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Vers des solutions concrètes pour renforcer la chaîne de responsabilités dans la prestation de services publics

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FORUM RÉGIONAL SUR LA DÉCENTRALISATION EN
AFRIQUE FRANCOPHONE
DÉCENTRALISATION & PRESTATION DES SERVICES PUBLICS EN
AFRIQUE FRANCOPHONE
Vers des solutions concrètes pour renforcer la chaîne de responsabilités
Marseille, 22 au 24 juin 2007
MADAGASCAR :
PROMOUVOIR ET RENFORCER LA
SYNERGIE ET LE PARTENARIAT
ENTRE LES GOUVERNANTS
LOCAUX ET LES CITOYENS GRÂCE
A L’INSTAURATION PROGRESSIVE
DE LA CULTURE DE RÉSULTATS
RANDRIANARIVELO Benjamina Mahasolo
Consultant National RRI
(Rapid Results Initiatives)
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FORUM RÉGIONAL SUR LA DÉCENTRALISATION EN AFRIQUE
FRANCOPHONE
Marseille, 22 au 24 juin 2007
MADAGASCAR : PROMOUVOIR ET RENFORCER LA SYNERGIE ET LE PARTENARIAT
ENTRE LES GOUVERNANTS LOCAUX ET LES CITOYENS GRÂCE A L’INSTAURATION
PROGRESSIVE DE LA CULTURE DE RÉSULTATS
Présenté par Mr RANDRIANARIVELO Benjamina Mahasolo
Consultant National RRI
(Rapid Results Initiatives)
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Sommaire succcinct
CONTEXTE SPECIFIQUE A MADAGASCAR VERS 2004/2005 : UN PROCESSUS DE
DÉCENTRALISATION QUI PEINE A VÉRITABLEMENT S’IMPOSER SUR TERRAIN
1. Le pays : Un découpage territorial à 2 niveaux, avec 22 Régions et près de 1 700
Communes
2. Un cadre institutionnel et juridique de la décentralisation en évolution constante
au gré des régimes politiques successifs
3. Une démarche participative systématisée pour l’élaboration des cadres
référentiels de développement aux différents niveaux
4. Mais néanmoins, la centralisation reste ancrée dans les habitudes et les
pratiques
5. Renverser alors de telles tendances en adoptant une approche pragmatique,
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locales
GÉNÉRER DES RÉSULTATS VISIBLES DANS DES DÉLAIS LIMITÉS A LA BASE : UNE
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6. L’approche par les Résultats Rapides : Une mise en pratique des principes de
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Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007
7. Facteurs de réussite de l’approche par les résultats rapides
VERS L’INSTITUTIONALISATION DE LA TRANSPARENCE ET DE LA PARTICIPATION
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8. Approche par l’apprentissage avec l’accompagnement de coaches
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10.Systématisation de nouveaux réflexes de travail, suite à l’utilisation rigoureuse
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LEÇONS Á RETENIR ET PERSPECTIVES : MISER SUR LE CAPITAL SOCIAL
11.Un résultat provoque d’autres résultats, et ce d’autant plus que c’est largement
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RBM_07juin07 3
CONTEXTE SPECIFIQUE A MADAGASCAR VERS 2004/2005 : UN PROCESSUS DE
DÉCENTRALISATION QUI PEINE A VÉRITABLEMENT S’IMPOSER SUR TERRAIN
1. Le pays : Un découpage territorial à 2 niveaux, avec 22 Régions1 et près de
1 700 Communes
3ème île du monde, en
superficie (587 000
Km²),
Au Sud-Est de l’Afrique,
Près de 17 millions
d’habitants,
Découpé en 22 Régions,
Et près de 17 000
Communes.
2. Un cadre institutionnel et juridique de la décentralisation en évolution constante
au gré des régimes politiques successifs
Période Cadre Institutionnel & Juridique
1ère République
(1960 – 1975)
Administration du territoire par les Communes urbaines et rurales,
mais avec une faible autonomie
2nde République
(1975 – 1991)
Découpage à 4 niveaux de collectivités territoriales2 ;
Compétences quasi-identiques attribuées à chaque niveau de
collectivité, d’où d’importants dysfonctionnements et de la
déresponsabilisation.
3ème
République
1992 : Révision constitutionnelle3 mettant l’emphase sur la
décentralisation effective4. Difficulté de démarquer les
compétences entre la Région et le Département, et entre ce
dernier et la Commune. Et dans la pratique, seule le niveau
1991-2001
1
La plus petite (ITASY) couvre 6 993 km², alors que la plus grande (ATSIMO ANDREFANA) s’étend sur
66 236 km², soit près de 10 fois plus
2
Soit 6 Faritany, 110 Fivondronampokontany, 1230 Firaisampokontany et 13 213 Fokontany
3
Constitution modifiée du 18 septembre 1992
4
Dans son préambule, la Constitution inscrit que l’application de la décentralisation effective est une condition
de développement harmonieux du peuple Malagasy souverain
Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007
Période Cadre Institutionnel & Juridique
de la Commune est mis en place et fonctionne ;
1994-1995 : Une dizaine de lois promulguées sur la
décentralisation5 ;
1995 : Election6 des conseils municipaux et des maires au
niveau des 1300 Communes ;
1998 : Révision constitutionnelle7 prônant notamment la
création des provinces autonomes (6) qui sont appelées à
gérer librement leurs propres affaires dans le cadre de leurs
lois statutaires respectives. Les Régions et les Communes
sont des démembrements des provinces autonomes ;
2000 : Lois organiques :
i]8 déterminant le cadre de la gestion des propres affaires
des Provinces autonomes ;
ii]9 relatif à l’organisation des premières élections des
membres du conseil provincial.
Régime actuel 2004 : Loi d’orientation pour les Régions10 ;
(2002-2007)
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2006 : Validation du PN2D12 ;
2006/2007 : Série d’ateliers participatifs ayant abouti à la
finalisation du MAP13, plan d’actions quinquenal pour sortir
de la pauvreté et lancer un saut qualitatif dans le moyen
terme ;
5
Dont, Loi n°93-005 sur l’orientation générale de la politique de décentralisation promulguée le 26 janvier
1994 ; Loi 94-001 définissant les 3 niveaux de collectivités décentralisées [28 Régions, 158 Départements, 1392
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collectivités …
6
En date du 05 novembre 1995, et renouvellement des mandats en novembre 1999
7
Constitution modifiée par voie référendaire en mars 1998. Les provinces autonomes sont des « collectivités
publiques dotées de la personnalité juridique ainsi que de l’autonomie administrative et financière »
8
N° 2000-016 du 29 août 2000
9
N° 2000-667
10
N° 2004-001 du 17/06/2004
11
« Madagasikara Voa-janahary » ou « Madagascar, naturellement ». Il y est notamment énoncé « qu’à chaque
Région, sa spécificité, et Madagascar à nous tous »
12
Programme National de Décentralisation et de Déconcentration, validé et adopté par le Gouvernement le
25/10/06, articulé autour de trois (3) axes stratégique [soit i) Consolidation de la décentralisation ; ii) Appui aux
Collectivités Territoriales Décentralisées par les Services Techniques Déconcentrés, iii) Participation citoyenne
et développement de partenariats] et comportant 3 phases [Phase 1 <2006/2008> : ancrage stratégique de la
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tendances dans la logique de développement au profit des Régions et des Communes ; Phase 3 <2012/2015> :
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13
Madagasikara Am-Perinasa ou Madagascar Action Plan, pour la période 2007 - 2012
RBM_07juin07 5
Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007
Période Cadre Institutionnel & Juridique
2007 : Le ministère en charge de la décentralisation est
rattaché directement à la Présidence de la République, et le
ministre correspondant est le N°2 du Gouvernement ;
2007 : Référendum constitutionnel14 ayant notamment
supprimé le niveau de la Province autonome15 et instituant
un rôle important pour les Fokontany16 à la base ;
2007 : Décret17 sur la nouvelle organisation des Fokontany.
3. Une démarche participative systématisée pour l’élaboration des cadres
référentiels de développement aux différents niveaux
- MAP pour le niveau national. De larges consultations ont été menées lors
de la phase d’élaboration, puis de la dissémination post-validation. Par
ailleurs, un système participatif est prévu dans le dispositif de suivi de la
progression de la mise en oeuvre18 du plan d’actions ;
- PRD19 au niveau régional. L’élaboration de ce document a constitué la
première mission dévolue à l’équipe nommée à la tête des Régions à
partir de fin 2004 ;
- PCD20 pour le niveau communal. Son élaboration constitue un exercice
préalable participatif conditionnant dorénavant tout appui technique
et/ou financier des partenaires au développement, depuis à peu près une
dizaine d’années.
4. Mais néanmoins, la centralisation reste ancrée dans les habitudes et les
pratiques
Cette situation se caractérise et se justifie notamment par :
14
En date du 04 avril 2007
15
Il y avait auparavant 3 niveaux de CTD ou collectivité territoriale décentralisée, le plus élevé étant constitué
par la « province autonome », au nombre de six (6)
16
Equivalent de « Quartier », au nombre de 16 969 sur l’ensemble du territoire national
17
Décret n° 2007-151 du 19/02/2007. A titre de changement important, par rapport à la situation antérieure : [a]
Le Chef de Fokontany est nommé par le Chef de district, sur la base d’une liste de trois (3) personnes proposées
par le Maire, liste qui elle-même a été constituée à partir des cinq (5) personnes élues par les citoyens, [b] Leur
rémunération est prise en charge directement par la Présidence de la République, [c] Les locaux de leurs bureaux
sont en cours de réhabilitation, voire de construction, par l’Etat, [d] Chaque bureau de Fokontany est en train
d’être doté d’un kit, leur permettant d’être immédiatement opérationnels
18
Un budget de 2.5 millions de US$ vient d’être affecté par le projet PGDI/Banque Mondiale au suivi-évaluation
du MAP, et à l’amélioration des donnée statistiques y afférentes
19
Plan Régional de Développement. Le pays est découpé en 22 Régions
20
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RBM_07juin07 6

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Vers des solutions concrètes pour renforcer la chaîne de responsabilités dans la prestation de services publics

  • 1. FORUM RÉGIONAL SUR LA DÉCENTRALISATION EN AFRIQUE FRANCOPHONE DÉCENTRALISATION & PRESTATION DES SERVICES PUBLICS EN AFRIQUE FRANCOPHONE Vers des solutions concrètes pour renforcer la chaîne de responsabilités Marseille, 22 au 24 juin 2007 MADAGASCAR : PROMOUVOIR ET RENFORCER LA SYNERGIE ET LE PARTENARIAT ENTRE LES GOUVERNANTS LOCAUX ET LES CITOYENS GRÂCE A L’INSTAURATION PROGRESSIVE DE LA CULTURE DE RÉSULTATS RANDRIANARIVELO Benjamina Mahasolo Consultant National RRI (Rapid Results Initiatives) Antananarivo, Madagascar
  • 2. FORUM RÉGIONAL SUR LA DÉCENTRALISATION EN AFRIQUE FRANCOPHONE Marseille, 22 au 24 juin 2007 MADAGASCAR : PROMOUVOIR ET RENFORCER LA SYNERGIE ET LE PARTENARIAT ENTRE LES GOUVERNANTS LOCAUX ET LES CITOYENS GRÂCE A L’INSTAURATION PROGRESSIVE DE LA CULTURE DE RÉSULTATS Présenté par Mr RANDRIANARIVELO Benjamina Mahasolo Consultant National RRI (Rapid Results Initiatives) Antananarivo, Madagascar Sommaire succcinct CONTEXTE SPECIFIQUE A MADAGASCAR VERS 2004/2005 : UN PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION QUI PEINE A VÉRITABLEMENT S’IMPOSER SUR TERRAIN 1. Le pays : Un découpage territorial à 2 niveaux, avec 22 Régions et près de 1 700 Communes 2. Un cadre institutionnel et juridique de la décentralisation en évolution constante au gré des régimes politiques successifs 3. Une démarche participative systématisée pour l’élaboration des cadres référentiels de développement aux différents niveaux 4. Mais néanmoins, la centralisation reste ancrée dans les habitudes et les pratiques 5. Renverser alors de telles tendances en adoptant une approche pragmatique, axée sur la recherche de résultats rapidement visibles sur le terrain, exploitant les opportunités existantes et mobilisant les compétences et les capacités locales GÉNÉRER DES RÉSULTATS VISIBLES DANS DES DÉLAIS LIMITÉS A LA BASE : UNE APPROCHE AYANT POSITIVEMENT CONTRIBUÉ AU RENFORCEMENT DES RELATIONS ENTRE POUVOIRS LOCAUX ET CITOYENS Á MADAGASCAR 6. L’approche par les Résultats Rapides : Une mise en pratique des principes de leadership, articulés autour de la Vision, l’Efficacité et la Transparence / Redevabilité
  • 3. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 7. Facteurs de réussite de l’approche par les résultats rapides VERS L’INSTITUTIONALISATION DE LA TRANSPARENCE ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE, POUR LA CONSOLIDATION ET L’EXPANSION DES ACQUIS AU NIVEAU LOCAL 8. Approche par l’apprentissage avec l’accompagnement de coaches 9. Acquisition de nouveaux comportements, découlant du travail en équipe 10.Systématisation de nouveaux réflexes de travail, suite à l’utilisation rigoureuse des outils préconisés par RRI LEÇONS Á RETENIR ET PERSPECTIVES : MISER SUR LE CAPITAL SOCIAL 11.Un résultat provoque d’autres résultats, et ce d’autant plus que c’est largement reconnu 12.Coaching et renforcement des capacités financières pour accélérer la décentralisation 13. Efforts citoyens proportionnels à la qualité des services rendus RBM_07juin07 3
  • 4. CONTEXTE SPECIFIQUE A MADAGASCAR VERS 2004/2005 : UN PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION QUI PEINE A VÉRITABLEMENT S’IMPOSER SUR TERRAIN 1. Le pays : Un découpage territorial à 2 niveaux, avec 22 Régions1 et près de 1 700 Communes 3ème île du monde, en superficie (587 000 Km²), Au Sud-Est de l’Afrique, Près de 17 millions d’habitants, Découpé en 22 Régions, Et près de 17 000 Communes. 2. Un cadre institutionnel et juridique de la décentralisation en évolution constante au gré des régimes politiques successifs Période Cadre Institutionnel & Juridique 1ère République (1960 – 1975) Administration du territoire par les Communes urbaines et rurales, mais avec une faible autonomie 2nde République (1975 – 1991) Découpage à 4 niveaux de collectivités territoriales2 ; Compétences quasi-identiques attribuées à chaque niveau de collectivité, d’où d’importants dysfonctionnements et de la déresponsabilisation. 3ème République 1992 : Révision constitutionnelle3 mettant l’emphase sur la décentralisation effective4. Difficulté de démarquer les compétences entre la Région et le Département, et entre ce dernier et la Commune. Et dans la pratique, seule le niveau 1991-2001 1 La plus petite (ITASY) couvre 6 993 km², alors que la plus grande (ATSIMO ANDREFANA) s’étend sur 66 236 km², soit près de 10 fois plus 2 Soit 6 Faritany, 110 Fivondronampokontany, 1230 Firaisampokontany et 13 213 Fokontany 3 Constitution modifiée du 18 septembre 1992 4 Dans son préambule, la Constitution inscrit que l’application de la décentralisation effective est une condition de développement harmonieux du peuple Malagasy souverain
  • 5. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 Période Cadre Institutionnel & Juridique de la Commune est mis en place et fonctionne ; 1994-1995 : Une dizaine de lois promulguées sur la décentralisation5 ; 1995 : Election6 des conseils municipaux et des maires au niveau des 1300 Communes ; 1998 : Révision constitutionnelle7 prônant notamment la création des provinces autonomes (6) qui sont appelées à gérer librement leurs propres affaires dans le cadre de leurs lois statutaires respectives. Les Régions et les Communes sont des démembrements des provinces autonomes ; 2000 : Lois organiques : i]8 déterminant le cadre de la gestion des propres affaires des Provinces autonomes ; ii]9 relatif à l’organisation des premières élections des membres du conseil provincial. Régime actuel 2004 : Loi d’orientation pour les Régions10 ; (2002-2007) 2005 : Vision pour Madagascar et ses Régions jusqu’en 202011, 2006 : Validation du PN2D12 ; 2006/2007 : Série d’ateliers participatifs ayant abouti à la finalisation du MAP13, plan d’actions quinquenal pour sortir de la pauvreté et lancer un saut qualitatif dans le moyen terme ; 5 Dont, Loi n°93-005 sur l’orientation générale de la politique de décentralisation promulguée le 26 janvier 1994 ; Loi 94-001 définissant les 3 niveaux de collectivités décentralisées [28 Régions, 158 Départements, 1392 Communes]; Loi 94-008 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des collectivités … 6 En date du 05 novembre 1995, et renouvellement des mandats en novembre 1999 7 Constitution modifiée par voie référendaire en mars 1998. Les provinces autonomes sont des « collectivités publiques dotées de la personnalité juridique ainsi que de l’autonomie administrative et financière » 8 N° 2000-016 du 29 août 2000 9 N° 2000-667 10 N° 2004-001 du 17/06/2004 11 « Madagasikara Voa-janahary » ou « Madagascar, naturellement ». Il y est notamment énoncé « qu’à chaque Région, sa spécificité, et Madagascar à nous tous » 12 Programme National de Décentralisation et de Déconcentration, validé et adopté par le Gouvernement le 25/10/06, articulé autour de trois (3) axes stratégique [soit i) Consolidation de la décentralisation ; ii) Appui aux Collectivités Territoriales Décentralisées par les Services Techniques Déconcentrés, iii) Participation citoyenne et développement de partenariats] et comportant 3 phases [Phase 1 <2006/2008> : ancrage stratégique de la décentralisation dans le paysage du développement national ; Phase 2 <2009/2011> : renversement effectif des tendances dans la logique de développement au profit des Régions et des Communes ; Phase 3 <2012/2015> : Prédominance de la contribution des Régions et des Communes au développement national] 13 Madagasikara Am-Perinasa ou Madagascar Action Plan, pour la période 2007 - 2012 RBM_07juin07 5
  • 6. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 Période Cadre Institutionnel & Juridique 2007 : Le ministère en charge de la décentralisation est rattaché directement à la Présidence de la République, et le ministre correspondant est le N°2 du Gouvernement ; 2007 : Référendum constitutionnel14 ayant notamment supprimé le niveau de la Province autonome15 et instituant un rôle important pour les Fokontany16 à la base ; 2007 : Décret17 sur la nouvelle organisation des Fokontany. 3. Une démarche participative systématisée pour l’élaboration des cadres référentiels de développement aux différents niveaux - MAP pour le niveau national. De larges consultations ont été menées lors de la phase d’élaboration, puis de la dissémination post-validation. Par ailleurs, un système participatif est prévu dans le dispositif de suivi de la progression de la mise en oeuvre18 du plan d’actions ; - PRD19 au niveau régional. L’élaboration de ce document a constitué la première mission dévolue à l’équipe nommée à la tête des Régions à partir de fin 2004 ; - PCD20 pour le niveau communal. Son élaboration constitue un exercice préalable participatif conditionnant dorénavant tout appui technique et/ou financier des partenaires au développement, depuis à peu près une dizaine d’années. 4. Mais néanmoins, la centralisation reste ancrée dans les habitudes et les pratiques Cette situation se caractérise et se justifie notamment par : 14 En date du 04 avril 2007 15 Il y avait auparavant 3 niveaux de CTD ou collectivité territoriale décentralisée, le plus élevé étant constitué par la « province autonome », au nombre de six (6) 16 Equivalent de « Quartier », au nombre de 16 969 sur l’ensemble du territoire national 17 Décret n° 2007-151 du 19/02/2007. A titre de changement important, par rapport à la situation antérieure : [a] Le Chef de Fokontany est nommé par le Chef de district, sur la base d’une liste de trois (3) personnes proposées par le Maire, liste qui elle-même a été constituée à partir des cinq (5) personnes élues par les citoyens, [b] Leur rémunération est prise en charge directement par la Présidence de la République, [c] Les locaux de leurs bureaux sont en cours de réhabilitation, voire de construction, par l’Etat, [d] Chaque bureau de Fokontany est en train d’être doté d’un kit, leur permettant d’être immédiatement opérationnels 18 Un budget de 2.5 millions de US$ vient d’être affecté par le projet PGDI/Banque Mondiale au suivi-évaluation du MAP, et à l’amélioration des donnée statistiques y afférentes 19 Plan Régional de Développement. Le pays est découpé en 22 Régions 20 Plan Communal de Développement, pour pratiquement chacune des 1 548 Communes du pays RBM_07juin07 6
  • 7. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 a. La faiblesse des compétences21 et l’insuffisance des ressources22 aux Communes ; b. Un niveau de pouvoir en devenir mais qui reste à mieux définir pour les Régions23 ; c. Une démocratie locale balbutiante et un développement partenarial embryonnaire24. En conséquence : d. Les collectivités territoriales décentralisées ne sont réellement maîtres, ni de leurs ressources, ni de leurs dépenses, et ne peuvent ainsi guère planifier correctement leurs activités ; e. La démocratie et le développement au niveau local restent souvent entre les mains d’une minorité non représentative. 5. Renverser alors de telles tendances en adoptant une approche pragmatique, axée sur la recherche de résultats rapidement visibles sur le terrain, exploitant les opportunités existantes et mobilisant les compétences et les capacités locales L’adoption de mesures volontaristes pour des résultats rapides, a été doublement provoquée par : La difficulté pour les dirigeants au pouvoir de traduire dans les faits, le slogan amplement communiqué « Développement rapide et durable » ; L’urgence de trouver des solutions concrètes et rapides à la crise structurelle de l’approvisionnement en riz. La crise du Riz en 2004/2005 La situation relative à la production et la commercialisation du riz, denrée de tous temps hautement stratégique pour le pays, avait atteint un niveau de crise difficilement soutenable à partir du dernier trimestre 2004, ce qui avait provoqué d’importants déséquilibres à plusieurs dimensions. D’où la décision des autorités de susciter la mobilisation générale pour un 21 Insuffisance des compétences administratives et techniques des élus, contrôles de légalité difficile à mettre en œuvre, faible transparence dans la gestion communale, … 22 Fiscalité locale mal exploitée et ressources financières propres faibles, dotations et subventions peu conséquentes et irrégulières, retard et/ou défaut de reversement aux Communes, situation confuse dans l’allocation de ressources aux communes 23 Confusion des compétences octroyées à la Région, incohérence de la carte administrative avec les délimitations régionales, incohérence des logiques de planification régionale et sectorielle, ressources quasi inexistantes et inadaptées à l’exercice des compétences, faible représentation déconcentrée de certains services publics clés, …. 24 Education civique insuffisante, méconnaissance et difficulté d’accès aux lois et règlements, participation plus liée aux habitudes qu’aux principes démocratiques, manque de confiance des citoyens, désintérêt des populations urbaines, actions très déséquilibrées des organisations de la société civile, faible représentation sociale des femmes et des jeunes, partenariats public-privé limités, tissu économique local fragile, … 25 Boeny et Menabe pour la riziculture irriguée, et Bongolava et Vakinankaratra pour la riziculture pluviale RBM_07juin07 7
  • 8. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 approvisionnement régulier et à des coûts maîtrisés. Aussi, en février 2005, quatre Régions25 et plusieurs Communes en leurs seins respectifs, ont commencé à expérimenter l’approche par les résultats rapides, qu’elles ont appliquée en vue de l’amélioration de l’approvisionnement du pays en matière de RIZ. Cette démarche a été initiée par la Vice-Primature en charge de la coordination économique en étroite collaboration avec ces Régions ciblées, avec l’appui de l’Institut de la Banque Mondiale et en mettant à contribution, les partenaires techniques et financiers intervenant aux différents endroits concernés, tout au long de la filière, de l’amont (production) à l’aval (commercialisation). GÉNÉRER DES RÉSULTATS VISIBLES DANS DES DÉLAIS LIMITÉS A LA BASE : UNE APPROCHE AYANT POSITIVEMENT CONTRIBUÉ AU RENFORCEMENT DES RELATIONS ENTRE POUVOIRS LOCAUX ET CITOYENS Á MADAGASCAR 6. L’approche par les Résultats Rapides26 : Une mise en pratique des principes de leadership, articulés autour de la Vision, l’Efficacité et la Transparence / Redevabilité a. Vision : Cadrage systématique des IRR selon le MAP et les référentiels sectoriels et régionaux. Puis mise à l’échelle27, à l’issue des premiers résultats. b. Efficacité : i. Formulation d’objectifs de performances ambitieux définis de manière concertée par l’équipe, à partir de défis fixés par les niveaux supérieurs, et à réaliser dans des délais courts28 ; Exemple de résultats ambitieux réalisés par des équipes RRI 9 000 orpailleurs formalisés, d’où 15 kg d’or déclarés dans une Commune (10 fois plus que la production annuelle déclarée au plan national), en 150 jours ; Taux de recouvrement de l’IFPB/IFT accru de 25% à 75% en 120 jours, et montant recouvré accru de +65% par rapport à 2005 (Taux de +30% par an prévu par le MAP) ; Mobilisation de presque 10 fois plus de ressources financières29 26 Pour identifier cette démarche, on parle indifféremment d’Approche par les Résultats Rapides (ARR) et d’Initiatives par les Résultats Rapides (IRR) en français, ou de Rapid Results Approach (RRA) ou de Rapid Results Initiatives (RRI) en anglais 27 On peut reprendre la même démarche sur une échelle horizontale (mêmes IRR en des endroits différents ou mêmes approches aux mêmes endroits sur d’autres secteurs) ou/et accroître sur une échelle verticale (continuation de l’IRR par intégration amont ou/et aval. Ex. pour le recouvrement d’impôts fonciers : étendre à la budgétisation, au suivi de l’utilisation des fonds recouvrés vers les priorités locales, …) 28 Généralement, à 100 jours RBM_07juin07 8
  • 9. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 pour les investissements publics des Communes, notamment rurales, à partir des recouvrements effectués sur les impôts fonciers ; Utilisatrices de contraceptifs multipliées par 5 dans 4 districts en 50 jours : De 48 femmes/semaine avant RRI à 246/semaine durant la période d’application de RRI ; Augmentation de la ration alimentaire des détenus de la maison centrale de Vatomandry, de 1000 Kcal à 2690 Kcal en 120 jours ; Doublement des revenus des ménages ruraux grâce aux retombées du tourisme (promotion des espaces ruraux touristiques), en 120 jours. ii. Valorisation des capacités et des compétences locales c. Transparence et redevabilité : Equipe responsabilisée et redevable, tant collectivement que pour chacune des responsabilités définies dans le plan de travail ; i. Clarification des rôles, attributions et responsabilités au niveau des différents maillons de l’organisation30 ; Exemple de l’application de la clarification et de la mise en œuvre des responsabilités, dans le cadre du recouvrement des impôts fonciers 1. 15 mars 2006 : Les ministres en charge des finances et du budget, d’une part, et de la décentralisation, d’autre part, ont signé un arrêté interministériel31 portant organisation générale sur la gestion des impôts fonciers [Responsables du niveau politique] ; 2. Mai à octobre 2006 : Plusieurs IRR portant sur le recouvrement d’impôts fonciers, ont alors été menées au niveau de soixante dix Communes, et appliquant les dispositions de l’arrêté supra. Ce qui a donné lieu au constat de difficultés pratiques de mise en œuvre par des équipes IRR [Responsables du niveau opérationnel] ; 3. Début novembre 2006 : Des décideurs issus de ces deux ministères ont été invités à participer activement à la revue finale des IRR – organisée par les Chefs de Région [Responsables du niveau stratégique], avec l’appui de la coordination RRI – et durant laquelle, ont été présentées les failles de l’arrêté, ainsi que des propositions de solutions en conséquence ; 29 Les apports bénéficiaires institués par les projets d’appui se situent généralement autour de 10% du budget total faisant l’objet de la demande d’appui 30 On distingue les trois niveaux : politiques, stratégiques et opérationnels 31 Arrêté interministériel n° 3751/2006/MEFB/MDAT/2006 RBM_07juin07 9
  • 10. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 4. 17 novembre 2006 : Une circulaire interministérielle32 a complété le précédent arrêté, en prenant en considération les suggestions concrètes avancées durant la revue finale RRI33 [Responsables du niveau politique] ; 5. 2007 : Un grand nombre de Communes a décidé de mobiliser les efforts pour le recouvrement des impôts fonciers [Responsables du niveau stratégique & Responsables du niveau opérationnel]. ii. Diffusion publique des résultats Plusieurs Communes appliquant la méthode RRI, affichent sur les panneaux de la Mairie, les résultats comparés par Quartier, dans un souci de vulgarisation de l’information pour les citoyens et de compétition saine entre les équipes impliquées dans l’IRR ; Le Maire de la Commune Rurale de Ramena II organise depuis début 2006, une séance de restitution publique de son bilan annuel, avec une emphase particulière sur l’utilisation des recettes issues du recouvrement des impôts fonciers. Ci-dessus : Une animatrice remplissant le graphe par Fokontany (Quartier) A gauche : Evolution comparée des réalisations, affichée publiquement 32 Circulaire interministériel n° 012-MEFB/MDAT du 17 novembre 2006 33 Notamment, en termes de clarification dans l’établissement de l’impôt, de la prise en charge par les Communes, de l’homologation par les chefs de centre fiscal (vs par les chefs de région, dans l’arrêté), du champ d’application (pour toutes les Communes, alors que cela n’avait concerné que les Communes rurales auparavant), de l’extension du recouvrement à des agents communaux, … RBM_07juin07 10
  • 11. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 7. Facteurs de réussite de l’approche par les résultats rapides Membres d’équipe motivés et créatifs, Clarté des rôles et des responsabilités, ainsi que des règles de fonctionnement de l’équipe, Communication fluide et continue de l’information, et documentation aux différentes étapes, Implication partenariale des acteurs. VERS L’INSTITUTIONALISATION DE LA TRANSPARENCE ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE, POUR LA CONSOLIDATION ET L’EXPANSION DES ACQUIS AU NIVEAU LOCAL 8. Approche par l’apprentissage avec l’accompagnement de coaches L’accompagnement dégressif de coaches permet d’accélérer l’appropriation et la maîtrise progressives de l’approche par les résultats, au profit des équipes. Le rôle des coaches se situe essentiellement au plan méthodologique et en termes d’animation de la dynamique de groupe. 9. Acquisition de nouveaux comportements, découlant du travail en équipe La focalisation et l’articulation des interventions autour d’équipes composées de membres issus de spécialités / secteurs divers, favorisent le développement de nouveaux comportements, caractérisés par la collaboration, la responsabilisation et la redevabilité. 10.Systématisation de nouveaux réflexes de travail, suite à l’utilisation rigoureuse des outils préconisés par RRI La mise en pratique et le respect des méthodes de travail inhérentes au RRI tels que l’élaboration de plan de travail couplé avec l’identification de responsables par activité, le suivi et le contrôle des décisions prises, l’adoption de règles de fonctionnement … permettent progressivement d’ancrer des habitudes de procédures, de reporting, de tableau de bord et de ce fait, de communication interne et externe de l’information. LEÇONS Á RETENIR ET PERSPECTIVES : MISER SUR LE CAPITAL SOCIAL 11.Un résultat provoque d’autres résultats, et ce d’autant plus que c’est largement reconnu L’obtention de résultat représente la meilleure façon pour convaincre de la pertinence et de l’efficacité des actions que l’on engage, et dans ce sens, il importe de la faire savoir et de diffuser l’information y afférente de manière large. RBM_07juin07 11
  • 12. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 RBM_07juin07 12 12.Coaching et renforcement des capacités financières pour accélérer la décentralisation : Les résultats dans le domaine de la décentralisation seront d’autant plus rapides à obtenir que les plans d’actions y afférents mettront une emphase particulière sur le renforcement des capacités financières des collectivités décentralisées, d’une part, et seront mis en œuvre avec l’accompagnement d’un dispositif de coaching, d’autre part. Le schéma d’articulation de la page suivante met cette articulation en exergue. 13. Efforts citoyens proportionnels à la qualité des services rendus Si le contribuable reconnaît que sa contribution fiscale profitera effectivement à sa collectivité, notamment sous forme de prestation de services sociaux de qualité, il accepte généralement un surplus d’efforts dans ce sens. D’où l’instauration d’un dispositif qui se base sur : La détermination participative des besoins prioritaires ; La mise en œuvre d’un système de recouvrement d’impôts efficace ; La diffusion d’information régulière sur l’utilisation des recettes ainsi collectées. Une illustration récente est constituée par le cas de la Région Matsiatra Ambony, où toutes les Communes de la Région ont décidé d’affecter aux dépenses d’investissement – généralement, à vocation de services sociaux de base – au moins 65% des recettes issues du recouvrement des impôts fonciers34 pour lequel elles appliquent la méthode RRI, impôts qui ont fait un bond de plus de 50 points en moyenne par rapport aux performances de l’année précédente. 34 Les impôts fonciers sur les terrains ainsi que sur les propriétés bâties bénéficient à 100% aux Communes
  • 13. [ ° ] Logiciel informatique pour impôts fonciers (GTZ) ; Guichet foncier (MCA/ PNF); … FDL : Fonds de Développement Local PIC : Pôles Intégrés de Croissance NLIM : National Leadership Institute of Madagascar MADAGASCAR/RRI : Vers la pérennisation des acquis par le niveau local ACQUISAPPUIS CITOYENS GOUVERNANTS RESSOURCES PROPRES DUREE PERIODE COACHING PARTENARIAT (Technique/ Financier) FORMATION Taux de recouvrement moyen de 15% pour les Communes t 2005 4 MOIS 18 MOIS EN COURS EN PREVISION 2008/20092005-2006 2007 Apprentissage de nouveaux : * comportements * méthodes de travail Nouveaux élus locaux Maîtrise et appropriation des : - méthodes de travail pour des résultats - comportement partenarial responsable Taux de recouvrement moyen de 80% minimum pour 80% des Communes EQUIPES AUTONOMES OÙ CHAQUE MEMBRE PEUT JOUER LE ROLE DE COACH => Financement des investissements des Communes : FDL (Tous bailleurs confondus) => Tendances vers des interventions intégrées (PIC) => Mise à dis => Programme systématique par NLIM => Mesures d'accompagnement lors des interventions des °][uesécifiqosition d'outils sp COACHES INTERNES LOCAUX APPUYES PAR DES COACHES EXTERNES REGIONAUX p artenairesp COACHES EXTERNES BASES EN PERMANENCE EN REGION => Logique institutionnelle par bailleur de fonds => Coordination +/- assurée via Région [PRD + MAP] => Dans le cadre des interventions des partenaires => Quelques initiatives des ministères COACHES EXTERNES CENTRAUX INTERVENANT PAR MISSION EN REGION
  • 14. ACRONYMES ARR Approche par les Résultats Rapides CTD Collectivité Territoriale Décentralisée FDL Fonds de Développement Local IFPB Impôt Foncier sur les Propriétés Bâties IFT Impôt Foncier sur les Terrains IRR Initiative à Résultats Rapides MAP Madagasikra Am-Perinasa ou Madagascar Action Plan NLIM National Leadership Institute of Madagascar PCD Plan Communal de Développement PGE Politique Générale de l’Etat PIC Pôle Intégré de Croissance PN2D Programme National de Décentralisation et de Déconcentration PNF Programme National Foncier PRD Plan Régional de Développement RRA Rapid Results Approach RRI Rapid Results Initiative STD Service Technique Déconcentré
  • 15. Forum régional sur la décentralisation en Afrique francophone_Marseille, 22 au 24 juin 2007 Pour tous contacts : RANDRIANARIVELO Benjamina Mahasolo BP 8301 101 Antananarivo MADAGASCAR rconseil@wanadoo.mg Tel 261 20 22 432 79 Mobile 261 33 11 368 50 261 32 04 529 87 Fax 261 20 22 289 97 www.rriangaredona.mg RBM_07juin07 15