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et instituions intergouvernementales
au Canada
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Plan de la présentation
Concurrence et/ou coopération?
Cadre constitutionnel
Évolution de l’inter-gouvernementalisme
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Concurrence et/ou coopération?
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 Une ample littérature au Canada traite de l’existence, des avantages
et des défis associés à la concurrence entre palier...
 Il n’y a pas de contradiction entre:
 une dynamique compétitive sous-jacente entre paliers gouvernementaux
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Provinciales et
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Compétences législatives provinciales
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• les fonctions générales de gouvernement (par ex., l...
La constitution du Canada contient peu de dispositions
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Fédéralisme, organisation de l’État et instituions intergouvernementales au Canada

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Version de langue française d'une présentation faite à Santa Fe (Argentina) en mars 2016 dans le cadre de la conférence “Desafíos institucionales y económicos en países federales: Los casos de Canadá y Argentina” ("Défis institutionnels et économiques de pays fédéraux: Les cas du Canada et de l'Argentine")

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Fédéralisme, organisation de l’État et instituions intergouvernementales au Canada

  1. 1. Fédéralisme, organisation de l’État et instituions intergouvernementales au Canada Présentation par David Péloquin à la conférence “Desafíos institucionales y económicos en países federales: Los casos de Canadá y Argentina” Ambassade du Canada en Argentine et Fundación Dos Siglos, en coopération avec la Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) et Instituciones Regionales Santa Fe (Argentine), les 29 au 31 mars 2016
  2. 2. Plan de la présentation Concurrence et/ou coopération? Cadre constitutionnel Évolution de l’inter-gouvernementalisme Leçons pour autres pays? 1 2 3 4
  3. 3. Concurrence et/ou coopération? 1
  4. 4.  Une ample littérature au Canada traite de l’existence, des avantages et des défis associés à la concurrence entre paliers gouvernementaux:  ceux-ci ne sont pas “dictateurs bienveillants”, mais plutôt des organismes complexes qui poursuivent un amalgame d’intérêts privés et publics  ainsi: pour les citoyens, une multitude de prestataires de services publics (et de compétiteurs pour leur allégeance) peut être avantageux comme source de “freins et contrepoids”  toutefois: les citoyens veulent aussi l’ordre, la transparence et l’harmonie intergouvernementaux (en tant que biens publics à leur propre compte) La concurrence intergouvernementale au Canada et la dynamique de la coopération 4
  5. 5.  Il n’y a pas de contradiction entre:  une dynamique compétitive sous-jacente entre paliers gouvernementaux  le phénomène souvent observé de coopération entre eux pour faire avancer l’intérêt public  Toutefois, cet heureux résultat – d’un (autre genre de) “main invisible” – dépend fondamentalement:  d’une grande autonomie politique exercée par plusieurs paliers gouvernementaux qui se chevauchent (c.-à-d., sans les prendre en “piège de décisions conjointes”)  d’électeurs informés (et appuyés par des médias et chercheurs engagés) qui soient à la fois capables et disposés (voir avides) d’exiger la reddition de comptes de la part de leurs gouvernements Il n’existe pas forcément de contradiction entre la concurrence et la coopération… 5
  6. 6. Provinciales et municipales Fédérales 0 50 100 150 200 250 300 350CAD en milliards Postes de dépenses qui se chevauchent … bien qu’il y ait besoin de bien gérer d’éventuels enchevêtrements problématiques sur le plan des dépenses Police et protection Service de la dette Défense et étranger Transferts à autres gouvernements Service de la dette Autres Appui au revenu et services sociaux Appui à l’industrie Environnement Éducation et recherche scientifique Santé Transports et communication 6
  7. 7. Assiettes fiscales à occupation conjointe Provinciales et municipales Fédérales 0 50 100 150 200 250 300 350CAD en milliards Impôts fonciers Transferts fédéraux Autres Revenus de ressources et de placements Frais d’usagers Taxes sur la masse salariale Impôts sur les entreprises Taxes sur la vente et la consommation Impôts sur le revenu des particuliers … ainsi que sur le plan fiscal (étant donné une occupation conjointe d’assiettes fiscales très généralisée) 7
  8. 8. • Interaction du code pénal (fédéral) avec l’administration (provinciale) de la justice • Retombées de l’assurance-emploi (fédéral) sur les prestations (provinciales) d’aide sociale • Interaction de la règlementation bancaire (fédérale) avec celle (provinciale) des valeurs mobilières • Bien d’autres champs réglementaires (par ex., santé. environnement), ainsi que politiques budgétaires et d’endettement public …mais de nombreux cas de pouvoirs “entretissés” dans les faits (c.-à-d., ceux où il y a d’importantes retombées mutuelles) Très peu d’exemples de compétences “coordonnées” • Régimes publics de pensions contributives • Agriculture • Immigration et intégration des immigrants Quelques exemples seulement de compétences législatives formellement concurrents 8 … et les défis constants de coordination législative et règlementaire entre gouvernements
  9. 9. Concurrence et/ou coopération? 1 Cadre constitutionnel 2
  10. 10. 10 Compétences législatives fédérales Compétence générale de légiférer “la paix, l’ordre el le bon gouvernement” et compétences énumérées sur: • les fonctions générales de gouvernement (par ex., la dette et la propriété publiques fédérales) • le prélèvement de deniers (“par tous modes ou systèmes de taxation”) • le droit pénal et pénitencier • la défense nationale • le transport transfrontalier y questions connexes (incluant la navigation, le commerce maritime, les phares, les traversiers interprovinciaux, les chemins de fer, canaux et – par interprétation jurisprudentielle subséquente – les télécommunications) • la régulation du commerce et d’industries, incluant les pêcheries, l’agriculture (concurremment avec les provinces, mais sous primatie fédérale), la monnaie et les banques, les poids et mesures, les brevets et droits d’auteur, la faillite et s’insolvabilité) • le service postal • l'immigration (concurremment avec les provinces, mais sous primatie fédérale), la naturalisation, le mariage et le divorce • les recensements et les statistiques • les “Indiens” et “les terres réservées pour les Indiens” • certains programmes sociaux, dont l’assurance-chômage (depuis 1944), les pensions contributives (depuis 1964 et concurremment avec les provinces mais sous primatie provinciale), la quarantaine et la santé publique nationale À noter: Les compétences résiduelles relèvent en principe du parlement fédéral La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit des compétences législatives « étanches » entre le fédéral et les provinces
  11. 11. 11 Compétences législatives provinciales Compétences énumérées sur : • les fonctions générales de gouvernement (par ex., la dette et la propriété publiques provinciales, incluant les terres publiques et les ressources naturelles qu’elles contiennent, ainsi que les travaux publics d’ordre local) • les impôts directs au sein de la province (ceux-ci ayant toutefois été interprétés très largement par les tribunaux) • les sanctions / amendes / détentions non pénales visant l’exécution des lois provinciales • l’administration de la justice (incluant les tribunaux civiles et pénaux et les prisons) dans la province • les services de santé (incluant les hôpitaux) • l’éducation • les autorités et instituions municipales • la régulation du commerce et d’industries (par ex., constitution en sociétés et octroi de licences aux entreprises) • la célébration du mariage • le droit privé, incluant la propriété et les droits civils • toute question de nature “purement locale ou privée” (que la jurisprudence a transformé en pouvoir résiduel de fait) La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit des compétences législatives « étanches » entre le fédéral et les provinces
  12. 12. La constitution du Canada contient peu de dispositions portant sur la gestion des relations intergouvernementales 12  Au début, le Sénat du Canada avait été décrit comme étant une “Chambre des régions”  Toutefois, comme ce fut le cas dans bien d’autres fédérations (par ex., les É-U, l’Australie), cela ne s’est pas produit dans les faits  Plutôt, le Sénat est devenu une seconde chambre partisane (bien qu’elle reste un cas curieux car ses membres sont toujours désignés, et non élus)  Dans les faits, la Constitution fait de la Cour Suprême l’ultime arbitre des conflits intergouvernementaux  Toutefois, l’exécutif fédéral désigne tous les membres de ces deux institutions …typiquement sans consulter las provinces soit formellement ou informellement
  13. 13. La “vie séparée” des deux paliers aggrave le manque de participation provinciale dans les institutions fédérales 13  A la différence d’autres pays, il est plutôt rare dans la plupart des provinces de voir passer les députés (et encore moins les fonctionnaires) provinciaux à la sphère fédérale … puisque, entre autres, les provinces sont à bien des égards le palier “sénior”, ayant des programmes de politiques publiques plus importants pour les citoyens  En plus, les partis politiques au Canada servent moins à faire le “pontage” entre paliers que ne le font leurs équivalents à l’étranger  Même si le Conseil des ministres fédéral contient typiquement des représentants de chaque province, on estime souvent qu’ils manquent une bonne connaissance des intérêts et capacités des provinces
  14. 14. 2 Cadre constitutionnel Concurrence et/ou coopération? 1 Évolution de l’inter-gouvernementalisme 3
  15. 15.  Il est toujours utile (voire essentiel) que les gouvernements fédéral et provinciaux coordonnent et harmonisent l’exercice de leurs pouvoirs:  de légiférer ou réguler le comportement des gens – car c’est ici que le pouvoir de l’État sur ses citoyens est à son plus fort  de prélever des impôts – où le pouvoir de l’État sur les citoyens est aussi grand (comme l’est le besoin de minimiser les coûts de conformité qu’ils doivent subir)  de dépenser – où le pouvoir d’obliger est absent (même s’il reste toujours la nécessité d’éviter toute confusion parmi les citoyens et d’assurer que les dépenses gouvernementales soient efficaces)  de s’endetter – car la cote de crédit d’un gouvernement peut répercuter sur celles d’autres gouvernements (ainsi que des citoyens et des entreprises) La gestion des enchevêtrements intergouvernementaux au Canada constitue un défi en évolution constante 15
  16. 16.  Dans la plupart des domaines de politique, les ministres et fonctionnaires fédéraux et provinciaux se réunissent régulièrement:  de nombreux comités fédéraux-provinciaux, tant permanents que spéciaux, se réunissent (souvent plusieurs fois par an) pour discuter d’intérêts communs  Par leur grande résonance, les réunions sur les enjeux budgétaires et questions connexes (par ex., le financement fédéral des services de santé) suscitent des controverses particulières:  les tensions tant fédérales-provinciales qu’interprovinciales sont fréquentes  parfois, ces enjeux ont même dû être traités au niveau de réunions des Premiers ministres (fédéral et provinciaux) 16 Des structures complexes de “fédéralisme exécutif” ont évolué pour gérer ces enchevêtrements
  17. 17. Réunions ministérielles Les réunions des Premiers ministres (RPM) sont très saillantes mais moins fréquentes Des “tables sectorielles” moins saillantes se réunissent plus souvent au niveau des Ministres et des fonctionnaires pour se partager de l’information et traiter de défis communs Réunions de fonctionnaires 17 Des structures complexes de “fédéralisme exécutif” ont évolué pour gérer ces enchevêtrements RPM
  18. 18. L’importance de la coordination interprovinciale a sensiblement augmenté depuis quelques années …  Sauf dans les domaines de compétence exclusivement provinciale (par ex., l’éducation), l’histoire des réunions intergouvernementales avait typiquement comporté:  la participation de la part des gouvernements tant fédéral que provinciaux  le rôle de la présidence assumé par les participants fédéraux (y compris les fonctions de secrétariat ainsi que le rôle de fixer l’ordre du jour)  Depuis le milieu des années 1990, les provinces se sont réunies de plus en plus souvent pour planifier leur stratégie avant les réunions fédérales-provinciales … surtout celles traitant de financement et d’autres enjeux importants 18
  19. 19. … et s’est davantage formalisée sous l’étiquette “Conseil de la Fédération”  Tandis que les réunions fédérales-provinciales ont tendance à attirer plus d’attention, l’importance de la série de longue date de réunions des premiers ministres provinciaux ne cesse d’augmenter:  ces réunions s’étaient produites de temps à autre depuis les années 1880 et ont eu lieu au moins une fois chaque an depuis 1960 (avec une rotation annuelle de la présidence parmi les provinces)  en 2003, elles se sont formalisées en se dotant d’un secrétariat permanent … et en s’étiquetant “Conseil de la Fédération” (même si le gouvernement fédéral n’y participe pas)  De plus en plus depuis quelque temps, le Conseil de la Fédération parvient à définir l’ordre du jour de la politique publique au Canada 19
  20. 20.  Une “répartition naturelle” de rôles et de responsabilités reflétant:  une dynamique de « pionniers » et « d’emboiter le pas »  l’aversion du public envers les chevauchements et dédoublements inutiles  Des échanges d’information continues et des réunions fréquentes de premiers ministres, ministres et fonctionnaires  Des centaines d’accords concrets sur divers enjeux spécifiques  Quelques « règles du jeu » semi codifiées (par ex., « L’accord-cadre sur l’union sociale » de 1999)  Certains exemples de prise de décisions à la fois conjointes et très formalisées (par ex., sur le Régime de pensions du Canada) 20 La coordination intergouvernementale ne se limite pas aux accords formels, mais englobe plus largement:
  21. 21. Compétences “fixes” sur le plan constitutionnel Principales formes de coopération Attributs des compétences Exemple(s) Échanges informelles d’information, consultations et coordination « Parallèles » (avec retombées mutuelles) Assurance-emploi / aide social; la majorité des enjeux réglementaires Échanges informelles d’information, consultations et coordination « Coordonnées » Loi pénale / administration de la justice Prise de décisions conjointa (RRC) et coordination informelle (RRQ) « Concurrentes » Régimes publics de pensions contributives (RRC/RRQ) 21 … avec diverses formes de coopération selon les politiques:
  22. 22. Principales formes de coopération Attributs des compétences Exemple(s) Accords formels d’harmonisation fiscale; « pionniers » et « emboiter le pas » Pouvoir de prélèvement d’impôts Gestion d’assiettes fiscales où il y a occupation conjointe Transferts fédéraux à des fins particulières (peu conditionnels); engagements non contraignants; « pionniers » et « emboiter le pas » Pouvoir de dépenser La majorité de programmes importants (par ex., santé; éducation; appui au revenu; appui à l’industrie) 22 … avec diverses formes de coopération selon les politiques: Compétences “fluides” sur le plan constitutionnel
  23. 23. … et selon l’avantage comparatif des gouvernements “Piliers” de politiques financées par l’État (très subventionnées) Appui au revenu par ex.: pensions, aide sociale Aucun avantage clair Services et prestations en espèces par ex.: éducation, services de santé Avantage provincial clair Piliers de politiques de “facilitation de l’auto-assistance” (peu ou pas subventionnées) Épargnes à l’abri fiscal par ex.: régimes d’épargne- retraite Important avantage fédéral Assurances financées par des primes par ex.: RRC, assurance-emploi Léger avantage fédéral Prêts directs ou assistés par ex.: prêts aux étudiants Léger avantage fédéral 23
  24. 24. Évolution de l’inter-gouvernementalisme 3 2 Cadre constitutionnel Leçons pour autres pays? 4 Concurrence et/ou coopération? 1
  25. 25. Conclusions principales  Les cadres statiques (par ex., constitutionnels) offrent souvent une perspective assez limitée sur la dynamique des relations intergouvernementales  La coopération entre paliers gouvernementaux ne contredit pas la réalité de la concurrence entre eux… … et peut même être le signe d’une dynamique de concurrence saine entre « entrepreneurs de politiques publiques » fort autonomes  La coopération intergouvernementale n’implique pas une “prise de décisions conjointe” et peut prendre de multiples formes alternatives  Les gouvernements devraient mettre l’accent sur les enjeux où ils sont les plus aptes à intervenir (leur “avantage comparatif”) – tout en sachant que celui-ci peut évoluer avec le temps 25

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