UNIVERSITE PARIS SUD XI
MASTER DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
2008-2009
Sous la direction de Maître Françoise Labrousse
________...
"L'université Paris Sud XI n'entend donner aucune approbation ni improbation aux
opinions émises dans le contenu de cette ...
REMERCIEMENTS
Ce mémoire de fin d’études constitue pour son auteur, à la fois l’ultime travail académique
réalisé dans le ...
SOMMAIRE
REMERCIEMENTS ......................................................................................................
INTRODUCTION
Cette étude constitue le mémoire requis dans la cadre du Master 2, droit de l’environnement
de la Faculté Jea...
La France ne dispose pas de ressources suffisantes en énergies fossiles pour assurer son
indépendance énergétique. La cris...
PREMIERE PARTIE : LE STOCKAGE SOUTERRAIN DE GAZ NATUREL
Le stockage souterrain du gaz naturel relève d’un régime juridique...
La législation applicable aux stockages souterrains de gaz a été intégrée au Code minier (pour
sa partie législative) par ...
que la législation applicable au stockage souterrain serait codifiée dans le futur Code des
mines.
Les principales difficu...
la meilleure efficacité énergétique de toutes les énergies fossiles du marché11
. Le gaz est dit
« source d’énergie primai...
pour la fourniture de gaz. Seul le stockage souterrain de gaz permet maintenir à dispositions
des quantités des gaz suffis...
Les localisations des stockages de gaz naturel en France en 2006
(Source : Le stockage de gaz naturel en France et en Euro...
de l’injection à basse pression est de n’offrir que peu de « flexibilité » aux exploitants lors
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Aujourd’hui, deux opérateurs de stockage souterrain de gaz naturel sont connus en France.
Gaz de France (GDF), gère 12 sto...
Gaz de France CHEMERY aquifère 25/10/1971 05/11/2016
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aquifère 03/12/1986 05/12/2016
Gaz de ...
II. LES TITRES DE STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL
Les titres de stockages souterrains de gaz naturel doivent être dis...
caractéristiques sont fixées par un arrêté du ministre chargé des mines ». L’article 10 du
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L’article 104-3 du Code minier dispose « l'exécution de tous travaux, qui seraient de nature à
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demandeur, notamment au regard de l’importance du projet et de l’engagement financier
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2. Autorités compétentes en...
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(2) Ministre de l’environnement
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(4) Autres services
(i) Les chefs des services civils et les autorités militaires
Ils sont des autorités consultées à l’oc...
(ii) Le Conseil général des mines (CGM) et le Conseil général de
l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET)
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B. Demandes de titres miniers
1. Procédure de la demande de permis de recherches exclusif de stockages
souterrains de gaz ...
impropres à un autre usage, soit à la condition de justifier que « le stockage souterrain
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pour créer une cavité ne sauraient être utilement considérées comme substances concessibles
au titre de l’article 2 du Cod...
Le cœur de la demande de PER réside d’une part dans les capacités techniques et financières
du demandeur, et d’autre part,...
protégées doivent être envoyées au ministre par plis séparé. Les principales pièces du dossier
sont les suivantes :
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public. En particulier, le résumé non technique permet d’informer, de manière vulgarisée le
public des effets du projet.
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concurrence dans lequel figure le périmètre, les caractéristiques de la demande et le délai
dans lequel des demandes concu...
(v) Consultations obligatoires et délivrance du PER par arrêté du
ministre
Les chefs de services civils et de l’autorité m...
confère au demandeur un quasi-droit au renouvellement. La procédure du renouvellement
permet de prolonger le PER jusqu’à d...
Le PER est l’outil de recherches minières le plus complet du Code minier. Si l’octroi du PER
nécessite l’accomplissement d...
Comme pour les PER, les demandes peuvent être formulées par toute personne physique ou
morale, de nationalité française ou...
financières sont versées à la demande de concession. Au titre des conditions particulières
figurent, le cas échéant, le ca...
s’inscrit dans une logique de sécurité de l’approvisionnement en gaz et de la continuité de sa
fourniture. Les autres solu...
et amenée à formuler un avis motivé à l’issue de la procédure de consultation du public, mais
seulement par le préfet. Les...
Le titre de concession crée un droit particulier au bénéfice de son titulaire. Ce droit est défini
à l’article 36 du Code ...
C. Modifications apportés aux titres miniers
La délivrance des titres de stockage est soumise, on l’a vu, à un contrôle ap...
rôle de l’administration est limité à celui de l’approbation, ou de l’interdiction des
conventions passées par les titulai...
(1) Extension des titres de stockage
Les titres des stockages souterrains de gaz naturel, aussi bien les PER que les conce...
(3) Retrait
Les titres miniers sont retirés dans les cas prévu à l’article 119-1 du Code minier. Lorsque le
titulaire d’un...
D. Le contentieux des titres miniers
Les titres miniers revêtent un caractère mixte74
du fait des différentes branches du ...
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Mémoire_Aloïs_Gallet_SSGN_SSCO2 (21.09.2009)

  1. 1. UNIVERSITE PARIS SUD XI MASTER DROIT DE L’ENVIRONNEMENT 2008-2009 Sous la direction de Maître Françoise Labrousse ___________________________________________________________________________ MEMOIRE STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL ET STOCKAGES GEOLOGIQUES DU DIOXYDE DE CARBONE ___________________________________________________________________________ Par Aloïs Gallet -1-
  2. 2. "L'université Paris Sud XI n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans le contenu de cette étude. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur." -2-
  3. 3. REMERCIEMENTS Ce mémoire de fin d’études constitue pour son auteur, à la fois l’ultime travail académique réalisé dans le cadre du Master Droit de l’environnement de l’université Paris Sud XI et une première œuvre de recherche universitaire sur le thème du droit des stockages souterrains. Il clôture une année d’études particulièrement riche sur les plans académiques, professionnels et personnels. Je tiens à remercier Maître Françoise Labrousse, Avocat à la Cour, Associée Jones Day pour avoir accepté de diriger ce mémoire. Je remercie également Anne-Caroline Urbain, Avocat à la Cour, Jones Day pour sa disponibilité, ses conseils, son soutien et son aide précieuse au cours des six mois de stage accomplis au cabinet Jones Day, Mathieu Farge, Avocat à la Cour, Jones Day pour m’avoir donné la chance de cette expérience de stage dans une structure de renommée mondiale auprès de spécialistes du droit de l’environnement, Elodie Simon, Avocat à la Cour, Jones Day pour sa disponibilité et ses nombreux conseils, ainsi que l’ensemble du Jones Day Paris Office pour leur accueil, sans oublier mes chers collègues stagiaires pour leur aide et leurs conseils au cours de la rédaction de ce mémoire. Enfin, je tiens à remercier particulièrement Maître Jean-Pierre Boivin, Avocat à la Cour, Cabinet Boivin & Associés, Directeur du Master Droit de l’environnement de l’université Paris Sud XI, pour m’avoir offert la chance d’étudier le droit de l’environnement sous sa direction à l’occasion de sa dernière année universitaire, ainsi que pour immense implication pour le Master, pour ses étudiants et leur insertion professionnelle future. -3-
  4. 4. SOMMAIRE REMERCIEMENTS .............................................................................................................................................3 SOMMAIRE ..........................................................................................................................................................4 INTRODUCTION..................................................................................................................................................5 PREMIERE PARTIE : LE STOCKAGE SOUTERRAIN DE GAZ NATUREL...........................................7 I. PRESENTATION GENERALE SUR LES STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL......7 A. Rappel de la législation applicable aux stockages souterrains de gaz naturel....................................7 B. Les définitions juridiques en matière de stockage souterrain de gaz naturel ......................................9 II. LES TITRES DE STOCKAGES SOUTERRAINS ................................................................................16 A. Présentation générale des titres miniers............................................................................................16 B. Les demandes de titres miniers..........................................................................................................25 C. Modifications apportées aux titres miniers........................................................................................40 D. Le contentieux des titres miniers .......................................................................................................44 III. TRAVAUX DE RECHERCHES ET D’EXPLOITATION DES STOCKAGES SOUTERRAINS...52 A. Les travaux soumis à déclaration ......................................................................................................52 B. Les travaux soumis à autorisation .....................................................................................................53 C. L’exemple des canalisations..............................................................................................................54 DEUXIÈME PARTIE : LE REGIME APPLICABLE AU STOCKAGE GEOLOGIQUE DU CO2.........56 I. CADRE COMMUNAUTAIRE .................................................................................................................58 A. Champs d’application de la Directive ...............................................................................................58 B. Qualification juridique du CO2.........................................................................................................59 C. Régime applicable à l’exploitation d’un stockage souterrain du CO2..............................................61 II. DROIT INTERNE ....................................................................................................................................64 A. Les législations potentiellement applicables au stockage du CO2 ....................................................65 B. Définition possible CO2 au titre du Code minier ..............................................................................66 C. La durée des permis de stockage de CO2..........................................................................................68 CONCLUSION ....................................................................................................................................................71 BIBLIOGRAPHIE ..............................................................................................................................................72 TABLE DES MATIERES ...................................................................................................................................75 -4-
  5. 5. INTRODUCTION Cette étude constitue le mémoire requis dans la cadre du Master 2, droit de l’environnement de la Faculté Jean-Monnet. Le sujet retenu a été validé par Maître Françoise Labrousse en sa qualité de directrice de mémoire et de responsable de stage, et porte sur les régimes juridiques applicables aux stockages souterrains de gaz naturel et à l’enfouissement géologique du dioxyde de carbone (ci-après « CO2 »). Traditionnellement, en matière de stockage de gaz naturel ou de CO2, il convient de distinguer entre les stockages souterrains et les stockages réalisés en mer. Cette étude concerne les stockages souterrains de gaz naturel et de CO2 en France métropolitaine. Les besoins mondiaux en énergie ne cessent de croître. Les énergéticiens considèrent que les énergies fossiles continueront à satisfaire plus de 80% des besoins mondiaux à l’horizon 2020-2030 1 . La consommation énergétique mondiale et notamment la consommation d’énergies fossiles, aussi appelées les « énergies carbonées », dont le pétrole, le charbon et le gaz naturel sont les sources, a pour effet de relâcher dans l’atmosphère du dioxyde de carbone. Le dioxyde de carbone est un gaz à effet de serre listé tant à l’échelle internationale2 , régionale3 que nationale4 comme le premier gaz connu pour avoir des conséquences néfastes sur le climat. L’urgence écologique et climatique commande une action rapide des Etats pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, et en particulier les émissions de CO2. La crise pétrolière de 2008 a contribué au regain d’intérêt pour la production du gaz naturel. La production mondiale a atteint cette année les 3 055 milliards de mètres cube, soit une augmentation d’environ 4% par rapport à l’année précédente5 . 1 Agence Internationale de l’Energie, Shell. 2 Annexe A du Protocol de Kyoto. 3 Annexe II de la Directive 2003/87/CE du Parlement du 13 octobre 2003. 4 Article L. 229-7 du Code de l’environnement. 5 CEDIGAZ « 2008 Natural Gas Year in Review », Press Release May 6, 2009. -5-
  6. 6. La France ne dispose pas de ressources suffisantes en énergies fossiles pour assurer son indépendance énergétique. La crise diplomatique de 2005 entre la Russie et l’Ukraine, pays par lequel transite 80% du gaz en direction du marché de l’Union européenne, couplée à un hiver 2005-2006 extrêmement froid, ont bien démontré la vulnérabilité énergétique de la France, comparé à ses ressources nucléaires. Le stockage souterrain des hydrocarbures apparait ainsi comme une solution contre les risques de crise de l’approvisionnement en gaz naturel, mais aussi comme un instrument de flexibilité permettant aux fournisseurs de répondre aux variations de la demande. C’est parce que la demande en gaz est particulièrement sensible aux variations du climat que les enjeux stratégiques de son stockage en grandes quantités commandent un encadrement stricte de la part de l’Etat. A l’origine, les premiers stockages souterrains de gaz naturel ont été soumis à la législation et la réglementation minière. La loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative au marché du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie (ci après, la « loi n° 2003-8 ») est venue définir un cadre spécifique aux titres miniers et aux autorisations ou déclarations nécessaires pour la mise en œuvre des stockages souterrains de gaz, d’hydrocarbures et de produits chimiques. Cette étude a pour objet de présenter ce nouveau cadre juridique ayant pour objet ou pour effet de renforcer le marché du gaz en France. La première partie de cette étude traitera du régime juridique applicable aux nouveaux stockages souterrains de gaz naturel. La seconde partie s’attachera à évaluer si le stockage géologique du CO2 peut être appréhendé à travers le régime juridique des stockages souterrains de gaz naturel. -6-
  7. 7. PREMIERE PARTIE : LE STOCKAGE SOUTERRAIN DE GAZ NATUREL Le stockage souterrain du gaz naturel relève d’un régime juridique issu du droit minier. L’opération du stockage du gaz naturel n’est que l’ultime étape, appelée « exploitation du stockage ». En amont, l’exploitant, lui-même, ou par l’intermédiaire d’un tiers aura procédé à la recherche des cavités géologiques aptes au stockage souterrain du gaz, ainsi qu’aux travaux nécessaires à l’aménagement de la cavité à plusieurs centaines de mètres de profondeur. Le droit d’exploiter un stockage souterrain de gaz naturel suppose ainsi l’obtention des autorisations administratives nécessaires. Après avoir rappelé les éléments essentiels du droit minier (I), nous étudierons le régime des titres miniers (II), puis celui des travaux miniers (III). I. PRESENTATION GENERALE SUR LES STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL A. Rappel de la législation applicable aux stockages souterrains de gaz naturel 1. Des prémices d’une législation propre aux stockages souterrains à nos jours Les origines du droit minier remontent à la loi de 1810 qui était très marqué par le caractère régalien de ses dispositions. Les stockages souterrains ont été expérimentés pour la première fois en France en 1956 dans les Yvelines (stockage aquifère de Beynes). C’est à partir de cette première exploitation que la législation propre aux stockages s’est développée. L’ordonnance n° 58-1132 du 25 novembre 1958 relative au stockage souterrain d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés et ses décrets d’application du 6 novembre 1962 (décret n° 62-1296 relatif au stockage souterrain) et du 13 janvier 1965 (décret n° 65-72 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'ordonnance) ont marqué les prémices de la législation relative aux stockages souterrains. -7-
  8. 8. La législation applicable aux stockages souterrains de gaz a été intégrée au Code minier (pour sa partie législative) par la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative au marché du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie. L’article 3-1 du Code minier et le titre V bis intitulé « Du stockage souterrain » ont été spécialement créés par la loi n° 2003-8. Cette première codification a été réalisée à titre transitoire et en attendant la codification du Code des mines prévue par loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite loi POPE)6 . Deux décrets d’application adoptés le 2 juin 2006, le Décret n° 2006-648 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain, et le Décret n° 2006-649 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains viennent compléter les grands principes de la loi n° 2003-8. L’article 64 du Décret n° 2006-648 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain dispose que l’ordonnance n° 58-1132 et le décret n° 62-1296 sont abrogés. Enfin, selon les informations communiquées par la DGEMP7 , les arrêtés pris pour l’application des deux décrets précités n’ont pas, à ce jour été adoptés. Toutefois, un projet d’arrêté pris pour application du Décret n° 2006-648 relatif aux titres a été élaboré, et devrait être adopté à brève échéance. 2. Dans l’attente du Code des mines La loi POPE de 2005 précitée avait prévu à l’article 109 la codification, d’une part, du Code de l’énergie, et d’autre part, du Code des mines. Ce dernier ne doit pas être confondu avec le Code minier actuellement en vigueur. En effet, les futurs Codes de mines et Code de l’énergie ont vocation à regrouper les législations applicables aux ressources énergétiques, à la production, la vente et l’achat d’électricité, au transport et à la distribution de l’énergie, au conditions d’une concurrence transparente sur ces marchés de l’énergies, aux dispositions applicables aux énergies nucléaires et aux énergies renouvelables, à l’extraction des substances combustibles (comme le gaz) et à leur stockage… La commission supérieure de codification a confirmé le choix de la distinction entre les deux codes8. Aussi, il a été décidé 6 Article 109 de la Loi n° 2005-781. 7 Direction générale de l’énergie et des matières premières (DGEMP). 8 Séance de la commission supérieure de codification du 22 février 2006. -8-
  9. 9. que la législation applicable au stockage souterrain serait codifiée dans le futur Code des mines. Les principales difficultés en matière de codification des textes relatifs à l’énergie et aux mines est tout d’abord la distinction des matières. Par exemple, les dispositions relatives au transport du gaz par canalisations doivent-elles être codifiées au code des mines ou au code de l’énergie ? Ou encore, les dispositions applicables à l’extraction de matières fissiles pour les centrales nucléaires sont-elles plus logiquement rangées dans un code ou dans l’autre ? Ensuite, les codificateurs tentent de ne pas laisser les deux futurs codes empiéter sur des codes existants, tel que le Code de l’environnement. Enfin, au sein de chaque code, la recherche d’une codification par thèmes (par exemple : « Le gaz naturel », puis « les énergies renouvelables », dans lesquels figureraient une section « le biogaz ») est tentante, mais non nécessairement réalisable au regard de l’importance des dispositions applicables à un seul thème (exemple des disposition applicables aux canalisations de transport du gaz combustible, ou encore celles applicables aux mineurs contenues dans le Règlement générale des industries extractives dit « RGIE »). Alors la solution reviendrait à opter pour une codification par rubriques afin d’éviter les recoupements des textes entre les différents thèmes. Aussi, le caractère pratique des deux futurs codes n’est pas encore certain9 . B. Les définitions juridiques en matière de stockage souterrain de gaz naturel 1. Définition du gaz naturel : une substance combustible concessible D’un point de vue technique, le gaz naturel s’inscrit au nombre des énergies fossiles comme le pétrole et le charbon. Le gaz naturel est un hydrocarbure. Il ne doit pas être confondu avec les biogaz issus des décharges d’ordures ménagères ou des stations d’épuration des eaux usées. En toute hypothèse, le gaz est une substance combustible. Il est extrait des gisements naturels. L’essentiel de sa composition chimique est le méthane (CH4)10 . Le gaz naturel offre 9 Pour en savoir plus, voir Sablière (P), Quel code pour le droit de l’énergie, AJDA, 2008, 1302 p. 10 Concentration en méthane supérieure à 90%. -9-
  10. 10. la meilleure efficacité énergétique de toutes les énergies fossiles du marché11 . Le gaz est dit « source d’énergie primaire » puisqu’il peut être utilisé en tant qu’énergie à son état naturel et sans transformation préalable. Le gaz est notamment utilisé à des fins domestiques, pour les besoins en chauffage des immeubles, mais aussi dans les centrales thermiques ou les centrales de cogénération qui l’utilisent comme combustible. Dans l’hypothèse de la cogénération, la vapeur alimente une turbine destinée à la production d’électricité, et la chaleur peut aussi être récupérée puis transportée pour alimenter en chaleur les chauffages des immeubles en zone urbaine. L’article 2 du Code minier dispose que « sont considérés comme mines les gîtes connus pour contenir […] de la houille, du lignite, ou d'autres combustibles fossiles, la tourbe exceptée, des bitumes, des hydrocarbures liquides ou gazeux […] » . Aussi, le gaz naturel doit être considéré, à ce titre, comme un hydrocarbure à l’état physique gazeux, et partant, comme une substance minière. Les substances de l’article 2 du Code minier sont dites « concessibles » en ce que les gîtes qui les contiennent ne peuvent faire l’objet d’aucune exploitation par un opérateur, sans que ce dernier ait préalablement obtenu un titre de concession minière (article 22 du Code minier). 2. Définition du stockage souterrain L’article 3-1 du Code minier fournit la définition des stockages. Il s’agit des « cavités souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines naturelles présentant les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches ou susceptibles d'être rendus tels, en vue du stockage de gaz naturel […] ». Le stockage souterrain de gaz naturel revêt un intérêt stratégique certain. Les précédentes crises diplomatiques et leurs conséquences énergétiques ont bien montré que la sécurité des ressources en gaz devait être assurée, particulièrement en périodes hivernales, quand la consommation de gaz est à son maximum. Le stockage souterrain du gaz est à la fois un remède contre les crises en matière d’approvisionnement, mais aussi un outil de flexibilité 11 En comparaison avec le charbon et le pétrole. Legault (A.), Pétrole, gaz et les autres énergies : le petit traité, Edition Technip, Paris, 2007. -10-
  11. 11. pour la fourniture de gaz. Seul le stockage souterrain de gaz permet maintenir à dispositions des quantités des gaz suffisantes pour satisfaire les variations de la demande en gaz en temps de crise, mais aussi pendant les périodes d’hiver. En effet, les capacités actuelles de stockages de gaz naturel en France sont estimées à 12 milliards de mètres cube12 . Les sites de stockages de gaz naturel peuvent être de deux types. Les sites actuellement exploités en France sont pour la plupart de types nappes aquifères (13 sur les 14 existants13 ) ou de type cavités salines. Le stockage souterrain d’hydrocarbures liquide n’est, en revanche, entrepris que dans les cavités salines. Toutefois, les autorisations administratives qui permettent notamment la recherche de ces sites de stockage, font référence à un vocabulaire juridique distinct du vocabulaire technique : formations géologiques naturelles ou formations géologiques artificielles. Les termes de « formation géologique » et « cavités » seront utilisés sans distinction pour la suite de cette étude. La carte reproduite ci-après indique la localisation des sites de stockage souterrain de gaz naturel en France. 12 Voir Chaptal (F.) et Déroubaix (M.), Le stockage souterrain du gaz naturel : une activité stratégique soumise à un régime juridique complexe, BDEI n°16, juillet 2008. 13 Voir les informations sur le site internet de la DGEMP (Direction générale de l’énergie et des matières premières). -11-
  12. 12. Les localisations des stockages de gaz naturel en France en 2006 (Source : Le stockage de gaz naturel en France et en Europe. DGEMP-DIREN) a. Cavités et formations géologiques naturelles Les cavités peuvent être naturelles lorsqu’il s’agit d’anciens gisements d’hydrocarbures épuisés ou de nappes aquifères. Les nappes aquifères peuvent contenir de l’eau. Les anciens gisements d’hydrocarbures peuvent être réutilisés pour le stockage souterrain de gaz naturel, dit « stockage en gisement déplété » 14 , dans les mêmes conditions techniques que les stockages en nappe aquifères. Il s’agit d’injections de gaz réalisées à basse pression dans des profondeurs comprises entre 470 mètres15 et 1140 mètres de profondeurs16 . La conséquence 14 Observatoire de l’énergie, « Les gisements épuisés de Trois Fontaines (Meuse et Haute Marne) pourraient être transformés en stockage de gaz ». 15 Par exemple : le site de Cerville (Lorraine). -12-
  13. 13. de l’injection à basse pression est de n’offrir que peu de « flexibilité » aux exploitants lors des opérations de soutirage. En effet, le stockage à basse pression ne permet que de soutirer des quantités limitées de gaz, peu importe les volumes effectivement stockés, et de manière continue. Les stockages à haute pression offrent une plus grande flexibilité. b. Cavités artificielles, et cavités salines. Les cavités artificielles sont créées dans les couches de sel qui présentent la particularité d’être étanches. Les techniques utilisées pour la recherche et pour la détection de ces cavités profondes nécessitent des technologies particulières de télédétection et d’études géologiques préalables. Lorsqu’une couche de sel potentiellement apte à la création d’une cavité est détectée17 , le sous-sol est ensuite foré. Afin de créer la cavité, de l’eau sera injectée dans la couche de sel pour diluer le sel (c’est l’opération du lessivage). Le sel présente l’avantage d’être à la fois étanche, condition indispensable pour le stockage de gaz naturel, et soluble, permettant ainsi la création des cavités. Le gaz est injecté à haute pression dans des cavités situées à partir de 900 mètres de profondeur pour les projets existants en France18 , et permet ainsi une exploitation plus flexible du site de stockage, plus réactive et moins limitée que le stockage souterrain en aquifère opérations de soutirage du gaz stocké. 3. Informations relatives au marché français du stockage souterrain du gaz naturel Les ressources propres de la France en gaz naturel sont minimes. L’essentiel du gaz naturel provient des importations depuis la Norvège (23%), les Pays-Bas (16%), la Russie (20%) et l’Algérie (16%) 19 . La consommation finale en gaz naturel représente 15% de la consommation totale en énergie20 . (continued…) 16 Par exemple : le site de Soins en Sologne (Centre). 17 Voir par exemple le site internet de la maison de la télédétection. http://www.teledetection.fr/. 18 Par exemple, les sites de Tersanne et d’Etrez (Rhône-Alpes) à 1400 mètres et de Manosque (Provence-Alpes- Côte d'Azur) à 900 mètres. 19 La sécurité d’approvisionnement en gaz naturel de la France. Synthèse de la société SCM pour l’Observatoire de l’énergie : http://www.developpement-durable.gouv.fr/energie/publi/gaz-scm.htm. 20 Source Direction Générale de l’Energie et du Climat (DGEMP). -13-
  14. 14. Aujourd’hui, deux opérateurs de stockage souterrain de gaz naturel sont connus en France. Gaz de France (GDF), gère 12 stockages souterrains de gaz naturel, soit 79% des capacités françaises et Total Infrastructures Gaz France exploite les deux sites de Lussagnet et Izaute. Quatorze sites de stockage souterrains de gaz naturel sont aujourd’hui référencés en France. Un quinzième site fait actuellement l’objet de travaux de recherches. Il s’agit du projet Salins-des-Landes mené par « Electricité de France (EDF) »21 . LES STOCKAGES SOUTERRAINS EXISTANTS (à jour du 22/4/2008) Exploitant Nom du stockage Type Création Validité Remarques BEYNES supérieur 28/051968 Gaz de France BEYNES profond aquifère 24/03/1980 01/01/2006 Renouvellement en cours Gaz de France TROIS FONTAINES gisement déplété 24/02/1999 05/03/2009 Développement en cours Gaz de France ETREZ cavité saline 12/03/1979 24/03/2009 Gaz de France GOURNAY SUR ARONDE aquifère 16/09/1982 21.09.2012 Gaz de type "B" Gaz de France ST CLAIR SUR EPTE aquifère 04/10/1984 06/10/2014 Gaz de France SAINT ILLIERS aquifère 03/10/1969 12/10/2014 21 Observatoire de l’Energie, Statistiques 2006 de l’industrie gazière en France, décembre 2007. -14-
  15. 15. Gaz de France CHEMERY aquifère 25/10/1971 05/11/2016 Gaz de France SOING EN SOLOGNE aquifère 03/12/1986 05/12/2016 Gaz de France CERE LA RONDE aquifère 14/01/1992 15/01/2017 Gaz de France GERMIGNY SOUS COULOMBS aquifère 13/02/1987 18/02/2017 Gaz de France CERVILLE - VELAINE aquifère 08/12/1972 18/12/2017 TIGF LUSSAGNET aquifère 28/05/1968 01/01/2018 Extension de capacité en cours GEOMETHANE MANOSQUE cavité saline 24/03/1993 25/03/2018 Gaz de France TERSANNE cavité saline 17/05/1974 21/05/2019 TIGF IZAUTE aquifère 23/10/1990 26/10/2030 Gaz de France HAUTERIVES cavité saline 11/12/2006 13/12/2036 Développement en cours Gaz de France ALSACE-SUD cavité saline Demande déposée (Source : Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie) -15-
  16. 16. II. LES TITRES DE STOCKAGES SOUTERRAINS DE GAZ NATUREL Les titres de stockages souterrains de gaz naturel doivent être distingués selon qu’il s’agit des titres de recherches des cavités (B) ou des titres d’exploitation des stockages (C). Mais tout d’abord, nous présenterons les éléments généraux communs aux deux types de titres (A). A. Présentation générale des titres miniers 1. Notions communes aux titres miniers La délivrance de titres miniers porte d’une part, sur les caractéristiques du projet, et notamment sur le périmètre minier, mais aussi sur les garanties apportées par le demandeur quant à ses capacités propres à mener un projet de stockage dans des conditions satisfaisantes. Les notions de périmètre minier et de capacités techniques et financières sont au cœur de la procédure de délivrance des titres miniers. a. Notion de périmètre minier Le périmètre minier détermine l’étendue de l’autorisation administrative accordée pour un projet minier tel que défini aux articles 2 à 3-1 du Code minier. Pour des raisons liées à la délimitation des droits et obligations de son titulaire, et par conséquent à la sécurité juridique des tiers (au regard notamment des servitudes d’utilité publiques qui peuvent être instituées), le périmètre définit les limites géographiques de validité des permis de recherches (article 11 du Code minier), des concessions (article 28 du Code minier), mais aussi des autorisations de travaux de recherches et d’exploitation des stockages souterrains régis par les Décret n° 2006-649 du 2 juin 2006. L’article 104 du Code minier assimile les titres de recherches de stockages souterrains et les titres de concession de stockages souterrains à des titres miniers. Les notions de périmètre sont donc communes à l’ensemble des titres du Code minier. Plutôt que de faire porter le périmètre d’un titre de recherches de stockage sur plusieurs communes, ou sur plusieurs départements, c’est une approche pragmatique et scientifique qui est retenue. Aussi le périmètre minier correspond à une superficie exprimée en kilomètres carré22 . Cette surface est définie par l’article 7 du Décret n° 2006-648, lequel fait référence à des surfaces « constitués par des carreaux de quadrillage Nord-Sud et Est-Ouest dont les 22 Par exemple, le permis exclusif de recherches délivré pour le projet Salins-des-Landes porte sur une surface de 602 km². -16-
  17. 17. caractéristiques sont fixées par un arrêté du ministre chargé des mines ». L’article 10 du projet d’arrêté pris pour application du Décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 renseigne sur les points de références utilisés. Il s’agit du méridien de Paris et de l’équateur pour les demandes de titre minier portant sur les départements de la métropole. Les dispositions de l’article 8 de l’arrêté du 28 juillet 1995 ont été, pour la plupart, reprises par l’article 10 du projet d’arrêté. Elles précisent la méthode retenue pour définir les coordonnées du périmètre minier. La représentation plane officielle des méridiens et des parallèles en France métropolitaine est dénommée « Projection de Lambert RGF 93 ». C’est le système de référence officielle utilisé par l’Institut géographique nationale (IGN). Le décret n°2006-272 du 3 mars 2006 a rendu obligatoire le recours à ce système de référence à partir du 3 mars 2009. La représentation plane des méridiens dite « RGF 93 » permet d’obtenir une précision au centimètre. Ce système est destiné à éviter les contestations du périmètre d’un titre, notamment devant le juge. Le nouveau système contribue à d’avantage de sécurité juridique. Le périmètre prend nécessairement une forme géométrique de type polygonale. Le Code minier fait référence à la notion de forme simple du périmètre sans pour autant définir la notion de « périmètre de forme simple »23 . En pratique, les périmètres sont distingués entre le nord et le sud. Et leur forme respective apparait quelconque. Par exemple, le périmètre nord du PER Salins des Landes forme un hexagone, et le périmètre sud forme un décagone. En plus des périmètres miniers en tant que tel, le Code minier distingue le périmètre de recherches, le périmètre de protection et le périmètre de stockage. Le premier définit la surface sur laquelle l’explorateur est autorisé à effectuer des recherches, le second sur la représentation en surface des lignes perpendiculaires qui délimitent le périmètre de la formation géologique du stockage, et le troisième, à l’instar des servitudes d’utilité publique, définit la surface dans laquelle les affouillements et les travaux en profondeur sont interdits ou règlementés. Le périmètre de stockage peut également avoir des conséquences dans le cadre du contentieux de l’enquête publique préalable à l’octroi d’une concession de stockage. 23 Alinéa premier de l’article 11 du Code minier. -17-
  18. 18. L’article 104-3 du Code minier dispose « l'exécution de tous travaux, qui seraient de nature à compromettre la sécurité du réservoir […] est réglementée ou interdite […] à l'intérieur du périmètre de stockage et d'un périmètre de protection institué par le décret accordant la concession […] ». Le périmètre de protection est nécessairement plus large que le périmètre de stockage. Les travaux qui pourraient porter atteinte à l’intégrité du stockage, mais aussi, et plus généralement à l’exploitation du stockage, sont interdits ou, le cas échéant, limités. b. Caractères intuitu personae des titres miniers Les titres miniers sont délivrés au demandeur qui remplit les conditions prévues par le Code minier et les décrets afférents. Une procédure de mise en concurrence des candidats précède la délivrance des titres et assure la transparence des choix de l’administration à l’égard des demandeurs. Le titre minier revêt la forme d’un acte administratif. Cependant, le caractère individuel ou règlementaire de l’acte qui octroie le titre minier n’est pas si évident. D’un point de vue du droit administratif, les actes règlementaires ont une portée générale, alors que les actes individuels ont une portée et des effets limités à une personne ou un groupe de personne24 . Nous reviendrons sur les caractères des titres miniers et leurs conséquences contentieuses25 . Toutefois, les titres miniers sont bien délivrés à un ou des demandeurs nommément désignés. Le titre minier peut être délivré au demandeur qui a fourni l’ensemble des pièces justifiant, non seulement des caractéristiques de son projet (article 17 et 24 du Décret n° 2006-648), mais aussi de ses qualités propres. L’examen des qualités propres du demandeur est réalisé par l’administration à l’occasion de la procédure d’instruction des demandes, au titre de la vérification des aptitudes du demandeur, considérées en l’espèce comme essentielles. Les capacités techniques et financières du demandeur sont appréciées en rapport avec les caractéristiques des opérations de stockage projetées. Nul ne peut obtenir un permis de recherches ou une concession s’il ne justifie pas de ses capacités techniques et financières (respectivement articles 9 et 25 du Code minier). Ce type d’autorisation revêt alors, comme en matière d’installations classées, d’installations nucléaires de base ou de carrières, le 24 Voir Frier (P.L.) et Petit (J.) Précis de droit administratif, 5e Ed., Montchrestien, 2008, 83 p. 25 Voir Supra p. 46. -18-
  19. 19. caractère de l’intuitus personae26 . L’autorisation n’est pas délivrée de manière purement objective, mais en considération des spécificités d’ordre personnel du demandeur. De plus, ce caractère personnel de l’autorisation, indifféremment le permis ou la concession, n’est pas librement cessible, que cette cession soit totale ou partielle. A cet égard, les dispositions relatives à l’amodiation et la mutation des titres miniers seront étudiées plus loin dans cette étude27 . (i) Les capacités techniques Les capacités techniques du demandeur sont appréciées par l’administration au regard des pièces fournies par le demandeur et conformément à l’article 4 du Décret n° 2006-648. La justification est réalisée au moyen des diplômes du demandeur, mais aussi des références professionnelles des cadres de l’entreprise chargée des travaux. Il s’agit ici de justifier des compétences personnelles du demandeur, ainsi que des compétences des entreprises extérieures auxquelles seront confiées les opérations des travaux de recherche ou d’exploitation. Les expériences professionnelles sont également à même de justifier les capacités techniques, tout comme les moyens en termes de ressources humaines. A ce titre, la présentation des projets industriels en cours ou passés, les différents travaux et les publications. Enfin, les moyens techniques, c'est-à-dire les équipements disponibles font l’objet d’un descriptif. L’administration est tenue de solliciter les renseignements de nature à justifier des capacités du demandeur (article 4 du Décret n° 2006-648). L’exhaustivité des renseignements sera privilégiée par le demandeur. (ii) Les capacités financières Les capacités financières quant à elles, sont précisées par la règlementation minière de manière plus explicite. Les bilans comptables, le passif financier et les garanties, cautionnements ou autres éléments du passif sont fournis, tout comme l’ensemble des actifs. Dans l’hypothèse où les éléments listés à l’article 5 ne sauraient, à eux seuls, justifier les capacités financières du demandeur, ce dernier est recevable à présenter toute preuve complémentaire. Il est probable que l’administration évalue les capacités financières du 26 Voir la définition proposée par Cornu (G.), Vocabulaire Juridiques, 3e éd., PUF, 1987. 27 Voir Supra p. 42. -19-
  20. 20. demandeur, notamment au regard de l’importance du projet et de l’engagement financier minimum. 2. Autorités compétentes en matière de stockages souterrains de gaz naturel a. Mines, stockages souterrains et police administrative La police administrative se définit par son objet qui lui est propre : la protection de l’ordre public. Afin de protéger l’ordre public, l’administration prévient et guérit les atteintes potentielles. Aussi, en droit des stockages souterrains, l’administration intervient tant en amont (au moment de l’instruction des demandes de titre minier), qu’en aval (au cours de l’exploitation d’un site de stockage, dès que les intérêts protégés par l’article 79 du Code minier sont menacés). La police des mines trouve son fondement à l’article 79 du Code minier et son fonctionnement est prévu par les dispositions du Décret n° 2006-649. Les dispositions de l’article 79 du Code minier énoncent les intérêts protégés par le Code minier, et prévoient que l’administration est fondée à prescrire toute mesure de nature à faire cesser les atteintes ou les risques d’atteintes à la sécurité et à la santé du personnel, à la sécurité publique, aux caractéristiques essentielles des milieux, à l’archéologie et aux intérêts protégés au titre d’autres législations connexes28 . A travers la police administrative, c’est la protection de l’ordre public qui est assurée. Les stockages souterrains de gaz naturel, mais également les stockages souterrains de CO2, sont des activités à risques qui commandent l’intervention de l’administration en amont de la survenance des risques. La doctrine a isolé au sein de la police administrative la notion de police administrative initiale29 . Cette notion est au cœur du droit de l’environnement industriel, et au cœur de la législation relative aux activités 28 Article 79 du Code minier : « Les travaux de recherches ou d'exploitation d'une mine doivent respecter les contraintes et les obligations afférentes à la sécurité et la santé du personnel, à la sécurité et la salubrité publiques, aux caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, à la solidité des édifices publics et privés, à la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, et plus généralement aux intérêts de l'archéologie et aux intérêts énumérés par les dispositions des articles L. 621-1 (1), L. 621-2 et L. 621-7 du code du patrimoine, des articles L .211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l'environnement, de l'article 1er de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, ainsi qu'aux intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et par les installations afférents à l'exploitation. Lorsque les intérêts mentionnés à l'alinéa précédent sont menacés par ces travaux, l'autorité administrative peut prescrire à l'explorateur ou à l'exploitant de mines toute mesure destinée à assurer la protection de ces intérêts, dans un délai déterminé. En cas de manquement à ces obligations à l'expiration du délai imparti, l'autorité administrative fait procéder en tant que de besoin d'office à l'exécution des mesures prescrites, aux frais de l'explorateur ou de l'exploitant ». 29 Melleray (F.), L'obligation de prendre des mesures de police administrative initiales, AJDA 2005, 71 p. -20-
  21. 21. industrielles dangereuses ou à risques. La police administrative initiale à vocation à intervenir en amont, lors de la délivrance des titres miniers, et tout au long de la validité des titres miniers. L’application du droit minier est donc contrôlée par une police administrative spéciale30 . La police administrative générale, dont le maire est titulaire sur le territoire de sa commune selon l’article L. 2212-1 du CGCT31 ne saurait, en effet convenir à la surveillance des stockages souterrains de gaz naturel. Dès lors, les maires ne disposent pas nécessairement des moyens techniques nécessaires et suffisants pour encadrer les stockages souterrains de gaz naturel, lesquels peuvent s’étendre sur les territoires de plusieurs communes. Cependant, ils restent compétents pour intervenir, en vertu de leurs pouvoirs de police municipale, en cas d’atteinte à l’un des éléments du triptyque de la police administrative : sécurité, salubrité et tranquillité. Les autorités de la police spéciale sont expressément visées par la réglementation minière : il s’agit du ministre chargé des mines, et du préfet du département. Le contentieux des titres miniers relèvera de la compétence des juridictions administratives. b. Présentation des principales autorités compétentes en matière de police des mines Les autorités susceptibles d’intervenir au titre de la police des mines, ou de la législation minière de manière plus générale, sont nombreuses. (1) Conseil d’Etat Au plus haut niveau, le gouvernement intervient par l’intermédiaire du Conseil d’Etat lors de la délivrance des concessions de stockage souterrain de gaz naturel. Par ailleurs, la « partie règlementaire » du futur Code des mines tient, en l’état, dans les dispositions des décrets pris en Conseil d’Etat. La section des travaux publics est la section compétente en matière de mines. 30 Voir, (P.L.) et Petit (J.) Précis de droit administratif, 5e Ed., Montchrestien, 2008, 248 p. (notamment sur la notion de « police spéciale en vertu de la loi »). 31 Code général des collectivités territoriales (CGCT). -21-
  22. 22. (2) Ministre de l’environnement Le ministre en charge des mines est l’autorité placée au premier rang de l’administration des mines. Il est l’autorité destinataire des demandes de titres miniers, et celui qui délivre les permis de recherches. Cependant l’identification du ministre compétent, bien qu’en cours de clarification, n’est pas si évidente. En effet, les tournures prises par la politique et la place de l’environnement sur la scène publique ont tendu à faire passer la compétence minière des mains du ministre en charge de l’industrie, aux mains du ministre de l’environnement. C’est aujourd’hui le ministre de l’environnement qui est compétent pour toutes les questions qui relèvent du Code minier32 . Un tel changement d’organisation semble bien plus logique. Ce droit est en prise directe avec les questions d’énergies, et les questions d’énergies sont en lien direct avec les questions de changement climatique, lesquelles sont, bien entendu, indissociables des questions environnementales. La répartition des compétences au sein de gouvernement reflète, en l’espèce, parfaitement bien l’esprit de la politique environnementale du moment. Les mines, comme les installations classées, les installations nucléaires de base, les projets ou constructions susceptibles d’avoir des conséquences indésirables sur l’environnement relèvent de la compétence du ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat 33 . Le ministre a de vastes compétences qui vont de la sauvegarde de l’indépendance énergétique, à la protection de la biodiversité et du climat. C’est pourtant bien dans cet esprit de composition pluridisciplinaire des matières et des problématiques liées à l’environnement, au développement durable, au climat et à la gestion des risques que cette compétence nouvelle de ministre de l’environnement semble souhaitable. (3) Préfets Les préfets sont les autorités du quotidien des exploitants de mines. Le Code minier et les décrets d’application mentionnent les nombreux rôles du préfet dans le cadre de l’instruction des demandes de permis de recherche, de concession. Les déclarations obligatoires au titre du code minier sont adressées au préfet lorsqu’elles ne sont pas directement adressées au ministre chargé des mines, lequel transmet dans de nombreux cas les demandes à son préfet pour instruction. 32 Décret du 23 juin 2009 relatif à la composition du Gouvernement (JORF n°0144 du 24 juin 2009 p.10274). 33 Dénomination du Ministère de l’environnement au 9 septembre 2009. -22-
  23. 23. (4) Autres services (i) Les chefs des services civils et les autorités militaires Ils sont des autorités consultées à l’occasion des procédures de délivrance des titres miniers. Elles semblent avoir pour mission première de souligner les circonstances particulières qui ne sauraient être ignorées lors de la délivrance d’un titre minier, notamment « en raison des contraintes existant sur la zone » et qui pourraient peser sur l’activité en cause. Les chefs des services civils sont les administrations décentralisées et les administrations déconcentrées de l’Etat, mais aussi le Conseil général des mines. Cette référence large permet d’impliquer tant les services déconcentrés que décentralisées dans le processus de consultation. Aussi, ne seront pas écartés les maires des communes souvent rurales où se développent des projets miniers, du processus décisionnel. Leurs compétences en matière de police administrative générale se révèle insuffisante au regard de la dimension géographique, technique et financière des projets. Leur consultation ne saurait être assimilée à un pouvoir de décision déterminant pour autant. Toutefois, il leur appartiendra de procéder aux aménagements ou de prendre part aux consultations indispensables à la bonne cohabitation des différentes activités voisines aux projets miniers (notamment dans le cadre de la procédure d’enquête publique 34 telle que prévues aux articles L. 123-1 du Code de l’environnement). Les directeurs des Directions régionales de la recherche, de l’industrie et de l’environnement (DRIRE) font partie des directions techniques systématiquement consultées dans le cadre des instructions relatives aux titres miniers35 en tant que services du préfet, et comme en matière d’installations classées. Le décret leur fait une référence expresse dans les consultations obligatoires pour l’instruction des titres miniers. La lecture combinée des articles 20 et 21 permet de déduire que les DRIRE font partie des services civils. Toutefois, leur avis et bien souvent limité au simple avis consultatif et ne lient pas le ministre qui reste l’autorité compétente dans sa décision. Les DRIRE disposent souvent, dans les régions minières, des départements spécialisés en matière de mines. C’est le cas par exemple en région Rhône-Alpes. 34 Voir Supra p. 39. 35 Les DRIRE deviennent progressivement les DREAL (Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement) depuis le décret n° 2009-235 du 27 février 2009. -23-
  24. 24. (ii) Le Conseil général des mines (CGM) et le Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET) Les origines du Conseil général des mines remontent au décret impérial du 18 novembre 1810 qui avait créé le « Corps impérial des ingénieurs des Mines ». Cette administration est devenue le Conseil général des mines en par le décret n° 2007-763. Le CGM a disparu en janvier 2009 avec le décret n° 2009-64 du 16 janvier 2009, pour laisser place au Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET). Le CGIET est placé sous l'autorité directe du ministre chargé de l'économie, qui le préside, et des ministres chargés de l'industrie et des communications électroniques (article 1er du décret n° 2009-64). Ses domaines de compétences sont mentionnés à l’article 2 du décret n° 2009-64. L’énergie, les ressources minières et minérales et l’utilisation du sous-sol font partie des compétences du CGIET. L’article 3 du Décret n° 2006-648 prévoit que les projets de titres miniers et de stockage sont soumis à l’avis du CGM. Un grand nombre de décisions prises dans le cadre du Code minier sont soumises préalablement à l’avis du CGM. Le CGM devenu CGIET opère comme un conseil technique de l’administration chargée des mines. - Les chefs des autorités militaires doivent faire connaître au préfet la présence d’une éventuelle base dans le périmètre de recherches (article 20 de Décret n° 2006-648). Les droits conférés au titulaire d’un permis de recherches ne sauraient lui accorder un droit de passage sur les terrains occupés par des services de l’armée36 . (iii) BRGM Le Bureau de la recherche géologique et minière (BRGM)37 est un établissement public à caractère commercial et industriel établi par le Décret n° 59-1205 du 23 octobre 1959 relatif à l'organisation administrative et financière du BRGM. Ses missions à caractère scientifiques font du Bureau un support et une source de conseil pour les pouvoirs publics. Le BRGM est bien entendu compétent dans les domaines ayant trait aux sciences de la géologie, et partant, aux mines, aux stockages souterrains d’hydrocarbures, et plus récemment au stockage de CO2. Ses publications sur les mines et les stockages souterrains de différents types sont nombreuses. En particulier, c’est le gardien des données figurant dans les déclarations de forage au titre de l’article 131 du Code minier. 36 Voir Supra p. 40. 37 Site internet disponible à l’adresse : http://www.brgm.fr/. -24-
  25. 25. B. Demandes de titres miniers 1. Procédure de la demande de permis de recherches exclusif de stockages souterrains de gaz naturel (1) Permis exclusif de recherches (PER) La recherche de cavités est l’opération première d’un projet de stockage souterrain de gaz naturel. Elles peuvent être entreprises, en premier lieu, par les propriétaires de la surface, appelés par le Code civil les propriétaires du sol38 . La distinction est faite à l’article 552 du Code civil selon que l’on considère la propriété du dessous ou le dessus de la propriété. Cette distinction intéressera au plus haut point les développements réservés aux droits et obligations du titulaire d’un titre minier39 . Dans cette hypothèse, une déclaration de recherche est adressée au préfet préalablement au début des investigations (article 7 du Code minier). Les recherches peuvent également être conduites par un tiers auquel le propriétaire a donné son consentement. Les recherches pourront, en troisième lieu, être conduites par un tiers qui n’a pas obtenu le consentement du ou des propriétaires. Dans cette hypothèse, une autorisation administrative sera requise pour l’explorateur, et le propriétaire aura été invité à présenter ses observations avant la délivrance de cette autorisation. Enfin, l’explorateur peut solliciter du ministre chargé des mines un permis de recherches qui lui confère le droit, en dépit du consentement des propriétaires, de procéder aux études et travaux nécessaires à la découverte d’une cavité (article 7 du Code minier). Traditionnellement, les stockages souterrains d’hydrocarbures ou de gaz naturel sont entrepris dans une perspective politique de sécurité énergétique. Pour exemple, l’article 24 du Décret n° 2006-648 permet les stockages en nappes aquifères, soit lorsque ces nappes sont 38 Article 552 du Code civil : « La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. Le propriétaire peut faire au-dessus toutes les plantations et constructions qu'il juge à propos, sauf les exceptions établies au titre "Des servitudes ou services fonciers. Il peut faire au-dessous toutes les constructions et fouilles qu'il jugera à propos, et tirer de ces fouilles tous les produits qu'elles peuvent fournir, sauf les modifications résultant des lois et règlements relatifs aux mines, et des lois et règlements de police ». 39 Voir Supra p. 40. -25-
  26. 26. impropres à un autre usage, soit à la condition de justifier que « le stockage souterrain contribue à satisfaire le besoin impérieux d'assurer la sécurité d'approvisionnement en gaz et la continuité de sa fourniture ». Il s’agissait en effet d’assurer la fourniture en gaz, pendant les périodes hivernales où la demande est plus forte, et soumise à des variations exceptionnelles. Aussi, les stockages considérés affichaient des capacités de l’ordre de plusieurs millions de mètre cube. L’explorateur qui entreprend de trouver des formations géologiques de cette capacité doit au préalable procéder à des recherches qui s’étendent sur des centaines de kilomètres carrés. Les autorisations de recherches, plus ciblées que le périmètre minier, s’étendent sur plusieurs kilomètres 40 . Les superficies de recherches nécessaires à la découverte de stockage de cette importance portent souvent sur plusieurs propriétés privées. Le PER confère un droit exclusif, c'est-à-dire un droit insusceptible de concurrence, pendant la durée de validité du permis, sur le périmètre considéré. En sus de ces garanties en matière de prospection, le titulaire d’un PER détient un droit à se voir octroyer une concession de stockage, si une cavité est découverte dans les conditions de validité du PER (article 26 du Code minier). C’est pourquoi la doctrine a qualifié le PER d’ « outil privilégié au bénéfice de l’explorateur » 41 . Avant d’étudier les droits que ce dernier confère, nous étudierons la procédure applicable à la délivrance du PER. a. Les types de PER Le PER tel que prévu par le Code minier et le Décret n° 2006-648 peut être alternativement de trois types. Le permis H est dédié à la recherche d’hydrocarbures liquides ou gazeux. Le permis M est délivré pour la recherche de substances autres que les hydrocarbures. Aussi la recherche d’une formation géologique naturelle de type aquifère ferait l’objet, a priori, d’un permis de type H. Mais la recherche d’une formation géologique artificielle, pour le stockage de gaz à haute pression, en cavité saline ferait, quant à elle, l’objet d’un permis de type M. En effet, le sel de sodium est l’une des substances concessibles visées à l’article 2 du Code minier. Cependant, l’entreprise de recherche d’un stockage en cavité saline n’a pas pour objectif d’exploiter le gîte recelant le sel. Les couches de sel ayant vocation à être diluées 40 Par exemple, l’autorisation de recherches pour le site de Tersanne a été accordée sur un périmètre de 7 km². 41 Voir Chaptal (F.) et Déroubaix (M.), Le stockage souterrain du gaz naturel : une activité stratégique soumise à un régime juridique complexe, BDEI n°16, juillet 2008. -26-
  27. 27. pour créer une cavité ne sauraient être utilement considérées comme substances concessibles au titre de l’article 2 du Code minier, et alors, qualifier le permis de recherches de permis M42 . Cette solution ne saurait être satisfaisante au regard des dispositions du Code minier qui imposent l’octroi d’une concession pour pouvoir exploiter un gisement. La procédure de concession étant soumise à une procédure de mise en concurrence, la multiplication des procédures administratives serait de nature à dissuader les demandes de titre pour le stockage souterrain de gaz naturel. La loi n° 2003-8 a créé un régime autonome pour la recherche de stockages souterrains. Les PER de stockage n’entrent ni dans le champ de permis M, ni dans le champ des permis H. Toutefois, le décret fait plusieurs références communes aux permis M et aux PER de stockage. Si le PER de stockage dispose d’un régime autonome, il reste, au demeurant, plus proche de la procédure applicable aux permis de type M, qu’aux permis de type H. b. Procédure pour la délivrance du PER La procédure applicable aux demandes de PER est réglée par le Décret n° 2006-648. Les modalités de mise en œuvre du décret seront précisées par un arrêté ministériel non encore adopté à ce jour. Toutefois, un projet d’arrêté43 permet de fournir certains renseignements complémentaires. Dans l’attente de l’adoption de cet arrêté, il conviendra de se référer à l’arrêté du 28 juillet 199544 fixant les modalités des demandes portant sur les titres miniers et leurs annexes, lequel n’ont pas été abrogé. Il conviendra de mettre à jour cette étude une fois le projet d’arrêté paru au Journal Officiel de la République Française. Enfin, un modèle de demande de PER a été mis en ligne sur le site Internet du ministère chargé des mines. Les PER de recherches de stockage sont expressément visés par la Décret n° 2006-648 aux articles 17 à 23. Il est indiqué à l’article 3 du décret que les projets de décisions relatifs aux titres de stockage sont soumis à l’avis du Conseil général des mines (CGM). Le CGM a été remplacé par le CGIET45 . 42 Sauf à considérer que l’explorateur s’oblige à entreprendre une activité d’exploitation du sel de sodium pour une durée déterminée, avant de reconvertir le gisement en cavité de stockage. 43 Voir Annexes. 44 Voir Annexes. 45 Voir Infra p. 25. -27-
  28. 28. Le cœur de la demande de PER réside d’une part dans les capacités techniques et financières du demandeur, et d’autre part, dans le périmètre minier sollicité. Les deux notions précitées sont centrales dans le régime applicable aux titres miniers. (i) Qualité pour demander un PER La demande de PER doit être formulée auprès du ministre chargé des mines46 . La demande est formulée en français conformément à la loi47 , et s’accompagne d’un dossier de demande. Le demandeur du PER peut être indifféremment une personne physique ou morale, de nationalité française ou étrangère48 . Pour les personnes morales, les statuts de la société ainsi que la preuve de l’enregistrement au registre du commerce doivent être précisées dans la demande. Le représentant physique de la société fournira les éléments nécessaires à sa propre identification, tout comme les informations disponibles concernant les actionnaires connus détenant individuellement plus de 3% du capital49 . La demande est obligatoirement adressée au ministre par lettre recommandée avec accusé de réception (article 17 de décret). La demande doit contenir des indications concernant capacités techniques et financières du demandeur, les caractéristiques de l’opération projetée, et le périmètre demandé. Au-delà des directives indicatives fournies par le modèle de demande de PER, le contenu de cette lettre de demande ne fait l’objet d’aucunes formalités particulières. En revanche, cette lettre de demande est accompagnée d’un dossier de demande de PER dont le contenu est prescrit à l’article 17 du Décret n° 2006-648. (ii) Composition du dossier de demande de PER La liste des informations qui doivent être versées au dossier de demande de PER (mais aussi au dossier de demande de renouvellement du PER ou à la demande de concession) peut être rendue publique à l’occasion de la publication de l’avis de mise en concurrence. Toutefois, certaines informations jugées confidentielles par le demandeur, et protégées par des droits d’inventeur ou de propriété industrielle (article 17 pour le PER). Toutes les informations ainsi 46 Depuis le décret du 23 juin 2009 relatif à la composition du Gouvernement, le ministre compétent est le ministre de l’environnement. 47 Loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française. 48 Voir, Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 371 « Droit des mines », « Institution des titres miniers », points 3 et 4. 49 Voir Annexes. -28-
  29. 29. protégées doivent être envoyées au ministre par plis séparé. Les principales pièces du dossier sont les suivantes : - Une carte, appelée « document cartographique », sur laquelle figure le périmètre de recherche demandé. L’échelle demandée par le modèle de demande de PER est 1/100 000 si le périmètre est inférieur à 500 km², ou 1/200 000 le cas échéant. Par exemple, le PER délivré pour le projet Salins-des-Landes s’étend sur une superficie totale de 602 km² et le plan fourni est à l’échelle 1/200 000. - Un « mémoire technique » dont le contenu n’est pas défini par le décret. Toutefois, il semble s’agir d’un mémoire dit « géologique » selon les informations du guide pratique pour l’obtention d’un PER d’hydrocarbures en France mis en ligne par le ministère50 . Le contenu dudit mémoire n’est pas précisé en l’absence de l’arrêté ministériel pris pour application du décret. Le modèle de demande de PER indique que ce mémoire doit, justifier le périmètre demandé, compte tenu notamment de la géologie de la zone (article 5 du projet d’arrêté et article 4 de l’arrêté du 1995). - La « notice d’impact » est également requise comme en matière d’installations soumises à autorisation d’exploiter. Selon la rédaction de l’article 17 du décret et de l’article 3 du projet d’arrêté, la notice d’impact ne porte que sur les incidences éventuelles des travaux projetés, et non sur les incidences éventuelles du stockage. En revanche, l’article 17 dispose que la notice indique les conditions dans lesquelles l’opération prend en compte l’environnement. La notion de prise en compte est relativement peu précise, ce qui risque d’engendrer des contestations, devant les juridictions compétentes, sur l’arrêté ministériel octroyant le PER, et notamment par les associations de protection de l’environnement. Il conviendra, cependant, de s’interroger sur la raison qui a dicté le choix d’une notice d’impact plutôt que celui d’une étude d’impact, en particulier si les stockages souterrains de gaz naturel ont des impacts sur la ressource en eau ou perturbent l’écosystème souterrain. En outre, l’exigence d’une simple notice d’impact peut surprendre au regard du fait que les stockages souterrains de gaz naturel sont considérés comme des installations SEVESO seuil haut. De plus, la notice d’impact est l’un des éléments centraux du principe d’information du 50 Voir Annexes. -29-
  30. 30. public. En particulier, le résumé non technique permet d’informer, de manière vulgarisée le public des effets du projet. - Le « programme des travaux envisagés » fait état à la fois des études préalables, des techniques mises en œuvre dans le cadre des travaux de recherches, ainsi que du calendrier de réalisation de ces dernières. Une indication de « l’engagement financier » du demandeur pour l’ensemble des recherches est également jointe au dossier. Cependant, le demandeur d’un PER de stockages souterrains n’est pas tenu de fournir les indications relatives à l’effort financier minimum relatif aux travaux de recherches. Pourtant cette disposition est expressément prévue pour les PER de mines. La différence de traitement entre les demandeurs de PER de stockage et les demandeurs de PER de mines peut s’expliquer dans la différence de dimension des deux projets. En particulier, les travaux de recherches tels que les forages, l’injection d’eau pour le lessivage des cavités salines sont particulièrement coûteux et difficilement prévisibles. Le modèle de demande de PER 51 précise que le programme et l’engagement financier ne sont indiqués que pour la première période de validité du permis. - La preuve du « consentement des propriétaires » de la surface est également versée au dossier de demande, de préférence par écrit pour des raisons de sécurité juridique. A défaut de consentement, une autorisation ministérielle devra être fournie par le demandeur. Le ministre chargé des mines délivre alors un arrêté d’autorisation d’occupation des terrains de surface concernés qui peut porter sur un périmètre identifié relativement restreint par rapport au périmètre du PER de recherches de stockage. (iii) Instruction de la demande par le préfet La demande de PER est adressée au ministre. Ce dernier transmet le dossier de demande au préfet du département sur lequel porte le périmètre demandé (article 18 du Décret n° 2006- 648). C’est le préfet qui instruit la demande de PER. Ce dernier est chargé de s’assurer que le dossier de demande est complet, préalablement à la mise en œuvre de la procédure de mise en concurrence. Il invite le demandeur, le cas échéant, à compléter le dossier. Pour les demandes de PER de stockage, comme pour les permis M, le préfet prépare un projet d’avis de mise en 51 Voir Annexes. -30-
  31. 31. concurrence dans lequel figure le périmètre, les caractéristiques de la demande et le délai dans lequel des demandes concurrentes peuvent être formulées (article 18 du décret). L’article 21 du Décret n° 2006-648 prévoit que lorsque la demande de PER porte sur un périmètre comprenant plusieurs départements, le ministre en charge des mines désigne un préfet coordonateur en charge de la police des mines. La même disposition est prévue pour la demande de concession à l’article 30 du Décret n° 2006-648. Le décret n° 2006-649 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains, ainsi que le Code de l’environnement52 prévoient, dans ce type de situation, que le préfet compétent est celui sur lequel porte la plus grande partie des travaux, ou la plus grande partie du projet. Aucune disposition ne précise si ce principe de compétence est retenu au titre des articles 21 et 30 du Décret n° 2006-648. A défaut de cohérence dans l’application de la méthode retenue pour désigner le préfet coordonateur, il en résulterait un éclatement des polices administratives spéciales applicables aux opérations de recherches et de stockages de gaz naturel53 . (iv) Mise en concurrence L’avis de mise en concurrence de la demande initiale de PER de stockage est publié par les soins du préfet au Journal Officiel de la République Française (JORF) seulement. Le décret prévoit une publication, par les soins du ministre au Journal officiel de l’Union Européenne (JOUE), uniquement pour les demandes de permis H. Les demandes concurrentes peuvent être déposées dans un délai de 30 jours. Les candidats concurrents ont accès aux caractéristiques de la première demande de PER. Ils peuvent notamment consulter les périmètres demandés et les documents cartographiques. Les demandes concurrentes sont instruites dans les mêmes conditions que la première demande (article 19 du Décret n° 2006- 648). La date de la publication au JORF de l’avis de mise en concurrence engage le début de la procédure de consultation des chefs des services civils et militaires. 52 Article R. 123-7 du Code de l’environnement relatif au « préfet coordonateur » pour l’enquête publique . 53 Par exemple, la police des travaux miniers et la police des titres miniers, la police des installations classées pour la protection de l’environnement, la police de l’urbanisme, la police administrative générale etc. -31-
  32. 32. (v) Consultations obligatoires et délivrance du PER par arrêté du ministre Les chefs de services civils et de l’autorité militaire sont consultés. Ils émettent un avis ou, pour les DRIRE, transmettent un rapport, sur le projet de PER. Les avis rendu au-delà du délai de 30 jours sont réputés favorables (article 20 du Décret n° 2006-648). Les dossiers des candidats, assortis des avis des administrations consultées ainsi que de l’avis du préfet en charge de l’instruction de la demande sont transmis au ministre dans un délai de quatre mois à compter de la publication au JORF de l’avis de mise en concurrence (article 22 du Décret n° 2006-648). Le ministre statue par arrêté dans un délai de deux ans. Le silence du ministre gardé passé ce délai vaut rejet de la demande. Les informations disponibles sur le site de la DGEMP indiquent que les PER sont délivrés dans une durée moyenne de douze mois, ce qui se vérifie en pratique54 . 2. Droits et obligations du titulaire de titre minier de stockage Durée limitée du PER et procédure de renouvellement Le PER est délivré pour une durée initiale de cinq ans maximum (article 9 du Code minier). Aussi, le titre minier initial désigne le premier titre de recherche, ou de concession, délivré pour un périmètre donné, pour un durée déterminée, et à une personne définie (article 119-10 du Code minier). Toutefois, rien n’empêche le demandeur de solliciter un permis pour une durée inférieure à cinq ans. La prolongation du PER de recherches de stockages est de droit pour l’explorateur qui a satisfait à ses obligations (article 104-4 du Code minier). La procédure applicable est identique à la procédure de demande initiale du PER (article 46 du Décret n° 2006-648). L’engagement financier du demandeur doit être proportionnel à celui de la demande initiale, au prorata de la durée et à la superficie du PER renouvelée (article 10 du Code minier). Toutefois, l’absence de mise en concurrence du renouvellement de la demande de PER 54 Par exemple, le PER relatif au projet Salins-des-Landes (Voir Annexes) a été octroyé 13 mois après le dépôt du dossier de demande complété. -32-
  33. 33. confère au demandeur un quasi-droit au renouvellement. La procédure du renouvellement permet de prolonger le PER jusqu’à deux fois, pour une durée maximale de cinq ans chacun. Ainsi, un PER peut cumuler une durée de validité totale de quinze ans. L’article 10 du Code minier dispose que cette prolongation est de droit pour une durée au moins égale à trois ans, ou pour la durée de la demande de permis initial lorsque ce dernier a été délivré pour une durée inférieure à trois ans. Il sera vérifié, par l’administration que le titulaire du PER a satisfait à ces obligations. Les demandes de renouvellement sont adressées au moins 4 mois avant l’expiration des PER (article 46 du Décret n° 2006-648). Le périmètre des PER peut être réduit lors de son renouvellement. Le Code minier dispose que cette réduction du périmètre peut être portée jusqu’à la moitié du périmètre initial pour le permis M, et est portée à la moitié du périmètre initial pour les permis H (hydrocarbures). Alors que la réduction du périmètre est une faculté dont la réalisation reste aux mains de l’administration chargée des mines, en ce qui concerne les permis M, il s’agit en revanche, d’une obligation pour les permis H. Aucune précision n’est apportée par le Code minier ni ses décrets d’application concernant les PER de stockage. Toutefois, les différents rapprochements opérés par le Décret n° 2006-648 entre le permis M et le PER de stockage tendent vers l’application du troisième alinéa de l’article 11 du Code minier. Ainsi, la réduction du périmètre serait, au maximum, égale à la moitié du périmètre initial. Il conviendrait, au regard des surfaces à explorer pour la découverte d’une cavité apte au stockage de gaz naturel dans des quantités importantes, que le renouvellement des PER de stockage ne soit pas soumis de plein droit à une réduction du périmètre de moitié, comme c’est le cas pour le permis M. En l’absence de précisions jurisprudentielles ou autres sur ce point, un doute persiste sur la question de la réduction du périmètre des PER lors de leur prolongation. De la même manière, la procédure de renouvellement exceptionnel pour une durée de trois ans prévue à l’article 11 alinéa 2 du Code minier ne semble pas transposable aux titres de recherches de stockages souterrains de gaz naturel. En effet, l’article 48 du Décret n° 2006- 648 ne donne aucune précisions autres que celles fournies par le Code minier qui réserve ce mécanisme au seul permis H (hydrocarbures), et on a vu précédemment que les PER de stockage étaient a plusieurs reprises rapprochés des permis M, mais jamais des permis H. Toutefois, à défaut de précédent, cette question reste entière. -33-
  34. 34. Le PER est l’outil de recherches minières le plus complet du Code minier. Si l’octroi du PER nécessite l’accomplissement d’une procédure longue doublée d’une mise en concurrence, les droits conférés à son titulaire peuvent se révéler particulièrement « confortables ». En effet, le PER confère dans un premier temps un droit d’exclusivité pour mener des travaux de recherches. En cas de découverte de la cavité recherchée, le titulaire du PER dispose d’un droit à la concession (article 26 du Code minier). Aussi, si une cavité est découverte peut de temps avant l’expiration du PER, le droit à la concession au profit du titulaire d’un PER a pour effet de maintenir l’ensemble des droits que ce dernier tient en vertu du titre de recherches. En outre, en cas de découverte d’un gisement minier autre que la cavité recherchés, le titulaire du PER dispose d’un droit à exploiter les substances contenues. Cependant, le PER confère certes le droit de procéder, seul, aux recherches d’une cavité à l’intérieur de son périmètre, mais le PER ne confère pas pour autant le droit à son titulaire de mettre en œuvre des travaux, ni de pénétrer sur les terrains des propriétaires de la surface sans leur consentement. Toutefois, à défaut de consentement des propriétaires, le titulaire du PER peut bénéficier des procédures d’institutions de servitudes d’utilité publique, et même des procédures d’expropriation pour cause d’utilité publique (article 73 du Code minier). Ainsi, s’il le demande, le titulaire d’un PER peut bénéficier des droits nécessaires à la conduite des travaux de recherches. Le droit de propriété des tiers situés dans le périmètre s’efface devant les besoins du titulaire d’un PER. Pour les besoins d’occupation du sol des propriétés privées situées hors du périmètre du PER, une procédure de déclaration d’utilité publique devra toutefois être menée. 3. Titres de concession de stockage souterrain de gaz naturel Le titre de concession de stockage souterrain de gaz naturel est l’autorisation administrative obligatoire pour admettre un opérateur à exploiter le stockage. L’administration jouissait traditionnellement d’un pouvoir discrétionnaire pour délivrer les titres de concession. La procédure de mise en concurrence permet à l’administration, dans certaines conditions, de choisir le concessionnaire. -34-
  35. 35. Comme pour les PER, les demandes peuvent être formulées par toute personne physique ou morale, de nationalité française ou étrangère. a. Titre obligatoire pour l’exploitation du stockage Nul ne peut exploiter un stockage sans avoir obtenu au préalable un titre de concession de stockage (article 104-2 du Code minier). Aussi, une fois la cavité de stockage découverte (pour les nappes aquifères) ou créée (pour les cavités salines) dans le cadre du PER, la procédure de demande de concession doit être mise en œuvre. Pour l’explorateur qui, titulaire d’un PER de stockages, a découvert une cavité apte au stockage souterrain de gaz naturel dans le périmètre du PER, la concession est un droit (article 26 du Code minier). Pour les autres opérateurs, la procédure de mise en concurrence est prévue. b. Procédure La concession est accordée par décret en Conseil d'Etat après enquête publique et mise en concurrence (article 25 du Code minier). Le silence gardé par l’administration pendant plus de trois ans sur la demande d’octroi de concession vaut décision de rejet (article 31 du Décret n° 2006-648). Les demandes de concessions sont rejetées de manière expresse par arrêté ministériel (article 31 du décret n°2006-648). Toutefois, la circonstance que le décret instituant la concession ait été pris au-delà du délai de trois ans n’est pas de nature à entacher d’illégalité le décret attaqué55 La procédure applicable à la demande de concession est très proche de la procédure applicable aux demande de PER. Aussi, nous nous attacherons à présenter les spécificités de la procédure de demande de concession de stockage souterrain de gaz naturel. La procédure relative à la demande de concession de stockage souterrain de gaz naturel est prévue aux articles 24 et suivants du Décret n° 2006-648. La concession est octroyée au demandeur qui s’engage à respecter les conditions générales, mais aussi les conditions particulières. Au titre des conditions générales d’octroi de la concession figurent les éléments prévus aux articles 24 et suivants du Décret n° 2006-648. Tous les éléments de la demande de PER et notamment, les capacités techniques et 55 CE 29 juillet 1983, Association Bonnac-Défense. -35-
  36. 36. financières sont versées à la demande de concession. Au titre des conditions particulières figurent, le cas échéant, le cahier des charges qui est élaboré par l’administration. Le demandeur de la concession s’engage à respecter le cahier des charges au stade de la demande de PER. Ce dernier aura l’obligation de respecter l’ensemble de ces conditions particulières tout au long de la concession (article 45 du Décret n° 2006-648). En sus des éléments contenus dans le dossier de demande de PER, le dossier de demande de concession doit présenter une notice d’impact (article 24 du Décret n° 2006-648). Cette étude environnementale est nécessairement une nouvelle étude par rapport à celle versée au dossier de demande de PER (article 17 du Décret n° 2006-648), en dépit d’une rédaction qui peut prêter à confusion56 . En effet, la notice d’impact doit porter plus spécifiquement sur le périmètre de la concession, et les opérations d’injections du gaz dans la cavité. L’obligation pour le demandeur de fournir une étude d’impact n’implique pas la description de l’état initial du site, à défaut d’avoir été prévue par les textes57 . Cette jurisprudence est à rapprocher des conditions de la cessation d’activité et de la remise en état de sites. Une attention toute particulière est portée aux incidences de l’injection du gaz sur la ressource en eau. L’article 24 du décret dispose que la notice d’impact « comporte un descriptif des mesures envisagées afin que l'injection du produit soit effectuée de manière à éviter tout risque présent ou futur de détérioration de la qualité de l'eau souterraine réceptrice et qu'elle ne compromette pas la réalisation des objectifs environnementaux fixés pour cette masse d'eau souterraine ». La protection de la ressource en eaux est renforcée depuis le Décret n° 2007-910 du 15 mai 200758 . Ce dernier a modifié les dispositions de l’article 24 du Décret n° 2006-648 et a opérer une distinction quant aux nappes aquifères susceptibles de recevoir des stockages de gaz naturel. D’une part, les injections de gaz naturel dans les nappes aquifères dont la ressource en eaux est impropre à la consommation humaine devront justifier cet état de fait. D’autre part, les nappes aquifères dont la ressource en eau n’est pas impropre à la consommation humaine, devront justifier, au moyen d’un mémoire, que le projet de stockage souterrain 56 Article 24 du Décret n° 2006-648 : « La demande de concession est assortie d'un dossier comportant les pièces nécessaires à l'identification du demandeur, un mémoire technique, un descriptif des travaux d'exploitation, des documents cartographiques, une notice d'impact telle qu'elle est définie au premier alinéa de l'article 17 […] ». 57 CE 20 novembre 1987, Association Vivre-travailler-Exister en Segala. 58 Décret n° 2007-910 du 15 mai 2007 modifiant les décrets n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain et n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains. -36-
  37. 37. s’inscrit dans une logique de sécurité de l’approvisionnement en gaz et de la continuité de sa fourniture. Les autres solutions alternatives à ce type de stockage souterrain devront être indiquées dans ledit mémoire. Une telle obligation n’est pas sans rappeler la cause originelle des stockages souterrains d’hydrocarbures dans les années 1950. Toutefois, l’articulation entre le droit à la concession pour les titulaire de PER de stockage qui en font la demande dans les conditions du Code minier, et l’obligation de justifier de l’intérêt stratégique d’un stockage dans le cadre de la demande de concession n’est pas clair. Le juge administratif n’a pas encore été saisi de ce type de question. Il ne fait nul doute que ce dernier serait amené à se positionner au regard d’une de la hiérarchie des normes59 , et d’autre part la théorie du bilan60 . Enfin, il convient de rappeler que l’article premier de la Loi Grenelle I tend à instaurer un renversement de la charge de la preuve pour les projets susceptibles de porter une atteint à l’environnement. Les opérateurs doivent rapporter la preuve « qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable »61 . (1) Enquête publique La procédure de demande de concession se distingue de la procédure de demande de PER en ce qu’elle prévoit l’organisation d’une enquête publique. L’enquête publique, d’une durée de 30 jours, est organisée par le préfet du département sur lequel porte le périmètre de la demande de concession et, le cas échéant, par le préfet coordonateur désigné dans les conditions de l’article 30 du Décret n° 2006-648. Un avis au public est affiché dans toutes les communes sur lesquelles portent une partie du périmètre de concession62 . L’enquête publique applicable aux concessions minières en général, et aux concessions de stockage souterrain en particulier relève d’un régime autonome. En effet, l’enquête publique du Code de l’environnement ne trouve pas lieu à s’appliquer. Tout d’abord, l’enquête publique n’est pas conduite par un commissaire enquêteur ou par une commission d’enquête réputée impartiale 59 L’article 26 du Code miner confère un droit à la concession. Ce droit est consacré par la loi, il a donc une valeur supérieure aux dispositions de l’article 24 du décret n° 200-648. 60 CE 28 mai 1971, Ministre de l’équipement et du logement c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est ». 61 Article premier de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement : « […] les procédures de décision seront révisées pour privilégier les solutions respectueuses de l'environnement, en apportant la preuve qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable […] ». 62 Les communes concernées par le périmètre de demande de titre minier sont entendues strictement. Voir par exemple CE 16 janvier 1987, Syndicat intercommunale de défense contre l’uranium. -37-
  38. 38. et amenée à formuler un avis motivé à l’issue de la procédure de consultation du public, mais seulement par le préfet. Les observations du public sont adressées directement au préfet ou consignées sur un registre laissée à la disposition du public en préfecture. La jurisprudence en matière de mines s’est positionnée et a affirmer qu’un recours en annulation dirigé à l’encontre d’un PER, au moyen tiré de l’absence de commissaire-enquêteur ne saurait être accueilli, puisque le texte règlementaire pris pour application du Code minier ne faisait aucun obligation de nommer un commissaire enquêteur63 . Le Décret n° 2006-648 ne fait aucune obligation au préfet de désigner un commissaire-enquêteur. Cependant, les irrégularités d’une enquête publique organisée à titre facultatif (exemple d’une enquête publique organisée sur des territoires extérieurs au périmètre de la concession) peuvent entrainer un vice de forme de l’ensemble de la procédure de consultation du public64 . De manière générale, l’information du public en matière de mines est appréciée in concreto. Aussi des arrêts ont refusé de sanctionner les irrégularités de la procédure d’enquête publique au motif qu’il n’était pas allégué que quiconque aurait été [du fait de ces irrégularités] empêché de faire valoir ses observations65 . Le même arrêt rejetait le moyen selon lequel la notice d’impact comporterait des inexactitudes, au motif « qu’elle contient les éléments suffisants pour apprécier les répercussions, d’ailleurs limités, sur l’environnement des travaux ». (2) Mise en concurrence La procédure de mise en concurrence des candidats à la concession répond aux mêmes exigences que la procédure de mise en concurrence des demandes de PER66 . Droits et obligations du titulaire d’une concession Le titulaire de la concession est aussi appelé l’exploitant de la mine. 63 Par exemple, CE 7 mars 1994, Association Ceze et Ganière ; CE 21 novembre 1990, Comité anti-uranium du permis du Plumelec. 64 CE 11 février 1991, Association d’études et de défense de l’environnement Limagne Combrailles. 65 Par exemple, CE 17 décembre 1997, Association de sensibilisation à la protection de l’environnement du Bassin de la Lergue et autres. 66 Voir Infra p.33. -38-
  39. 39. Le titre de concession crée un droit particulier au bénéfice de son titulaire. Ce droit est défini à l’article 36 du Code minier. Il dispose que la concession crée un droit immobilier, indivisible et non susceptible d’hypothèque. Ce droit est distinct du droit de propriété de la surface, et du droit de propriété de la cavité. En effet, l’acception civiliste du droit de propriété ne correspond pas au droit que le titulaire de la concession dispose sur la cavité. La cavité, au sens de l’article 3-1 du Code minier est réputée être une mine. Et la mine, est une entité juridique qui naît au jour de la délivrance de la concession. Le concessionnaire devient le propriétaire de la mines, il est tenu de constituer une société commerciale qui sera détentrice ou amodiataire de la concession de stockage souterrain (article 45 du Décret n° 2006-648). La succession de concessionnaires sur le même site n’entraîne pas de transfert de propriété de la cavité67 . Aussi le droit conféré par le titre de propriété s’éteint à l’expiration de la validité dudit titre. Durée de la concession Les concessions sont accordées pour une durée ne pouvant excéder cinquante ans. Les prolongations des concessions peuvent être accordées pour des durées de vingt-cinq ans maximum 67 Voir Chaptal (F.) et Déroubaix (M.), Le stockage souterrain du gaz naturel : une activité stratégique soumise à un régime juridique complexe, BDEI n°16, juillet 2008. -39-
  40. 40. C. Modifications apportés aux titres miniers La délivrance des titres de stockage est soumise, on l’a vu, à un contrôle approfondi de la part de l’administration en charge de mines (ainsi que des autres administrations connexes qui sont consultées) sur les demandes présentées. En effet, les raisons d’intérêt général qui ont motivées l’intervention de l’administration au stade de la décision d’octroi des titres justifient l’intervention et le contrôle par l’administration des demandes de modification des titres68. Au même titre, les conventions de droit privées passée relativement aux titres miniers sont soumises à un contrôle de l’administration qui a délivrée les titres de stockage souterrain du gaz naturel. 1. Mutation et amodiation Les procédures de mutation et d’amodiation des titres miniers font aujourd’hui l’objet du titre VI ter du Code minier69 . Sans qu’il soit utile ici de commenter ces dispositions complexes et à la jonction des droits administratifs et privé, nous nous contenterons d’en tracer les grandes lignes. La mutation désigne le transfert d’un droit d’une personne à une autre70. Et l’amodiation fait référence à la « location » du titre minier par son titulaire à un tiers. Les mutations et les amodiations font l’objet de conventions de droit privées. En pratique la mutation des titres n’a vocation à être mise en œuvre que dans le cas des concessions minières. Les titulaires des PER n’ont pas l’occasion de transférer leur titre à un tiers, notamment en raison de la durée limitée pour laquelle le PER est délivré. Quant aux amodiations, elles sont couramment mise en œuvre par les titulaires de titre qui « sous-traitent » une partie de leurs travaux de recherches et d’exploitation des stockages souterrains sur des questions ponctuelles. L’administration intervient lors des mutations ou des amodiations afin de vérifier les conditions de ces conventions et, le cas échéant, pour donner son approbation. C’est pourquoi l’intervention de l’administration est qualifiée d’hybride, en ce qu’elle porte à la fois sur les conventions de droit privé et sur les titres miniers qui revêtent le caractère administratif. Le 68 Voir Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 371 « Droit des mines », « Institution des titres miniers » (Actes juridiques dont les mines peuvent faire l’objet). 69 Articles 119-5 à 119-6 du Code minier. 70 Voir Cornu (G.) Vocabulaire juridique, 3e éd., PUF, 1987, 527 p. -40-
  41. 41. rôle de l’administration est limité à celui de l’approbation, ou de l’interdiction des conventions passées par les titulaires et les tiers71 . La mutation ou l’amodiation d’un titre minier font l’objet d’une autorisation préalable du ministre délivrée à l’issue d’une procédure identique à celle de l’octroi du titre. Toutefois, la procédure de mise en concurrence n’est pas organisée dans le cadre de la procédure d’autorisation des amodiations. C’est bien là tout l’intérêt de l’amodiation. L’enquête publique et la consultation du Conseil d’Etat ne sont pas plus requises. Les mutations et amodiations sont autorisées pour une durée limitée et leur renouvellement est permis dans les mêmes conditions que celles prévues pour la demande initiale. Au titre des mutations et amodiations figurent les hypothèses de vente, de donation, de cession à titre gratuit, de fusion de sociétés. Les amodiataires doivent remplir les même conditions que le titulaire que le titulaire du titre, et notamment les capacités techniques et financières. Les demandes sont adressées au ministre chargé des mines. Le contentieux des mutations et amodiations de titre minier révèle que l’administration conserve un pouvoir décisoire et discrétionnaire sur les demandes d’amodiation qui lui sont présentées72 . La procédure d’autorisation des contrats d’amodiation a pour but de permettre à l’administration de s’assurer que ni l’intérêt financier de l’Etat, ni l’intérêt national lié à l’utilisation des concessions de sont compromis par les contrats. L’administration en charge des mines se refus à évaluer le contenu du contrat de concession. Les contrats d’amodiations produisent leurs effets dès leur signature à l’égard des parties, alors qu’ils ne produisent des effets à l’égard de l’association qu’après l’application de la convention73 . On peut ajouter que les notions de périmètre et le caractère de l’intuitus personae des titres miniers en général, et des titres de stockage souterrain de gaz naturel en particulier sont de nature à justifier l’intervention de l’administration lorsque des changements portant sur les éléments essentiels des titres sont requis. Les changements en cause peuvent porter sur la durée du titre (renonciation, renouvellement) ou sur le périmètre du titre (extension). Enfin, lorsque le titulaire d’un titre ne satisfait plus à ses obligations, l’administration est fondée à retirer le titre octroyé. Nous envisagerons chacune des ces hypothèses. 71 Voir par exemple, CE 11 mars 1932, Gastu et Mercier. 72 CE 23 octobre 1959, Société de recherche et d’exploitation des mines de Mayras. 73 CE 11 mars 1932, Gastu et Mercier, préc. -41-
  42. 42. (1) Extension des titres de stockage Les titres des stockages souterrains de gaz naturel, aussi bien les PER que les concessions de stockage peuvent faire l’objet d’une extension de leur périmètre en tant que de besoin. L’article 51 du Décret n° 2006-648 précise que les demandes d’extension sont instruites dans les mêmes conditions que les demandes initiales. Les consultations des services civiles, ainsi que l’enquête publique pour les concessions du stockage ne sont renouvelées que pour les zones couvertes par l’extension du périmètre initiale. Cette disposition permet de garantir que chaque parcelle comprise dans le périmètre fera l’objet des consultations obligatoires, quitte à ce qu’une même autorité soit amenée à se prononcer plusieurs fois sur une même zone. Cette précaution est un gage de sécurité juridique pour les tiers. La rédaction ne permet à aucune zone du périmètre du PER, ou de la concession, d’échapper aux consultations obligatoires prévues par le Code minier et le décret d’application n° 2006-648. (2) Renonciation Les titulaires d’un titre de stockage, indifféremment les concessionnaires et les explorateurs, ne peuvent librement renoncer à leur titre. Les obligations liées à l’octroi d’un titre de stockage impliquent que la renonciation à ce titre doit nécessairement faire l’objet d’une procédure spécifique de contrôle par l’administration. La renonciation à un titre de concession est expressément prévue par l’article 45 du Code minier. En revanche, la situation de renonciation à un PER n’est appréhendée explicitement par le Décret n° 2006-648 qu’à la toute fin de l’article 55. Aussi, faut-il en déduire que la renonciation aux titres miniers s’entend indifféremment des renonciations aux PER et aux concessions. L’hypothèse d’une demande de renonciation à un PER peut paraitre surprenante au regard de la durée limités des PER. Toutefois, leurs titulaires peuvent avoir intérêt à renoncer au titre, afin d’accélérer leur désengagement des obligations précitées. L’article 55 du Décret n° 2006-648 ne fait référence qu’aux titres, sans distinction sur la question de savoir si les PER sont compris dans les titres, aux côtés de la concession. La demande de renonciation est adressée par le titulaire du titre au ministre chargée des mines. La demande est accompagnée des justifications de l’exécution de mesures prévues à l’article 91 du Code minier (arrêt des travaux miniers). L’instruction de la demande de renonciation au titre minier est instruite par le préfet comme s’il s’agissait de la procédure de prolongation des titres miniers. -42-
  43. 43. (3) Retrait Les titres miniers sont retirés dans les cas prévu à l’article 119-1 du Code minier. Lorsque le titulaire d’une concession manque à son obligation de payer la redevance, ou que ce dernier commet des infractions graves à la police des mines ou aux intérêts de l’article 79 du Code minier. Alors l’article 54 du Décret n° 2006-648 prévoit que le ministre chargé des mines peut prononcer le retrait des titres, après une mise en demeure préalable adressée au « détenteur » ou à « l’amodiataire » par le préfet. La mise ait mention de la décision de retrait du titre susceptible d’être prononcé à l’expiration du délai de mise en demeure ne peut être inférieure à deux mois. Si la mise en demeure s’avère infructueuse, le préfet, après avoir consulté la DRIRE, et les autres préfets concernés le cas échéant, adresse au ministre chargé des mines une proposition de retrait du titre. (4) Autres formalités Les obligations des titulaires de titres miniers sont listées aux articles 43 et suivants du Décret n° 2006-648. Ce sont en premier lieu les capacités techniques et financières de du demandeur, devenu explorateur ou concessionnaire d’un site de stockage qui doivent être maintenues pendant toute la durée de validité des titres. A cet effet, tous les changements notables intervenus au cours de la durée de validité des titres doivent avoir été portés à la connaissance de l’administration. Par exemple, les modifications des statuts de la société doivent être portées à la connaissance de l’administration. -43-
  44. 44. D. Le contentieux des titres miniers Les titres miniers revêtent un caractère mixte74 du fait des différentes branches du droits (droit administratif, contrats, droit immobilier, droit corporels, droits réels, droit à la vie privée et familiale75 ...) qu’ils impliquent en ce qui concerne les recherches, les travaux et l’exploitation d’une mine, et notamment d’un stockage souterrain de gaz naturel. Les obligations du titulaire d’un titre de recherches ou de concession d’exploitation de stockage souterrain de gaz naturel découlent aussi bien des considérations de droit administratif, privé ou pénal. Les développements suivants, consacrés au contentieux des mines, se limiteront aux aspects du contentieux administratif des titres miniers. Le contentieux des actes pris sur le fondement de la police des mines pourra être étudié au regard du contentieux administratif générale76 et en se reportant aux développements consacrés par la doctrine77 ainsi qu’aux interprétations utiles exposées ci-dessous. 1. Qualification juridique des titres miniers Les titres miniers de recherches ou d’exploitation de stockage souterrain de gaz naturel sont délivrés par décisions administratives. Ces dernières sont traditionnellement distinguées en deux catégories : les décisions individuelles et les décisions réglementaires. Les décisions individuelles sont édictées par l’administration, elles ne sont prises qu’à l’encontre d’un destinataire ou un groupe de destinataires nominativement désignés dans l’acte. Les décisions individuelles ont pour caractéristiques propres de créer des droits au profit de leur(s) bénéficiaire(s), lequel(s) se confond(ent), en matière de titres miniers, avec le ou les destinataires. Au contraire, les décisions règlementaires ont une portée générale et s’appliquent de manière abstraite. Certaines décisions règlementaires le sont par nature, 74 Voir Personnaz (J.), Droit des mines, Librairie de la Cour de cassation, Librairies techniques, 1958, 248 p. 75 Au sens de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, Rome, 4 novembre 1950. 76 Voir Chapus (R.), Droit du contentieux administratif, 13e éd., éd. Montchrestien, 2008. 77 Voir, Personnaz (J.), Verrier (F.) et Jallade (P.), J-Cl. Adm. Fasc. n° 372 « Droit des mines », « Droits et obligations de l’exploitant ». -44-

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