Drug Policy", Hofstra Law Review, 18(3), 1983, p. 717-750. 75 Maria Luisa CESONI dir., Usage de stupéfiants: politiques européennes, Genève, Georg Editeur, 1996, p. 77. 76 Ibid, p. 78.
  25. 25. 24 sera traitée ultérieurement). Une loi de 1968 a restreint le nombre des médecins prescripteurs (désormais 95) et la qualité du produit (auparavant héroïne pure à 1 OO %). Le Drug Trafficking Offences Act 1986 permet enfin aux autorités anglaises de confisquer les bénéfices des trafiquants de drogue. §2. Compétence et financement A/ La France Les autorités nationales françaises sont entièrement compétentes pour les politiques de prévention, de soins, de réhabilitation et pour le financement de structures de soins orientées vers les toxicomanes. La Délégation Générale de Lutte contre la Drogue et la Toxicomanie (DGLDT) est responsable de la coordination des politiques concernant la drogue. Les départements sont responsables du volet qui concerne les adolescents, finance les clubs et les unités de prévention. Au niveau local la délinquance est l'affaire des maires (question d'ordre public). La DGLDT a la tâche de développer les activités impliquant les nombreux niveaux de juridiction et de financement, ainsi que le gouvernement central. Ces dernières années, le gouvernement français a augmenté de manière substantielle son implication financière. Les dépenses en matière de prévention de la toxicomanie et le soin des toxicomanes dans les centres spécialisés, les hôpitaux et au niveau de la Sécurité Sociale sont passées de 33,6 millions d'Ecus en 1984 à 61 millions en 1990. B/ Les Pays-Bas La politique de la drogue aux Pays-Bas est définie au niveau national en coopération étroite entre le ministère de la Santé, des affaires sociales et culturelles et le ministère de la Justice. Toutes les facilités de traitement - à l'exception des programmes de méthadone de quelques services de santé municipaux - sont du ressort d'institutions non-gouvernementales autonomes. Les bureaux de consultation médicale pour les problèmes d'alcool et de drogue avec une orientation pluridisciplinaire ont un budget total de 34 millions d'Ecus en 1990 ; le budget des services d'aide sociale dirigés vers les usagers de drogues était de 23,6 millions d'Ecus en 1990 ; le budget des programmes de méthadone des services de santé municipaux était approximativement de 3 millions d'Ecus. Environ 95% des fonds dépendent du ministère de la Santé, des affaires sociales et culturelles, qui les répartit entre les principales municipalités. Les traitements à domicile sont financés par les mutuelles
  26. 26. 25 de santé publique (43 millions d'Ecus). Le ministère de a Sante, des affaires sociales et culturelles distribue 2,5 millions d'Ecus pour la prévention du SIDA en milieu toxicomane et 1,7 millions d'Ecus pour les traitements à domicile et les projets expérimentaux. Le coût total du traitement de la dépendance et de la prévention est d'environ 107 millions d'Ecus. Ces coûts englobent le traitement contre la dépendance alcoolique. Une opération de décentralisation majeure a été entreprise, conséquence du changement dans la structure financière de l'assistance à la dépendance. Les 23 plus grandes municipalités sont responsables du développement du traitement ambulatoire et de la politique de prévention. Les 12 provinces sont responsables pour les services de traitement hospitaliers dans les cliniques de dépendance locales. Cl La Grande-Bretagne La responsabilité de l'exécution de la stratégie du gouvernement anglais repose sur un certain nombre de services. Leurs activités sont coordonnées par les ministères. Un Conseil consultatif sur l'abus de drogues a aussi été créé. Le gouvernement a alloué des moyens financiers spécifiques depuis 1986-87 à toutes les Autorités Régionales de la Santé (Regional Health Authorities) pour le développement de services pour les usagers dépendants ; de plus amples moyens financiers ont été mis en œuvre depuis 1987/88 pour aider à la prévention du SIDA en milieu toxicomane ; en 1990/91 ces fonds dépassaient 22,6 millions d'Ecus et cet argent est réparti en proportion de la population âgée de 15 à 34 ans dans chaque région. §3. Prévention et traitement A La France En 1990, la France a mis en place un programme de prévention important, basé sur trois lignes d'attaque : une communication de masse reposant largement sur les médias ; l'école et la famille utilisées en tant qu'images positives pour les jeunes ; des initiatives locales rassemblant des personnes et désorganisations variées dans les villes et les quartiers. Un traitement créé spécialement pour les personnes dépendantes aux drogues fut mis en place à la fin des années 70, caractérisé par une grand nombre d'axes différents : centres d'accueil (incluant les malades en consultation externe, la psychothérapie et les services de réinsertion), services hospitaliers spécialisés, centres de postcure et familles d'accueil. Le rôle des services
  27. 27. 26 de santé augmente et les médecins généralistes ont reçu un entraînement pour le traitement d'abus de drogues depuis 1988. Améliorer l'accès à un emploi fait partie du programme global de réinsertion pour les jeunes. Afin d'éviter la propagation du SIDA, une loi fut votée en 1988 pour autoriser la vente des seringues. Des programmes pilotes d'échange de seringues usagées ont été mis en place, bien que sans disposition légale spécifique. B/ Les Pays-Bas Aux Pays-Bas, la prévention de la drogue fait partie de l'éducation générale de la santé dans les écoles aussi bien que des programmes de prévention dans le domaine de la jeunesse, de la santé mentale et des affaires sociales. Les campagnes d'information uniquement sur la drogue n'ont été jugées efficaces qu'avec des groupes à risques spécifiques ; les campagnes d'information touchant le grand public n'ont pas été jugées appropriées. Sur la base d'estimation des risques locaux, l'accent est donné sur l'abus de substances en général, sur des substances licites ou illicites, sur la prévention primaire ou secondaire. Les Pays-Bas ont les principes suivants pour le traitement et la réhabilitation des toxicomanes : un réseau multifonctionnel de services médicaux et sociaux construits au niveau local ou régional ; une aide accessible facilement ; l'utilisation maximale de services généraux et la promotion de la réhabilitation sociale des toxicomanes anciens et actuels. Le réseau régional comprend : les services non-résidents (travail sur le terrain, aide sociale, thérapie, fourniture de méthadone et réhabilitation) ; les services semi-résidentiels (centres de jour et de nuit, traitement journalier, emploi et détente) et services résidentiels (centres de désintoxication et communautés thérapeutiques). Dans ce réseau il y a des formes d'assistance qui ne sont pas destinées dans un premier temps à arrêter la toxicomanie, mais adaptées à la réduction de la souffrance : le travail sur le terrain, le premier accueil, la fourniture de drogues de substitution, le support matériel et les possibilités de réinsertion sociale. En Hollande, les mesures de prévention du SIDA consistent en une information sur le sexe sans risques (safe sex) et une utilisation plus "propre" des drogues, une offre d'échange de seringues usagées et une distribution gratuite de préservatifs. Le traitement des toxicomanes à problèmes se fait largement sur une base de volontariat. Ce constat doit cependant être tempéré par les moyens utilisés pour obtenir ce volontariat. Dans les affaires criminelles liées à la drogue la volonté des suspects de
  28. 28. 27 s'arrêter de se droguer a souvent un effet positif sur la dureté de la portée de la sentence. Cette même volonté peut déjà se manifester durant la période de détention provisoire avant le procès. Cl La Grande-Bretagne La stratégie de réduction de la demande au Royaume-Uni a deux axes principaux. Le premier est un programme de publicité et d'éducation destiné à décourager le public, et en particulier le jeune public, d'essayer les drogues. L'autre axe consiste à mettre les toxicomanes existants en contact avec un éventail de services dont la fonction est d'amener les toxicomanes à adopter moins de comportements à risques en matière de drogue, le but final étant de les amener à l'abstinence. Les projets d'échange d'aiguilles se sont mis en place depuis 1987 et, dans la région de Liverpool, quelques toxicomanes ont reçu de la cocaïne et de l'héroïne sur ordonnance dans le programme du Docteur Marks. §4. Estimations statistiques du nombre d'usagers Le groupe Pompidou, dans sa mission d'évaluation de la politique de la drogue dans les pays européens, a effectué des recherches statistiques portant entre autres sur les trois pays concernés. Les graphiques y afférant sont disponibles en annexe 4. Les commentaires qui vont suivre ont été tirées d'un fichier internet. A/ La France Le nombre d'usagers de drogues en France était d'environ 150 000 en 1991, mais cette estimation est une extrapolation grossière des chiffres de la Justice et des services de traitement. Il n'y a pas de différence dans les statistiques entre les utilisateurs de drogues douces et dures. En 1991 il y a eu 30 000 arrestations pour des délits liés directement à la drogue et 411 morts liés à la drogue. B/ Les Pays-Bas Les statistiques concernant les Pays-Bas sont plus précises : en 1991 le nombre de personnes dépendantes de l'héroïne était de 22 000, avec une stabilisation des problèmes globaux, mais avec une plus forte proportion des populations désavantagées socio économiquement. L'âge moyen du toxicomane augmente
  29. 29. 28 chaque année et était de 33 ans en 1992. La consommation de cannabis était stabilisée jusqu'en 1992 où une légère augmentation fut enregistrée, et semble correspondre aux chiffres des pays voisins. L'utilisation d'ecstasy et de substances analogues a augmenté ces dernières années avec la popularisation des « house parties". Le nombre de décès liés à la drogue en 1989 était de 52. Cl La Grande-Bretagne Le nombre de toxicomanes au Royaume-Uni en 1991 était de 150 000 à 200 000. Le nombre de toxicomanes notifiés formellement au ministère de !'Intérieur par les docteurs montre une augmentation de 1987 à maintenant. Les statistiques sont peut- être à multiplier par 5, mais la tendance (à l'augmentation) semble correcte et est corroborée par les quantités de drogue saisies et les crimes liés à la drogue. Il y a une augmentation de l'utilisation d'ecstasy et de substances analogues. 331 morts liés à la drogue ont été enregistrés en 1991.
  30. 30. 29 Chapitre 1 : L1identification du problème par les acteurs Les politiques publiques locales ont été conçues et mises en œuvre par des acteurs locaux, dont il convient de définir qui ils sont et quelles sont leurs compétences, sur la base d'un référentiel local plus ou moins original, dont il convient également de définir les contours. Section 1 : Identification des acteurs Ils sont d'origine diverse, qu'ils soient politiques, administratifs ou privés. Leur poids sur les décisions locales est également très variable. § 1. Les institutions politiques locales élues A/ Le mode de désignation 1) Les conseils municipaux et les maires L'Angleterre est découpée en plus de 10 000 "parlshes" (communes) 77. Leur rôle en matière de politique publique locale est insignifiante (abris pour les autobus, éclairage des rues, salles communales, cimetières, stationnement des voitures). L'expérience dite « de Liverpool », qui fera l'objet de notre réflexion pour la partie anglaise de notre mémoire, est centrée sur le comté de Merseyside, qui recouvre entre autres la ville de Liverpool. La France, avec ses 36 436 communes, a le découpage territorial le plus fragmenté d'Europe. Les conseils municipaux sont élus pour 6 ans au scrutin de liste majoritaire à deux tours. Pour l'élection à l'Assemblée Nationale, le scrutin est également majoritaire à deux tours, mais uninominal. On peut y voir là l'énième manifestation de la tendance française à tout unifier, à tout fonder sur une même règle. On rappellera pour mémoire que le mode d'élection du maire est le même que celui qui prévalait pour l'élection du président de la République avant la réforme constitutionnelle de 1962. Le maire est donc élu par le conseil municipal. Il n'y a pas d'ordre hiérarchique entre les différentes collectivités locales, le maire dépendant directement du pouvoir 77 Christian EN GEL et Joseph VAN GINDERACHTER, Le pouvoir régional et local dans la communauté européenne, Paris, Editions A. Pedone, 1992, p. 109.
  31. 31. 30 central par le biais le préfet du département (beaucoup moins depuis les lois de décentralisation de 1982). Les Pays-Bas, à travers leurs 644 communes, ont un système original rappelant le système napoléonien : il y a trois institutions principales, qui sont une assemblée (le conseil municipal), un exécutif (les conseillers municipaux), et un président (l'équivalent du maire, le bourgmestre). L'originalité du système réside dans le mode de désignation du bourgmestre, qui est faite par le gouvernement central. Toutefois, le bourgmestre est membre de l'exécutif (donc choisi indirectement par les électeurs) et indépendant 78. 2) Les structures intermédiaires La Grande-Bretagne a modifié en 1972 la répartition du pouvoir local, en insérant entre le local au sens strict (la commune) et l'Etat deux structures. Le comté (39 + 6 comtés métropolitains) constitue le niveau le plus élevé, le district (296) étant le niveau intermédiaire entre le comté et la commune. Il n'y a bien évidemment pas de subordination d'un niveau à un autre. La France s'est longtemps contentée du seul département comme structure intermédiaire entre la commune et l'Etat. La région, apparue dans un premier temps comme simple Circonscription d'Action Régionale, ne doit son récent essor qu'aux lois de décentralisation de 1982, sa première élection au suffrage universel direct (à la proportionnelle) n'étant due qu'à la loi du 6 janvier 1986. Les Pays-Bas, quant à eux, ont la même structure pour les provinces (non autonomes et au nombre de 12) que pour les communes. Les Etats provinciaux constituent l'assemblée, les députés provinciaux l'exécutif et le Commissaire de la Reine le président de l'exécutif, selon le même mode de désignation que le bourgmestre. La région a été un thème de réflexion, et en est restée à ce stade. B/ Les compétences 1) En matière de santé publique En Angleterre, les institutions élues n'ont pas tellement de pouvoir en matière de 78 Ibid, p. 99.
  32. 32. 31 santé publique (ni en matière d'ordre public). Les services sociaux sont du ressort du comté. En France, la santé publique ne relève pas du domaine communal mais départemental, et entre en concurrence avec les services déconcentrés de la DDASS Aux Pays-Bas, les compétences principales des municipalités comprennent la santé publique. 2) En matière d'ordre public En Angleterre, la police est un service public décentralisé, que le comté contrôle. Le maire en France a une compétence plus large en matière d'ordre public, car il a également des attributions administratives. Il travaille ainsi en étroite collaboration avec la gendarmerie et/ou le commissariat de sa ville (lorsque la taille de la commune le permet), en tant qu'officier de police judiciaire. Les arrêtés municipaux servent à maintenir l'ordre public, quelquefois en interdisant des manifestations (de nature à troubler l'ordre public). Il peut même créer une propre police municipale (non armée). Le bourgmestre néerlandais a en charge la sécurité de ses administrés, par le biais du département de la police municipale, et est donc responsable pour la supervision générale, l'organisation et la direction. Le commissaire de police est le chef de la police. Dans les faits, deux personnes sont en charge de la police : le maire est responsable de la préservation de la loi et de l'ordre, le procureur de la Reine est chargé d'enquêter sur les infractions pénales. C'est donc le seul maire des trois villes qui cumule à la fois les fonctions de santé publique et de sécurité. Un tel pouvoir ainsi conféré par l'Etat néerlandais est permis par la nomination du bourgmestre (qui est contrôlé ou indépendant selon les points de vue). Afin de coordonner le plus efficacement possible la police le maire, le procureur de la Reine et le commissaire de police se consultent régulièrement, au sein de ce que l'on appelle la consultation tripartite ou triangulaire. Le Comité du conseil municipal chargé de l'administration générale et des Affaires judiciaires discute régulièrement de la politique de la police avec le maire et le commissaire de police.
  33. 33. 32 §2. Les organes administratifs A/ Les organes sanitaires L'Etat central du Royaume Uni établit les grandes lignes directrices de l'organisation du service public de la santé. La National Health Service, organe décentralisé, est en charge des problèmes de santé pour l'ensemble du territoire anglais. Il y a une subdivision en 9 régions de "santé". La DDASS a compétence sur le plan sanitaire au niveau départemental. C'est un service déconcentré. Parallèlement, le Département a des compétences en matière sanitaire (décentralisation). B/ Les organes préventifs et répressifs En France, il s'agit de la police nationale et de la gendarmerie et, dans une moindre mesure et dans les zones frontalières comme Lille, du service des douanes. §3. Les autres intervenants Les clubs associatifs abondent dans la région lilloise. Il s'est créé un "marché" de la drogue sur le plan de la prévention. La population en elle-même a mis du temps à réagir face à ce problème, déléguant ce rôle aux élus, locaux comme nationaux. Il est toutefois symptomatique que ce soit la population de Lille-Sud qui ait réagi, en mars 1993, face à la présence de la drogue dans le quartier, par une chasse aux dealers, même si cette chasse semble avoir recouvert d'autres aspects, tels que des règlements de comptes 79. Aux Pays-Bas, les associations ont eu droit de cité dès le début, que les associations représentent la population "classique" ou les drogués (les "junkiebonden"), ces derniers étant reconnus comme interlocuteurs parfaitement valables par les autorités locales, et non pourchassés. Cette attitude permit une meilleure perception des problèmes et des attentes de cette population marginale et difficile à cerner. Toutefois, ce consensus s'est récemment effrité. A Rotterdam, des habitants du quartier de Spangen (haut-lieu de la vente de drogues dures, achetées entre autres par les 79 Interdépendances n°15, février-mars 1994, p. 21.
  34. 34. 33 touristes de la drogue, en majorité français) se sont révoltés contre la détérioration de leurs conditions de vie 80. La remise en cause du "modèle" néerlandais ne semble toujours pas à l'ordre du jour, même si certains mouvements en sa faveur commencent à se faire connaître. Par exemple, le LCD (Comité néerlandais de prévention de la drogue) plaide pour une "nouvelle politique de la drogue pour les Pays-Bas et l'Europe "et a pour but "une société sans drogue". Section 2 : La construction du référentiel dans les trois pays Avant d'aborder les référentiels des trois villes, interrogeons-nous sur l'existence même d'un référentiel local, concept hardi et novateur en matière de politique publique. Pour cela, nous adopterons une mise en perspective par rapport à un référentiel national, qu'il sera nécessaire de définir préalablement. §1. La construction du référentiel de politique publique locale A/ Le référentiel et le rapport global/sectoriel L'élaboration d'une politique publique est la construction d’ »une représentation, une image de la réalité sur laquelle on veut intervenir » 81. Une politique publique ne pourra voir le jour qu'en s'appuyant sur cette image, cet "ensemble de normes prescriptives" 82 qui lui permettront de mieux appréhender le problème politique interpellant, et d'essayer de lui apporter des réponses politiques, sachant que la façon de poser le problème détermine en partie la solution à apporter. C'est là que la dimension comparative prend tout son sens. La gestion du rapport global/sectoriel est la prise en charge des « désajustements qui peuvent intervenir entre un secteur et d'autres secteurs, ou encore entre un secteur et la société globale » 83. Le rapport global/sectoriel constitue donc à la fois l'objet des politiques publiques et la variable clef qui permettra d'élaborer les réponses du politique 84. Il y a donc une très grande symétrie entre le référentiel d'une politique publique et ce fameux rapport global/sectoriel, voire une complète identité. En 80 Libération, 24/01 /96, p. 8. 81 Pierre MULLER, Les politiques publiques, Paris, PUF, 1990, p. 42. 82 Ibid, p. 43. 83 Ibid, p. 24. 84 Ibid, p. 25
  35. 35. 34 décomposant le référentiel nous pouvons obtenir le référentiel global (la représentation générale, celle de la société ou de l'Etat), le référentiel sectoriel (le secteur qui nous occupera sera celui de la toxicomanie) et les opérateurs de transaction (qui font le lien entre le référentiel sectoriel et le référentiel global). Un exemple de cette image du rapport global/sectoriel est décrit par Pierre Muller : "les propositions que l'on pourra faire en matière de politique de la santé dépendront de la représentation que l'on se fait du statut de la maladie dans la société moderne (et, au-delà, de l'image de la vie et de la mort) et du statut des personnels chargés de mettre en œuvre les systèmes de soin. C'est ainsi qu'une politique essentiellement curative repose sur une représentation de la santé comme non-maladie, l'état de bonne santé étant définie négativement par l'absence de maladie." 85 Ceci concerne la politique publique au niveau national. Pour pouvoir parler de politique publique locale, il faudra donc intervenir sur le référentiel global afin de substituer le local (en l'occurrence la ville) à l'Etat, ou de considérer la ville comme une microsociété, avec ses repères et ses contraintes propres. Le choix des villes d'Amsterdam, de Lille et de Liverpool trouve ici sa justification théorique, car elles ont, chacun dans leur domaine, des acteurs et des contraintes qui les ont amenés à développer, à des degrés divers, des différences avec le référentiel global, c'est-à- dire celui de leur propre pays. B/ L'évolution du référentiel : les trois étapes La première étape est la constatation d'un changement du rapport global/sectoriel, en d'autres termes le secteur considéré a subi des modifications sans que la société ait réellement bougé et il convient d'expliquer ce changement (glissement du phénomène culturel vers le politique, apparition d'un ou de plusieurs problèmes au niveau local et interpellation des acteurs locaux). La deuxième étape est la définition d'une ou plusieurs actions pour accélérer ou revenir sur ce changement, c'est-à-dire la prise en main du problème soulevé par la société (ou la ville) par les acteurs politiques (même non élus). La troisième étape est le changement, ou la tentative de changement, du référentiel. Un nouveau système de valeurs peut alors s'imposer, ou échouer à s'imposer, ou s'imposer partiellement, ou s'imposer brièvement. Le référentiel local va prendre en compte toutes ces étapes, en reconnaissant 85 Ibid, p. 43.
  36. 36. 35 l'importance du problème de la drogue dans sa ville, envisager une réponse en accord avec son propre système de références, et appliquer la réponse (avec plus ou moins de succès). La construction des trois référentiels locaux se fait en priorité par rapport au référentiel global, c'est-à-dire celui de leur propre pays. §2. Le référentiel d'Amsterdam A/ Le référentiel global C'est le référentiel local le plus en accord avec le référentiel national. Cela est dû en partie à la structure centralisée de l'Etat néerlandais. Comme nous avons pu le constater lors de la description des aspects légaux de l'approche du problème de la drogue aux Pays-Bas, ceux-ci abordent ce problème de manière résolument originale. La première approche sera classique : les toxicomanes sont considérés comme extrêmement dangereux. Le contexte international n'y est certainement pas pour rien, et la drogue n'a pas encore effectué de véritable percée, ne représente donc pas une menace. Puis arrive la deuxième approche : le toxicomane devient un malade, un "cas pathologique". Les années soixante aidant, le nombre d'usagers de drogues, notamment de cannabis, augmente 86. Parallèlement, de plus en plus d'experts et de journalistes critiquent la position officielle vis-à-vis de l'usage de drogues. Le Docteur Cohen, dont nous allons citer les travaux, décrit alors la mesure logique que les autorités publiques vont prendre : la création d'une commission 87. La démarche observée est inverse de la française : la commission est créée pour traiter efficacement un problème, pas pour l'enterrer. Une première commission prend place en 1968, est organisée par les National Federation of Mental Health Organizations, organismes semi-publics et privés constitués autour des piliers politiques et religieux de la société néerlandaise, qui commencèrent à se pencher sur ce problème un an auparavant. La commission est présidée par Louk Hulsman, un professeur de droit pénal à l'Université de Rotterdam critique envers les lois pénales en général 88. Sa mission est de décrire le phénomène et de proposer des solutions 86 Dr P.D.A. COHEN, The case of the two Dutch drug policy commissions. An exercise in harm reduction 1968-1976. Internet. 87 "At the end of the sixties time was mature for a typical Dutch solution of very difficult problems, the setting up of a commission." 88 Dr P.D.A. COHEN, The case of the two Dutch drug policy commissions. An exercise in harm reduction 1968-1976. Internet, p. 2.
  37. 37. 36 89. Le rapport final sera présenté en octobre 1971. A la même période (1970), le sous-secrétaire à la santé, médecin et préoccupé par l'utilisation de la marijuana, met en place une autre commission, présidée par Pieter Baan, inspecteur-en-chef au département santé mentale (Mental Health)., et composée de mêmes membres que la commission Hulsman, à savoir un chercheur en drogues (drug researcher), un procureur, le directeur de la clinique Jellinek à Amsterdam (spécialisée dans le traitement des alcooliques) et le directeur du laboratoire Forensic du ministère de la Justice. La commission Baan accueille de plus certains hauts fonctionnaires du ministère de la Justice, le chef de la police d'Amsterdam, des psychiatres et des sociologues. Sa mission est de s'interroger sur l'augmentation de la consommation de drogues et le traitement des toxicomanes 90, le rapport sera transmis au ministère de la Santé en février 1972. Les deux commissions sont d'une envergure nationale, mais la présence de la ville d'Amsterdam y est manifeste. Sachant que le travail de ces deux commissions sera à la base de l'Opiumwet de 1976 décriminalisant l'usage du cannabis, on ne peut que faire un rapprochement entre le référentiel développé et utilisé par le gouvernement néerlandais et le référentiel local de la ville d'Amsterdam, celui-ci inspirant très certainement les conclusions et les recommandations des commissions. Cela ne signifie pas qu'il faille confondre les deux référentiels et en déduire l'inexistence de l'un d'entre eux. La commission Hulsman a une démarche résolument heuristique, due en grande partie à Herman Cohen, le chercheur en drogues, qui est considéré par la commission comme un "expert" en raison de ses travaux. Le rapport reconnaît le danger de la dépendance, mais se pose la question de l'anormalité du toxicomane accroché aux drogues dures par rapport à la normalité supposée de l'ancien toxicomane 91. D'après le rapport, le principal risque des différentes drogues réside dans leur usage intensif et prolongé 92. La suggestion sous-entendue est que l'utilisation de drogues illicites de 89 " •• to clarify factors that are associated with the use of drugs, to give insight into the phenomenon as a whole, and to suggest proposais for a rational policy ... ", p. 5 du rapport Hulsman. 90 "This commission was asked to investigate causes of increasing drug use, how to contrant irresponsible use of drugs, and to propose a treatment system for those who developed dependence of these drugs.", p. 7 du rapport Baan. 91 "Physiological, psychological and sociological factors may keep a user connected to opiates, and if one detoxifies a heavy user, one does not have a 'normal' individual but an unhappy ex junky, who maœuvers with difficulty in a huge emptiness. ", p. 16 du rapport de la commission Hulsman. 92 "The different drugs have the risk in common that one does not restrict oneself to limited use, but that one evolves to long-lasting and intensive use. ln that case they are harmful", p. 19.
  38. 38. 37 manière contrôlée et limitée est possible, en tout cas pas dangereuse. De surcroît, le rapport dénonce les risques de marginalisation de la drogue, dont l'un des principaux effets est de créer une subculture, susceptible de fasciner certains esprits. L'emprisonnement n'est pas considéré comme favorisant la séparation du drogué du milieu de la drogue. L'usager de cannabis, majoritaire chez les usagers de drogues illicites et rendu clandestin par les lois répressives, a plus de chances de rencontrer des substances plus dangereuses si les réseaux sont rendus entrecroisés. Nous trouvons ici les bases de la politique néerlandaise en matière de drogue. La commission, hollandaise dans sa démarche, juge que l'Etat n'a pas à imposer son point-de-vue aux individus 93, et réaffirme le droit de l'individu à être libre de son comportement, même si ce comportement a des conséquences dommageables pour sa santé (ou celle des personnes dont il a la garde légale) 94. La question de la transfusion sanguine fut débattue par certains groupes religieux, qui estimaient que l'Etat n'avait pas à régir leur vie privée ni leurs choix religieux. Ce type de position est parfaitement compris et toléré aux Pays-Bas. Pour ce qui est de la voie pénale, la commission a un avis très clair : elle n'a que des aspects négatifs, en introduisant une course sans fin à la répression, avec des conséquences pour la société 95. La commission Hulsman se prononce donc en toute logique pour une complète décriminalisation à long terme, mais en adoptant des mesures graduelles. Les recommandations politiques sont de trois ordres : la dépénalisation de la possession et de l'usage du cannabis, la possession et l'utilisation des autres drogues (dites « dures ») restent pénalement sanctionnées, les drogués malades doivent pouvoir être suivis médicalement. La commission Baan, en se penchant sur les risques liés à l'utilisation des drogues (en y incorporant le tabac et l'alcool), les divisèrent en dommages physiques, 93 "The State can not have a disapproving point of view only on the ground that a certain behavior is not fitting in the concepts of life of those who carry State power.", p. 40. 94 "If an individual makes a choice that may be dangerous to herself as a private person (e.g. someone refuses blood transfusions) no one should deny her this right. Even when such behavior might endanger others (e.g. parents who do not allow their children to be vaccinated even if a danger for infection exists) the right of a persona! choice will not be denied.", p. 42. 95 "If we opt for penal law as the central means for opposing drug use, this option is inadequate and therefor also extremely dangerous. Time after time it will show that the means will fall short, upon which those who favor punishment will plead for sharpening of law enforcement, until it will be amplified a hundred fold from the present situation. This will boost polarization between the different parts of our society and can result in increased violence.", p. 51.
  39. 39. 38 psychologiques et sociaux. Le rapport se penche sur la « culture jeune » de l'époque et découvre que les caractéristiques hors-normes de celle-ci a une très grande influence sur l'appréhension des drogues. Sur le plan social, la stigmatisation d'un comportement déviant le renforce ; il y a donc un sérieux danger à bannir l'usage de drogues au sein de la société, car les individus rejetés ont très peu de chance de se réinsérer 96. Les recherches d'un sociologue hollandais sont aussi mises à contribution, surtout lorsqu'elles concluent à un meilleur éveil intellectuel des drogués 97 ! L'étude démographique des utilisateurs de drogues démontre que cette expérience est courte chez les jeunes. Il n'est pas démontré que l'usage du cannabis entraîne fatalement la consommation de drogues plus dures. Une enquête américaine indique même que c'est uniquement l'illégalité du cannabis qui est susceptible de créer un contact avec les drogues dures. Ceci est à la base de la séparation des marchés chère aux néerlandais. La commission se pencha longuement sur le problème du cannabis afin, comme le remarque Herman Cohen, de faire cesser l'aberration qui consiste à mettre en prison des jeunes pour quelques grammes de haschisch 98. Les risques physiologiques liés à l'usage du cannabis sont étudiés et considérés comme limités. La consommation est donc vue comme un comportement entrant dans une subculture plutôt que comme une démarche « pharmacologique ». Toutefois, au vu des risques réels liés par exemple à la conduite automobile après avoir consommé du haschisch, cette consommation ne peut être que récréative 99. La commission propose une division des drogues entre celles qui sont acceptables socialement et celles qui ne le sont pas. En refusant une distinction basée essentiellement sur des critères pharmacologiques 100, la commission dénie ainsi le contrôle que des experts médicaux sont à même d'exercer dans d'autres pays. L'usage contrôlé des drogues est donc possible d'après la commission. Toutefois l'usage contrôlé du cannabis est seul tolérable, les autres drogues présentant un risque inacceptable. Les personnes ayant recours aux drogues dures doivent cependant être considérées comme des malades et non comme des délinquants 101. 96 "This will initiate a spiral that will make return of the individual to a socially accepted lite style more and more difficult.", p. 26 du rapport Baan 97 " .•. drug using youths not only read more about drugs but also read more about other things than drugs: art, politics, science and philosophy than youths from the two contrar groups.", p. 27. 98 "The commission was firmly dedicated to ending this mess of youngsters going to prison for a few grams of sash." 99 "Consumption [of cannabis] without risks for the individual or society can only take place during recreation.", p. 59. 100 "A danger scale that only takes pharmalogical properties of a substance into account can not be an operational guide line for the State.", p. 64. 101 "confrontation with penal law is no adequate approach"., p. 68.
  40. 40. 39 Le rapport de la commission Baan fut directement à l'origine de la législation néerlandaise en matière de drogue. Ceci est dû dans un premier temps au travail d'Hulsman, qui dès 1959 et alors qu'il travaillait au ministère de la justice, sensibilisa le ministre de l'époque sur le projet de la Convention Unique, qui était contraire aux politiques de lois pénales de l'époque 102. En effet, aux Pays-Bas, la tendance des années 60 était de restreindre les lois pénales, de s'orienter vers un traitement social des problèmes, et d'éviter autant que faire ce peut la prison. Les hauts fonctionnaires du ministère de la Justice partageaient ce sentiment. Dans un deuxième temps, les travaux de Herman Cohen connurent un large écho auprès de la presse à la fin des années 60, notamment ses conclusions sur la rareté du phénomène de dépendance et sur les conséquences ravageuses de la prison sur un drogué. De plus, lors d'un concert de rock en 1970, l'hebdomadaire conservateur « Elsevier » publia des interviews d'experts et de membres du Parlement, interviews qui se concluaient sur le fait que l'usage du cannabis n'était pas un problème aux Pays-Bas. Dans un troisième temps, la phase institutionnelle se mit en place. Le gouvernement fut interpellé au Parlement dès 1970 par des députés qui demandaient d'éviter l'emprisonnement des utilisateurs de cannabis, ainsi que la révision de la loi sur l'Opium. Il est symptomatique qu'il y ait eu un mouvement d'opinion en faveur de la dépénalisation du haschisch avant même que les deux rapports aient été publiés. Une nouvelle loi sur l'opium s'imposait chaque jour davantage, surtout après la publication du rapport Baan. La personnalité du ministre de la Justice de l'époque ne sera pas sans influence sur les travaux préparatoires à la loi : jeune professeur de droit, catholique progressiste, il trouva le rapport Baan trop conservateur. Il réussit même à inscrire la décriminalisation des drogues au programme du Parti Catholique. D'après le Docteur Cohen, la raison pour laquelle les drogues autres que le cannabis restèrent criminalisées tient à la pression les fournisseurs de pétrole (notamment anglais et allemands) mirent sur le gouvernement néerlandais. D'autres contraintes, légales cette fois, apparurent avec la Convention Unique de 1961 ratifiée par les Pays- Bas. Quoi qu'il en soit, le principal blocage international résidait dans les drogues dites « dures », et le gouvernement néerlandais décida qu'il valait mieux les laisser interdites. Le principal but de la loi sur l'Opium de 1976 fut donc de garder les usagers de cannabis en dehors des prisons, tout comme les autres personnes commettant des infractions étaient autant que possible maintenues hors de prison. Il convient de 102 "counter to our penal law policies at the time.", Maalsté 1993, p. 140-141.
  41. 41. 40 signaler que les politiques de lutte contre la drogue étaient de toute manière peu nombreuses, le passé et la tolérance plaidant contre une telle attitude 103. La signature des traités internationaux prohibant toutes les drogues était donc avant tout une preuve d'opportunisme de la part des autorités néerlandaises vis-à-vis de la communauté internationale. L'apparition plus tard de l'héroïne, ainsi que des nouvelles drogues de synthèse, ne remit pas fondamentalement en cause la position néerlandaise. L'un des résultats visibles est que le cannabis n'inspire pas la même peur aux néerlandais qu'aux habitants d'autres pays. Il ne faut toutefois pas nier l'existence d'une fraction de la population hollandaise rétive à la démarche officielle. Une même fraction s'oppose aux autres politiques libérales concernant l'avortement, la prostitution ou les droits reconnus aux homosexuels. La démarche qui consiste à créer des commissions dès qu'un problème de société se pose, à les composer de manière équilibrée et sans a priori, et à tenir compte de ses avis même lorsqu'ils sont iconoclastes, tout cela peut paraître surprenant à un observateur non-néerlandais. Vouloir comprendre la politique de la drogue aux Pays- Bas sans faire l'effort de comprendre leur manière de penser ou de travailler est donc impossible. C'est peut-être pourquoi cette politique, dite « permissive », est si mal comprise et acceptée par les pays voisins. B/ Le référentiel de la ville d'Amsterdam Sur une population de 15 millions d'habitants, les Pays-Bas comptent 21 000 toxicomanes 104. Amsterdam (700 000 habitants) a de 6 000 à 7 000 toxicomanes, soit le tiers. Il existe donc des contraintes et des solutions inhérentes à la ville d'Amsterdam, certes capitale des Pays-Bas, mais aussi ville éminemment touristique (voire narco-touristique), laboratoire d'expérience pour certains acteurs de la vie politique locale, entre autres grâce à la présence de la clinique Jellinek (plus grand centre d'études des assuétudes des Pays-Bas). Amsterdam s'est sensibilisée aux problèmes liés à la drogue en même temps que le reste du pays, c'est-à-dire depuis les années 60. Paul Vasseur, chargé des affaires 103 Dans les anciennes colonies néerlandaises, la consommation d'opium était encadrée par l'Etat et générait des profits. Les immigrants chinois aux Pays-Bas furent autorisés à fumer de l'opium jusque dans les années 60, à condition que cela se fasse discrètement. 104 Rappelons que pour les néerlandais, les consommateurs de cannabis ne sont pas des toxicomanes.
  42. 42. 41 de drogue pour la municipalité d'Amsterdam, exprime la position de la ville en ces termes : "Cette approche pragmatique dans laquelle un ensemble cohérent de règles est appliqué et où toutes les instances concernées collaborent, caractérise la politique d'Amsterdam. C'est une approche réaliste : le problème est là et ne sera probablement jamais complètement résolu. Mieux vaut donc essayer de minimiser les risques encourus et les nuisances qu'ils suscitent, plutôt que de mener une guerre inutile contre tout ce qui a trait aux drogues dures. [...] D'un autre côté, cette façon de voir les choses ne signifie pas qu'Amsterdam est le paradis des toxicomanes, où chacun est libre de trafiquer et consommer des drogues, où l'héroïne est distribuée gratuitement et où chaque toxicomane peut simplement bénéficier des programmes d'aide. Bien au contraire. A Amsterdam également prévention et dissuasion ont la priorité. Le trafic de drogue est combattu sans relâche et l'on s'applique à rÀ

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