Monografia O direito a competir em infra-estruturas de transporte

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Monografia
O direito a competir em infra-estruturas de
transporte
Portugal
O centralismo na toma de decisões apazigua os conflitos em matéria de infra-
estruturas de transporte?
Carlos Nunes Silva
Com excepção dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, em Portugal continental
todas as competências relevantes em matéria de infra-estruturas de transporte
correspondem à administração central, na ausência de um nível regional e perante o
facto de as administrações locais terem poderes muito limitados, quase circunscritos
às vias locais e à definição, nos seus respectivos planos de urbanismo, da rede
viária local. Inclusivamente neste último caso o Estado tem sempre a possibilidade
de impor aos municípios, mediante o plano sectorial correspondente, os traçados
das vias que considera de interesse nacional. A centralização absoluta preside
também a gestão e o planeamento das infra-estruturas portuárias e aeroportuárias.
Tradicionalmente houve uma tendência muito forte do Estado para se preocupar
com a rede viária, em detrimento da rede ferroviária, de modo que se têm fechado
muitas linhas ferroviárias periféricas nos últimos anos, ao ponto de um município de
Trás-os-Montes ter que assumir uma linha de comboio deficitária que o Estado
queria fechar (Mirandela). Porém, ultimamente despertou a intenção de se construir
uma rede ferroviária de alta velocidade, que se orienta fundamentalmente para as
ligações com Espanha. Também se desenvolveram redes ferroviárias
metropolitanas (metro convencional, comboios suburbanos, metropolitano ligeiro,
etc.) em três cidades. Em primeiro lugar, em Lisboa, cuja rede ferroviária se
estendeu bastante relativamente às primeiras realizações de há já mais de meio
século; em segundo lugar, no Porto (inaugurada em 2002); e, em terceiro lugar, está
a construção de uma para Coimbra (prevista para 2010). As autoridades
metropolitanas de transporte do Porto e de Lisboa, criadas em 2003, são
controladas pelo Governo central, apesar de os municípios implicados reiterarem a
sua vontade de as poderem dirigir, de maneira que estas autoridades metropolitanas
continuam sem poder definir estratégias próprias para cada uma das áreas.
No que diz respeito à governância, destaca-se a recorrência aos marcos de
negociação não formalizados, entre o Governo estatal e o sector privado (sobretudo
associações empresariais), entre o Governo e a sociedade civil (principalmente
movimentos ecologistas e plataformas) e entre o Governo central e os interesses
regionais ou locais (frequentemente representados também pelo sector privado, ou
ainda pelas autarquias, uma vez que não há administrações regionais). Através
destes marcos, são veiculadas as tensões geradas em redor de traçados ou gestão
de infra-estruturas. É o caso do novo aeroporto lisboeta, que finalmente se decidiu
implantar ao sul do Tejo, e não no Norte da metrópole, por mor da negociação entre
agentes a vários níveis, em que parecem ter sido determinantes as formulações do
Porto, que preferia o aeroporto ao Sul do Tejo e, portanto, longe da capital do

Portugal. O centralismo na toma de decisões apazigua os conflitos em matéria de infra-estruturas de transporte?
Douro; efectivamente, a outra localização em debate –a norte de Lisboa– teria
permitido, e principalmente no tecido do traçado do comboio de alta velocidade, que
o Porto entrasse no raio de influência directa do segundo aeroporto lisboeta.
Destacam-se as reclamações do Norte a favor de uma gestão autónoma do
aeroporto do Porto, tanto pelas autarquias locais e metropolitanas, como pelas
entidades empresariais. Além da retórica policêntrica do país e da coesão territorial
nacional desenvolvida pelo Estado central, formulam-se a partir do Norte, sobretudo
do Porto, reivindicações em vários sentidos, em especial à medida que se apercebe
de uma excessiva centralização dos investimentos na área de Lisboa, e continuam a
existir diferenças fortes em termos de dotação de infra-estruturas entre regiões. De
facto, os dados disponíveis demonstram que o esforço investidor em termos de
infra-estruturas de transporte que se faz nas regiões mais desfavorecidas, sobretudo
do interior, não tem efeitos territoriais aparentes e estes mantêm um evidente estado
de inércia.
Salienta-se o mecanismo existente, baseado no princípio de coesão territorial, para
a diferenciação entre auto-estradas sem portagem e auto-estradas com portagem –
as conhecidas como SCUT (sem custo para os utilizadores). Mediante este
mecanismo, as auto-estradas manter-se-ão sem portagem –subsidiadas pelo
Estado– enquanto o território que estas cruzam se encontrar em condições
objectivamente desvantajosas. No momento em que economicamente for
demonstrado que estas regiões se aproximam da média nacional, impõe-se a
portagem, como a que se paga nas auto-estradas das regiões mais ricas.
Em conclusão, o centralismo marcado que representa o modelo português
possibilita que haja uma retórica de reequilíbrio territorial, de policentrismo e de
coesão nacional que permite mecanismos como as vias SCUT, em que se fiscalizam
claramente os investimentos que o Estado faz nas diversas regiões e os seus
motivos em termos de correcção dos desequilíbrios, como também se implantam
sistemas de metro nas grandes cidades que verdadeiramente o requerem, sem
distinções. Porém, o centralismo não impede que os agentes regionais, sobretudo
do Norte (Porto), sintam que há um excessivo favorecimento de Lisboa, e a partir daí
se originem as reclamações de regionalização, tanto política e administrativa, como
de gestão das infra-estruturas. Seja como for, a capacidade de modular políticas de
transporte pelos agentes regionais, sobretudo empresariais, é destacável –em
especial no Porto– em relação a outros contextos estatais europeus, e
principalmente no tecido em que o Norte não tem autonomia política nem
administrativa.
Carlos Nunes Silva é doutor em geografia e professor auxiliar do
Departamento de Geografia na Universidade de Lisboa.

Índice
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................4
Organização territorial do Estado Português. Os actores institucionais no sector dos
transportes .............................................................................................................................4
O sistema de transportes em Portugal. Estado das infra-estruturas e prioridades na política
de transportes ........................................................................................................................5
GOVERNO E GOVERNÂNCIA NO SECTOR DOS TRANSPORTES EM
PORTUGAL ...........................................................................................................................6
Repartição de competências e instrumentos na política de transportes .................................6
Transportes rodoviários .....................................................................................................7
Transportes ferroviários.....................................................................................................8
Transportes aéreos..........................................................................................................11
Portos e transportes marítimos........................................................................................13
Sistema logístico nacional ...............................................................................................14
Autoridades Metropolitanas de Transporte ......................................................................14
Cooperação vertical entre o Estado e as autarquias locais e o lobbying institucional e de
base territorial ......................................................................................................................15
Problemas no sistema e infra-estruturas de transportes e as reacções sociais e políticas...18
Conflito entre o Estado e as regiões e a sua resolução........................................................20
Coesão territorial, policentrismo e mobilidade sustentável: três pilares do discurso
hegemónico sobre o sistema de transportes........................................................................21
Coesão territorial .............................................................................................................21
Policentrismo ...................................................................................................................21
Mobilidade sustentável ....................................................................................................22
Coesão territorial: do discurso aos resultados .................................................................23
Os actores não institucionais................................................................................................24
Privatização e liberalização no sector dos transportes .........................................................25
Ambiente e transportes ........................................................................................................26
NOTA FINAL........................................................................................................................28
REFERÊNCIAS....................................................................................................................29
Organização administrativa e repartição vertical de competências administrativas..............29
Posições políticas actuais: Governo e maior partido da oposição ........................................29
Sistema de gestão territorial.................................................................................................29
Transportes (geral)...............................................................................................................30
Plataformas logísticas ..........................................................................................................30
Transporte rodoviário ...........................................................................................................30
Transporte ferroviário...........................................................................................................31
Transportes aéreos ..............................................................................................................32
Transportes marítimos e fluviais...........................................................................................33
FIGURAS .............................................................................................................................35

Introdução
Organização territorial do Estado Português. Os actores
institucionais no sector dos transportes
A República Portuguesa é um Estado unitário com duas regiões autónomas nos
arquipélagos da Madeira e dos Açores (descentralização política) e um sistema de
governo local (descentralização administrativa) com três níveis no Continente
(região administrativa, município e freguesia) e dois níveis (município e freguesia)
nas regiões autónomas. O sistema de governo local tem autonomia administrativa e
financeira e não existe dependência hierárquica entre os diversos níveis. A região
administrativa ainda não foi implementada. A implementação deste terceiro nível
autárquico foi adiada por diversas vezes e, na primeira tentativa séria de criar
regiões, em 1998, o modelo proposto (Figura 2) foi rejeitado num referendo nacional
então realizado. Apesar disso, as normas sobre as regiões não foram retiradas da
Constituição e a questão deve ser retomada num futuro próximo. A organização
interna dos municípios e freguesias, as suas competências e o sistema de finanças
locais foram definidos, em linhas gerais, na Constituição e regulamentados depois,
em 1977 e 1979, e em revisões posteriores destas leis, as últimas das quais em
2007.
Nos arquipélagos dos Açores e da Madeira, a Constituição estabeleceu um sistema
de autonomia política e administrativa devido às suas especiais condições
geográficas, económicas, sociais e culturais e devido às aspirações à autonomia da
população local. Cada região autónoma tem uma assembleia legislativa
directamente eleita por sufrágio secreto e por representação proporcional para um
mandato de 4 anos, de onde sai o Governo Regional, de acordo com os resultados
eleitorais.
Devido à inexistência de um nível regional, excepto nos Açores e na Madeira, o
planeamento regional tem sido uma responsabilidade do governo central através de
cinco departamentos desconcentrados de planeamento regional (CCDR – Comissão
de Coordenação e Desenvolvimento Regional, Figura 1), função que, nas regiões
autónomas, cabe aos respectivos governos regionais.
A inexistência de um nível político-administrativo regional colocou no nível central a
maior parte e as mais importantes competências no sector dos transportes. Mesmo
nas grandes áreas urbanas, apesar da criação de GAM – Grandes Áreas
Metropolitanas (Figura 3) e Comurb – Comunidades Urbanas (Figura 4), em 2003-
04,
1
entidades administrativas extintas e convertidas na nova figura de
‘Comunidades Intermunicipais’ (CIM) pela Lei 45/2008,
2
a inexistência de formas de
1 Em 2003, foi publicada a Lei 10/2003 que introduziu a figura de GAM – Grande Área Metropolitana
(no mínimo com 9 municípios e 350000 habitantes) e ComUrb – Comunidade Urbana (no mínimo
com 3 municípios e 150000 habitantes). As duas áreas metropolitanas então existentes, a de
Lisboa (AML) e a do Porto (AMP), criadas em 1991, tiveram um ano para se adaptar e assumiram
a nova designação (GAML – Grande Área Metropolitana de Lisboa e GAMP – Grande Área
Metropolitana do Porto) em 2004.
2 Lei 45/2008, de 27 de Agosto revogou as Leis 10/2003 e 11/2003, ambas de 13 de Maio, que
criaram as GAM, ComUrb, ComIntMun, etc. A Lei 45/2008 extingiu e converteu as GAM, ComUrb
e ComIntMun anteriores em ‘Comunidades Inter-Municipais’ (CIM), correspondentes às unidades

governo metropolitano, directamente eleito, e a debilidade do associativismo
municipal neste sector, reforçou a importância do nível da administração central no
domínio dos transportes. Se os municípios têm competências reduzidas no sector
dos transportes, por comparação com o Estado, as freguesias não têm nenhuma
competência específica relevante neste sector.
Esta centralização das competências no sector dos transportes é reforçada pelo
sistema de planeamento e gestão territorial (ver ponto relativo à distribuição entre
níveis das competências de transporte). Com efeito, o actual sistema atribui ao
Estado, administração central e periférica do Estado, os principais instrumentos de
planeamento e gestão com relevância para o sector dos transportes. É certo que o
sistema de gestão territorial atribui amplas competências aos municípios ao nível do
planeamento territorial, à sua escala e à escala urbana. Todavia, o município tem
que adequar as suas opções às orientações dos planos de nível superior, todos da
competência do Estado, na ausência de um nível político-administrativo regional.
Dada a hiper centralização administrativa do Estado Português, em geral e no
domínio das infra-estruturas de transporte, a análise da repartição do investimento
em infra-estruturas de transporte, entre o Estado e as autarquias locais (municípios
e freguesias), carece de relevância. No conjunto da despesa pública, os municípios
e as freguesias representam apenas cerca de 10% do total, cabendo aos 308
municípios a maior parte dos recursos geridos ao nível autárquico.
Em suma, a administração estadual, central e periférica, detém as competências
essenciais no domínio dos transportes, situação reforçada pelo sistema de
planeamento territorial que coloca nos instrumentos de gestão territorial que estão
sob tutela do governo central as principais decisões sobre o sistema e as infra-
estruturas de transporte.
O sistema de transportes em Portugal. Estado das infra-
estruturas e prioridades na política de transportes
As infra-estruturas físicas de transporte cresceram e melhoraram muito depois da
adesão de Portugal às Comunidades Europeias. Não obstante, existem algumas
debilidades ou características que exigem novas abordagens. Por exemplo, como
reconhece o Governo, é necessário incorporar na política de transportes e no sector
dos transportes em geral os objectivos do plano nacional para as alterações
climáticas e as metas da estratégia nacional para o desenvolvimento sustentável até
2015, reduzindo a intensidade energética e a emissão de poluentes e resíduos. No
domínio da sinistralidade rodoviária, ainda muito elevada, existem inúmeros pontos
na actual rede rodoviária que é necessário corrigir ao mesmo tempo que se impõe a
incorporação de normas de segurança nos futuros projectos de infra-estruturas
rodoviárias.
Nos últimos anos, a prioridade foi para as infra-estruturas rodoviárias (auto-estradas,
itinerários principais e complementares) em detrimento das infra-estruturas
ferroviárias, não obstante a renovação de troços importantes da rede ferroviária
territoriais definidas com base nas NUT-III em que se integram, à excepção de Lisboa (AML) e
Porto (AMP) que se mantêm como as únicas instituições metropolitanas em Portugal. O processo
de conversão das antigas entidades em CIM está em curso no momento em que este relatório é
escrito.

nacional. Neste âmbito, importa realçar o relevo assumido pelos projectos de ligação
da rede de auto-estradas nacionais às redes transeuropeias de auto-estradas e
pelas infra-estruturas rodoviárias da rede fundamental de acessibilidades às duas
grandes áreas metropolitanas, Lisboa e Porto, e às cidades médias, adequando o
Plano Rodoviário Nacional às novas centralidades da rede urbana nacional.
A opção governamental de descentralizar para os municípios a administração das
infra-estruturas rodoviárias que tenham interesse ou dimensão local ou
intermunicipal, desclassificando essas infra-estruturas, é outro dos processos de
reorganização da rede de infra-estruturas rodoviárias que está em curso.
Além do TGV, o Governo prevê construir doze novas ligações para passageiros e
mercadorias, para ligar todos os portos e aeroportos do país até 2015, num
investimento total de 1,8 mil milhões de Euros (p.e., ligação do porto de Aveiro ao
complexo industrial de Cacia; ligação à Siderurgia Nacional; ligação ao porto de
Sines e a Elvas.
Governo e governância no sector dos transportes
em Portugal
Repartição de competências e instrumentos na política de
transportes
Os instrumentos essenciais da política de transportes estão nas mãos do Estado e,
neste, na Administração Central. Alguns, poucos, estão desconcentrados em
organismos da Administração Periférica do Estado, os quais, por definição, estão na
dependência directa dos organismos centrais do Estado. Na lei e na prática é o
Estado quem tem a capacidade real de decidir sobre infra-estruturas de transportes,
em Portugal. A definição estratégica e a implementação das infra-estruturas nos
sectores dos transportes rodoviários, ferroviários, marítimos, aéreos, plataformas
logísticas estão nas mãos do Estado.
Na ausência de um nível administrativo regional, com excepção do caso especial
dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, apenas os municípios constituem um
nível administrativo sub-nacional relevante. Todavia, as competências dos
municípios estão limitadas, no essencial, à administração das infra-estruturas
rodoviárias que tenham interesse ou dimensão local ou, quanto muito,
intermunicipal, rede essa que se ampliou desde que o Estado decidiu desclassificar
vias com essas características descentralizando-as para os municípios, um
processo que não esteve isento de controvérsias e que mereceu algumas reservas
dos municípios, designadamente em relação às condições em que essa
transferência se realizava e aos novos encargos financeiros para o orçamento
municipal daí decorrentes.
O sistema de planeamento territorial reforça este padrão de concentração de
poderes no Estado no sector dos transportes. Os planos territoriais de âmbito
regional, previstos no sistema de gestão territorial, estão na dependência de
serviços desconcentrados da administração do Estado, as CCDR. Estes planos

regionais de ordenamento do território (PROT) estabelecem as orientações para o
ordenamento do território regional e definem as redes regionais de infra-estruturas
de transportes, constituindo o quadro de referência para a elaboração dos planos
municipais de ordenamento do território. São planos de natureza estratégica que
definem as orientações para os planos de âmbito municipal. Por outro lado, a figura
dos planos sectoriais ou instrumentos de política sectorial, previstos no sistema de
gestão territorial, são todos instrumentos da competência do Estado. São
considerados planos sectoriais todos “os planos com incidência territorial da
responsabilidade dos diversos sectores da administração central, nomeadamente
nos domínios dos transportes, das comunicações, da energia e recursos geológicos,
da educação e da formação, da cultura, da saúde, da habitação, do turismo, da
agricultura, do comércio e indústria, das florestas e do ambiente”. O Plano
Rodoviário Nacional é um exemplo destes planos sectoriais, no âmbito do qual se
define e decide a rede de infra-estruturas rodoviárias nacionais, a qual condiciona a
pequena margem de manobra que os municípios podem ter na definição da rede
rodoviária municipal. De acordo com o regime jurídico do sistema de planeamento,
os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais vinculam as
entidades públicas competentes para a elaboração e aprovação de planos
municipais relativamente aos quais tenham incidência espacial, devendo ser
assegurada a compatibilidade entre os mesmos.
Transportes rodoviários
No transporte rodoviário é competência do Estado a definição e a implementação do
Plano Rodoviário Nacional (Itinerários principais, itinerários complementares). Para
isso, o Estado dispõe de duas entidades, sob a forma de administração indirecta, o
Instituto das Infra-Estruturas Rodoviárias, I. P. e a EP – Estradas de Portugal, E. P.
E.
O Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.) é um instituto público
integrado na administração indirecta do Estado, dotado apenas de autonomia
administrativa. Está sob tutela do Ministério das Obras Públicas, Transportes e
Comunicações. A sua missão é regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas
rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e
exploração das referidas infra-estruturas. A implementação do Plano Rodoviário
Nacional (PRN) tem sido feita, em parte, através de concessões. Desde logo, pela
EP – Estradas de Portugal, S.A. a quem foi concessionado, em 2007, o
financiamento, a conservação, a exploração, a requalificação e o alargamento das
vias que integram o PRN.
Para além do caso especial da EP – Estradas de Portugal, o Estado concessionou
auto-estradas, itinerários principais e complementares e as duas pontes do Tejo em
Lisboa, a 13 empresas concessionárias.3
3 AENOR – Auto-Estradas do Norte, S.A.; Auto-Estradas do Atlântico, S.A.; BRISA – Auto-Estradas
de Portugal, S.A.; BRISAL – Auto-Estradas do Litoral, S.A.; EUROSCUT – Soc. Concessionária da
Scut do Algarve, S.A.; EUROSCUT Norte; LUSOLISBOA – Auto-Estradas da Grande Lisboa, S.A.;
Lusoponte – Concessionária para a Travessia do Tejo, S.A; LUSOSCUT – Auto-Estradas do
Grande Porto, S.A.; LUSOSCUT Costa de Prata, S.A; LUSOSCUT das Beiras Litoral e Alta, S.A;
NORSCUT – Concessionária de Auto-Estradas, S.A.; SCUTVIAS – Auto-Estradas da Beira Interior

Transportes ferroviários
No transporte ferroviário compete ao Estado a definição e implementação do
esquema director da rede ferroviária nacional. Para este sector o Estado dispunha
de um Instituto Público, o INTF – Instituto Nacional do Transporte Ferroviário que,
no âmbito da reorganização dos serviços da administração central do Estado, se
fundiu com outros (DGTTF e DGV), em 2006, no actual IMTT – Instituto da
Mobilidade e dos Transportes Terrestres (Lei 53/2006) que é a entidade reguladora
do sector dos transportes. Para além desta entidade reguladora, a intervenção
directa ou indirecta do Estado faz-se ainda através da REFER – Rede Ferroviária
Nacional, EP; RAVE – Rede Ferroviária de Alta Velocidade, SA; e da CP –
Caminhos de Ferro Portugueses, EP, para além da participação e/ou controlo de
outras infra-estruturas de transporte (metropolitanos, etc.).
A REFER – Rede Ferroviária Nacional, E. P. E., foi criada em 1997 (Decreto-Lei
104/97 de 29 de Abril) e está dependente do Governo (Ministérios das Finanças e
das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – Secretaria de Estado dos
Transportes). Cabe à REFER assegurar a prestação do serviço público de gestão
da infra-estrutura integrante da rede ferroviária nacional, incluindo a construção e
modernização dessa infra-estrutura. A REFER está organizada como um grupo
empresarial integrando várias entidades: a RAVE – Rede Ferroviária de Alta
Velocidade, S.A.; a CPCOM – Exploração de Espaços Comerciais da CP, SA.;
FERBRITAS S.A. está vocacionada para o planeamento de transportes, engenharia
de infra-estruturas e para produção e comercialização de agregados; a INVESFER,
S.A. tem por objecto a prestação de serviços de valorização de património
imobiliário; a REFER Telecom – Serviços de Telecomunicações, S.A. é um operador
de telecomunicações ferroviárias. Destas entidades sob tutela da REFER importa
destacar o caso da RAVE.
A RAVE – Rede Ferroviária de Alta Velocidade, S.A. foi criada em 2000 (Decreto-Lei
323-H/2000), depende da REFER e, por conseguinte, do Governo, e tem por missão
o estudo e a construção de uma rede ferroviária de alta velocidade, em Portugal
Continental, bem como a sua ligação com a rede espanhola de alta velocidade. De
acordo com a informação da RAVE, esta e o ADIF – Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias, a entidade que é responsável em Espanha pela
construção e gestão das linhas de Alta Velocidade, constituíram um A.E.I.E. –
Agrupamento Europeu de Interesse Económico com o objectivo de realizarem os
estudos necessários às ligações Madrid-Lisboa-Porto e Porto-Vigo. Os estatutos
definem que a sede se situa em Madrid e o Presidente é, por inerência, o Presidente
da RAVE. De acordo com a informação publicada pela RAVE, na Cimeira Luso-
Espanhola da Figueira da Foz, em Novembro de 2003, foram acordadas as ligações
transfronteiriças, tempos de percurso e prazos de concretização: Porto-Vigo; Lisboa-
Madrid; Aveiro-Salamanca; Faro-Huelva (Figura 8). Na Cimeira de Évora, em
Novembro de 2005, foi estabelecido que o percurso Lisboa – Madrid teria tráfego de
passageiros e mercadorias e a entrada em serviço seria em 2013. Foi reafirmado
interesse na concretização das ligações Porto-Vigo, Aveiro-Salamanca e Faro-
Huelva.
Para o período 2007-2013, de acordo com a informação da RAVE, o financiamento
comunitário atribuído à rede de alta velocidade foi de 955 milhões de Euros (QREN
– Quadro Referência Estratégico Nacional 2007-13, através do Fundo de Coesão).
Para além deste financiamento, a rede de alta velocidade pode beneficiar também

da proposta da Comissão Europeia de financiamento no âmbito da Rede
Transeuropeia de Transportes (RTE-T), a qual prevê a atribuição de uma linha de
crédito de 383,38 milhões de euros à Alta Velocidade em Portugal e aos seguintes
projectos prioritários: i) Ligação Porto-Vigo, no troço transfronteiriço Ponte de Lima-
Vigo (total de 244,14 milhões de euros, cabendo à parte Portuguesa 140,64 milhões
de euros); ii) Ligação Lisboa-Madrid, troço transfronteiriço Évora-Mérida (total de
312,66 Milhões de euros, cabendo à parte Portuguesa 191,43 Milhões de euros); iii)
Travessia do Tejo em Portugal (51,31 Milhões de euros). Isto representa, de acordo
com a Rave, cerca de 10% dos 3,9 mil milhões de euros disponíveis para os 27
países da União Europeia, no âmbito da Rede Transeuropeia de Transportes, para
o sector ferroviário.
A CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP foi criada em 1975 como empresa
pública responsável pela gestão do caminho de ferro em Portugal. Em 1997, deu-se
a separação entre a gestão da infra-estrutura, da responsabilidade da REFER –
Rede Ferroviária Nacional, EPE e a exploração de serviços de transporte, que se
mantém concessionada à CP. Actualmente, a CP está organizada em unidades de
negócio: CP Carga (transporte de mercadorias); CP Lisboa e CP Porto (serviços
urbanos); CP Longo Curso (serviços de longo curso); CP Regional; e Alta
Velocidade. A rede operada pela CP tem 2830 km. Em 2006 foram transportados
133 milhões de passageiros, dos quais 86,4% pelos comboios urbanos, e 9,75
milhões de toneladas.
A exploração do transporte suburbano de passageiros no Eixo Ferroviário Norte –
Sul, através da Ponte 25 de Abril, na Área Metropolitana de Lisboa, foi
concessionado pela REFER, por concurso público, a uma empresa privada
(Fertagus, do Grupo Barraqueiro). É o primeiro caso de gestão e exploração
comercial de uma linha de caminho de ferro por um operador privado, em Portugal
(linha com 54 km e 14 estações). A Fertagus paga uma taxa à REFER, Rede
Ferroviária Nacional, E.P.E. pela utilização das infra-estruturas.
No sector dos metropolitanos importa distinguir o metropolitano convencional de
Lisboa e os restantes, todos metropolitanos de superfície.
O metropolitano de Lisboa, cuja sociedade promotora foi criada em 1948, foi
inaugurado em 1959 e nacionalizado em 1975, passando a ser a partir de 1978 uma
empresa pública (Metropolitano de Lisboa, E. P.
4
), dependente do Estado
(Secretaria de Estado dos Transportes). A definição das sucessivas ampliações da
rede tem sido objecto de concertação com o município de Lisboa e, mais
recentemente, também com alguns municípios vizinhos uma vez que a rede já saiu
dos limites do município de Lisboa (Amadora; Odivelas) repercutindo-se nos planos
municipais de urbanização.
Há quatro metropolitanos ligeiros de superfície: o Metropolitano do Porto; o Metro do
Sul do Tejo; o Metropolitano Ligeiro de Mirandela, correspondente ao troço
Mirandela – Carvalhais; e o Metro-Mondego, cuja missão é desenvolver um sistema
de metropolitano ligeiro de superfície nos municípios de Coimbra, Lousã e Miranda
do Corvo.
4 O Metropolitano de Lisboa, E. P. é uma pessoa colectiva de direito público com personalidade
jurídica, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Rege-se por estatutos
próprios e pela lei aplicável às empresas públicas.

A primeira proposta para construção do Metropolitano do Porto surgiu em 1989
(estudo «Transporte Colectivo em Sítio Próprio» realizado pelo STCP – Serviço de
Transportes Colectivos do Porto). A constituição da entidade concessionária do
serviço público de metropolitano ligeiro foi aprovada pelo Governo em 1992. Alguns
dos municípios abrangidos por esta infra-estrutura apresentaram estudos sobre o
traçado da rede, realizado por empresas de consultoria, chegando os 9 municípios
que então pertenciam à área metropolitana do Porto (AMP) a um acordo próximo da
configuração proposta no estudo do SCTP (mais tarde, a AMP, com a nova
designação de ‘GAMP – Grande Área Metropolitana do Porto’, ao abrigo da Lei
10/2003, passou a ser constituída por 14 municípios). Em 1993 foi constituída
formalmente a empresa Metro do Porto, S.A.5 Em 1997 o projecto foi adjudicado à
Normetro, um Agrupamento Complementar de Empresas (ACE). A primeira linha foi
inaugurada em 2002.
No caso do Metropolitano ligeiro de superfície da margem Sul do Tejo a opção foi
concessionar por 30 anos, a um consórcio privado, através de concurso público
internacional, realizado em 2002, o projecto, a construção, o fornecimento de
equipamentos e material circulante, o financiamento, a exploração, a manutenção e
conservação.6 Para coordenar e controlar este processo o Governo instituiu o
Gabinete do Metro Sul do Tejo. A missão do gabinete é promover “as diligências e
os procedimentos necessários para garantir a cobertura financeira das componentes
do projecto, verificar o cumprimento dos prazos de execução da obra, promover a
cooperação entre a concessionária da rede do metro sul do Tejo, os municípios de
Almada, Barreiro e Seixal e as entidades públicas ou concessionárias de serviços
públicos e promover a realização de estudos relativos ao desenvolvimento das fases
seguintes da rede”. O envolvimento e a concertação de acções com os municípios
abrangidos é uma componente essencial do projecto. Por exemplo, a área de
implantação da 1ª fase do Metro Sul do Tejo exigiu trabalhos de requalificação do
espaço canal ao longo do traçado e da zona adjacente ao mesmo. Este plano,
designado por Plano de Requalificação do Espaço Canal (PREC) constitui um plano
de requalificação urbana dos espaços exteriores e foi elaborado pelas Câmaras
Municipais de Almada e Seixal.
O Metro do Mondego é um sistema de metropolitano ligeiro de superfície (o
Metropolitano Ligeiro do Mondego) que abrange os municípios de Coimbra, Lousã e
Miranda do Corvo. Este metropolitano de superfície surgiu com o objectivo de
retomar uma ligação interrompida há três décadas, entre Coimbra B e Serpins. A
Metro-Mondego, S.A. é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente
públicos, participada pelo Estado e na dependência da Secretaria de Estado dos
Transportes. A sociedade tem por objecto a exploração, em regime de concessão
5 Metro do Porto, S.A. foi criado com a seguinte estrutura accionista: Área Metropolitana do Porto,
80%; CP, 15%; Metro de Lisboa, 5%. A estrutura accionista foi revista em 1999 e o capital social
aumentado para 1 milhão de contos. São accionistas a Área Metropolitana do Porto, com
59,9994% das acções, os STCP, com 25%, a CP, com 10%, o Estado, com 5%, e os municípios
do Porto, Maia, Matosinhos, Vila Nova de Gaia, Vila do Conde e Póvoa de Varzim, com 0,0001%
do capital cada um. A estrutura accionista actual é a seguinte: Estado Português 40%; AMP
39,9995%; STCP, S.A. 16,67%; CP 3,33%; sete municípios 0,0005% (uma acção cada).
6 Os accionistas deste consórcio são: Joaquim Jerónimo – Transportes Rodoviários, S.A.; Siemens,
Aktiengesellschaft; Teixeira Duarte – Engenharia e Construções, S.A.; Mota-Engil, Concessões
Transportes, SGPS S.A.; Sopol – Sociedade Geral de Construções e Obras Públicas, S.A.; Meci –
Gestão de Projectos de Engenharia, S.A.; Siemens, S.A.

atribuída pelo Estado, de um sistema de metro ligeiro de superfície nas áreas
daqueles 3 municípios.
O sistema de Metro Ligeiro de Mirandela compreende o troço entre Mirandela e
Carvalhais, o qual é actualmente explorado de forma integrada com o troço
compreendido entre as estações do Tua e Mirandela, pelo Metro Ligeiro de
Mirandela, ao abrigo de um contrato de prestação de serviços celebrado com a CP –
Comboios de Portugal, E.P. Este sistema, à semelhança dos anteriores, é uma
concessão de serviço público do sector ferroviário. A concessão foi atribuída a uma
sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (Decreto-lei 24/95, 8
Fevereiro), cujo capital social é detido pelo município de Mirandela, sem prejuízo de
a CP poder deter até 10% do capital. A viabilidade financeira deste projecto tem sido
questionada e uma das soluções admitidas inclui a criação de uma nova sociedade,
entre os 5 municípios abrangidos pelo percurso Mirandela – Tua, a CP e a Refer.
Está também prevista a construção do Metro Ligeiro de Superfície entre Algés e
Amadora (Falagueira), na Área Metropolitana de Lisboa (margem Norte), em moldes
que não estão ainda definidos.
Para além do caso dos metropolitanos de superfície, há outras situações de
transporte ferroviário envolvendo alguma forma de relação entre o Estado e os
municípios. É o caso do Eléctrico de Sintra, em que a relação entre o município de
Sintra e o Estado (IMTT) está consagrada num protocolo de entendimento assinado
em 2005 (reconhecimento pelo Estado, registo, etc.). Outros casos são, por
exemplo, os sistemas ferroviários ligeiros do tipo minicomboio, em serviço em zonas
de praia, em relação aos quais compete ao Estado, através do IMTT, a aprovação
de infra-estruturas e material circulante afectos a esses sistemas, e vistorias (p.e. , o
sistema de minicomboio que liga as praias da Costa da Caparica, no município de
Almada, em exploração pela Transpraia – Transportes Recreativos da Praia do Sol,
Lda.).
Por último, as situações de transporte por cabo (elevadores urbanos): Ascensor da
Bica, em Lisboa, pertencente à CARRIS – Companhia de Carris de Ferro de Lisboa,
S.A.; o Ascensor da Nazaré, pertencente ao município da Nazaré (Serviços
Municipalizados da Câmara Municipal da Nazaré); o Elevador do Bom Jesus, em
Braga, pertencente à Confraria do Bom Jesus do Monte; o Funicular dos Guindais,
no Porto, pertencente ao Consórcio FuniPorto; o SATU Oeiras, controlado pelo
município de Oeiras através de uma empresa municipal: SATU – Sistema
Automático de Transporte Urbano, E.M., em que detém 51% do capital, sendo os
restantes 49% detidos por uma entidade privada. Para além destes existem ainda o
Elevador da Glória, o Elevador do Lavra e o Elevador de Santa Justa, em Lisboa,
pertencentes à CARRIS. No município de Almada existe o Elevador da Boca do
Vento e, em Viana do Castelo, o Elevador de Santa Luzia. Está prevista a entrada
em funcionamento do Funicular de Viseu, em 2009, para ligar o recinto da feira de
S. Mateus à Sé no centro histórico da cidade, um projecto da iniciativa do município
de Viseu, no âmbito do Programa Polis, um programa de política urbana do
Governo.
Transportes aéreos
Nos transportes aéreos, o Estado (administração directa e indirecta do Estado)
detém todos os poderes essenciais no sector (entidade reguladora, gestão dos

aeroportos, controlo do tráfego aéreo, etc.), estando na agenda política a
privatização de algumas destas funções que hoje cabem ao Estado, como a gestão
dos aeroportos. Compete ao Estado a modernização e reequipamento das principais
infra-estruturas aeroportuárias do país e a definição de uma rede de aeródromos
secundários (Figura 6). Neste caso, o objectivo é potenciar o transporte aéreo como
factor de desenvolvimento regional, facilitando a localização de actividades
económicas nas regiões do interior, designadamente actividades turísticas, entre
outras funções (p.e., viabilizar um melhor combate aos fogos florestais).
As entidades nacionais com competência no sector dos transportes aéreos são: o
MOPTC; o INAC; a NAV – Navegação Aérea de Portugal, EPE; a ANA – Aeroportos
de Portugal, SA. O Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
(MOPTC) é responsável pela definição e implementação da política nacional no
domínio dos transportes aéreos, entre outros, bem como pela coordenação e
execução da mesma. O Instituto Nacional de Aviação Civil, IP (INAC, IP) é
responsável pela supervisão, regulamentação e inspecção do sector da Aviação
Civil, incluindo infra-estruturas, equipamentos, o funcionamento dos aeroportos e da
navegação aérea e a supervisão da segurança de toda a actividade aeronáutica. A
NAV Portugal, E.P.E. (Navegação Aérea de Portugal, EPE) é uma entidade pública
empresarial, ou seja, uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia
administrativa e financeira e de património próprio, sob tutela do Governo (MOPTC).
O seu objecto principal é “o serviço público de navegação aérea para apoio à
aviação civil, assegurando a gestão, exploração e desenvolvimento dos sistemas de
navegação aérea, nele se compreendendo os serviços de gestão de tráfego aéreo e
actividades com eles conexas e pelos mesmos exigidos, em cumprimento das
normas de convenções internacionais ou de organizações internacionais de aviação
civil de que Portugal seja respectivamente subscritor ou Estado membro” (Decreto-
Lei 74/2003, de 16 de Abril). A empresa exerce a sua actividade no Continente e
nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira e a sua acção abrange as Regiões
de Informação de Voo (RIV) sob a responsabilidade Portuguesa – Lisboa e Santa
Maria. A ANA, Aeroportos de Portugal, S. A. tem como missão gerir as seguintes
infra-estruturas aeroportuárias: Aeroporto de Lisboa; Aeroporto Francisco Sá
Carneiro, no Porto; Aeroporto de Faro; Aeroportos dos Açores. Do grupo económico
ANA fazem parte a ANAM – Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S.A.,
criada pelo Decreto-Lei 453/91 de 11 de Dezembro, e a ADA – Administração de
Aeroportos, Lda., constituída em 12 de Setembro de 1994; a NAER – Novo
Aeroporto, SA, criada pelo Decreto-Lei 109/98 de 24 de Abril.
A ANAM – Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S.A. é uma sociedade de
capitais exclusivamente públicos, cujo objecto social consiste no estudo,
planeamento, construção e exploração dos Aeroportos da Região Autónoma da
Madeira (Aeroporto da Madeira e Aeroporto do Porto Santo). A ADA –
Administração de Aeroportos, Lda. tem como objecto a administração de
aeroportos, designadamente o Aeroporto de Macau (AIM). O contrato de gestão
estabelecido com a empresa concessionária do Aeroporto de Macau tem a duração
de quinze anos, podendo eventualmente ser renovado. A NAER – Novo Aeroporto,
S.A. é uma sociedade de capitais exclusivamente públicos. Tem por objecto social o
desenvolvimento dos trabalhos necessários à preparação e execução das decisões
referentes aos processos de planeamento e lançamento da construção de um novo
aeroporto no território de Portugal Continental.

A EDAB – Empresa de Desenvolvimento do Aeroporto de Beja, S. A. foi criada em
2000 (Decreto-lei 155/2000, de 22 de Julho) com uma estrutura accionista mista
público-privada.7 A EDAB tem por missão o desenvolvimento de infra-estruturas
aeroportuárias que permitam a utilização civil da pista da Base Aérea nº11, ao nível
do transporte aéreo e de outras actividades relacionadas com a aviação civil. Esta
base foi utilizada até então apenas pela Força Aérea.
Portos e transportes marítimos
No sector dos portos e transportes marítimos o Estado detém todas as
competências fundamentais. Para além das competências de autoridade marítima
exercidas pela Marinha através das capitanias dos portos, as competências do
Estado neste domínio são exercidas através de serviços da administração directa e
indirecta do Estado (p.e., Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.; as
várias Administrações dos Portos, etc.).
O Estado define a política portuária, decide e implementa as infra-estruturas, define
e controla a gestão dos portos (p.e., em 2005, foi proposta uma holding para a
gestão dos portos, de modo a obter economias de escala, reduzir custos e aumentar
a competitividade), decide e implementa as medidas de segurança. Os planos dos
portos são uma competência do Estado e são preparados e implementados por
estruturas da administração estadual, em regra formas de administração indirecta
(sociedades anónimas de capital exclusivamente público). O desenvolvimento das
chamadas “auto-estradas marítimas do Atlântico” e do “transporte marítimo de curta
distância”, com o objectivo de operar uma transferência modal da rodovia para o
transporte marítimo, é também uma competência do Estado. A construção e
modernização das infra-estruturas rodo-ferroviárias de acesso aos portos (p.e., ao
porto de Sines) são também uma competência do Estado.
O Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, IP, (IPTM, IP), criado em 2002
(Decreto-lei 257/2002, de 22/11), é um instituto público integrado na administração
indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património
próprio, sob tutela do MOPTC. É, por conseguinte, um organismo central com
jurisdição sobre todo o território nacional. Tem três delegações: delegação do Norte
e Douro; delegação do Centro; delegação do Sul. O IPTM, IP tem por missão
“regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e planeamento do sector
marítimo-portuário e supervisionar e regulamentar as actividades desenvolvidas
neste sector”. Compete-lhe elaborar o plano nacional marítimo-portuário (Figura 5) e
elaborar planos das áreas portuárias, no quadro das orientações definidas neste
plano. Sendo planos sectoriais, as suas opções prevalecem sobre os planos
territoriais dos municípios.
À excepção dos portos das regiões autónomas dos Açores e Madeira, onde as
respectivas administrações estão sob a tutela do Governo Regional respectivo, em
todos os outros portos existentes no território nacional, a administração do porto
7 A estrutura accionista actual desta empresa é a seguinte: Direcção Geral do Tesouro (DGT),
82,5%; Associação de Municípios do Distrito de Beja (AMDB, actual AMBAAL), 10%; Núcleo
Empresarial da Região de Beja (NERBE), 2,5%; Empresa de Desenvolvimento de Infra-estruturas
do Alqueva (EDIA), 1,25%; Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região do Alentejo
(CCDRA), 1,25%; Promoção, Gestão de Áreas Industriais e Serviços (PGS, actual API Parques),
1,25%; Administração do Porto de Sines (APS), 1,25%.

está a cargo de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos,
continuando sob tutela do Estado (Governo).8
Na Madeira existe a APRAM – Administração dos Portos da Região Autónoma da
Madeira, S.A., sob tutela da Secretaria Regional do Turismo e Transportes. A
APRAM é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. O seu
capital é detido na totalidade pela Região Autónoma da Madeira.
Na Região Autónoma dos Açores as entidades portuárias são as administrações
portuárias regionais e a sociedade gestora de participações sociais (Portos dos
Açores, Sociedade Gestora de Participações Sociais, S.A.), sob tutela do Governo
Regional dos Açores. Esta sociedade tem por missão “a gestão integrada, sob a
forma empresarial, da carteira de participações públicas no sector portuário regional
e, através das empresas participadas de objecto especializado, a gestão indirecta
dos portos comerciais da Região Autónoma dos Açores”. As administrações
portuárias regionais são as seguintes: Administração dos Portos das Ilhas de São
Miguel e Santa Maria, S. A.; Administração dos Portos da Terceira e Graciosa, S. A.;
Administração dos Portos do Triângulo e do Grupo Ocidental, S. A. São todas
sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos.
Também na dependência e sob tutela do Estado existe ainda a Silopor – Empresa
de Silos Portuários, S. A.
Sistema logístico nacional
Em relação ao sistema logístico nacional, compete ao Estado a definição dos
aspectos essenciais do sistema e a respectiva implementação, directa ou em
parceria com privados e autarquias (Figura 7). Actualmente, essa função é exercida
pelo “Gablogis – Gabinete para o Desenvolvimento do Sistema Logístico Nacional”
que está na dependência directa do MOPTC. Este organismo “coordena todas as
acções que tiverem de ser levadas a cabo para a implementação do Programa de
Desenvolvimento do Sistema Logístico Nacional, nomeadamente, estudos com vista
à definição da rede nacional de plataformas logísticas, relações contratuais com
entidades públicas e privadas para a concretização das plataformas logísticas,
apreciar os processos de candidatura que possam merecer apoio dos fundos
comunitários”. A participação dos municípios é reduzida, situando-se,
essencialmente, no plano das decisões urbanísticas (localização, acessibilidades
locais, etc.).
Autoridades Metropolitanas de Transporte
Nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto foram criadas autoridades
metropolitanas de transporte, em 2003 (Decreto-Lei 268/2003, de 28 de Outubro de
2003). Em 2004 foi-lhes atribuída a natureza de entidade pública empresarial (EPE)
pelo Decreto-Lei 232/2004, de 13 de Dezembro e, nesse mesmo ano, tomou posse
a comissão instaladora.
Em Junho de 2008, foi apresentada ao Parlamento uma proposta de lei (Proposta
de Lei 214/X), pelo Governo, que revoga a legislação de 2003 e consagra um novo
8 É o caso da APDL – Administração dos Portos do Douro e Leixões, S. A.; APA – Administração do
Porto de Aveiro, S. A.; APL – Administração do Porto de Lisboa, S. A.; APSS – Administração dos
Portos de Setúbal e Sesimbra, S. A.; APS, Administração do Porto de Sines, S. A.

modelo de funcionamento e financiamento para as Autoridades Metropolitanas de
Transporte, cuja missão é coordenar os transportes públicos nestas áreas (ou como
estabelece o art. 2º da proposta de lei: “As AMT são as autoridades organizadoras
de transportes no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais das áreas
metropolitanas de Lisboa e do Porto”). As AMT deixarão de ser EPE e passarão a
ser pessoas colectivas de direito público, com autonomia administrativa, financeira e
patrimonial.
Este modelo de coordenação vai introduzir dois novos instrumentos de
planeamento: o Plano de Deslocações Urbanas e o Programa Operacional de
Transporte. Neste novo modelo, as Autoridades Metropolitanas de Transportes
(AMT) e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) assumem as
principais competências na reorganização do sistema de transportes. Na proposta
de lei que foi aprovada, o Governo tem a maioria nos órgãos destas entidades
(Conselho Geral e Conselho Executivo), ao contrário do que propuseram os
municípios.
Cooperação vertical entre o Estado e as autarquias locais e
o lobbying institucional e de base territorial
Em relação à cooperação vertical entre o Estado e os municípios e respectivas
associações não existe um quadro formal uniforme para todo o país mas são vários
os exemplos de diálogo entre a Administração Central e os municípios,
designadamente com as suas associações de âmbito regional. Um exemplo disso é
o caso recente da negociação entre o Governo e os municípios do Oeste para
definição de “contrapartidas” compensatórias (em infra-estruturas de transporte,
etc.) pela decisão de mudar a localização do novo aeroporto internacional de Lisboa
da Ota para Alcochete. É um exemplo que evidencia a possibilidade e a capacidade
de o Estado chegar a acordos e de dialogar com a administração sub-estatal, neste
caso os municípios e a respectiva associação, no domínio dos transportes. Trata-se,
todavia, de um acordo pontual e não de um quadro formal de coordenação das
decisões sobre os principais investimentos em infra-estruturas de transporte numa
determinada região ou agrupamento de municípios.
O diálogo formal ocorre, no essencial, no quadro do sistema de planeamento
territorial, quer no contexto dos planos territoriais municipais, onde é necessário ter
em consideração as opções ou orientações da administração central sobre o
traçado das infra-estruturas de transportes, salvaguardando os respectivos espaços
canais, quer nos planos da competência estatal, como os planos sectoriais e os
planos regionais de ordenamento do território, onde os municípios são consultados,
tendo em alguns casos que adaptar ou alterar as opções contidas nos seus planos
de forma a torná-los compatíveis com os planos territoriais de nível superior.
Fora do quadro jurídico formal que define as competências e as relações entre o
Estado e os municípios existem outras instâncias de diálogo. É o caso dos
programas operacionais, regionais e sectoriais, no âmbito dos apoios financeiros
comunitários (QCA-I a III; QREN, 2007-2013).
Em relação à cooperação horizontal entre municípios não existe um enquadramento
formal no domínio dos transportes, à excepção das áreas metropolitanas de Lisboa
e do Porto onde existe uma Autoridade Metropolitana de Transportes desde 2003,

embora até agora sem relevância prática (a “Autoridade Metropolitana de
Transportes de Lisboa, E. P. E.” e a “Autoridade Metropolitana de Transportes do
Porto, E. P. E.”.)
9
. A cooperação faz-se, sobretudo, no âmbito do sistema de gestão
territorial, onde é necessário articular, por exemplo, as opções e propostas no
domínio das infra-estruturas rodoviárias que cada município pretende incluir no seu
plano territorial (PDM – Plano Director Municipal), de elaboração obrigatória, ou no
âmbito do PIMOT – Plano Inter-municipal de Ordenamento do Território, uma figura
de plano da competência dos municípios e que, como o nome indica, visa definir um
quadro de desenvolvimento supramunicipal, mas que é de elaboração facultativa e
voluntária. Há também exemplos de cooperação horizontal entre municípios no caso
da construção de infra-estruturas de transporte que abrangem mais do que um
município. É o caso, por exemplo, dos metropolitanos ligeiros de superfície do Sul
do Tejo, do Porto e o do Mondego,
10
ou o caso da empresa criada para desenvolver
o aeroporto de Beja, em cujo capital social participa a Associação de Municípios
(AMDB – Associação dos Municípios do Distrito de Beja, actual AMBAAL –
Associação dos Municípios do Baixo Alentejo e Alentejo Litoral).
11
Para além das formas institucionais de diálogo entre o Estado e os municípios,
grupos de municípios ou áreas metropolitanas, no âmbito das instâncias formais
referidas, há exemplos de práticas que podemos incluir na categoria de lobbying
institucional. É o caso das reivindicações e das pressões públicas feitas em relação
a determinadas infra-estruturas rodoviárias. Por exemplo, as posições da GAMA –
Grande Área Metropolitana do Algarve em relação à introdução de portagens na Via
do Infante, uma auto-estrada que atravessa o Algarve, sem custos para o utilizador;
as posições da GAML – Grande Área Metropolitana de Lisboa ou da GAMP –
Grande Área Metropolitana do Porto em relação aos grandes projectos de infra-
estruturas de transporte, rodoviário, ferroviário e aeroportos, nas respectivas áreas
metropolitanas, entre muitos outros casos de associações de municípios e
comunidades urbanas.
Outros exemplos de lobbying institucional são as posições e a pressão pública
exercida por associações empresariais ou de sector. É o caso das posições públicas
da Associação Comercial do Porto (ACP), no quadro das suas actividades de
lobbying e representação12
, em relação às obras de ampliação e ao modelo de
9 Ver ponto “Autoridades Metropolitanas de Transporte” na secção “Repartição de competências e
instrumentos na política de transportes”.
10 Ver ponto “Transportes ferroviários” na secção “Repartição de competências e instrumentos na
política de transportes”.
11 Ver ponto “Transportes aéreos” na secção “Repartição de competências e instrumentos na
política de transportes”.
12 Um bom indicador da actividade de lobbying da ACP – Associação Comercial do Porto é a lista de
tomadas de posição pública da Associação sobre infra-estruturas de transporte: Sobre portos e
aeroportos: Os Aeroportos de Portugal – Junho 2007; Aeroporto da Ota – Fevereiro 2006;
Aeroporto Francisco Sá Carneiro: Que futuro? – Novembro 2005; Holding dos Portos – Novembro
2004; Concessão do Terminal de Contentores de Águas Profundas do Porto de Sines (terminal
XXI) à Autoridade Portuária de Singapura (PSA) – Setembro 2001; Para quê um novo Aeroporto?
– Maio 2000; O novo Aeroporto de Lisboa – Abril 1999; Aeroporto de Pedras Rubras – Novembro
1998. Sobre a Alta Velocidade (TGV): Rede Ferroviária para o Século XXI – Uma alternativa –
Novembro 2003; Rede Ferroviária de Alta Velocidade – Competividade Nacional pode estar
irremediavelmente condenada – Setembro 2002; A Nova Rede Ferroviária de Grande Velocidade
(TGV) – Junho 2000; Conferência Internacional de Câmaras de Comércio, Indústria e Navegação
do Eixo Atlântico Ferroviário – Fevereiro 1999; O Eixo Atlântico Ferroviário – 1998. Sobre Infra-
estruturas rodoviárias: Atravessamento do Vale do Douro pelo IP2- Março 2008; Plano Rodoviário

gestão do Aeroporto Francisco Sá Carneiro no Porto, em conjunto com outras
associações empresariais do Norte e Centro-Norte, bem como em relação à
construção de um novo aeroporto internacional em Lisboa, tendo estado contra a
sua construção em 2000 (Posição Pública da ACP – “Para quê um novo aeroporto
na Ota?”), promovendo em 2007 um estudo técnico
13
que admitiu a possibilidade da
construção de um novo aeroporto mais a Sul, em Alcochete, e que excluiu a
localização na Ota, a Norte da área metropolitana de Lisboa, indo assim ao encontro
da posição defendida no estudo patrocinado pela CIP – Confederação da Indústria
Portuguesa ou por alguns dos seus dirigentes. Esta intervenção directa ou indirecta
de uma confederação empresarial (CIP), promovendo um estudo técnico para
mostrar a viabilidade da localização do novo aeroporto na margem Sul do Tejo, em
Alcochete, superando as restrições ambientais anteriores, e para mostrar as
vantagens económicas e financeiras da nova localização em relação à localização
na Ota (margem Norte), é um bom exemplo de sucesso do lobbying institucional de
uma associação empresarial, porque levou o Governo a mudar uma decisão,
tomada por si e por governos anteriores.
Outro caso de lobbying institucional é o da Associação de Turismo de Lisboa que se
opôs à decisão de retirar o aeroporto do centro de Lisboa para a Ota tendo
encomendado um estudo sobre o impacto no sector do turismo em Lisboa que
resultaria da deslocalização do aeroporto de Lisboa para a Ota, a uma distância
aproximada de 50 km
14
.
É também esse o caso do Movimento Pró-Aeroporto da Ota, um movimento de base
regional que integrava, entre outros, um grupo de personalidades da política,
universidade e economia do Oeste e da Região Centro e que constituiu um grupo de
trabalho para acompanhar a elaboração do relatório do LNEC (estudo comparado
da proposta da Ota e da proposta de Alcochete, esta apresentada pela CIP –
Confederação da Indústria Portuguesa ou por alguns dos seus dirigentes). Este
grupo de personalidades opôs-se à orientação defendida no estudo da CIP, que o
Governo acabou por acolher, de mudar a localização do novo aeroporto
internacional de Lisboa, da margem Norte para a margem Sul do Tejo, sendo aquela
mais favorável, na óptica do grupo, aos interesses da sua região e do país em geral.
O Movimento Pró-Aeroporto da Ota já anteriormente se pronunciara a favor da
localização na Ota, tendo encomendado um estudo técnico de suporte a essa
posição, na segunda metade da década de 90. Na altura, essa posição estava em
consonância com a do Governo de então e era coerente com a proposta da
comissão que estudou a Alta Velocidade e que propusera o “modelo em T deitado”
constituído por uma ligação Lisboa ao Porto com uma saída para Espanha.
Qualquer das localizações do aeroporto equacionadas na fase final do processo de
decisão – Ota e Alcochete – despoletou a organização de movimentos de defesa
dos interesses regionais ou tomadas de posição de autarquias e associações
empresariais de base territorial. Por exemplo, no caso da Ota, verificou-se um forte
movimento associativo de base regional, centrado na questão da construção do
novo aeroporto, e frequentes tomadas de posição de autarquias locais e de
organizações de base territorial localizadas na região Oeste. No processo que levou
Nacional – Atrasos e Prioridades – Setembro 1999; Área Metropolitana do Porto – Mapa de
Estradas. Sobre a navegabilidade do Douro: Navegabilidade do Douro – Setembro 1998.
13 Estudo realizado pela Universidade Católica.
14 Estudo realizado pela Roland Berger & Partners.

à decisão de mudar a localização da Ota para Alcochete, os anteriores defensores
da Ota movimentaram-se contra a mudança, ao passo que nos municípios do sector
Sul da área metropolitana de Lisboa e nos municípios do Alentejo surgiram tomadas
de posição públicas em apoio da proposta de mudança da localização.
No plano das relações entre o Estado Português e o Estado Espanhol, no domínio
dos transportes, importa realçar o diálogo existente no quadro das cimeiras ibéricas,
onde a questão do traçado da Alta Velocidade (TGV) tem sido discutido e objecto de
sucessivos acordos, à semelhança do que se verificou com o traçado das auto-
estradas. Foi um processo em que nem sempre a posição de partida dos dois
países foi coincidente mas onde o acordo acabou por se verificar. Por exemplo, em
relação ao ponto de entrada em Espanha da linha Lisboa – Madrid: entrada por
Cáceres, na proposta inicial de Portugal, e entrada por Caia / Badajoz defendida por
Espanha e que foi aceite por Portugal; ou em relação às sucessivas alterações da
calendarização e das prioridades.
Foi também um processo onde os interesses regionais, por vezes veiculados por
organizações da sociedade civil, como é o caso das associações empresariais,
também se manifestaram, e que esteve longe de ser consensual, no plano técnico,
político e dos interesses de base territorial. Por exemplo, em 2003, a Associação
Comercial do Porto (ACP) manifestou concordância com o traçado que resultou dos
acordos ibéricos da Figueira da Foz, embora discordasse da calendarização e das
prioridades estabelecidas para a construção das linhas. Para a ACP, a linha Lisboa-
Madrid era prioritária tal como a de Aveiro – Salamanca, enquanto que a do Porto-
Vigo não era e só faria sentido ser construída em articulação com a de Lisboa-Porto.
Outros casos de tomada de posição por parte de interesses regionais em relação a
estas infra-estruturas de transporte de âmbito ibérico são, por exemplo, o caso dos
autarcas do Algarve e da sua associação que durante muitos anos reclamaram a
inclusão, no plano nacional da Alta Velocidade, de uma ligação por TGV entre Faro
e Huelva; o caso do Litoral Alentejano que reclamou a passagem por Sines da
ligação entre a linha Lisboa-Madrid e o Algarve, em vez de ser por Évora e Beja; as
tomadas de posição dos autarcas na Região Centro em relação ao troço Aveiro-
Salamanca.
Problemas no sistema e infra-estruturas de transportes e
as reacções sociais e políticas
A situação das redes de transportes melhorou muito depois da integração de
Portugal nas Comunidades Europeias, em 1986. A rede de auto-estradas foi
ampliada e cobre hoje quase todo o país. Por outro lado, as ligações com Espanha,
por auto-estrada, também se concretizaram neste período, em vários pontos da
fronteira, de Norte a Sul. Também melhorou a rede de itinerários principais e
complementares, elementos chave do plano rodoviário nacional.
Alguns sectores ou interesses regionais reclamam ou têm reclamado contra o atraso
na concretização das vias ou itinerários previstos no plano rodoviário nacional e, no
caso do caminho-de-ferro, contra a falta de renovação das linhas e do material
circulante, ou mesmo contra o encerramento de linhas ou troços, por degradação da
infra-estrutura ou por inviabilidade económica e financeira da respectiva exploração.

Nas áreas metropolitanas, apesar do elevado investimento em infra-estruturas
rodoviárias, existem ainda infra-estruturas por concluir, o que tem motivado tomadas
de posição pública, reivindicações, por municípios e outras entidades locais. A
existência de troços, em algumas destas rodovias ou, no caso do caminho-de-ferro,
de passagens de nível, com elevados índices de sinistralidade, tem sido também
motivo de contestação e de reivindicação por parte das populações locais, dos
municípios e de outras entidades. O traçado de algumas das novas infra-estruturas
rodoviárias no interior de áreas urbanizadas tem sido também motivo de
controvérsia e de oposição por parte da população local directamente afectada e
das autarquias, municípios e freguesias. É o caso, por exemplo, da construção do
último troço da CRIL (Circular Regional Interior de Lisboa) ou do traçado proposto
para a linha de Alta Velocidade que poderá vir a afectar as populações de algumas
povoações.
O impacte ambiental de algumas destas infra-estruturas tem sido motivo de
controvérsia e contestação por parte de grupos de defesa do ambiente e de outras
entidades, expressas no contexto dos processos de consulta pública dos estudos de
impacte ambiental, e/ou em tomadas de posição pública, em alguns dos casos, com
recurso a instâncias jurídicas. Foi o caso da Ponte Vasco da Gama, a segunda
travessia rodoviária do Tejo em Lisboa, cuja localização próxima de uma área
protegida (Reserva Natural do Estuário do Tejo) motivou uma queixa em Bruxelas e
a introdução de medidas de mitigação do impacte ambiental. Contestação
semelhante tem merecido a decisão de localizar o novo aeroporto internacional de
Lisboa em Alcochete (margem Sul do Tejo).
Situações deste tipo podem ser encontradas em quase todas as infra-estruturas
rodoviárias (auto-estradas, itinerários principais e complementares) que se
construíram no país nas últimas duas décadas e, agora, também, nos estudos que
estão a ser realizados para definição do traçado da Alta Velocidade. Por último, a
decisão de construir a terceira travessia do Tejo em Lisboa, entre as duas pontes já
existentes, tem sido também questionada no plano ambiental, por especialistas,
organizações de defesa do ambiente e entidades ligadas ao planeamento territorial,
por trazer mais automóveis para o centro de Lisboa, agravando ainda mais a
qualidade do ar, entre outras razões (p.e., impacte visual da ponte, etc.).
O pagamento de portagens nas auto-estradas tem sido um motivo de debate e de
contestação por grupos de interesse locais, pelas autarquias locais e respectivas
associações, designadamente desde que foi introduzido o conceito de auto-estrada
sem custo para o utilizador, designada por Scut, em 1997, construídas ao abrigo de
parcerias público-privadas. Foram consideradas Scut sete das novas auto-estradas
(A17, A22, A23, A24, A25, A28 E A29) no Continente. Na região autónoma dos
Açores foi lançado, em 2008, o processo da Scut do Nordeste, na Ilha de São
Miguel. Em alguns casos, os movimentos de contestação conseguiram concretizar
os seus objectivos e algumas destas novas auto-estradas são utilizadas sem custo
para o utilizador.
A classificação como Scut pode ser alterada, passando a pagar portagens, quando
a região servida pela auto-estrada deixar de preencher os requisitos definidos para a
suspensão de portagens: as regiões atravessadas terem um PIB/capita igual ou
superior a 80% do valor nacional; o índice de poder de compra concelhio ser igual
ou superior a 90% do indicador nacional; as vias alternativas à Scut garantirem um
tempo de percurso até 1,3 (um terço a mais) do permitido pelas Scut.

Esse tipo de alteração está previsto acontecer, em 2009, em três das sete Scut:
Scut da Costa da Prata, Scut do Grande Porto e Scut do Norte Litoral, uma medida
muito contestada ao nível local, pelas autarquias locais e por organizações da
sociedade civil.
15
Nos limites destes critérios encontram-se a Scut do Algarve
(preenche os critérios do PIB, do poder de compra mas não o das vias alternativas,
na medida em que o percurso equivalente na Estrada Nacional 125 demora 1,4 do
tempo conseguido na Scut do Algarve – Via do Infante) e o troço a Norte de Viana
do Castelo, na Scut do Norte Litoral, porque serve municípios que não preenchem o
requisito do PIB.
Conflito entre o Estado e as regiões e a sua resolução
Como não existem regiões administrativas em Portugal, com a excepção dos casos
dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, a questão do modelo de resolução de
conflitos e desacordos entre o Estado e as Regiões não se coloca. No caso dos
Açores e da Madeira existe uma lei de finanças regionais que define o modo como
as regiões são financiadas, incluindo a participação nas receitas do Estado, sendo
dotadas, como se disse, de autonomia nas decisões de carácter político e
administrativo neste domínio. Em relação aos municípios e às freguesias, as únicas
formas de governo ou administração sub-estatal existentes no Continente, o seu
financiamento, incluindo a participação nas receitas do Estado, também está
definido numa lei de financiamento, a Lei de Finanças Locais.
A possibilidade de basear os investimentos públicos em infra-estruturas de
transportes na participação de cada região no PIB nacional ou em critérios
demográficos ou de área não é uma questão que esteja em consideração nas
relações entre o Estado e a administração local. Não obstante, o tema da excessiva
concentração do investimento público, em infra-estruturas de transporte e de outro
tipo, nas áreas metropolitanas, designadamente em Lisboa, tem sido motivo
recorrente de crítica por parte de agentes e entidades públicas e privadas, do Norte
Centro e do Sul do país e do interior. O tema é recorrente na discussão do
Orçamento do Estado, sobretudo em relação ao PIDDAC – Programa de
Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administração Central, quer
em relação a estas e a outras infra-estruturas, quer em relação aos equipamentos
colectivos. Nesse contexto e na ausência de regiões administrativas têm sido os
municípios quem tem protagonizado de forma mais visível a contestação anual às
decisões de investimento público tomadas pelo Governo no quadro do PIDDAC.
15 Essa é a previsão no momento em que este relatório está a ser escrito. A contestação local talvez
explique o facto de uma decisão anunciada em 2006 continuar por aplicar.

Coesão territorial, policentrismo e mobilidade sustentável:
três pilares do discurso hegemónico sobre o sistema de
transportes
Coesão territorial
O discurso predominante neste sector e nas questões mais gerais do ordenamento
do território é favorável à coesão territorial e à solidariedade entre territórios. A
Constituição da República Portuguesa inclui nas tarefas fundamentais do Estado
(art. 9) “assegurar um correcto ordenamento do território” e “promover o
desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional, tendo em conta,
designadamente, o carácter ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da
Madeira”. No artigo 66 sobre Ambiente, a Constituição estabelece que incumbe ao
Estado “promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta
localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico”. Por
outro lado, na parte sobre organização económica, a Constituição incumbe o Estado
de “promover a coesão económica e social de todo o território nacional, orientando o
desenvolvimento no sentido de um crescimento equilibrado de todos os sectores e
regiões e eliminando progressivamente as diferenças económicas e sociais entre a
cidade e o campo e entre o litoral e o interior”.
Esta visão ideológica estabelecida na Constituição reflectiu-se no quadro legislativo
subsequente, designadamente naquele que é relevante para o domínio dos
transportes. Assim, de acordo com a actual Lei de Bases da Política de
Ordenamento do Território, publicada em 1998, incumbe ao Estado “reforçar a
coesão nacional, organizando o território, corrigindo as assimetrias regionais e
assegurando a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às infra-
estruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas”. A Lei de Bases do Sistema
de Transportes Terrestres, publicada em 1990, estabelece que a organização do
sistema de transportes deve ter em conta as orientações das políticas de
ordenamento do território e desenvolvimento regional, qualidade de vida e protecção
do ambiente, o que é o mesmo que dizer que deve ter em consideração aqueles
critérios de coesão territorial.
Policentrismo
O programa do actual Governo (XVII Governo, 2005-09) afirma como um dos
princípios orientadores da acção do Governo o desenvolvimento de estratégias de
coesão territorial como forma de promover “o melhor aproveitamento do potencial de
desenvolvimento das várias regiões e cidades do País e o combate eficaz às
disparidades existentes”. Para isso, o Governo propôs-se promover “iniciativas que
contribuam para um sistema urbano mais policêntrico e para uma relação cidade –
campo mais integrada e equilibrada”. Nesse contexto, optou por manter medidas
transitórias de discriminação positiva e mesmo alguns desvios ao princípio do
utilizador – pagador, designadamente em troços da rede de auto-estradas que
servem essas regiões mais desfavorecidas.
Os programas dos principais partidos da oposição propõem, no essencial, linhas de
orientação semelhantes neste domínio. É esse o caso, por exemplo, do Partido

Social-Democrata (PSD) que perdeu as eleições e o Governo, em 2005. No
programa eleitoral intitulado “Um contrato com os Portugueses” inclui orientações
que visam promover a coesão territorial, directa ou indirectamente. É esse o caso,
por exemplo, das seguintes orientações incluídas no programa: “solidariedade para
garantir a coesão e a integração de pessoas, comunidades e regiões”; “garantir a
coesão social e territorial, num contexto de políticas económicas e sociais
sustentáveis, assegurando as infra-estruturas fundamentais”; “fomentar a coesão do
sistema urbano, apostando na mobilidade sustentável”, “a coesão do País não é
realizável, também, sem a coesão das cidades”, etc.
A opção pelo policentrismo como modelo de organização territorial tem implícito o
reforço da centralidade de alguns nós urbanos, um processo em que as infra-
estruturas de transporte são determinantes. Por outro lado, a configuração da rede
de infra-estruturas rodoviárias prevista no Plano Rodoviário Nacional,
designadamente a rede de itinerários principais e complementares, reforça a
importância de um conjunto de centros urbanos, em regra cidades de média
dimensão, directamente servidos por estas vias. O modelo territorial do sector
ferroviário, ao privilegiar as ligações ao longo da fachada litoral, modelo que será
reforçado pela Alta Velocidade, é um factor adicional de reforço de alguns nós da
rede urbana nacional.
A decisão de localizar o aeroporto na margem Sul do Tejo se, por um lado, dá maior
coerência e coesão à área metropolitana, recentrando-a no estuário do Tejo,
potenciando assim o desenvolvimento de uma cidade de duas margens, por outro,
pode significar um reforço do peso relativo de Lisboa (Área Metropolitana de Lisboa)
na rede urbana nacional, um efeito contrário àquele que se esperava da localização
do aeroporto na Ota (margem Norte e no limite Norte da área metropolitana), vista
como potenciadora do desenvolvimento de todo o território situado a Norte do local
onde o aeroporto seria construído (região Oeste, Litoral Centro, etc.).
Ou seja, na última década, ou um pouco mais, o discurso político hegemónico,
favorável à promoção da coesão territorial, passou a propor o policentrismo como
modelo de organização territorial preferencial para a realização dos objectivos
sociais, económicos e ambientais associados à noção de coesão territorial. Por
exemplo, o programa do XVII Governo (2005-09) diz que “as políticas de
desenvolvimento regional e local procurarão enquadrar e contrariar a tendência de
excessiva litoralização do País e de desertificação do interior e outras zonas
deprimidas, [...] e que serão “estimuladas iniciativas que contribuam para um
sistema urbano mais policêntrico”. O programa eleitoral do PSD, o segundo partido
mais votado nas eleições legislativas de 2005 e que presidiu ao Governo anterior,
propõe “definir e reforçar a rede fundamental de cidades médias não metropolitanas,
a rede complementar de centros urbanos e definir estratégias específicas para as
cidades de pequena e média dimensão nas regiões de fronteira”.
Mobilidade sustentável
Uma das conclusões que se pode retirar dos documentos programáticos dos vários
partidos políticos e dos sucessivos governos nos últimos anos é que têm todos um
discurso favorável ao investimento nas áreas com maior concentração de problemas
e, especificamente em relação aos transportes, favorável à intervenção nas áreas
com mais problemas de mobilidade, no interior das áreas urbanas e, numa escala

nacional, nas ligações ao interior, em nome da promoção da coesão territorial e
social, dando assim continuidade aos princípios constitucionais. Tomemos, como
exemplo, por todos, o programa do actual governo e o programa eleitoral do maior
partido da oposição.
O programa do XVII Governo (2005-09) propõe que a política de mobilidade deverá
promover a redução progressiva dos tempos de deslocação, quer no contexto
nacional, onde se dará prioridade às ligações ao interior, quer nos meios urbanos. O
programa eleitoral de 2005 do PSD, o maior partido da oposição nesta legislatura,
propõe intervenções determinantes nas grandes áreas urbanas onde o
congestionamento e o tempo consumido no trânsito são, entre outros factores,
responsáveis por muitos dos problemas vividos por uma parcela importante da
população portuguesa (“A pressão demográfica, a utilização intensiva de recursos
naturais, a degradação ambiental, o caos urbanístico e o congestionamento e o
tempo consumido no trânsito são factores que nos motivam agir com determinação
no ambiente urbano”).
Depois da Cimeira do Rio, em 1992 e do desencadear do processo da Agenda 21
Local no contexto da Carta de Aalborg de 1994, aprofundado nos Compromissos de
Aalborg de 2004 e na Carta de Leipzig de 2007, e, adicionalmente, por influência
directa das políticas e das directivas comunitárias, o conceito de desenvolvimento
sustentável passou a ocupar um lugar central no discurso técnico e político na área
da política de ambiente, do ordenamento do território e do urbanismo e nas políticas
sectoriais. É também esse o caso da política de transportes onde o conceito de
mobilidade sustentável se tornou no conceito chave de todas as propostas políticas,
à esquerda e à direita do espectro político partidário.
Coesão territorial: do discurso aos resultados
A primeira geração de planos municipais que cobriu todo o país foi preparada
apenas na década de 90. Até a esse momento o número de planos em vigor foi
sempre muito reduzido. À escala regional a situação é semelhante. Os planos
regionais de ordenamento do território, cujo quadro jurídico foi revisto em 1998/99,
estão em fase de conclusão ou no início de aplicação. O programa nacional da
política de ordenamento do território foi aprovado em 2007 pela Assembleia da
República. Por isso, é ainda cedo para concluir sobre os impactos do discurso
dominante no domínio do ordenamento do território, nos últimos anos, no sentido da
promoção da coesão territorial e do policentrismo.
Não obstante, as estimativas demográficas mais recentes (INE, 2007) confirmam a
continuação do processo de esvaziamento e envelhecimento populacional no
interior do país e, por conseguinte, o agravamento das disparidades entre o litoral e
o interior, apesar do esforço que tem sido feito no domínio das infra-estruturas de
transporte rodoviário. Por outras palavras, os objectivos formais das propostas
políticas no domínio dos transportes têm sido concretizados, embora com atrasos
em alguns casos. Todavia, em relação a uma das finalidades dessas intervenções –
a redução das disparidades regionais e a promoção da coesão territorial – a
evidência empírica disponível nos dados analisados ainda não suporta uma
conclusão semelhante.

Os actores não institucionais
No sector dos transportes movimentam-se inúmeros actores não institucionais que
têm influência, embora em grau variável, na definição e na implementação da
política de transportes. De entre os actores não institucionais na área da defesa do
ambiente destacam-se as principais organizações ambientalistas de âmbito
nacional, a Quercus – Associação Nacional de Conservação da Natureza, a Liga
para a Protecção da Natureza (LPN) e o GEOTA – Grupo de Estudos de
Ordenamento do Território e Ambiente, entre outras, com intervenções críticas e
decisivas em alguns dos grandes projectos de infra-estruturas de transporte,
rodoviário (p.e., localização de pontes e traçados de auto-estradas), ferroviário (p.e.,
traçado da linha de alta velocidade) ou aéreo (p.e., localização do novo aeroporto
internacional de Lisboa). Ao nível local, inúmeras organizações de defesa do
ambiente têm desempenhado uma função de informação e de organização da
opinião pública em relação aos impactes ambientais das infra-estruturas de
transporte.
Existem também inúmeros exemplos de grupos de cidadãos que surgem no seio da
sociedade civil e que se organizam quase espontaneamente em torno de um
problema (ambiental ou social) causado pela eventual construção de uma nova
infra-estrutura de transporte (p.e., de entre os exemplos recentes, refira-se o caso
do movimento de cidadãos contra o traçado do último troço da CRIL, em Lisboa –
Amadora; ou os movimentos de cidadãos contra o traçado da linha de Alta
Velocidade, no município de Alcobaça) e que, em algumas situações, conseguiram
alterar alguns aspectos da proposta inicial que de outro modo teria sido ainda mais
prejudicial.
As associações empresariais, do sector dos transportes ou com um âmbito mais
amplo, são actores relevantes. No sector dos transportes rodoviários destacam-se a
ANTRAM – Associação Nacional de Transportadores Públicos Rodoviários de
Mercadorias, que tem uma representação em Bruxelas; ANTRAL – Associação
Nacional dos Transportadores Rodoviários em Automóveis Ligeiros; ANTROP –
Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros;
APAT – Associação dos Transitários de Portugal; APLOG – Associação Portuguesa
de Logística; ARP – Associação Rodoviária de Transportadores Pesados de
Passageiros.
As associações sindicais mais importantes no sector são: a FESTRU – Federação
dos Sindicatos de Transportes Rodoviários e Urbanos; e o SITRA – Sindicato dos
Trabalhadores dos Transportes.
Estas entidades têm todas por missão melhorar as condições de exercício da sua
actividade e dos seus associados, pressionando, por isso, quem tem poderes de
decisão no sector, no caso o Governo. Por exemplo, nas palavras da direcção da
ANTRAM, em 2008, “a contenda para obtenção de melhores condições no exercício
da actividade, junto do Governo e das instâncias comunitárias, continuará cada vez
mais intensa”. A ANTROP tem entre os seus objectivos: “intervir em quaisquer actos
públicos oficiais dando pareceres técnicos sobre a legislação que influencia o sector,
sempre que tal lhe seja solicitado, ou sempre que da sua intervenção possam
resultar vantagens para o sector do transporte público pesado de passageiros ou
para o próprio País”.

Privatização e liberalização no sector dos transportes
No sector dos transportes, a gestão pública directa, forma tradicional de
administração pública, feita no caso dos transportes, ao nível do Estado, pelos
serviços do MOPTC, nas regiões autónomas, pelos serviços do Governo Regional, e
ao nível dos municípios, pelos serviços municipais, foi em grande parte substituída,
ao longo do tempo, por formas de gestão pública indirecta. Por exemplo, no caso do
Estado, os institutos públicos; as empresas públicas; as entidades públicas
empresariais; no caso dos municípios, as empresas municipais (p.e., a empresa
SATU – Sistema Automático de Transporte Urbano, E.M., em Oeiras) e, em certa
medida, também os serviços municipalizados, embora estes possam ser entendidos
como uma forma de gestão pública directa. Estão neste caso, os modelos de
administração pública no sector dos transportes rodoviários (InIR, IP; IMTT), no
sector dos transportes ferroviários (REFER, EPE; CP, EP), no sector dos transportes
aéreos (INAC, IP; NAV – Navegação Aérea de Portugal, EPE), nos transportes
marítimos (IPTM, IP).
Noutros casos foram introduzidas formas de gestão privada, de um de dois tipos: i)
gestão privada por organizações do sector público; por exemplo, as sociedades
anónimas com capital e controlo exclusivamente público; estão neste caso as
sociedades anónimas de capital exclusivamente público referidas no apartado
“Repartição de competências e instrumentos na política de transportes”, em todos
os sectores dos transportes, rodoviários, ferroviários, aéreos e marítimos; ii) gestão
privada por organizações privadas do sector privado; por exemplo, as concessões a
empresas ou consórcios empresariais privados; estão neste caso os exemplos
indicados no ponto “Repartição de competências...”, designadamente as sociedades
anônimas de capital e controlo privado que detêm a concessão das auto-estradas,
as travessias do Tejo, ou o consórcio de empresas privadas que detém a concessão
por 30 anos do Metro Sul do Tejo. A estes diferentes modelos de gestão acrescem
as parcerias público – privada (p.e., na EDAB – Empresa de Desenvolvimento do
Aeroporto de Beja) e público-público (Estado e municípios ou entre municípios),
como no caso do Metropolitano do Mondego, aqui sob a forma jurídica de sociedade
anônima de capitais exclusivamente públicos.
Se a entrada de privados na gestão (construção, manutenção e exploração) de
infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias é uma realidade com muitos anos, no
sector do transporte aéreo e do transporte marítimo e portos também já entrou na
agenda política nacional.
No caso da gestão privada dos aeroportos, a opção está, em parte, relacionada com
o processo de construção do novo aeroporto internacional de Lisboa. Num primeiro
momento foi anunciado que seria privatizado uma parte do capital da ANA –
Aeroportos de Portugal, SA como forma de financiar a construção do novo aeroporto
internacional de Lisboa. Em 2007 foi anunciado pelo Governo que o modelo de
transacção se baseará, em simultâneo, na privatização da ANA (alienação de uma
percentagem de controlo de capital da ANA) e na contratação da concepção,
construção, financiamento e exploração do novo aeroporto de Lisboa, a realizar
através de uma operação única (intervenção do MOPTC, 26-01-2007). Esta opção
pela privatização mereceu oposição dos partidos à esquerda do Partido Socialista.
Admite-se que o processo avance no 1º semestre de 2009.

Em relação ao aeroporto Francisco Sá Carneiro, no Porto, a Junta Metropolitana do
Porto tem defendido uma autonomização do aeroporto, em relação à ANA e em
relação à futura entidade privada que ficar com o controlo da ANA, e entrega da sua
gestão a outros privados, através de concurso público, naquilo que já foi descrito
como uma “gestão regionalizada/privatizada”. Esta opção pela privatização mereceu
oposição do Partido Comunista Português. Esta posição
16
da Junta Metropolitana do
Porto foi apoiada pelas quatro associações empresariais do Norte (AEP –
Associação Empresarial Portuguesa, AIM – Associação Industrial do Minho, ACP –
Associação Comercial do Porto e AIDA – Associação Industrial do Distrito de Aveiro)
que exigiram, em conjunto, uma decisão política que possibilite que este aeroporto
seja concessionado a privados e não integrado no monopólio privado que vai
resultar da concessão do novo aeroporto de Lisboa (RTP, 8-8-2008). A Junta
Metropolitana do Porto admitiu também uma solução baseada numa parceria
público-privada liderada pelas autarquias locais (Diário de Notícias, 17-4-2008).
No caso dos portos, várias tipos de operações foram entregues ou concessionadas
a privados, pela respectiva administração portuária. É o caso, por exemplo, do
Terminal XXI do Porto de Sines, entregue para exploração ao operador de
Singapura (PSA – Port of Singapore Authority).
A privatização da SATA, empresa de transporte aéreo da Região Autónoma dos
Açores, está na agenda política do Governo Regional dos Açores, com o anúncio
que o processo de alienação parcial do capital será realizado na próxima legislatura
regional (2008-2012). Esta opção tem a oposição dos partidos à esquerda do PS.
Também está em discussão a privatização dos serviços portuários (“privatização”
dos portos) na Região Autónoma dos Açores.
Se em relação aos transportes rodoviários e ferroviários não dispomos de
avaliações comparadas entre modelos e com os modelos tradicionais, no caso dos
transportes aéreos e nos portos não existe ainda nem experiência nem estudos que
permitam retirar conclusões sobre o processo e os resultados da “privatização”.
Ambiente e transportes
A incorporação de princípios ambientais nas políticas sectoriais é uma consequência
de um processo mais amplo que influenciou todos os sectores. Se já na
Constituição de 1976 estão presentes os princípios fundamentais que hoje
estruturam as políticas ambientais, não há dúvida que o processo liderado pelas
Nações Unidas, no âmbito da Agenda 21 e, sobretudo, as orientações da União
Europeia no domínio da política de ambiente têm tido uma influência determinante
na configuração das orientações nacionais neste domínio, designadamente no
sector dos transportes.
Para além da administração pública – Estado, Governos Regionais e autarquias
locais – também as empresas e associações do sector dos transportes têm
desenvolvido práticas que procuram concretizar aqueles princípios, dentro da sua
esfera de acção. Por exemplo, o programa do Governo (2005-09) propõe como um
dos seus objectivos “reforçar a integração das preocupações ambientais e territoriais
16 A JMP – Junta Metropolitana do Porto (órgão executivo da Grande Área Metropolitana do Porto)
sustentou a sua posição em estudos que encomendou à Universidade do Porto (Faculdade de
Economia) e à consultora Deloitte.

nas diferentes políticas sectoriais” objectivo ainda mais importante no caso dos
transportes porque estão em causa compromissos internacionais, como sejam “as
metas fixadas no âmbito do combate global às alterações climáticas no quadro do
Protocolo de Quioto […] tendo em vista a redução das emissões de gases com
efeito de estufa”. Na área dos Transportes, a política do Governo assenta no
conceito de mobilidade sustentável e tem cinco objectivos principais,
designadamente estes: “requalificar a mobilidade urbana, promovendo políticas de
transporte sustentável integradas em novas políticas de cidade; promover o respeito
pelo ambiente, seja pela transferência para modos menos poluentes seja pelo
recurso a tecnologias menos agressivas, tendo em atenção as metas estabelecidas
no Protocolo de Quioto” (in Programa do XVII Governo Constitucional).
O programa eleitoral do PSD, nas eleições de 2005, inclui a promoção da
mobilidade sustentável como um dos seus objectivos no sector: “Impulsionar planos
de mobilidade sustentável com pedonização das vias, construção de ciclovias,
condicionamento do acesso ao centro das cidades, gestão racional do espaço de
estacionamento urbano e construção de novos parques periféricos dissuasores,
alargamento da área destinada a faixas bus e generalização de sistemas de gestão
do tráfego.”
As principais entidades ou empresas no sector dos transportes (rodoviários,
ferroviários, aéreos e marítimos) têm políticas de ambiente explícitas e consagradas
em documentos programáticos. A título de exemplo, refiram-se os casos da BRISA,
CP, ANA e APS.
A BRISA – Auto-estradas de Portugal, SA, uma empresa privada, aprovou, em
2003, uma Declaração de Política Ambiental que define os princípios pelos quais se
rege o grupo Brisa. Estes princípios incluem “a promoção da informação e do debate
com vista à sustentabilidade, a investigação e o desenvolvimento e colocação em
operação de sistemas de gestão progressivamente mais eco-eficientes”. O seu
código de ética menciona especificamente deveres éticos em relação ao ambiente.
A CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP, uma empresa pública, “está a
mobilizar recursos e a desencadear acções para um desempenho ambiental sólido,
através do controlo dos impactos ambientais das suas actividades, estando em
curso a implementação de um sistema de gestão ambiental, o qual se
pretende certificar em 2008, tendo como referencial a ISO 14001” e incluiu no
Código de Ética da empresa o compromisso explícito de implementar um sistema de
gestão ambiental.
A ANA – Aeroportos de Portugal, SA, uma sociedade anónima de capital
exclusivamente público, tem, desde a década de 90, uma política explícita de
ambiente. As suas áreas prioritárias de actuação, adaptadas à situação existente
em cada uma das suas instalações, incluem “a eficiência no consumo de energia e
de água nas nossas instalações, o controlo das emissões potencialmente poluentes
para o ar, o solo e recursos hídricos, a promoção da redução, reutilização e
reciclagem dos resíduos e a gestão do ruído, bem como a preservação da
biodiversidade”. O Código de Ética da empresa também inclui referências ao
ambiente.
A APS – Administração do Porto de Sines, SA adoptou, em 2008, um código de
conduta ambiental para o porto de recreio e definiu um conjunto de princípios que
enformam a sua política de qualidade, ambiente e segurança.

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