Le projet Énergie Est face à l’acceptabilité sociale. Aux limites de la gouvernance canadienne des ressources naturelles.

Le projet Énergie Est
face à l’acceptabilité sociale
Aux limites de la gouvernance canadienne
des ressources naturelles
Yann Fournis & Amélie Dumarcher
GRIDEQ /CRDT
Université Du Québec À Rimouski

Objectifs de la présentation
Contribuer à la réflexion sur l’acceptabilité sociale des grands
projets liés aux ressources naturelles au Canada et au Québec, à
partir de l’exemple du projet Énergie Est.
Les◦ recherches récentes sur l’acceptabilité sociale
Les◦ enjeux posés par le projet Énergie Est
Une◦ analyse du projet (« Qu’est-ce que c’est ? ») et des
processus qui l’entourent (« Qu’est-ce que ça veut dire ? »), en
termes d’acceptabilité sociale

Qu’est-ce que l’acceptabilité sociale ?
Une notion en chantier.
Encore en travail scientifique, non consensuelle (conflits), diversifiée
(selon les acteurs). Bref, elle est une notion inconfortable.
Une notion utile :
Parle de phénomènes courants, pas nouveaux mais prennant de plus
en plus d’importance. Il s’agit donc d’une notion incontournable.
Une notion processuelle, complexe et dynamique :
Elle peut prêter à confusion, aussi s’adapter au contexte propre du
Québec. Elle se présente donc comme perfectible.

Que permet l’acceptabilité sociale ?
Penser les tensions entourant les nouveaux projets de
développement des ressources naturelles. Cf. travaux faits à l’UQAR.
Au Québec, la notion parle des nouvelles modalités de la gouvernance
des ressources ET du rapport au territoire. Dépasse la perspective
technique pour ouvrir à des facteurs avant peu pris en compte.
Pour rendre compte de cette complexité ici, trois parties :
proposer une définition de l’AS,
suivie d’une présentation du projet Énergie Est,
et en suggérer une lecture en termes d’acceptabilité sociale.

Vers une définition
de l’acceptabilité sociale …
PREMIÈRE PARTIE

Comment saisir l’acceptabilité sociale
des projets liés aux ressources naturelles
?
Littérature internationale :
Notion née dans les années 1980 :
visée instrumentale, terminologie
floue.
Essor récent, définitions nouvelles
avec l’éolien (années 2000). Devient
une « notion carrefour » pour
associer diverses dynamiques et
niveaux théoriques / méthodo.
Travaux québécois dynamiques :
Demande des acteurs publics
(BAPE, MERN). Se traduit par des
approches centrées sur :
les◦ territoires
le rôle◦ des valeurs et de la science
les◦ conflits et l’action collective
◦ l’action publique et ses évolutions

Les études sur l’AS à l’UQAR (1/2)
 Parcs éoliens (Est-du-Québec, depuis 2008-09), ont montré :
poids◦ du style traditionnel des projets liés aux ressources
capacité◦ des acteurs à construire des projets socialement acceptables
 Gaz de schiste (Vallée du Saint-Laurent, 2011-13), a montré :
poids◦ du style traditionnel des projets liés aux ressources
efficacité◦ des instances publiques d’évaluation des projets (BAPE)
 Projets liés aux hydrocarbures (2014-16), montrent les
contradictions territoriales de la gouvernance des ressources :
statu◦ quo dans le Québec central vs relance des projets en « régions-
ressources » (Est-du-Québec, Anticosti, …)

Les études sur l’AS à l’UQAR (2/2)
Trois conclusions pratiques sur l’acceptabilité sociale :
Éolien◦ : co-construction projets techniques / communautés territoriales
Gaz◦ de schiste : rôle du politique pour articuler les impératifs économiques
et techniques / les impératifs territoriaux et sociaux
Hydrocarbures◦ : impact territorial des contradictions des politiques
publiques dans la conciliation entre ces différents impératifs
Une constante : la nécessité de penser l’acceptabilité sociale comme :
(1) Un processus, (2) complexe et (3) collectif.

Une définition territoriale de
l’acceptabilité sociale : quels facteurs ?
Trois grands processus pour évaluer l’acceptabilité sociale comme
rapport entre un projet et un territoire :
Quels sont les facteurs de soutenabilité du projet?
(pour un territoire et sa communauté)
Dimension
économique
et territoriale
Quels sont les facteurs de légitimité politique du
projet? (auprès des citoyens et leurs représentants)
Dimension politique
et institutionnelle
Quels sont les facteurs de crédibilité sociotechnique
du projet? (pour les « parties prenantes »)
Dimension sociale
et technique

Citoyens
Parties
prenantes
Communauté
Facteurs d’acceptabilité territoriale des
projets liés aux ressources naturelles
Processus : constitution de grands compromis sociaux, nourrissant
modèles de développement et de structuration des économies
Facteurs : partage des retombées économiques, respect du projet de
territoire, transition
Processus : arrangements institutionnels fondés sur la délibération
et la formation des décisions légitimes et des règles du jeu,
conciliant les stratégies et conflits en présence
Facteurs : transparence, participation, intégration des élus, débats
Processus : coordination, interprétation sociale et fabrication du sens
par un individu ou un collectif à l’égard d’un projet
Facteurs : information, consultation, rétribution, maîtrise des risques
Soutenabilité
Légitimité
Crédibilité

Méthodologie
Travail préliminaire, demandé par le BAPE, à partir de documents
publics (rapports et projet) et revue de presse (288 articles, Le Devoir)
Deux analyses :
Décomposer les processus,◦ examiner séparément les 3 dimensions.
Avantage : précision et distinction entre trois types de paramètres
Inconvénient : quel accueil social pour la neutralité scientifique ?
Recomposer◦ la globalité du processus, émergence et stabilisation
de l’AS pour une réponse simple (acceptation / inacceptation)
Avantage : donne une réponse à la fois claire et distanciée
Inconvénient : réponse claire qui peut paraître à tort normative

Les enjeux du projet Énergie Est :
présentation succincte
DEUXIÈME PARTIE

Énergie Est : un projet colossal
 oléoduc de 4600km, 6 provinces
 1,1 million de barils par jour dont
80% pour marchés extérieurs
Un projet complexe, en trois volets :
 conversion d’un gazoduc existant entre Saskatchewan et Ontario
 nouvelles sections, notamment au QC et au N.-B. (650 km au QC)
 construction d’installations « annexes » (vannes, stations, ports…)

Un projet économique majeur …
mais pas partout
Retombées fiscales pour le QC :
2,12 milliards sur 29 ans
En 2014, dépenses provinciales et
territoriales : environ 110 milliards
Emplois annuels pour le QC :
3168 emplois (construction - 9 ans)
33 emplois (exploitation - 20 ans)
En 2016, population en emploi :
environ 4,167 millions de personnes
Investissement total de
15,7 milliards (12/2015)
dont 4 milliards au Québec
PIB du Québec : environ
370 milliards en 2014

Un projet risqué
Traverse des zones sensibles :
860• cours d’eau, dont St-Laurent
zones protégées•
75• % du tracé sur des terres
agricoles au QC
Les réponses du promoteur
(technologie fiable) jugées
floues et insuffisantes.
spécificités du milieu• (golfe :
glace, courants, fermé, etc.)
incertitudes majeures•
(responsabilité agriculteurs,
frais en cas d’incident, etc.)
Plus les incidents sur les
pipelines neufs sont réguliers …

Un projet politiquement lourd
 Enjeu des rapports entre
provinces et avec le
gouvernement fédéral sur
l’avenir du Canada. Stratégie
ressourciste (coalition gvt
Harper et certaines provinces)
mais réserves du Canada
central.
 Enjeu du rapport entre
projets et populations : style
classique des politiques de
ressources marginalise les
territoires et leurs habitants.

TROISIÈME PARTIE


Les facteurs de crédibilité sociotechnique

Facteurs de crédibilité sociotechnique (1/3)
Crédibilité d’un projet : dépend de ses caractéristiques techniques,
mais aussi des interprétations par les personnes et groupes (et de
leurs usages du territoire). Enjeu : saisir comment différents acteurs
interpréteront le projet …
Plusieurs phases, sous cette dimension :
1. Initialement, peu de questionnements socio-techniques
2. Prise de conscience des risques et remise en question à partir du
début des travaux à Cacouna (avril 2014) : multiplication des
questionnements sur différents paramètres techniques du
projet. Des réponses rares et jugées insuffisantes.

Enjeux de crédibilité sociotechnique_________________________________________________________________________________________________________________________________
2013
2014
2015
2016
Annonce du
projet
Énergie-Est
par TC
Avril - Début des travaux à
Cacouna, risques pour les
bélugas
Novembre - Nouvelle
demande du ministre pour
une étude d’impact
Décembre - Multiplication
des discussions sur les
paramètres techniques
(GÉS, risques de
déversement à Cacouna,
dans les rivières, etc.)
Février - Abandon du port à
Cacouna, car reclassement
des bélugas
Novembre - TC renonce à
un port au QC, retombées à
recalculer
Décembre - Une étude de
Polytechnique souligne de
nombreux risques (cours
d’eau, …)
Février – Documents jugés
incompréhensibles, l’ONÉ
de demande à TC de
redéposer
Juin – Dépôt de l’étude
d’impact de TC au
gouvernement du Québec
(en seulement six
semaines).

Stabilisation3. d’un consensus sur les risques (2015 – 2016) :
l’abandon d’un port à Cacouna et au Québec ne calme pas les
préoccupations, de plus en plus présentes dans l’espace public
(plusieurs rapports rigoureux sur les risques) Deux grands constats
sont la base du consensus :
◦ L’existence de risques bien identifiés et variés,
La◦ critique de la stratégie de TransCanada, qui :
fournit◦ une information trop limitée sur certains paramètres,
refuse◦ de participer aux séances publiques de la CMM.

Situation se stabilise depuis le début de l’année 2016. L’enjeu des
risques est moins mis en avant dans l’espace public. 2 raisons :
TransCanada◦ infléchit sa stratégie, accepte plus volontiers de fournir
des informations et de participer aux débats publics
Il◦ existe un consensus sur les risques, mais aussi sur le décalage
entre l’ampleur des risques et la faiblesse des retombées
économiques
Déficit de crédibilité : crédibilité technique insuffisante, d’autant plus
que le projet a une pertinence économique faible pour la province.


Les facteurs de soutenabilité

Facteurs de soutenabilité (1/3)
Soutenabilité des communautés concernées par le projet : permet-
il de pérenniser leur existence ou, au contraire, la menace-t-il ?
Dimension qui s’est focalisée sur deux types d’enjeux :
Enjeu1. de l’impact du projet sur le modèle de développement
canadien (cristallisé autour de la question des gaz à effets de
serre - ONE, BAPE).
Initialement,◦ configuration classique (entreprise / opposants)
éclate◦ sous la pression dans l’espace public (ex. COP21) : État
divisé; BAPE rend compte du déplacement en intègrant les GES.

Enjeux2. macro-économiques : l’enjeu pour les acteurs politiques
est de saisir la pertinence du projet pour leur territoire. Division
sur les retombées économiques attendues aux différentes échelles.
Territoires◦ locaux : certains initialement intéressés, mais les élus
locaux expriment préoccupations et opposition (jusqu’à 75 villes
en février 2015), étape importante quand la CMM et les
Premières-Nations se prononce contre.
Acteurs◦ nationaux : divisions au QC et entre provinces
Niveau◦ fédéral : hésitations s’expriment par l’inflexion entre les
pratiques des gouvernements, et lorsque J. Trudeau rouvre le jeu.

Enjeux de soutenabilité_________________________________________________________________________________________________________________________________
2013
2014
2015
2016
Mai – Début du processus
d’évaluation est lancé :
l’ONÉ publie la liste des
questions permises lors
des audiences (exclue les
GES et les sables
bitumineux)
Décembre - Dépôt du
projet de loi fédérale sur
les pipelines réduire les
GES tout en protégeant
l’économie ! ).
Décembre - COP21
Annonce du
projet
Énergie-Est
par TC

En conclusion, sur les facteurs de soutenabilité :
Débat◦ qui a mené à une progressive remise en cause du projet.
Projet ambitieux de développement, il devient un projet
encombrant : moins vertueux qu’espéré (économie) et plus vicieux
qu’attendu (impacts, risques).
Le◦ projet apparaît peu à peu comme perpétuant une trajectoire
économique peu soutenable, loin de la transition énergétique en
cours – et sans gains significatifs pour le QC. Incarnation d’un
« vieux » modèle qui s’épuise (pas de développement équitable,
soutenable ou porteur pour les économies concernées.


Les facteurs de légitimité

Facteurs de légitimité politique (1/8)
Au niveau intermédiaire (meso), la légitimité du projet repose sur la
qualité des processus de délibération et des modalités de
gouvernance, dont l’enjeu est la construction d’un intérêt collectif
autour du projet.
Comment les décisions sont-elles prises ? Selon quelles règles du jeu
et quels intérêts ? Les arrangements sont-ils assez larges et assez
robustes, pour résister au temps et aux imprévus ?
Il s’agit clairement de la dimension la plus problématique du projet,
c’est-à-dire celle qui suscite le plus d’évènements …

Enjeux de légitimité politique_________________________________________________________________________________________________________________________________
2013
2014
Mars - TC nie possibilités de décision du Qc. P. Marois se prononce pour le
projet. ONGE émettent des doutes.
Avril – Nouveau PM favorable.
Mai – Début processus d’évaluation. Inquiétude d’élus locaux. 1è injonction
des ONGE pour l’arrêt provisoire des forages, rejetée par la Cour supérieure.
2è injonction. Opposition de la municipalité de Saint-Augustin.
Octobre – Ministère de l’Environnement rejette la demande de reprise des
travaux, veut un nouveau plan. Dépôt officiel du projet à l’ONE.
Novembre – Fuite du plan stratégique de TC par Edelma.
Nouvelle demande du ministre pour une étude d’impact, veut mener une
évaluation, et pose sept conditions.
Multiplication des critiques dans l’espace public.
Décembre - Dépôt du projet de loi fédérale sur les pipelines
Annonce du
projet
Rencontre de
TC avec des
municipalités
québécoises.

Enjeux de légitimité politique_________________________________________________________________________________________________________________________________
2016
Janvier - Pas de docs en français, l’ONÉ refuse la demande du CQDE. Rejet du
projet par la CMM. Tensions politiques (hésitations du gvt, critique du PM de la
Saskatchewan, prise de position du PCC). Refus caucus iroquois.
Février - Des ONGE attaquent TC en justice pour l’obliger à respecter la loi sur la
qualité de l’environnement. Demandent un arrêt du BAPE. En CB, la Cour
Suprême juge que les provinces sont compétentes en termes d’ÉE.
Mars - Début des audiences du BAPE. Les Premières Nations du Québec veulent
être consultées. La Cour rejette la requête de TC (face aux ONGE).
Avril - Annulation du BAPE décrétée par le gouvernement
Mai - L’UPA s’oppose. Les ONGE suspendent les procédures.
Juin - TC dépose l’étude d’impact TC (« dans un esprit d’ouverture et de
collaboration » et de façon « volontaire » ). L’Assemblée des Premières Nations
Québec-Labrador s’oppose. L’ONÉ lance les audiences, même sans version
française et manque d’informations sur la portion Qc.
Août - Suspension des audiences de l’ONÉ, controverse sur les commissaires
ayant rencontré Jean Charest, consultant pour TC.
Octobre - Gatineau s’oppose . Nomination de 4 nouveaux membres à l’ONÉ.
2015
Février - Documents demandés toujours pas remis par TC. L’ONÉ
refuse de suspendre le processus (tracé QC pas fini, manque trad.)
Février-Mars - Déclaration d’inquiétude dans l’espace public (75
municipalités) et inscriptions nombreuses à l’ONE (+ de 1800)
Juin – Dépôt du projet par TC sans étude d’impact, mais annonce
d’un BAPE (les écologistes dénoncent un « BAPE au rabais ».)
Début de la consultation de la CMM, refus de TC d’y participer.
Juillet-août – Inquiétudes sur retombées économiques (gvt du
Québec / TC)
Août – Rapport critique de l’Ontario (risques, manque d’infos)
Septembre - Rejet du projet par Laval et préoccupations publiques
(Longueuil)
Novembre - Stratégies multiples dans l’espace public ( « soirées
portes ouvertes de TC / critique des ONGE et manifestations / gvt
est déçu des retombées économiques annoncées / patronat déçu
que le dossier n’avance pas)

Première étape typique d’un grand projet canadien (2013 à 2014)
Le projet respecte le style traditionnel des politiques de ressources
canadiennes :
Coalition◦ entre l’entreprise et des acteurs publics en retrait (dans
leur rôle de régulateur), mais avec un a priori favorable (soutien
politique).
Les◦ principales oppositions sont menées par les acteurs
environnementaux, initialement marginalisés.

Deuxième étape de crise, éclatement de la configuration initiale
(2014- 2016)
La configuration est mise sous pression par la conscience croissante
du décalage entre risques et bénéfices, avec :
Un échec de la stratégie de forçage de TC. L’entreprise fait le pari
de la compétence exclusive du fédéral et refuse longtemps de
reconnaître la légitimité des débats et des processus d’évaluation
québécois

Un durcissement progressif des acteurs publics : montée des
préoccupations dans l’espace public (forages à Cacouna, réserves de
municipalités, opposition des groupes environnementaux, etc.) Cela
accentue la pression sur le gouvernement provincial qui se fait plus
incisif …
Affirmation◦ des exigences du gouvernement provincial : annonce
d’un BAPE (nov. 2014) et de sept conditions assez strictes quant
au projet

Le◦ gouvernement se fait réticent face aux faibles retombées
économiques du projet, qui est aussi en contradiction avec la
lutte contre les changements climatiques (cf. COP21).
Malgré quelques facilités accordées à l’entreprise le
gouvernement entend donc conserver tout pouvoir décisionnel …

Conclusion de cette phase de crise : l’éclatement de la coalition
traditionnelle produit un rééquilibrage sensible des forces :
le◦ projet est désormais porté par une entreprise plus volontariste
dans le dialogue,
face◦ à un État plus exigeant,
et◦ dans une atmosphère de vive contestation dans l’espace public.
En l’état, le dossier et le projet sont figés au Québec, avant que le
dossier ne soit transféré au niveau fédéral …

Troisième étape, un transfert du dossier sur la scène fédérale
Conformément aux procédures classiques, dossier pris en charge au
niveau fédéral : l’ONÉ lance les audiences en juin 2016. Ceci modifie
la configuration du projet, qui reste cependant ouverte, avec :
La◦ remise en selle relative de l’entreprise, qui retrouve ici la
position stable qu’elle a perdue au Québec
La◦ prudence des acteurs publics, qui usent des procédures
classiques pour faire valoir leurs positions
Un◦ élargissement des critiques de la procédure : contestations
par assos environnementales, mais aussi citoyens et élus locaux

Conclusion provisoire de cette phase de dépaysement : de manière
générale, ce « dépaysement » du dossier est loin d’avoir calmé le
jeu, avec une exacerbation des tensions :
Dans◦ le champ politique fédéral : entre élus des provinces depuis
le début de l’année 2016,
Dans◦ l’espace public : critiques vives face aux facilités accordées à
l’entreprise (absence de version française des documents)
Au◦ sein de l’ONÉ, bousculé par la controverse sur son mode de
fonctionnement interne et des enjeux sur « l’intégrité de l’Office »,
dont certains membres ont rencontré des représentants de TC

Conclusion
LE PROJET ÉNERGIE EST FACE À L’ACCEPTABILITÉ SOCIALE

Une perspective globale sur le projet
Énergie Est
En première analyse, le cas du projet Énergie-Est indique que les
processus générant (ou non) l’acceptabilité sociale sont désormais
incontournables pour les grands projets (cf. similitudes avec les
parcs éoliens, le gaz de schiste, etc.)
Pour le projet Énergie Est, ces processus se distinguent cependant à
3 niveaux, parce qu’ils débouchent sur un triple déficit qui illustre
les limites de la gouvernance canadienne des ressources naturelles
…

Un triple déficit
Le projet perpétue une trajectoire économique peu
soutenable, sans ouvrir la porte à la transition énergétique
en cours
Déficit de
soutenabilité
Le promoteur a privilégié une approche fermée et longtemps
refusé de reconnaître les préoccupations d’acteurs du débat
québécois (élus nationaux, locaux, citoyens, ONGE, etc.) et leurs
instances (évaluation environnementale)
Déficit de
légitimité
Des questions sérieuses ont été posées sur les impacts et les
risques, mais les réponses n’ont souvent pas été apportées
et, lorsqu’elles l’ont été, sont jugées insuffisantes
Déficit de
crédibilité

Énergie Est : Acceptation ou inacceptation ?
Les facteurs en débat
Absence de prise en compte de la•
transition énergétique
Manque• de transparence et
d’information du promoteur
Processus fermé•
Refus de reconnaître la•
compétence du Québec
Risques• et impacts inégalitaires ;
effets sur les territoires
Faible prise en compte des enjeux•
sociaux et environnementaux
Reconduite du modèle•
économique ; pérennité d’une
industrie et d’une communautés
d’affaires (estimations)
• ,
Bonne• volonté tardive
Retombées économiques (surtout•
provinciales et nationales)
(estimations), en dépit de leur
faiblesse

Annexes : définition et références_____________________________________________________________________________________________________________________________________________
Définition de l’acceptabilité sociale :
«un processus d’évaluation politique d’un projet sociotechnique mettant en interaction une pluralité
d’acteurs impliqués à diverses échelles et à partir duquel se construisent progressivement des
arrangements et des règles institutionnels reconnus légitimes car cohérents avec la vision du territoire et
le modèle de développement privilégiés par les acteurs concernés.» Fournis et Fortin (2013: 13)
Références :
Fournis, Y., Fortin, M.-J. (2013), L’acceptabilité sociale de l’énergie éolienne : une définition, document de travail
du GRIDEQ, 131017, UQAR, 19 p. http://www.uqar.ca/files/grideq/fournis-fortin-131017.pdf
Fortin, M.-J., Fournis, Y. (dir.) (2015) L’acceptabilité sociale au Québec: où en sommes-nous? Actes du forum
tenus le 20 mars 2015 à l’Université du Québec à Rimouski, co-organisé par l’INM et la Chaire de recherche du
Canada en développement régional et territorial, 70 p. http://www.uqar.ca/grideq/edition/
Fournis, Y., Dumarcher, A. (2016), Vers un débat global sur l’extractivisme, au-delà du partage Nord/Sud. La
primarisation économique à la lumière des analyses de l’extractivisme et des principales ressources. Document
de travail GRIDEQ-160930, DOI: 10.13140/RG.2.2.34278.63049. 33p. https://www.researchgate.net/308794920
Présenté au conseil national de l’AREQ – 27 octobre 2016, Rimouski

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