Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional Segundo Semestre de 2018

Informede
coyunturalegal
e institucional
Estudios
Legales
Semestre 2018
2do

La preparación de este informe concluyó el
31 de enero de 2019
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

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Semestre 2018
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Índice general
RESUMEN EJECUTIVO
SIGLAS UTILIZADAS
ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES INTERNACIONALES SOBRE ESTADO DE DERECHO
1.1. Latinobarómetro 2018: ¿La gente apoya la democracia?
1.2. Independencia judicial según el World Economic Forum 2018
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Vetos y observaciones: vetos de inconstitucionalidad cuando estaba acéfala la
Sala de lo Constitucional
2.2. Cumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad
2.2.1 Seguimiento al cumplimiento de la sentencia sobre la Ley de Amnistía General
para la Consolidación de la Paz
3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
3.1 Combate a la delincuencia y derechos fundamentales
3.2 Elecciones de segundo grado de funcionarios
3.2.1 Elección de magistrados de la CSJ
3.2.2 Elección del Fiscal General de la República
4. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
4.1. Trabajo jurisdiccional de las salas de la CSJ
4.2. Sentencias de inconstitucionalidad definitivas
4.3. Función disciplinaria judicial y profesional
5. SISTEMA ELECTORAL
5. 1 Integración JRV
5.2 Financiamiento de los partidos políticos
5.3 Actas para el conteo de votos
5.4 Control de constitucionalidad de las candidaturas en la elección presidencial
5 .5 Nueva Sala de lo Constitucional reitera criterio de que los diputados suplentes
deben ser elegidos directamente por el pueblo
6. CONCLUSIONES

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TRANSPARENCIA
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES E INFORMES
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
2.2. Índice de Percepción de la Corrupción
2.3. Latinobarómetro 2018
2.4. IUDOP
3. OBLIGACIONES INTERNACIONALES
3.1. Alianza de Gobierno Abierto
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN
DE CUENTAS
4.1. Estado del acceso a la información pública
4.1.1. Informe de fiscalización de transparencia municipal
4.1.2. Elección de comisionados del IAIP
4.1.3. Estadísticas del IAIP
4.2. Fiscalización de los recursos públicos
4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de la República
4.3. Integridad de los servidores públicos
4.3.1. Sección de Probidad
4.3.2. Ética Gubernamental
4.4. Persecución penal de la corrupción
4.4.1. Investigaciones de casos de gran corrupción
4.4.2. Estadísticas
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
5.1. Ley de Protección a Periodistas
5.2. Renovación de las concesiones de frecuencias radioeléctricas
6. CONCLUSIONES

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CLIMA DE NEGOCIOS
1.INTRODUCCIÓN
2.INDICADORES Y ENCUESTAS
2.1. Indicadores internacionales
2.1.1. Índice de Competitividad Global del World Economic Forum
2.1.2. Doing Business (DB)
2.1.3. Latinobarómetro
2.2. Indicadores nacionales
2.2.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES
2.2.2. Encuesta IUDOP
2.3. Situación de las aduanas salvadoreñas
3.ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS
3.1. Presupuesto 2019
3.2. Fomilenio II
3.3. Modernización del Estado
3.3.1. OCDE
3.3.2. Mejora regulatoria
3.3.3. Ley de Procedimientos Administrativos
3.3.4. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
3.3.5. Ley del Servicio Público
3.3.6. Asocios Público Privados y Concesión Puerto de la Unión
3.3.7. Zonas Económicas Especiales
3.3.8. Denuncia del Tratado de Libre Comercio con Taiwán
4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
4.1. Estado de los homicidios
4.2. Estado de las extorsiones
4.3. Población carcelaria
4.4. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana
5. CONCLUSIONES
NOTAS FINALES

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RESUMEN EJECUTIVO
Resumenejecutivo • Primersemestre2018
El Estado está organizado en instituciones para cumplir con su propósito de servir a la persona humana y el desempeño
de esas instituciones está condicionado a la calidad de los profesionales que las integran, principalmente, quienes las
dirigen. El semestre ha estado marcado por las elecciones de funcionarios.
La elección de magistrados tuvo mejoras con respecto a procesos previos, pero en general, cumplió solo de manera
parcial las disposiciones jurídicas aplicables y los estándares recomendados para la elección de altas cortes. Además
de que se eligió con cuatro meses de desfase, todavía existen regulaciones incompletas y prácticas incorrectas que
deben corregirse, aspectos sobre los que ya existen, incluso con iniciativa de ley, propuestas de reforma. El retraso en la
elección tuvo consecuencias, como el aumento significativo de expedientes activos en la Sala de lo Constitucional y el
funcionamiento anormal de Corte Plena.
La Asamblea Legislativa también eligió al Fiscal General de la República mediante un proceso que tuvo incluso menos
calidad que el de la elección de magistrados de la CSJ. Careció de mecanismos claros de evaluación, tuvo poca o
ninguna fundamentación sobre el cumplimiento de requisitos como la desvinculación formal y material de los partidos
políticos, lo cual es un incumplimiento a la jurisprudencia constitucional vigente sobre este tema y la deliberación fue a
escondidas de la población.
El proceso de elecciones presidenciales de 2018 se ha desarrollado con normalidad jurídica, si acaso distorsionadas
por algunas actuaciones de campaña al margen de la ley. Las instituciones realizaron su trabajo y los resultados fueron
presentados a tiempo.
El Eje de Estado de derecho también cubre otros aspectos importantes, como indicadores internacionales sobre
este tema; aspectos sobre el respeto a los derechos fundamentales en el marco del combate a la delincuencia; las
relaciones entre los órganos del Estado a partir del estado de cumplimiento de sentencias como la que declaró la
inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía y mediante los vetos y observaciones realizados por la Presidencia de la
República; el trabajo de las Salas de la CSJ, con detalles del número de expedientes pendientes, el trabajo en el control
disciplinario de abogados, notarios y jueces; y el análisis de otros temas importantes para el sistema electoral.
En el Eje de Transparencia se analizan los resultados y posicionamientos de nuestro país en indicadores nacionales
e internacionales para verificar los eventuales avances o retrocesos en materia de transparencia y lucha contra la
corrupción. Entre los indicadores más relevantes se incluye el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia
Internacional, en el cual nuestro país muestra una leve mejora tanto en el puntaje como en la posición obtenida.
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Resumenejecutivo • Primersemestre2018
Por otra parte, también se evalúa el funcionamiento del conjunto de instituciones que promueven la transparencia y
que luchan contra la corrupción, desde una perspectiva cualitativa, como cuantitativa, a través de datos estadísticos
obtenidos por medio de solicitudes de acceso a la información pública. Por otra parte, en este semestre ha sido
de mucha importancia la renovación de las personas a cargo de varias instituciones de control. Se pudo constatar
que las elecciones de estos funcionarios, además de afectar el Estado de derecho, también han tenido un impacto
importante en el funcionamiento de las instituciones objeto de análisis en este eje, por ejemplo: 1)la elección atrasada
de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) se tradujo en una interrupción en el conocimiento de casos de
probidad por Corte Plena; 2) la elección de un nuevo Fiscal General de la República, quien debe continuar impulsando
procesos de corrupción de gran relevancia, se dio mediante un proceso carente de transparencia por parte de la
Asamblea Legislativa; y 3) la elección de nuevos comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)
con poca participación de los sectores convocados, implica una gran responsabilidad para que el Presidente de la
República elija con base en la idoneidad de los candidatos.
Como tema transversal a casi todo el eje, se analizan las fallas que han existido en materia de control de los fondos
públicos, en cuya fiscalización deberían participar casi todas las instituciones de control, algunas de forma más
directa que otras, como la CCR y la FGR. Las fallas existentes han resultado en el enjuiciamiento penal de los 2 últimos
expresidentes de la República, debido a casos de corrupción que han implicado el desvío de más de US$700 millones.
Para finalizar, se presentan algunos hallazgos relacionados con el ejercicio de la libertad de expresión en el país,
incluyendo la renovación de las concesiones del espectro radioeléctrico regulado.
Durante el segundo semestre de 2018, tal como ya se ha advertido en informes anteriores, el clima de negocios y la
seguridad ciudadana continúan enfrentando retos importantes que requieren de acciones concretas y de un impulso
renovado de políticas públicas, orientadas a dar un giro que permita atender la situación actual. Si bien se han tenido
avances importantes, como la aplicación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el ingreso al Centro
de Desarrollo de la OCDE, aún existen desafíos por superar, como la delincuencia, la incertidumbre política, la falta de
seguridad jurídica ante algunas decisiones inconsultas tomadas por el Gobierno, la excesiva tramitología y los bajos
niveles de competitividad.
La incertidumbre política/económica fue señalada en este semestre como el factor que más afecta a la ciudadanía y
al clima de negocios en el país, superando a la inseguridad ciudadana, el cual pasó a ser el segundo factor que más
afecta. No obstante, la inseguridad sigue perjudicando a los salvadoreños, debido a las altas tasas de homicidios, a
pesar de haber reducido en más de un 15% en comparación con el cierre del año 2017. Por otra parte, es positivo
mencionar que en este semestre hubo una importante reducción del hacinamiento carcelario, existiendo a la fecha una
sobrepoblación del 26%, gracias a que en 2018 se reportan 13,309 nuevos espacios en todo El Salvador.
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Por otra parte, cabe destacar algunas de las razones por las que se estima que existe incertidumbre en el país, se debe
a ciertas acciones que llevó a cabo el Ejecutivo de forma repentina y a espaldas de la población. Un ejemplo, fue de la
decisión del Gobierno de poner fin a la relación comercial de más de 10 años con Taiwán, sin notificación ni consulta.
Esto ha generado preocupación e incertidumbre jurídica ante el cambio abrupto de las reglas del juego y afectación
a los sectores que se beneficiaban de dicho TLC. Por otra parte, también preocupa la forma en la que el Gobierno está
llevando a cabo el proceso de licitación del Puerto de La Unión, bajo secretismo y falta de transparencia, sin garantizar
un proceso competitivo que permita que el puerto se concesione a un operador de reconocida trayectoria a nivel
internacional. El Gobierno debe trabajar con reglas claras y en total transparencia, a fin de ganarse la confianza de los
salvadoreños, que se ha ido deteriorando de acuerdo a indicadores nacionales e internacionales.
No obstante los retos que siguen pendientes, en este semestre se han dado aspectos positivos, como por ejemplo,
la reciente incorporación de El Salvador al Centro de Desarrollo de la OCDE. Este es un paso importante, ya que traza
el inicio de una ruta de largo plazo para el país, que permitirá identificar, con el apoyo de los expertos de la OCDE, las
áreas que están limitando el desarrollo de El Salvador y determinar qué acciones deben tomarse en el corto, mediano
y largo plazo. Con el ingreso al Centro de Desarrollo de la OCDE, se iniciará el Estudio Multidimensional de País, el cual
dará insumos para la construcción de una agenda de país con una visión que vaya más allá de un gobierno de turno.
Este es un esfuerzo importante para El Salvador, por lo que deberá ser retomado por el gobierno entrante.
Finalmente, cabe señalar que existe una ventana de oportunidad en el tema de la función pública, ya que hay un
anteproyecto de Ley del Servicio Público en la Comisión Política de la Asamblea Legislativa. Es momento ideal para que
se inicie una discusión técnica y se escuche a expertos en el tema, representantes de sindicatos, gremiales y academia,
a fin de mejorar aspectos puntuales del anteproyecto y garantizar que se apruebe una ley que supere las deficiencias
que tiene la actual Ley del Servicio Civil, la cual se encuentra desfasada y ya no responde a las necesidades actuales.
Contar con una buena ley es solo un primer paso, pero es lo suficientemente robusto para que sirva de plataforma y
se logre fortalecer el servicio civil, garantizando que los salvadoreños contarán con servicios públicos de calidad y, a
su vez, que los funcionarios contarán con la capacitación adecuada para mejorar la prestación del servicio y se logrará
dignificar al buen servidor público.
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SIGLAS UTILIZADAS
• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• ALC: América Latina y el Caribe
• ANEP: Asociación Nacional de la Empresa Privada
• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
• APES: Asociación de Periodistas de El Salvador
• APP: Asocios Público Privados
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CD: Cambio Democratico
• CE: Codigo Electoral
• CEPA: Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma
• CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DGA: Dirección General de Aduanas
• DGCP: Dirección General de Centros Penales
• D.L: Decreto Legislativo
• DS: Democracia Salvadoreña
• DTJ: Fundación Democracia Transparencia Justicia
• EDE: Encuesta Dinámica Empresarial
• EIRFP: Equipo Impulsor de la Reforma a la Función Pública
• FEDAES: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Marti para la Liberación Nacional
• FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• IEP: Instituto para la Economía y la Paz
• IGP: Índice de Paz Global
• ILE: Índice de Libertad Económica
• IUDOP: Instituto Universitario de Opinión Publica
• JED: Juntas Electorales Departamentales
• JEM: Juntas Electorales Municipales
• LFE: Ley de Firma Electrónica
• LFP: Ley de la Función Pública
• LJCA: Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
• LPA: Ley de Procedimientos Administrativos
Siglasutilizadas • Primer semestre2018
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• LSP: Ley del Servicio Público
• MCC: Corporación Reto del Milenio*
• OCDE: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
• OET: Organismos Electorales Temporales
• ONG: Organización no Gubernamental
• OMR: Organismo de Mejora Regulatoria
• PCN: Partido de Concertación Nacional
• PDC: Partido Demócrata Cristiano
• PNC: Policía Nacional Civil
• PSD: Partido Social Democrata
• RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
• SETEPLAN: Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia
• SIECA: Secretaría de Integración Económica Centroamericana
• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• UCA: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
• UIF: Unidad de Investigación Financiera
• UNAJUD: Unidad de Abogados por la Justicia
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
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EJE ESTADO DE DERECHO
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EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018
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1.INDICADORES
INTERNACIONALESSOBREESTADO
DEDERECHO
1.1 Latinobarómetro 2018: ¿La gente
apoya la democracia?
El adagio aquel que postula que nadie sabe lo que tiene
hasta que lo ha perdido, parece aplicar en el apoyo a la
democracia en Latinoamérica. El Latinobarómetro, un
estudio producido por la ONG del mismo nombre con
sede en Chile, en su edición de 20181, ha encontrado que
en algunos países ha disminuido el apoyo a la democracia,
pero que este ha aumentado en aquellos donde se ha
debilitado, lo que parece indicar que se aprecia más
aquello de lo que se carece.
Según dicho estudio, el promedio de apoyo a la
democracia en Latinoamérica tuvo sus mejores momentos
en 1997 (63%) y en 2010 (61%), pero para 2018 ha caído
a 48%. Pero ¿significa esto que quienes dejan de apoyar
la democracia se vuelven hacia el autoritarismo? No, el
estudio encontró que se tornan hacia la indiferencia con
el sistema de Gobierno. En 2010, el 16% se declaraba
indiferente, pero en 2018 fue el 28%. El apoyo al
autoritarismo nunca superó el 17% entre 2010 y 2018,
siendo el 15% este último año.
Al observar países específicos, se encuentra que en 2018 el
apoyo más alto a la democracia corresponde a un país que
no la tiene: Venezuela, con el 75%, por lo que es posible
inferir que se trata de un apoyo no a su régimen actual,
abiertamente autoritario, sino al sistema que desean. El
ESTADO DE DERECHO
otro dato interesante es que el aumento más grande en el
apoyo a la democracia entre 2017 y 2018 es en Nicaragua:
del 40% al 51%, 11 puntos porcentuales, para ubicarse
sobre la media de Latinoamérica, justo el año en el que el
autoritarismo se ha revelado con represión.
En El Salvador, el apoyo a la democracia en 2010 era
del 59% y en 2018 fue del 28%. Estos datos hay que
tomarlos en su justa dimensión, por ejemplo, teniendo
en cuenta que quienes responden no parten de una
definición unificada de democracia, pero es, de todas
formas, un dato preocupante, pues es sabido que la
democracia se alimenta de la participación, y quien
se vuelve indiferente, no participa.Ya en 2017, el
informe“Cultura política de la democracia en El Salvador
y en las Américas 2016/17”alertaba que“En la región,
el apoyo a la democracia es significativamente menor
en 2016/17 que en años anteriores. En El Salvador, el
apoyo a la democracia cayó de 67.8% en 2004 a 54.6% en
2016”2. El Salvador, hoy por hoy, es una democracia,
que sin dudas debe fortalecerse, pero siempre una
democracia, en el sentido del respeto del Estado a las
libertades básicas, la posibilidad de ejercicio de los
derechos políticos y la alternabilidad en el Gobierno.
Desde luego, el fortalecimiento de las instituciones
democráticas es una tarea continua que que debe
profundizarse.
La democracia es el elemento legitimador de las
normas que se supone que se deben respetar en
un Estado de derecho. Es necesario, entonces,
enviar un fuerte mensaje: la alternativa a las

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Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdelÍndicedeCompetitividadGlobal.
Cuadro 1. La independencia judicial en El Salvador en el Índice de
Competitividad Global
democracias frágiles y con problemas para satisfacer
las necesidades de los ciudadanos no son los
autoritarismos populistas, sino las democracias fuertes
que legitimen un Estado de derecho sustancial.
1.2 Independencia judicial según el
World Economic Forum 2018
El Índice de Competitividad Global 20183 mide la situación
de la independencia judicial, un indicador fundamental
para el Estado de derecho. Dentro del estudio, este
indicador se coloca como parte de un componente más
amplio que se refiere al desempeño de las instituciones. El
Salvador se ubica en la posición 96 de 140 países, con una
puntuación de 3.2 en una escala donde 1 es fuertemente
influenciado y 7, completamente independiente.
El informe se basa en encuestas realizadas entre enero y
abril de 2018, en las que preguntaron:“En tu país, ¿qué
tan independiente es el Órgano Judicial de influencias
de miembros del gobierno, ciudadanos o corporaciones?
[1 = fuertemente influenciado; 7 = completamente
independiente].”4 El cuadro 1 muestra la puntuación
que este informe ha asignado a El Salvador en cuanto a
independencia judicial en los últimos años.
2.RELACIONESINTERORGÁNICAS
2.1Vetos y observaciones: vetos de
inconstitucionalidad cuando estaba
acéfala la Sala de lo Constitucional
Durante el segundo semestre de 2018 hubo 7 vetos y
1 observación. Desde su toma de posesión hasta el 31 de
diciembre de 2018, el Presidente de la República ha realizado
18 vetos5 y 41 observaciones6. Históricamente, desde 1984,
el Presidente que más vetos ha realizado ha sido Francisco
Flores (1999-2004) con 59, y el que menos, Alfredo Cristiani
(1989-1994) con uno. Los cuadros 2 y 3 detallan los vetos y
observaciones del semestre.
En este semestre fue notorio un incremento de vetos
por razones de inconstitucionalidad.Tal como muestra

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la gráfica 1, el Presidente realizó más vetos por
inconstitucionalidad que en el resto de su periodo
presidencial iniciado en mayo de 2014. Esto creó
suspicacias sobre si esto se debió al aprovechamiento
de la falta de Sala de lo Constitucional7, pues coincidió
con la acefalía de esta institución motivada por la falta
de elección de magistrados a cargo de la Asamblea
Legislativa y es el caso que cuando un veto por razones
de inconstitucionalidad es superado en la Asamblea, esta
lo debe devolver al Presidente de la República y él debe
enviarlo a la Sala para que resuelva si el decreto respeta o
no la Constitución (art. 138 Cn.). Como la Sala no estaba
integrada, aunque la Asamblea superara sus vetos con
56 votos (art. 137 inc. 2° Cn.), no era posible que resultara
afectada la decisión del Presidente.
Un caso emblemático es el veto por razones de
inconstitucionalidad al decreto legislativo No.57, que
reformaría el art. 70 de la Ley Orgánica de la Fiscalía
General de la República (en adelante, Ley de la FGR),
mediante el cual se dotaba de mayor autonomía a
la Unidad de Investigación Financiera (UIF) de la
Fuente:PresidenciadelaRepública
Cuadro 2.Vetos en el segundo semestre de 2018
Fuente:PresidenciadelaRepública
Cuadro 3: observaciones en el segundo semestre de 2018

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FGR, la cual se encarga de velar porque las instituciones
obligadas por las leyes a ejecutar ciertas acciones para
controlar el lavado de dinero, efectivamente las realicen,
así como apoyarlas para que lo hagan con eficiencia;
recibir de parte de los entes obligados los reportes de
operaciones sospechosas; investigar las denuncias que
reciba de cualquier autoridad o funcionario estatal;
suscribir los convenios de entendimiento necesarios para
el intercambio de información; entre otras (art. 72, Ley de
la FGR).
Como resultado del veto, el 24 de septiembre de
2018, la UIF de El Salvador fue suspendida del Grupo
Egmont8. Este grupo es una red de cooperación entre
los organismos equivalentes a la UIF de 159 países, la
cual provee una plataforma segura para el intercambio
de conocimiento e información sobre este tema, lo cual,
entre otras áreas de investigación penal, es indispensable
para el combate de los delitos de corrupción9. FUSADES
publicó una Posición Institucional analizando este tema
y llamando a superar los obstáculos para que el Salvador
pueda volver a esa organización10.
Eventualmente, el veto fue superado en la Asamblea
Legislativa11, devuelto al Presidente de la República y
remitido por este a la Sala de lo Constitucional12, sobre
el cual debían resolver los magistrados elegidos con
4 meses de retraso y a los que el FGR anterior hizo un
llamado en ese sentido13. La Sala de lo Constitucional
resolvió la controversia planteada en el sentido que la
reforma no vulnera la Constitución14 y el Presidente de
la República la mandó a publicar en el Diario Oficial15.
La resolución da una solución jurídica al requerimiento
de autonomía de la UIF de El Salvador por el Grupo
EGMONT, por lo que deberán realizarse las diligencias
para que se levante cuanto antes la suspensión
impuesta a El Salvador.
2.2 Cumplimiento de sentencias de
constitucionalidad
2.2.1 Seguimiento al cumplimiento de
la sentencia sobre la Ley de Amnistía
General para la Consolidación de la Paz
En el primer semestre de 2018 se reportó16 que la Sala
de lo Constitucional, mediante resolución del 13 de
julio de 201817, tuvo por no cumplida la sentencia de
inconstitucionalidad del 13 de julio de 2016 en los
procesos 44-2013/145-2013, que invalidó la Ley de
Amnistía General para la Consolidación de la Paz. Durante
Fuente:ElaboradoporFUSADES,sobrelabasedesolituddeinformacióneinformaciónoficiosadelaPresidenciadelaRepública.
Gráfica 1. Número de vetos emitidos por el Presidente Salvador Sánchez
Cerén durante su mandato, organizados por semestres.

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el segundo semestre comenzó a funcionar la“Comisión
ad hoc para estudiar las implicaciones de la sentencia
que invalidó la Ley de Amnistía General para la
Consolidación de la Paz”, creada mediante el Decreto
Legislativo n.° 123, del 14-6-2018. Algunas organizaciones
que trabajan en defensa de las víctimas no estuvieron de
acuerdo con la integración de la Comisión y presentaron
una denuncia ante el Tribunal de Ética Gubernamental
en cuanto a los diputados Rodolfo Antonio Parker Soto,
José Antonio Almendáriz Rivas, Mauricio Ernesto Vargas
Valdez, y la diputada Nidia Díaz, por considerar que“han
incurrido en una violación a los deberes éticos al aceptar
la participación en la Comisión Ad Hoc creada, puesto
que existe un claro conflicto de interés al haber tenido
participación en acciones que generaron violaciones a
derechos humanos durante el conflicto armado […]”18. La
labor de esta subcomisión consistió principalmente en
realizar consultas a diferentes sectores en vistas a emitir
una nueva legislación, que es uno de los mandatos de la
referida sentencia19.
Entre los consultados se encuentran varios firmantes
del Acuerdo de Paz, expertos colombianos20 y diversos
juristas. El Instituto de Derechos Humanos de la UCA
presentó ante la subcomisión los lineamientos que
considera necesarios para una justicia transicional21. La
Comisión también realizó un encuentro de consulta en el
cual, según la Asamblea, participaron“víctimas y familiares
de víctimas del conflicto armado, organizaciones de
derechos humanos, firmantes de los Acuerdos de Paz,
juristas y abogados constitucionalistas, representantes de
instituciones públicas, así como exmagistrados de la Corte
Suprema de Justicia […]”22.
En paralelo, la Fiscalía General de la República tiene la
obligación de procesar los casos que se le presenten
conforme con las leyes vigentes y, de hecho, hay varios
casos iniciados. En diciembre de 2018 lanzó la“Política
de Persecución Penal de Crímenes de Guerra y Lesa
Humanidad en el contexto del conflicto armado en
El Salvador”23. Tras el cambio de Fiscal General, está
pendiente observar cómo actuará la FGR en este tema.
3.CUMPLIMIENTODELALEY
3.1 Combate a la delincuencia y
derechos fundamentales
El fenómeno de las pandillas en El Salvador ha crecido
a niveles alarmantes. Controlan territorios, desaparecen
familias enteras, asesinan a policías, a militares y a
sus familiares. En este duro contexto el Estado debe
combatir esos crímenes y debe hacerlo con efectividad
manteniéndose siempre dentro del Estado de derecho.
Existen circunstancias en las que los miembros de
las instituciones de seguridad pueden usar la fuerza
legítimamente. Tal situación está regulada en normas
como el art. 59 Cn., el art. 15 de la Ley Orgánica de la PNC
de El Salvador, el art. 8 de la Ley Disciplinaria Policial, el art.
27 del Código Penal y el art. 275 del Código Procesal Penal,
así como numerosos tratados internacionales. Incluso, la
PNC publicó en 2017 un Marco Conceptual para el uso de
la Fuerza y Empleo de Armas Letales, el cual contiene las
disposiciones antes señaladas, más algunas aclaraciones
y ejemplificaciones. El uso de la fuerza en ese contexto
está dentro del Estado de derecho y así debe ser
ejercido; sin embargo, cuando se sale de ese marco, se
trata de afectaciones a derechos fundamentales.
En el segundo semestre de 2018, la FGR reportó la
condena de seis militares por la desaparición de 3 jóvenes
en Armenia, Sonsonate, en 2014, acción que fue tipificada
conforme con el artículo 290 Inc. 1° del Código Penal
como privación de libertad por funcionario o empleado

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Estudios
Legales
público, agente de autoridad o autoridad pública24. Sobre
este caso, la Sala de lo Constitucional de la CSJ ya había
emitido una sentencia concediendo un habeas corpus (ref.
40-2015, del 13 de enero de 2017).
En un caso diferente, se conoció una investigación
periodística en la que se reporta que altos mandos de
inteligencia militar habrían estado involucrados en una
serie de hechos delictivos para evitar que se procesara
a soldados bajo su mando, por haber cometido delitos
de privación de libertad y tortura, altos mandos, que de
hecho, enfrentan un proceso judicial25.
La FGR reportó como respuesta a una solicitud de acceso
a la información de FUSADES, que del 1 de julio al 31
de diciembre de 2018 fueron condenados penalmente
38 policías y 20 militares por una gran variedad de
delitos, incluido uno por tortura, 5 por allanamiento
sin autorización legal, uno por homicidio agravado, 2
por homicidio simple, entre otros. También reportó que
de julio a diciembre de 2018 se habían celebrado 320
audiencias iniciales contra policías y 68 contra militares26.
En relación a que se han estado cometiendo delitos
por algunos integrantes de los cuerpos de seguridad,
es necesario que este problema se atienda de manera
integral, tanto en la prevención del cometimiento de
estas acciones, como en el control administrativo, y en la
persecución penal. En esto juega un rol muy importante
el trabajo de los mecanismos de control interno de las
instituciones de seguridad.
3.2Eleccionesdesegundogradode
funcionarios
3.2.1 Elección de magistrados de la CSJ
El 16 de noviembre de 2018, la Asamblea Legislativa
eligió los magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
quienes decidirán en última instancia sobre los derechos
de los salvadoreños y las facultades de las instituciones
del Estado por los próximos 9 años. En la Sala de lo
Constitucional fueron elegidos magistrados propietarios
los abogados: Aldo Enrique Cáder Camilot, Carlos Sergio
Avilés Velásquez, Carlos Ernesto Sánchez Escobar y Marina
de Jesús Marenco de Torrento. Como suplentes fueron
elegidos los abogados: José Cristóbal Reyes Sánchez,
Jorge Alfonso Quinteros Hernández, José Luis Lovo
Castelar y Sonia Elizabeth Cortez de Madriz. Finalmente,
para que fuera asignado a alguna de las otras Salas de
la CSJ, se eligió como propietario al abogado Roberto
Carlos Calderón Escobar y como suplente a Alex David
Marroquín Martínez. En enero de 2019, el magistrado
Calderón Escobar fue asignado a la Sala de lo Contencioso
Administrativo.
El proceso se retrasó, a pesar que el nombramiento
debió haberse realizado el 1 de julio de 2018, para
que tomaran posesión el 16 de ese mes. Sin embargo,
la Sala de lo Constitucional se mantuvo acéfala y la
Corte Plena incompleta por 4 meses. En el informe
anterior se reportaron los hechos, se comentaron las
falencias y se presentaron propuestas sobre las etapas
previas de la elección de magistrados: la elección que
realiza la Federación de Asociaciones de Abogados de El
Salvador (FEDAES) y la que realiza el Consejo Nacional de
la Judicatura (CNJ) 27. Además, una cobertura completa del
proceso, detallada hasta octubre, se encuentra en la Serie
de Investigación de FUSADES“Análisis del cumplimiento
legal y jurisprudencial del proceso de Elección de los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia de 2018”28.
Se había señalado en la edición anterior de este Informe
que la subcomisión de la Comisión Política que llevó a
cabo el proceso redactó un extenso informe descriptivo,
carente de valoración o ponderación sobre lo ocurrido en
las entrevistas y lo remitió a la Comisión Política, la cual
no deliberó públicamente, ni contó con un instrumento

8
Informede
coyunturalegale
institucional
plazo correspondiente, el cual debe ser inmediatamente
después de finalizado el período de funciones del titular
que le antecede según los términos que la Constitución
prescribe. No constituye justificación suficiente de
la omisión de dar cumplimiento a esta obligación
constitucional la existencia de procesos de negociación
política ya que no pueden anteponerse intereses
partidarios o sectoriales al cumplimiento irrestricto de la
Constitución y la regularidad funcional de las instituciones
estatales, máxime las que desempeñan labores
sustanciales para la comunidad –como ocurre con las que
corresponde elegir por el sistema de elección popular
indirecta–”. A pesar de ello, el tema es complicado,
porque aunque los plazos constitucionales existen, es
difícil encontrar mecanismos jurídicos con la eficacia
suficiente para forzar a los diputados a lograr un
acuerdo a tiempo. En este aspecto es importante que
se ejerza sobre la Asamblea Legislativa una exigencia
ciudadana y se debe trabajar en alternativas, como
valorar la posibilidad de que los funcionarios cuyo
periodo ha concluido, se mantengan en el cargo
mientras se elijan a los nuevos, a fin de evitar la
acefalía institucional.
Las elecciones de segundo grado de funcionarios,
conforme con nuestra Constitución, se realizan por una
institución política –la Asamblea Legislativa- pero es
una facultad condicionada a requisitos constitucionales,
precisados ya en la jurisprudencia. Los diputados han
reivindicado en los dictámenes de las elecciones
tanto de Fiscal General de la República como en
la de magistrados, que todos los candidatos eran
aptos para ser elegidos para esos cargos. Pero no es
cierto. Eso significaría que el papel de la Asamblea se
limitaría a la discusión ideológica, o en otras palabras,
que se trataría de un reparto partidario sin más
consideraciones. Algunos de los requisitos establecidos
por la Constitución para optar a cargos públicos son
para hacer evaluaciones objetivas. Esto continuó así en
los meses posteriores hasta que se emitió el dictamen, de
modo que las discusiones entre las fracciones políticas
no eran comparaciones entre las pautas de idoneidad
de los candidatos sino intercambios de propuestas sin
fundamentación.
En la Inc. 19-2012, la Sala de lo Constitucional estableció
que en el dictamen la Comisión Política tiene la obligación
de justificar“por qué se estima que una determinada
persona reúne los requisitos esenciales para ejercer un
cargo público y qué sustenta tal conclusión”. El dictamen
de la Comisión Política sobre elección de magistrados
resume las diligencias de verificación de cumplimiento
de requisitos constitucionales y sintetiza la trayectoria de
las personas elegidas, pero como no hubo un perfil y una
evaluación de criterios objetivos en función de este, las
trayectorias ahí resumidas no pueden verse en el contexto
de las carreras del resto de candidatos.
El retraso en la elección fue un problema severo.
Durante cuatro meses la Sala de lo Constitucional
estuvo acéfala y la Corte Plena no funcionó con
todos sus miembros. Esto provocó la acumulación
de procesos de amparo, habeas corpus e
inconstitucionalidad (de 777 procesos activos al 31 de
julio de 2018 aumentó a 1,104 al 31 de diciembre de
2018). Como se mostró en la parte de vetos, tampoco
había un tribunal que dirimiera los conflictos entre
el Órgano Legislativo y el Ejecutivo por un veto de
inconstitucionalidad superado por la Asamblea
Legislativa.
La resolución de sobreseimiento del 14-8-16 en el
proceso de inconstitucionalidad 57-2016 que se refirió
a la omisión de elegir a los miembros del Pleno del CNJ,
la Sala de lo Constitucional expuso que“Es necesario
subrayar la obligación del Órgano Legislativo de elegir
a los funcionarios de elección popular indirecta en el

9
Estudios
Legales
simples disyuntivas de“lo cumple o no lo cumple”, como
la edad, o ser abogado; pero requisitos como la moralidad
y competencia notoria se pueden cumplir en distinto
grado y requieren, por lo tanto, un verdadero análisis
comparativo entre los candidatos en contienda, realizado a
partir de pautas objetivas de un perfil preestablecido.
La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional expresa
que“una mera afinidad o simpatía ideológica”no
constituye inelegibilidad por vinculación material a un
partido político, sino que es necesaria una relación de
dependencia o subordinación con un partido político, o la
realización de conductas que demuestren objetivamente
una identificación de compromiso militante o defensa
activa de un proyecto partidario (Inc. 56-2016 del 25 de
noviembre de 2016). El reconocimiento de que la afinidad
ideológica no vuelve a una persona automáticamente
inelegible, no significa que la elección de magistrados se
puede limitar a una mera repartición de cuotas.
Las recomendaciones sobre cómo mejorar las
elecciones han sido numerosas. Organizaciones de
la sociedad civil, incluida FUSADES, han propuesto
la reforma del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, algo que sin duda es necesario. En la
serie de investigación“Análisis del cumplimiento legal y
jurisprudencial del proceso de elección de los magistrados
de la Corte Suprema de Justicia de 2018”se presentan
aspectos de esta reforma, algunos de los cuales ya están
incorporados en proyectos de ley existentes y otros
que se podrían sumar: La apertura de las entrevistas al
público y la posibilidad de elaborar preguntas para los
candidatos debería regularse de forma permanente,
con el propósito de mejorar la calidad de las entrevistas,
habría que incluir la posibilidad de que la subcomisión
se asesore de un comité de notables o de una mesa de
apoyo integrada por académicos, que contribuyera a
elaborar las preguntas y a evaluar las respuestas; para
mejorar el proceso de evaluación de los candidatos habrá
que considerar la incorporación de un baremo o tabla
de evaluación en el RIAL, que tome en consideración los
requisitos constitucionales de cada cargo; incorporar en el
RIAL, a efectos de sistematización y claridad, los criterios
jurisprudenciales sobre la elección, etc.
Luego de la elección, FUSADES se pronunció señalando
que los ciudadanos están más conscientes de la
importancia que tiene que el sistema judicial funcione y
que se asegure la calidad de los funcionarios29. Esto se vio
reflejado antes y durante la elección en un esfuerzo sin
precedentes de contraloría realizado por la sociedad civil.
FUSADES también señaló que confía en que los nuevos
magistrados van a actuar de la manera más óptima y con
prontitud y demostrarán que están a la altura30.
Sobre la elección, un ciudadano presentó una demanda
de inconstitucionalidad por no haber habido deliberación
en la elección específicamente del magistrado Roberto
Carlos Calderón Escobar31. El 25 de enero de 2019 la Sala la
declaró improcedente.
Los nuevos magistrados de la Sala de lo Constitucional
afrontan grandes retos, iniciando por mantener la
credibilidad e independencia, conservar los progresos
en materia de derecho y control del poder alcanzados
en los últimos años y ponerse al día con los expedientes
acumulados para poder brindar justicia pronta y cumplida.
Por razones de seguridad jurídica necesitará ser clara
cuando revierta o cambie un criterio.
3.2.2 Elección del Fiscal General de la
República
El 21 de diciembre de 2018, la Asamblea Legislativa eligió
como Fiscal General de la República al abogado Raúl
Melara Morán, cuyas funciones iniciaron el 6 de enero
de 2019 y concluirán el 5 de enero de 2022. El proceso

10
Informede
coyunturalegale
institucional
Fuente:Elaboraciónpropia.
Cuadro 4. Resumen de acontecimientos en la elección de magistrado de la CSJ

11
Estudios
Legales
careció de criterios de evaluación objetiva de todos
los contendientes sobre la base de sus méritos e
independencia, las entrevistas públicas no fueron
tomadas en cuenta para la decisión, la deliberación
no fue trasparente y la fundamentación no contiene
un análisis comparativo de los candidatos en aspectos
como su experiencia, estudios especializados y
desvinculación formal y material de los partidos
políticos. En el lado positivo, la elección se realizó a
tiempo.
El proceso inició con la aprobación de la convocatoria
para la elección, el 11 de octubre de 201843, otorgando
como último día para que los interesados presentaran
sus postulaciones, el 5 de noviembre. Se postularon
33 candidatos, de los cuales uno se retiró, por lo que el
proceso se desarrolló con 32 aspirantes.
La Asamblea Legislativa conformó una subcomisión
especial de la Comisión Política para desarrollar el
proceso. Esta solicitó informes sobre la situación jurídica
de los interesados en varias instituciones del Estado:
Fiscalía General de la República, Procuraduría General
de la República, Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, Sección de Investigación Profesional
y Departamento de Investigación Judicial de la CSJ, Corte
de Cuentas de la República, Tribunal Supremo Electoral,
Tribunal de Ética Gubernamental, Dirección General
de Centros Penales y solvencia tributaria del Ministerio
de Hacienda. La subcomisión también entrevistó
públicamente a los 32 candidatos, realizando 4 preguntas
estándar sobre generalidades como la experiencia, la
motivación para ser Fiscal General, aspectos de carácter
personal y profesional importantes para aspirar al cargo
y los planes y proyectos que implementaría si fuera
electo Fiscal. Además, se realizaron algunas preguntas
y repreguntas sobre otros temas. Al final, nada de esto
aparece relacionado en el dictamen como fundamento
de la decisión que tomó la Asamblea Legislativa.
El dictamen se limita a fundamentar la elección realizada
en que el candidato“no tiene ningún informe desfavorable
que pudiera considerarse como falta de cumplimiento a
la ley y al requisito de moralidad y competencia notorias,
o cualquier otra situación que pudiera ser impedimento
para el desempeño del cargo”. De esto deduce, obviando
la jurisprudencia constitucional que establece una serie
de parámetros a cumplirse dentro del proceso legislativo,
que“cuenta con las cualificaciones técnicas profesionales
y personales requeridas, y específicamente el requisito de
moralidad y competencia notorias, por lo que la Comisión
considera que cumple con los requisitos exigidos por la
Constitución”. La Asamblea confunde claramente lo que es
un impedimento, es decir, que una persona no puede ser
Fiscal General de la República, con lo que es cumplimiento
de requisitos, donde debe evaluar cuál persona los cumple
de la mejor manera, a fin de encontrar al más idóneo
para desempeñar las funciones atribuidas a la FGR; y
desde luego, de que una persona no tenga denuncias
y procesos pendientes no puede deducirse que
tiene competencia notoria. Eso solo podría haberse
verificado con mecanismos objetivos de evaluación
y comparación entre los diferentes candidatos y
debía, además, quedar debidamente fundamentado
en el dictamen, el cual, en este caso, responde en su
totalidad a la idea de que la elección de funcionarios
es una decisión meramente política. La elección la
realiza un órgano de naturaleza política como es la
Asamblea Legislativa ciertamente, pero tiene límites
constitucionales que está obligada a respetar.
Esto impone la necesidad de mejorar las regulaciones del
proceso de elección de segundo grado de funcionarios

12
Informede
coyunturalegale
institucional
en la Asamblea Legislativa, como de hecho ya existen
propuestas, tanto de la sociedad civil como de algunos
diputados, en el sentido de incorporar detalles sobre
documentación de requisitos y desvinculación partidaria,
difusión de candidatos frente a la población, brindar
espacios de participación ciudadana y regular mejores
entrevistas para que estas sean un factor en la decisión.
No hay duda que la regulación actual en el RIAL es
insuficiente, pero no es el único factor que afecta los
procesos de elección, pues como de hecho ocurrió,
la afectación principal proviene del incumplimiento
de normas jurídicas vigentes como es el caso de la
jurisprudencia constitucional.
Las sentencias de inconstitucionalidad son de obligatorio
cumplimiento para todas las personas e instituciones,
incluida la Asamblea Legislativa. Sobre la elección de
funcionarios de instituciones de control, como la FGR,
hay abundante jurisprudencia que concreta los principios
constitucionales como la independencia. Por ejemplo,
en la sentencia 49-2011, del 23 de enero de 2013, «esta
Sala ha advertido sobre la necesidad de independizar a
las instituciones de la política partidista, especialmente
aquellas que ejercen atribuciones de control –v. gr. Corte
de Cuentas, Fiscalía General de la República […] Según
el art. 218 Cn.:“Los funcionarios y empleados públicos
están al servicio del Estado y no de una fracción política
determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para
hacer política partidista”».
En la inconstitucionalidad 56-2016, del 25 de noviembre
de 2016, en el caso contra el magistrado suplente de
la Corte Suprema de Justicia, Ricardo Iglesias, la Sala
insistió en “la necesaria despartidización de los
órganos e instituciones públicas que tienen funciones
constitucionales de control sobre el ejercicio del poder
político, lo que requiere que los funcionarios electos
en tales entidades no posean afiliación partidaria
o cualquier tipo de vínculo jurídico o material con
partidos políticos antes o después del acceso al cargo,
para garantizar su independencia, imparcialidad y
transparencia, evitando así nexos de dependencia
político-partidaria”(destacados agregados).
Nótese que la vinculación que se proscribe no solo es
formal, sino también material. A esta última, en la misma
sentencia, la Sala la definió como“toda situación que
genere o constituya una relación de dependencia
o subordinación con un partido político, así como
la realización de conductas (acciones, omisiones o
manifestaciones) que demuestren objetivamente una
identificación de compromiso militante o defensa
activa de un proyecto partidario –más allá de una
mera afinidad o simpatía ideológica–, que sea capaz
de fundar una duda razonable sobre la imparcialidad
de una persona y que no se refiera al ingreso formal al
mismo (afiliación)”.
A esto se suma la inconstitucionalidad 29-2012, en
la cual la Sala estableció que es obligación de la
Asamblea Legislativa verificar objetivamente, de
manera previa, los requisitos para los casos de las
elecciones de segundo grado, pues solo mediante su
cumplimiento y debida acreditación documentada,
está habilitada para elegir a una determinada persona.
Lo anterior implica que la discrecionalidad para elegir
funcionarios públicos en elecciones de segundo grado
está circunscrita a personas que reúnen los requisitos
establecidos previamente por la Constitución, lo cual
no debe estar sujeto a repartos de cuotas partidarias o
de otra índole, en que se prescinda de tales exigencias
constitucionales. La sentencia señala que“la Asamblea

13
Estudios
Legales
Legislativa, previo a la designación de tal funcionario
público, debe acreditar que el candidato seleccionado
cumple con los requisitos previamente establecidos”, y
concluye que“ello implica que es obligatorio que en el
correspondiente dictamen se fundamente y justifique
por qué se estima que una determinada persona reúne
los requisitos esenciales para ejercer un cargo público
y qué sustenta tal conclusión, ya que el mismo es vital
para la elección definitiva del funcionario. Teniendo en
cuenta la ausencia de fundamentación en el dictamen,
es claro que la Asamblea incumplió su deber de
documentar y fundamentar la elección del Fiscal
General de la República, pues no verificó ni justificó
la independencia partidaria en sentido material del
fiscal electo, cuando había aspectos relacionadas a
la conducta de dicho funcionario que obligaban a
realizar ese análisis.
En el pasado, la elección del magistrado Ricardo Iglesias
fue declarada inconstitucional por tener un vínculo
material con el partido FMLN. La Sala consideró que tal
nexo consistía en que el magistrado era asesor del Grupo
Parlamentario del FMLN y que representó a ese partido
en la Junta Electoral Departamental en las elecciones de
2012 (antes de que los Organismos Electorales Temporales
(OET) fueran ciudadanizados). Aunque lo que debe
considerarse vínculo material es todavía impreciso en
algunos aspectos, es claro que ser asesor de un grupo
parlamentario o representar a un partido político en
una OET (antes de que fueran ciudadanizadas) ya fue
declarado como vínculo material. El FGR electo era asesor
del candidato a la Presidencia de la República por ARENA
(según una declaración del fiscal Melara a un periódico,
dejó de serlo cuando este lanzó su candidatura)44, ha
aparecido en actos públicos de campaña con él45 y
ha sido donante del partido46. Se considera que esto
encaja en la definición de vinculación material que ha
desarrollado la Sala de lo Constitucional, señalada antes
en cuanto“realización de conductas (acciones, omisiones
o manifestaciones) que demuestren objetivamente una
identificación de compromiso militante o defensa activa
de un proyecto partidario –más allá de una mera afinidad
o simpatía ideológica–, que sea capaz de fundar una duda
razonable sobre la imparcialidad de una persona y que
no se refiera al ingreso formal al mismo (afiliación)”y por
lo tanto, FUSADES ha considerado que se ha contrariado
la jurisprudencia constitucional47. En este tema, la última
palabra la tendrá la Sala de lo Constitucional en el proceso
de inconstitucionalidad que está siendo conocido, por lo
que se estará atento a los criterios que emita la misma.
Una cosa es que se pueda debatir sobre precisiones y
límites a la prohibición de que personas vinculadas a
partidos políticos sean nombradas en instituciones de
control que deben ser independientes, y otra es qué
cosas son una obligación jurídica vigente. Actualmente
la Asamblea no tiene facultades para designar en estos
cargos a personas con vinculación material con partidos
políticos.
4.ADMINISTRACIÓNDEJUSTICIA
4.1Trabajojurisdiccionaldelassalas
delaCSJ
En este apartado, como cada semestre, se presenta el
número de procesos que tienen pendientes de resolver
al 30 de junio de 2018 las Salas de la CSJ, cuántos han
ingresado y egresado durante el semestre y el número de
colaboradores jurídicos en cada sala, variables que tienen
relación con una pronta y cumplida justicia.
Antes de hacer referencia a dichos datos, es preciso

14
Informede
coyunturalegale
institucional
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de julio
y el 31 de diciembre de 2018
señalar que las Salas de la CSJ han modificado su
integración a partir de enero de 2018. Luego de la
elección de magistrados, el 16 de noviembre de 2018, el
Magistrado Roberto Calderón había sido asignado por la
CSJ en Pleno a la Sala de lo Civil; pero luego fue enviado
a la Sala de lo Contencioso Administrativo, en lugar de
la Magistrada Dafne Sánchez, quien pasó a la Sala de lo
Civil. La magistrada Sánchez había presidido la Sala de lo
Contencioso, y es reconocida por su experiencia en esa
área del derecho. Los magistrados integrantes de las Salas
para 2019 son:
Sala de lo Constitucional: José Óscar Armando Pineda
Navas (Presidente); Aldo Enrique Cáder Camilot (1er Vocal);
Carlos Sergio Avilés Velásquez (2° Vocal); Carlos Ernesto
Sánchez Escobar (3er Vocal); Marina de Jesús Marenco de
Torrento (4a Vocal).
Sala de lo Civil: Óscar Alberto López Jerez (Presidente);
Ovidio Bonilla Flores (1er Vocal); DafneYanira Sánchez de
Muñoz (2a Vocal).
Sala de lo Penal: Doris Luz Rivas Galindo (Presidenta); José
Roberto Argueta Manzano (1er Vocal); Leonardo Ramírez
Murcia (2° Vocal).
Sala de lo Contencioso Administrativo: Sergio Luis
Rivera Márquez (Presidente); Elsy Dueñas Lovos (1a Vocal);
Paula Patricia Velásquez Centeno (2a Vocal); Roberto Carlos
Calderón Escobar (3° Vocal).
Lo más interesante en cuanto al trabajo de las Salas es
que, debido a la acefalía, la Sala de lo Constitucional
tuvo un desempeño muy diferente al que normalmente
había alcanzado en los últimos años. Finalizó solamente
146 procesos entre amparos, inconstitucionalidades y
habeas corpus, cuando el semestre anterior finalizó 844.
En cuanto al número de expedientes activos en el
tribunal, al 30 de junio de 2018 tenía 777, pero al 31 de
diciembre de ese mismo año tenía 1,104.
El otro dato que llama la atención es el reducido número
de procesos nuevos que ha recibido la Sala de lo
Contencioso Administrativo (40 en el segundo semestre
de 2018), algo que ya se empezó a observar en el semestre
anterior. Esto coincide con el inicio de operaciones de los
tribunales de lo Contencioso Administrativo.
El resto de salas mantienen datos más o menos similares
a los que han venido reportando. Las gráficas 2, 3, 4 y 5

15
Estudios
Legales
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 31 de
diciembre de 2018
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo
entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2018
Gráfica 5. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 31
de diciembre de 2018

16
Informede
coyunturalegale
institucional
muestran los datos reportados por la CSJ48.
4.2Sentenciasdeinconstitucionalidad
definitivas
En este apartado se busca construir un índice de las
sentencias definitivas de inconstitucionalidad. Esto se
debe a que al ser sentencias con efectos generales y
obligatorios es especialmente útil conocer sobre qué
normas se ha pronunciado la Sala, ya sea para expulsarlas
del ordenamiento jurídico o para afirmar que no
contradicen la Constitución.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeinformaciónalaCSJ
Cuadro 5. Sentencias definitivas de inconstitucionalidad, primer semestre 2018
4.3Funcióndisciplinariajudicialy
profesional
En junio de 2018 había 283 expedientes abiertos contra
miembros de la carrera judicial, mientras que en diciembre
de 2018 había 250, reduciéndose levemente el número de
procesos pendientes de resolver. En informes anteriores se
ha señalado que esta dependencia de la CSJ ha reducido
su número de expedientes activos en los últimos años,
lo que significa mayores probabilidades de actuar con
prontitud ante una denuncia.
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional, al 9
de julio de 2018, tenía 1,691 procesos disciplinarios en
trámite. Al 31 de diciembre, los había reducido levemente
a 1,646. En este informe se ha dado seguimiento a este
tema para insistir que se deben tomar medidas para que
el control sobre los abogados y notarios sea fuerte, justo y
que los procesos sancionatorios sean expeditos.

17
Estudios
Legales
Cuadro 6.Trabajo de la Dirección de Investigación Judicial y la Corte Plena
Cuadro 7.Trabajo de la Sección de Investigación Profesional y la Corte Plena
5.SISTEMAELECTORAL
5.1IntegraciónJRV
La sentencia de inconstitucionalidad 139-2013,
estableció que los OET deben estar desvinculados
formal y materialmente de los partidos políticos, pero
estos conservan la facultad de proponer a quienes los
integrarán. Este mandato se incluyó parcialmente en la
legislación mediante las reformas a los artículos 92, 97
y 101 del Código Electoral que añadió a las exigencias
para ser miembros de los OET, no estar afiliado a los
partidos políticos, es decir, desvinculación formal. El
TSE ha verificado este aspecto.
De acuerdo con el TSE, se requerían 76,544 personas
para integrar las 9,558 JRV con 4 miembros propietarios
y 4 suplentes (aunque pueden estar integradas con
un mínimo de 3), de los cuales 55,261 (72.20%) fueron
nombrados de propuestas de los partidos políticos y
21,283 (27.80%) fueron elegidos de entre las apersonas

18
Informede
coyunturalegale
institucional
que resultaron en un sorteo realizado por el TSE 49.
Antes de nombrarlos, en ambos casos, el TSE verificó la
no afiliación formal a los partidos políticos. En las listas
propuestas por los partidos encontró que 4,667 personas
estaban afiliadas, por lo que debieron ser sustituidas 50. En
cuanto a los ciudadanos sorteados, 2,342 personas tenían
afiliación partidaria, por lo que no podrían ser elegidos
para integrar las JRV 51. En el caso de las Juntas Electorales
Departamentales (JED) y las Juntas Electorales Municipales
(JEM), el TSE también verificó su no afiliación formal52.
El TSE reportó haber capacitado a más de 42,000 personas,
señalando que es más del mínimo requerido para integrar
la totalidad de JRV, teniendo en cuenta que es posible
conformarlas con tres miembros. Esto significa que el TSE
cumplió con su deber de capacitar, si bien lo ideal hubiere
sido que todas las personas inicialmente designadas
fueran capacitadas53.
En general, se observa que la ciudadanización de
los OET se ha realizado en el sentido de verificar
la no afiliación, pero no la vinculación material, lo
cual deja la puerta abierta para que en la práctica
sigan siendo controlados por los partidos. El impulso
a la ciudadanización, dado desde la jurisprudencia
constitucional no ha cambiado materialmente el diseño
original de los OET, pues si bien los partidos no pueden
proponer personas formalmente afiliadas, podría darse el
caso que propongan personas vinculadas materialmente
a ellos, pues es un aspecto que no se incorporó a la
legislación y que es muy difícil de verificar en la práctica.
FUSADES señaló en el Informe Preliminar de las Elecciones
Presidenciales, como parte de la Misión de Observación y
Auditoría Electoral, que“Debe continuar perfeccionándose
la ciudadanización de las Juntas Receptoras de Votos. La
figura del ciudadano“sorteado”debe considerarse en
igualdad de condiciones que los propuestos por partido.
La participación ciudadana es clave para construir una
cultura democrática y de involucramiento en las distintas
instancias. Debe discutirse un posible mecanismo
alternativo para escoger a todos los integrantes de las JRV
a través de un sorteo entre los electores que conforman
cada mesa. Paralelo a esto también deben realizarse
campañas de sensibilización para que se comprenda la
importancia de integrar las JRV y los distintos canales a los
cuales pueden acudir los votantes para ser voluntarios”54.
5.2Financiamientodelospartidos
políticos
Las reformas más recientes sobre transparencia del
financiamiento de los partidos políticos son del 25 de
octubre de 201755. En estas se establece que los partidos
están obligados a entregar, a petición de parte, las
aportaciones privadas que reciben de personas naturales,
si son mayores a 5 salarios mínimos en un mismo año
fiscal; y si se trata de personas jurídicas, 17 salarios
mínimos, también en un año fiscal. Esta reforma respondía
a una resolución en la que la Sala de lo Constitucional
tenía por no cumplida la sentencia 143-2013, en cuanto
que la Asamblea Legislativa no había regulado la
transparencia del financiamiento. La Sala ordenó que
antes del 1 de noviembre de 2017, la Asamblea regulara
el tema, pues, de lo contrario, se mantendría la medida
de que no se entregue el financiamiento público de
los partidos y el TSE debía evaluar la inscripción de los
candidatos si los partidos no le presentaban la información
sobre sus ingresos y gastos. En esa resolución, la Sala
también revocó decisiones que impedían conocer los
registros del Ministerio de Hacienda sobre donaciones
a partidos56. Los magistrados que integraban la
Sala terminaron sus funciones en julio de 2018 sin
levantar la medida cautelar y sin resolver si esa última

19
Estudios
Legales
reforma cumplía con la sentencia. En otra edición
de este informe se presenta un desarrollo de los
acontecimientos jurídicos ocurridos en el proceso de
regulación de la transparencia del financiamiento57.
En noviembre de 2018, la organización Acción Ciudadana
presentó un informe sobre el financiamiento público y
privado de los partidos en 2017. Sus hallazgos son muy
ilustrativos sobre el estado de acceso a la información
financiera de los partidos 58.
En primer lugar, reportó una nota positiva:“En general,
existe un avance en la entrega de información y en
la calidad de la misma respecto de lo observado en
años anteriores”, pero aclara que eso no significa que
todos los partidos entregaron la información en los
términos solicitados. Por ejemplo, el FMLN no accedió a
entregar la identidad de las personas que contribuyeron
económicamente con el partido en el año fiscal 2017, ni
el gasto registrado por el partido en la campaña de las
elecciones municipal y legislativa de 2018, por considerarla
confidencial. En tanto, los partidos GANA, CD y PSD no
comunicaron ningún tipo de respuesta a la solicitud.
Estos casos fueron presentados ante el TSE, el cual reiteró
que los partidos tienen la obligación de entregar su
información financiera, detallando origen y destino de
los fondos. Eso sí, el TSE insistió en que la publicación
de una mayor desagregación del gasto partidario puede
desvelar sus estrategias políticas y de campaña, por lo que
los partidos no están obligados a entregar documentos
específicos que comprueben los gastos.
Ahora que los partidos han entregado información, el
siguiente desafío es su verificación. Acción Ciudadana
reseña que la autoridad electoral“verifica algunos
aspectos de las finanzas de los partidos 59, pero no
realiza una verdadera auditoría y fiscalización de los
ingresos y gastos de los institutos políticos”y agrega
que, si bien ha tutelado aceptablemente las peticiones
ciudadanas sobre el tema, la intervención oficiosa es
tardía y de poca intensidad.
El otro ente contralor al que los partidos
deben reportar sus finanzas, en la parte que es
financiamiento público, es la Corte de Cuentas (art.
26-C), sobre el que el reporte señala“no ha realizado
las auditorías a los fondos públicos que los partidos
recibieron en concepto de deuda política […]”. De
hecho, solo un partido remitió información sobre su deuda
política al ente contralor. Concluyó que que el elemento
de control estatal del financiamiento de la política
continúa siendo sumamente débil y poco desarrollado.
FUSADES ha recomendado mejorar la fiscalización del
financiamiento político y la equidad de los comicios con
medidas como la creación y aplicación de mecanismos de
control independiente y efectivos; revisión de los montos
de las multas por infracciones cometidas; estudio de la
imposición de sanciones administrativas relacionadas
con la nulidad de la elección del funcionario; creación
de la figura del administrador electoral o responsable de
campaña; discusión de límites en el gasto de campaña;
supervisión del TSE sobre la pauta publicitaria de los
partidos para la campaña electoral en los medios privados;
revisión de medidas y sanciones por campaña adelantada,
entre otras60.
5.3Actasparaelconteodevotos
El diseño del acta en la que las Juntas Receptoras de
Votos consignan el conteo de sufragios generó polémica
en cuanto a los espacios para los sufragios a favor de la
coalición ARENA, PCN, PDC y DS. La coalición no compite
con bandera única, sino con banderas separadas, algo
que es legal conforme con el art. 40 de la Ley de Partidos

20
Informede
coyunturalegale
institucional
Políticos. Ese mismo artículo también establece que
“Los votos que obtenga la coalición será la suma de los
votos válidos obtenidos por los partidos coaligados”.
Por su parte, el art. 207 del Código Electoral, en su inciso
final considera que:“No será nulo el voto cuando en la
papeleta se hayan marcado dos o más de las banderas
de los partidos entre los que exista coalición legalmente
inscrita; y en ese caso, se contabilizará el voto a favor de
la coalición, y se adjudicará para efectos del escrutinio, al
partido integrante de la coalición que tenga menos votos
en la junta receptora de votos respectiva”.
Teniendo todo esto en cuenta, el modelo de acta
aprobada por cuatro de los cinco magistrados
contenía cinco espacios para contar los votos de la
coalición: uno para cada uno de los cuatro partidos
que la integran y uno más para los votos de la
coalición, es decir, para colocar los votos en los que
se haya marcado más de una bandera de los partidos
coaligados, conforme con el art. 207 antes citado. A
cada partido se le asignarían los votos suyos, y en el caso
de las papeletas con múltiples marcas de banderas de
partidos de la coalición, se adjudicarían para efectos del
escrutinio, al partido integrante de la coalición que tenga
menos votos en la junta receptora de votos respectiva.
GANA presentó un recurso de revisión contra esta
decisión, el cual fue desestimado61.
El magistrado presidente del TSE publicó en su cuenta
de Twitter un documento que busca razonar su postura
en contra de la aprobación de ese diseño de acta62;
sin embargo en este no queda claro si su postura era
que debió haber una sola casilla para la coalición o solo
una para cada partido. Al parecer, señala que del inciso
último del art. 207 CE y de la letra C) del art. 202 del CE,
se entiende que a las coaliciones deben tratarse como
un único contendiente, y por ello, el acta solo debía
contener un espacio para la coalición; pero con esto no
estaría tomando en cuenta la regulación vigente sobre la
posibilidad de participación de los partidos políticos en
coalición con bandera separada. Por el contrario, si lo que
considera es que solo debieron estar las 4 banderas, pero
no una casilla para las papeletas en que se marcara más de
una bandera, estaría dejando de lado la posibilidad de que
se contabilicen como votos válidos aquellos en los que se
marque más de una bandera, como señala el art. 207 ya
citado.
El acta aprobada respondió a las normas que habilitan
la participación de coaliciones con banderas separadas
y a la norma que permite la votación válida por más
de una de esas banderas. El acta no posibilitaba la
duplicidad de votos, pues registró los votos por cada
partido y los votos en los que se marcó más de una
bandera por separado, armonizando las disposiciones
de la Ley de Partidos Políticos que autorizan la
posibilidad de participar en coalición con banderas
separadas con el art. 207 CE que considera válido el
voto por más de una de esas banderas. Al final, en el
escrutinio preliminar de la elección, la configuración
del acta no causó problemas y los resultados de la
votación se conocieron oportunamente.
5.4Controldeconstitucionalidad
delascandidaturasenlaelección
presidencial
Los procesos electorales están sujetos a normas
jurídicas muy detalladas. De hecho, algunos aspectos
de gran importancia están establecidos directamente
en la Constitución, tal es el caso de los requisitos e
inelegibilidades de los candidatos. El TSE es la autoridad
responsable de verificar que todos estos se cumplan
para poder inscribirlos en la competencia. Al cierre de

21
Estudios
Legales
este informe, algunos ciudadanos habían presentado
demandas de inconstitucionalidad contra la inscripción de
algunos candidatos.
La inscripción del candidato de GANA, Nayib Bukele,
fue cuestionada en dos procesos63, los cuales fueron
declarados improcedentes64 porque el demandante no
argumentó apropiadamente. Alegaba violaciones a la falta
de verificación de cumplimiento del requisito de honradez
y competencia notorias, debido a que el candidato tiene
múltiples procesos judiciales y administrativos en su
contra, y también que había vulnerado la prohibición de
transfuguismo al cambiarse varias veces de partido.
La Sala admitió una demanda en contra de la
inscripción del candidato de Vamos, Josué Alvarado, por
presuntamente no cumplir el requisito de ser del estado
seglar, esto es, no ser un ministro religioso (art. 151 Cn)65.
Una demanda contra la inscripción de Carlos Calleja,
candidato por la coalición ARENA, PDC, CD y DS fue
presentada a finales de enero de 2019, sin que la Sala se
hubiera pronunciado todavía sobre su admisibilidad66.
Los demandantes alegan que Calleja es concesionario
del Estado, porque una empresa de la que fue accionista
es parte de un consorcio que tiene esta calidad. Ser
concesionario del Estado es una causa de inelegibilidad,
de conformidad con el art. 152 ord. 7° Cn., en relación con
el art. 127 ord. 6° Cn.
No existe una regulación clara de qué procede en
caso de que se declare la inconstitucionalidad de la
inscripción de un candidato cuanto este ya ha sido
elegido Presidente de la República. Podría entenderse,
como ha ocurrido con los funcionarios de segundo
grado cuando hay errores en su elección, que no
puede continuar en el cargo, pero que se mantienen
inalteradas todas las actuaciones realizadas.
5.5NuevaSaladeloConstitucional
reiteracriteriodequelosdiputados
suplentesdebenserelegidos
directamenteporelpueblo
En la sentencia del 12-12-2018, en el proceso de
inconstitucionalidad 126-2014, la Sala de lo Constitucional
expulsó del ordenamiento jurídico el D.L. 463 del 31 de
julio de 2014, que contiene reformas al Código Tributario.
Estimó que fue aprobado con el voto de algunos diputados
suplentes que no fueron elegidos directamente por los
ciudadanos (art. 123 inc. 2° Cn.). Por conexión, declaró
inconstitucional el inc. 2° del art. 217 del Código
Electoral que establecía que por cada titular, se
elegía automáticamente al suplente inscrito por los
partidos (art. 123 en relación con el art. 78, ambos de la
Constitución).
La Sala consideró que el voto directo condiciona la validez
de las decisiones legislativas, de modo que las papeletas
de votación deben contener datos o información que
identifique claramente a los candidatos a diputados
propietarios y suplentes, a fin de que el elector pueda
manifestar su preferencia o rechazo por uno o varios de
ellos. La Sala también consideró que“las reglas aplicables
a la elaboración de papeletas de votación en las elecciones
para diputados, que es donde el voto directo tiene su mayor
expresión, debe comprender —aun con ciertos matices—
a ambos. Estos matices implican que no es exigible al
legislador que configure la papeleta de votación de manera
tal que la forma en la que se identifica a los candidatos a
diputados propietarios sea idéntica a la forma en la que esto
se hace con respecto a los suplentes, pues basta con que
ambos estén identificados con claridad”.

22
Informede
coyunturalegale
institucional
Esta disposición se mantenía vigente, a pesar de que la
elección de diputados suplentes se ha regulado en el art.
186, inc. 5° letra b), del Código Electoral, en el sentido que
en la papeleta, a la par de la foto del candidato a diputado
titular se presentará el nombre del candidato a diputado
suplente, y así se hizo en la elección de 2018. Por la forma
en la que se redacta la sentencia, parece indicar que
se legitima la forma de elección que se realizó en 2018
conforme con el art. 186 del Código Electoral, ya citado.
A nivel más general, esta sentencia, al ser pronunciada
por los nuevos magistrados, afirma la adhesión a dos
precedentes importantes: que el voto, incluso por los
diputados suplentes, debe ser directo, es decir, deben
estar identificados en la papeleta; y algo que no se ha
mencionado aquí todavía, pero que es importante, la
Sala adopta la posibilidad de diferir los efectos de las
sentencias, en este caso, la inconstitucionalidad de la
reforma del CódigoTributario se difiere hasta el 1 de
junio de 2019.
5.6Elección2019ysilencioelectoral
Este informe se refiere principalmente a los hechos del
segundo semestre de 2018, pero ha habido el tiempo
para hacer una breve mención a la elección presidencial
celebrada el 3 de febrero de 2019. Esta fue calificada,
en general, como pacífica, ordenada y con resultados
confiables; no obstante, se informó que existieron
actividades partidistas en los centros de votación y sus
alrededores, lo que contraviene el silencio electoral y
no contribuye a un ambiente neutral al momento de
ejercer el sufragio67.
El día de la elección, el candidato por el partido GANA,
Nayib Bukele, brindó una conferencia de prensa en la
que dio declaraciones que el TSE consideró que podían
violentar el silencio electoral, establecido en el art. 175
del CE. Por esta razón, el mismo día inició un proceso
de oficio y emitió una medida cautelar, pero el proceso
está pendiente de decisión definitiva68. Otros partidos
tampoco respetaron el silencio electoral y continuaron su
campaña en redes sociales aún en ese periodo69.
La transmisión de datos permitió que el escrutinio
preliminar se conociera oportunamente, aunque la página
web destinada a mostrar el ingreso de actas en tiempo
real no cumplió su función por problemas técnicos.
Algunos aspectos de mejora para el proceso en general
se encuentran en las recomendaciones de la Misión
de Observación y Auditoría Electoral organizada por
FUSADES70.

Estudios
Legales
6.CONCLUSIONES
El semestre ha estado marcado por las elecciones de funcionarios. La elección de magistrados demandó un gran
esfuerzo de la sociedad civil para que se eligiera conforme al mérito y la idoneidad de los candidatos; sin embargo, los
resultados fueron solo parciales. Además de que se eligió con cuatro meses de desfase, todavía existen regulaciones
incompletas y prácticas incorrectas que deben corregirse.
El Estado está organizado en instituciones para cumplir con su propósito de servir a la persona humana y el
desempeño de esas instituciones está condicionado a la calidad de los profesionales que las integran, principalmente,
quienes las dirigen. Durante el semestre, la Asamblea Legislativa eligió al Fiscal General de la República en un
proceso poco transparente, sin mecanismos claros de evaluación y con poca o ninguna fundamentación sobre
el cumplimiento de requisitos como la desvinculación formal y material de los partidos políticos, lo cual es un
incumplimiento a la jurisprudencia constitucional vigente sobre este tema.
El proceso de elecciones presidenciales de 2018 se ha desarrollado con normalidad jurídica y la Sala de lo
Constitucional ya ha comenzado a ejercer control sobre algunas decisiones. Es sumamente importante que toda la
institucionalidad del Estado responsable de este proceso haga su trabajo de manera incuestionable.
23

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Estudios
Legales
EJE DETRANSPARENCIA

26
Informede
coyunturalegale
institucional
EjeTransparencia•Segundosemestre2018
1.INTRODUCCIÓN
Las elecciones de funcionarios, además de afectar el
Estado de derecho, también han tenido un impacto
importante en materia de transparencia y lucha contra
la corrupción: 1) la elección atrasada de magistrados
de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) se tradujo en una
interrupción en el conocimiento de casos de probidad por
Corte Plena; 2) la elección de un nuevo Fiscal General de la
República quien debe continuar impulsando procesos de
corrupción de gran relevancia, se dio mediante un proceso
carente de transparencia por parte de la Asamblea
Legislativa; y 3) la elección de nuevos comisionados del
Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) con poca
participación de los sectores convocados, implica una gran
responsabilidad para que el Presidente de la República
elija con base en la idoneidad de los candidatos.
Por otro lado, se resalta que el 4 de junio de 2018,
los titulares de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ), la Fiscalía General de la República (FGR), la
Procuraduría General de la República (PGR), la Corte
de Cuentas de la República (CCR), elTribunal de Ética
Gubernamental (TEG) y el IAIP, firmaron la“Carta
de Entendimiento para Fortalecer la Cooperación
Interinstitucional en la lucha contra la Corrupción”,
con la cual quedó conformado el Grupo deTrabajo
Interinstitucional Anticorrupción (GTIAC)71. La Carta
de Entendimiento en sus considerandos se refiere
a la integridad pública como condición necesaria
para que funcionen adecuadamente, también a
los compromisos adquiridos con las convenciones
internacionales contra la corrupción y al mandato de
coordinación interinstitucional del artículo 86 inciso
1º parte final de la Constitución de la República. Las
instituciones firmantes se comprometen a planear
actividades estratégicas para fortalecer la lucha
contra la corrupción desde sus respectivos ámbitos
de competencia. El Encuentro Nacional Anticorrupción,
celebrado el 28 y 29 de agosto de 2018 se dio en el marco
del esfuerzo de coordinación del GTIAC. Si bien este es un
avance que puede tener efectos positivos en la promoción
de la transparencia al fortalecer la coordinación y la visión
sistémica del fenómeno de la corrupción, al solicitar
al IAIP las actas de las reuniones de este grupo, este
contestó que las mismas eran inexistentes, por lo que no
se sabe la regularidad de sus reuniones ni los acuerdos
alcanzados o los espacios concretos de coordinación que
se implementan72.
Otra iniciativa importante y que puede dar pie a una
transformación en materia de transparencia y lucha contra
la corrupción es el“Acuerdo de País Contra la Corrupción”,
el cual fue producto de las Plataformas de Diálogo
Anticorrupción, una iniciativa de las universidades Dr. José
Matías Delgado y Francisco Gavidia, acompañadas de
otras 14 universidades. Para la elaboración del Acuerdo,
se contó con una amplia participación de organizaciones
de la sociedad civil, empresarios, generadores de opinión,
centros de pensamiento, periodistas, partidos políticos,
entre otros. El Acuerdo, suscrito por más de 12 mil
ciudadanos, parte del reconocimiento del grave problema
de corrupción en El Salvador y propone medidas de corto,
mediano y largo plazo en torno a la promoción de una
cultura de legalidad y de valorización de lo público; a
promover una educación centrada en valores y ética; para
TRANSPARENCIA

27
Estudios
Legales
la participación ciudadana activa; para promover que el
Estado esté al servicio de la ciudadanía; para fomentar
la transparencia e integridad en el sector privado;
para establecer un sistema de justicia independiente y
efectiva y un sistema político transparente y con prácticas
democráticas73.
A continuación, se presentan indicadores nacionales
e internacionales en cuanto a la percepción de la
corrupción, se analizan los avances en el cumplimiento
de obligaciones internacionales contra la corrupción, el
estado del acceso a la información pública, la libertad
de expresión y el desempeño de las instituciones que se
encargan de promover una mayor transparencia durante
el último semestre de 2018.
2.INDICADORESEINFORMES
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES recoge
desde 1991, la opinión de empresarios salvadoreños,
de todos los tamaños y en distintos sectores, sobre
una variedad de temas. En la gráfica 1 se muestran
los resultados sobre la valoración de las instituciones
encargadas de velar por la transparencia en el país
hasta el tercer trimestre de 2018. La Fiscalía General de
la República, es la institución mejor evaluada con 5.1;
el Instituto de Acceso a la Información Pública le sigue
con 4.6; el Tribunal de Ética Gubernamental obtuvo 4.5;
la Corte de Cuentas de la República y la Secretaría de
Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
(SPCTA) obtuvieron 4.0 y la Asamblea Legislativa es la
Gráfica N°. 1.Valoración de las instituciones de transparencia
Fuente:FUSADES,EncuestaDinámicaEmpresarialaltercertrimestrede2018.

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Informede
coyunturalegale
institucional
EjeTransparencia•Segundosemestre2018
peor evaluada con 3.3. Se observa que en este semestre
es cuando los empresarios encuestados peor han
evaluado a las instituciones en los últimos 5 años.
Los procesos de compras del Gobierno también fueron
valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,
donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa
transparencia en la tramitación de los mismos. En el tercer
trimestre de 2018 se evaluó en un 2.3, lo más bajo en
los últimos 5 años y durante los primeros tres trimestres
de 2018 se mantuvo una valoración promedio de 2.4,
muy por debajo de lo que se había percibido en años
anteriores, valoración que había promediado un 6.2 desde
2010.
Gráfica N°. 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa
Fuente:FUSADES,EncuestaDinámicaEmpresarialaltercertrimestrede2018.
2.2 Índice de Percepción de la
Corrupción
El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), de
Transparencia Internacional, para 2018, publicado
en enero de 2019 evaluó a 180 países. El Salvador
obtuvo un resultado de 35 puntos sobre 100 (donde
0 es el mayor nivel de corrupción y 100 es el menor)74. En
la gráfica 3 se muestran los resultados que ha obtenido El
Salvador de 2012 a 2018, evidenciando que en el último
año ha subido 2 puntos y 7 posiciones, pero es el segundo
peor resultado desde 2012. El Salvador se encuentra en
segundo lugar en Centroamérica, por debajo de Costa
Rica. Según la Fundación Nacional para el Desarrollo
(FUNDE), capítulo nacional de Transparencia Internacional,
esto revela un estancamiento en cuanto a la percepción
de la corrupción, pues desde 2012 no se superan los 40
puntos en esta medición75. El promedio a nivel mundial
es de 43 puntos, y más de 2/3 de los países evaluados
no llegan a los 50 puntos. En el continente americano,
Canadá es el país mejor evaluado con un puntaje de 81 y
el peor Venezuela con 18. Costa Rica obtuvo 56, con lo que
continúa liderando la región en este índice.

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Estudios
Legales
2.3 Latinobarómetro 2018
La Corporación Latinobarómetro, publicó los resultados
del Estudio Latinobarómetro, encuesta para la que se
realizaron 20,204 entrevistas, cara a cara, en 18 países
entre el 15 de junio y 2 de agosto de 2018, con muestras
representativas de la población nacional de cada país76.
En ella se incluyeron preguntas sobre la percepción de la
corrupción. Al responder a la pregunta abierta sobre cuál
es el problema más importante de su país, la situación
política y la corrupción se ubicaron ambos en el tercer
lugar para los latinoamericanos (9%), siendo los problemas
económicos (35%) y la delincuencia (19%) el primero
y segundo, respectivamente. Se reporta una relación
entre el“desplome de la aprobación presidencial de la
región”con los casos de escándalos de corrupción de
exmandatarios en muchos países77. La percepción de que
la corrupción ha aumentado“mucho o algo”alcanza el
58% de los encuestados para El Salvador, por debajo del
promedio de Latinoamérica del 65%.
Se consultó a los encuestados si estaban de acuerdo con la
frase“Cuando se sabe de algo corrupto es mejor quedarse
callado”. Los latinoamericanos están divididos, 48% opina
que se debe guardar silencio y otro 48% que se debe
denunciar. A pesar de que el 74% de los encuestados en
los 18 países afirman que no denunciar la corrupción les
convierte en cómplices, en 6 países una parte considerable
de los encuestados opina que conviene guardar silencio
ante casos de corrupción: Honduras (71%), El Salvador
(29%), Nicaragua (31%), Venezuela (55%), República
Dominicana (53%) y México (52%).
En cuanto a la tolerancia a la corrupción, 40% de
los latinoamericanos están dispuestos a pagar el
precio de la corrupción con tal que se solucionen los
problemas de su país; en el caso de los salvadoreños,
45% tolerarían la corrupción a cambio de eficacia. Este
resultado para 2018, presenta una disminución en la
tolerancia de la corrupción con respecto a 2017 para El
Salvador, pero aún lígeramente arriba de 2016, según
se presenta en la gráfica 4.
También se consultó quiénes están involucrados en la
corrupción. En la gráfica 5 se presentan los resultados de
quienes respondieron que casi todas o todas las personas
pertenecientes a diferentes sectores están involucradas
en actos de corrupción para El Salvador y el promedio de
Latinoamérica.
Gráfica N°. 3. Resultados de El Salvador en el Índice de Percepción de la
Corrupción 2012-2018
Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdelIPC,TransparenciaInternacional.

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Informede
coyunturalegale
institucional
EjeTransparencia• Segundosemestre2018
Gráfica N°. 4: ¿Se puede pagar cierto grado de corrupción siempre que se solucionen los
problemas del país? (Respuestas“De acuerdo”para El Salvador 2016-2018)
Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdelInformeLatinobarómetro2018ydelasecciónde“Análisisonline”dehttp://www.latinobarometro.org
Gráfica N°. 5: Involucrados en actos de corrupción, El Salvador y Latinoamérica
Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdelInformeLatinobarómetro2018.

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Estudios
Legales
2.4 IUDOP
El Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) de la
Universidad Centroamericana“José Simeón Cañas”, publicó
en diciembre de 2018 los resultados de una encuesta en
la que se evalúa la situación del país a finales de 201878.
La misma incluyó varias preguntas relacionadas con la
corrupción. Se consultó la opinión sobre la condena del
expresidente Elías Antonio Saca a 10 años de cárcel por
peculado y lavado de dinero, extrayendo cerca de US$351
millones al Estado salvadoreño, cuyas respuestas se pueden
apreciar en la gráfica 6.
También se solicitó a los entrevistados opinión sobre si
el ex presidente Mauricio Funes debe regresar al país y
enfrentar juicio por los delitos de corrupción por los que
ha sido acusado o si piensa que está siendo acusado de
forma injusta. Los resultados se presentan en la gráfica 7.
Siendo la labor de la FGR clave para la lucha contra la
corrupción, también es relevante señalar los resultados de
la encuesta en cuanto a las valoraciones de los ciudadanos
sobre el trabajo realizado por el ex Fiscal General Douglas
Meléndez, cuyo plazo en el cargo concluyó el 5 de enero
de 2019. Resultados en la gráfica 8.
Gráfica N°: 6: Opinión sobre la condena a
10 años al expresidente Antonio Saca
Fuentedelas3gráficas:IUDOP,diciembre2018
Gráfica N°. 7: Opinión sobre el juicio
contra el expresidente Mauricio Funes
Gráfica N°. 8: Evaluación del trabajo del Fiscal General Douglas Meléndez, durante su gestión

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Informede
coyunturalegale
institucional
De acuerdo con los lineamientos de la AGA, los PAN
deben surgir de una“co-creación”a partir de procesos
participativos que involucren a la ciudadanía y la sociedad
civil. Para el PAN 2018-2020 se recolectaron insumos a
través de una consulta electrónica en el sitio web del OGA
y redes sociales, propuestas de organizaciones de sociedad
civil o personas naturales presentadas a la Secretaría de
Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción,
la cual coordina la participación del Gobierno de El
Salvador en el AGA. Además, se reportan dos talleres, uno
con instituciones de Gobierno y otro con organizaciones
de jóvenes, en su mayoría. En total, se recibieron 141
propuestas o ideas de compromisos. El PAN 2018-2020
incluye 5 compromisos, de cuyo cumplimiento se nombran
como responsables a 5 instancias del Ejecutivo, tal como
consta en la tabla siguiente:
Tabla N°. 1: Compromisos del Plan de la AGA 2018-2020
3.OBLIGACIONES
INTERNACIONALES
3.1 Alianza de Gobierno Abierto
El Plan de Acción Nacional (PAN) 2018 – 2020, el quinto
en el marco de la Alianza de Gobierno Abierto (AGA),
ha sido adoptado por el Gobierno de El Salvador
sin mayor publicidad, discretamente ha sido subido
al portal de esta iniciativa internacional de la que
El Salvador es parte a partir de 2011, y también al
Observatorio de Gobierno Abierto (OGA), pero no
se publicó en Transparencia Activa donde sí se estuvo
informando del desarrollo de las consultas del mismo de
junio a agosto de 201879.

33
Estudios
Legales
de un informe de fiscalización del cumplimiento de la
Ley de Acceso a la Información Pública por parte de las
municipalidades. Además, inició una revisión del método
de fiscalización que utiliza para evaluar a las demás
entidades obligadas, buscando pasar a un modelo que se
centre más en el apoyo a las instituciones para mejorar su
desempeño, para lo cual realizó consultas tanto con los
entes evaluados como con organizaciones de la sociedad
civil. Otro acontecimiento relevante es el proceso de
elección de nuevos comisionados del IAIP, el cual se
comenta también en este apartado.
4.1.1 Informe de fiscalización de
transparencia municipal
En septiembre de 2018 el IAIP presentó los resultados
del Informe de Transparencia Municipal que monitorea
y evalúa: 1) la publicación de información oficiosa y
2) la gestión documental y archivos. Se trabajó con
una muestra de 42 alcaldías municipales de 262, y se
seleccionaron todas las cabeceras departamentales y dos
municipalidades adicionales por departamento. En cuanto
a la publicación de información oficiosa se seleccionaron
13 apartados específicos que incluyen: marco normativo,
presupuesto, remuneraciones, listado de asesores,
viajes, subsidios e incentivos fiscales, adquisiciones
y contrataciones, actas del Concejo Municipal, actos
públicos en los que participe el ente, planes municipales,
Un reto para el AGA, no solo para este caso salvadoreño, es
la adopción de planes de acción por Gobiernos salientes
cuya implementación corresponderá a la siguiente
administración. Por tanto, si bien se ha adoptado para
cumplir con los plazos de AGA, puesto que el plan previo
venció el 31 de agosto de 2018, la posibilidad de que
este nuevo PAN 2018-2020 sea implementado deberá
observarse una vez tome posesión el nuevo Presidente de
la República, en junio de 2019.
4.DESEMPEÑODELSISTEMADE
TRANSPARENCIA,PROBIDADY
RENDICIÓNDECUENTAS
4.1 Estado del acceso a la
información pública
El derecho de acceso a la información pública es una
herramienta importante para que la ciudadanía controle
a las entidades estatales y para ejercer sus propios
derechos. El IAIP tiene un importante rol para asegurar el
respeto a este derecho humano y para promover entre
las entidades públicas una cultura de transparencia. En el
segundo semestre de 2018 el IAIP publicó los resultados
Fuente:Elaboraciónpropiacondatosdehttp://alianza.gobiernoabierto.gob.sv

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Informede
coyunturalegale
institucional
informes de auditoría, informe de rendición de cuentas
y actas de mecanismos de participación ciudadana.
En cuanto a la gestión documental y archivos (GDA)
se evaluaron prioritariamente la creación de la Unidad
de Gestión Documental, la adecuada asignación de
recursos, la aprobación de la normativa especializada,
la formación del funcionario de GDA, la organización de
los archivos, la creación y funcionamiento del Comité
de Eliminación Documental, las condiciones de los
depósitos documentales, la creación de los instrumentos
archivísticos y la institucionalización del Sistema
Institucional de Gestion Documental y de Archivos. El
monitoreo tuvo lugar el primer semestre de 2018.
En promedio la calificación global obtenida por los
entes evaluados fue de 2.84. Esta calificación incluye los
promedios de resultados obtenidos por cada ente en los
dos componentes evaluados. En relación con la medición
de 2017 se aprecia una disminución de 0.42 puntos en
general. En la evaluación de 2018, 7 municipalidades
fueron calificadas con 0.00, mientras que en 2017
únicamente 2 se ubicaron en esta posición.
Se destaca como una de las conclusiones del
informe que en los períodos de cambio de
concejos municipales se disminuyen los niveles de
cumplimiento de la LAIP. En los municipios en los que
se da un cambio de funcionarios electos y también
de partido político sus niveles de cumplimiento son
inferiores a los municipios en los que se reeligen
a los funcionarios, pudiendo llegar a ser hasta un
50% inferior. Según el IAIP, esto se debe a la falta de
adecuada comunicación en los períodos de transición.
TablaN°.2:MejoresypeoresevaluadosenelInformedeTransparenciaMunicipal2018
Fuente:elaboraciónpropiaenbaseadatosdelIAIP.

35
Estudios
Legales
4.1.2 Elección de comisionados del IAIP
Cuando se eligieron a los primeros comisionados del IAIP,
en febrero de 2013, dos de los cinco miembros fueron
electos por un período de 4 años y 3 por un período de
6 años, de acuerdo con el art. 105 de la LAIP. Con ello se
buscó que el IAIP se renovara parcialmente, lo que permite
una mayor estabilidad institucional. En 2017 se culminó el
periodo de los comisionados nominados por las gremiales
empresariales y por las universidades, dando paso a un
proceso de elección por estos sectores.
El proceso finalizó con el nombramiento, por parte del
Presidente Sánchez Cerén, de un comisionado propietario
nominado por las universidades, el comisionado René
Eduardo Cárcamo. Al no haber suficientes candidatos para
comisionado suplente por el sector de las universidades,
será hasta 2019 cuando se elegirá a su suplente. El
proceso de elección de ternas por parte del sector de las
asociaciones empresariales, organizado por el Ministerio de
Economía, fue cuestionado por permitirse indebidamente
la participación de cooperativas, razón por la que se
presentó una demanda de amparo por un candidato,
el cual aún se encuentra en trámite ante la Sala de lo
Constitucional. Estas vacantes han sido suplidas gracias a la
disposición del art. 53 de la LAIP, que permite que mientras
no se elijan nuevos funcionarios continúen en el cargo los
titulares del período anterior.
El 22 de noviembre de 2018, en conferencia de prensa
presidida por el Secretario de Participación Ciudadana,
Transparencia y Anticorrupción, acompañado de
autoridades del Ministerio deTrabajo y Previsión Social,
el Ministerio de Gobernación y DesarrolloTerritorial, y
la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la
República, se anunció el inicio del proceso de elección de
ternas de candidatos para comisionados propietarios y
suplentes cuya nominación corresponde a las asociaciones
de profesionales, asociaciones de periodistas y sindicatos.
Además, se anunció la quinta convocatoria al sector de
universidades por parte del Ministerio de Educación para la
elección de la terna de candidatos a Comisionado Suplente
del IAIP.
El 18 de diciembre cerró el plazo para la inscripción de
las candidaturas por parte de las entidades proponentes.
El 20 de diciembre se dio a conocer los listados de los
inscritos. En el sector de periodistas solamente participaron
2 asociaciones y postularon a 3 candidatas a comisionada
propietaria y solo una candidata para comisionada
suplente. Por el sector de sindicatos únicamente
participaron 4 instituciones, nominaron a 5 candidatos para
comisionado propietario y 2 candidatos para suplente. Por
el sector de asociaciones de profesionales, 8 organizaciones
postularon a 10 candidatos a comisionado propietario
y se declaró desierta la convocatoria de candidatos a
comisionado suplente por no haber suficientes inscritos.
Por tanto, para candidatos a comisionado suplente se dio
una segunda convocatoria para que se postulen suficientes
candidatos para que se pueda integrar las ternas. Por otra
parte, el Ministerio de Educación inscribió a 5 candidatos a
comisionado suplente de 3 universidades proponentes.
El proceso prevé un período para presentar impugnaciones
contra los candidatos. Según dispone el art. 66-A
Reglamento de la LAIP“cualquier persona u organización
que tenga conocimiento que alguno de los candidatos
inscritos tiene algún impedimento legal para optar al
cargo, podrá presentar su solicitud de impugnación, junto
con la documentación que compruebe el impedimento”.
En total se presentaron 5 impugnaciones, la cuales fueron
tramitadas durante las asambleas de los distintos sectores
convocados.
El día 11 de enero de 2019, se realizaron de manera
simultánea, las elecciones por parte de los cuatro
sectores convocados. Durante la asamblea para la
elección de la terna de candidatos a comisionados
propietarios para el IAIP por parte de diferentes
asociaciones de profesionales, se tramitaron las
impugnaciones contra dos candidatos, Mauricio Isaías

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