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Reforma al calendario electoral y la simultaneidad de las elecciones

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Reforma al calendario electoral y la
simultaneidad de las elecciones

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Reforma al calendario electoral y la simultaneidad de las elecciones

  1. 1. No. 30, Abril de 2015 Reformaalcalendarioelectoralyla simultaneidaddelaselecciones Estudios Políticos DEP 1. Posición de FUSADES ante la propuesta de la simultaneidad de las elecciones FUSADES considera improcedente la reforma que actualmente debaten los diferentes partidos políticos en la Asamblea Legislativa relacionada con la ampliación de los períodos para los cuales son electos los diputados y Concejos Municipales, así como la simultaneidad en la celebración de las elecciones presidenciales, legislativas y municipales. La posibilidad de disminuir el costo de las elecciones debido a que se realizaría un solo evento electoral cada cinco años y además el establecimiento de un período más prolongado de estabilidad política, porque un único proceso para los tres tipos de elección reduciría la sensación de estar siempre en campaña política, podrían ser razones aceptables que justifican el debate acerca de la simultaneidad de los comicios presidenciales, legislativos y municipales. Sin embargo existen otros argumentos de mayor peso político que justifican el rechazo a una modificación de este tipo, o por lo menos, la extensión de la discusión legislativa tomando en cuenta la opinión de expertos nacionales e internacionales. En el caso de los períodos legislativos podrían identificarse por lo menos tres aspectos: i. La existencia de correlaciones de fuerzas políticas como consecuencia de prácticas ilícitas; ii. La posible violación del principio constitucional que establece que“a una legislatura le corresponde el nombramiento de una sola magistratura”; y iii. La permanencia de una misma mayoría legislativa durante todo el período presidencial. En el primero de los casos, cuando las mayorías requeridas para la aprobación de leyes, empréstitos o para el nombramiento de funcionarios de segundo grado, entre otros, se obtuvieran a través de la“compra de votos”, en un contexto en el que el sistema anticorrupción del país continúe presentando las debilidades que ha mostrado hasta ahora, la práctica se extendería por cinco años de tal forma que podría corromper el trabajo legislativo y el de otras instituciones del Estado. En el segundo escenario, debe recordarse que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia son elegidos por la Asamblea Legislativa para un período de nueve años y se renuevan por terceras partes cada tres años. En tal sentido, la crisis institucional que se presentó en 2012, tuvo como causa precisamente la violación de este principio por la legislatura 2009 -2012, que pretendía nombrar un tercio adicional de los magistrados de la Corte además de los que por disposición constitucional les correspondía. En el caso de la ampliación del período de los diputados a cinco años el espíritu de la reforma constitucional que surgió de los acuerdos de paz y Posición institucional 1
  2. 2. que pretendía que legislaturas diferentes intervinieran en la renovación parcial de la Corte Suprema de Justicia cada tres años, se afectaría. Finalmente, en relación al tercer aspecto, la permanencia por cinco años de una misma correlación de fuerzas políticas sin la posibilidad que el electorado pudiera modificarla a medio término, podría presentar dos efectos. El primero se presentaría con una mayoría legislativa favorable al presidente, en la que ni la oposición política ni los ciudadanos, influirían en la aprobación, reforma o derogatoria de las leyes, u otro tipo de decisiones de mayor trascendencia según el respaldo legislativo con el que contara el mandatario. El segundo efecto tendría lugar en el caso que la composición del Órgano Legislativo fuera contraria a la del Ejecutivo. En este supuesto, la oposición política podría generar una grave desestabilización del sistema político al contar con la llave tanto de la mayoría simple como de la calificada, así como con los votos suficientes para aprobar cualquier tipo de legislación que dificultara la implementación del plan de trabajo del gobernante. Para contrarrestar ambas situaciones es conveniente la existencia de elecciones de medio término pues los votantes tienen la opción de cambiar la integración al interior de la Asamblea Legislativa, equilibrando el poder a través de los frenos y contrapesos con el que todo sistema democrático debe contar. Un argumento secundario, pero de igual forma relevante para el debate, es que la discusión sobre el cambio de la frecuencia en la celebración de las elecciones y la sensación de estar siempre en campaña política no existiera de cumplirse con los plazos establecidos en la Constitución de la República y en las leyes secundarias para las campañas electorales. La práctica revela una realidad totalmente diferente. Los partidos y sus candidatos inician la propaganda electoral con un año de anticipación –algunos hasta año y medio antes- a la realización de las elecciones de cualquiera de los tres tipos. Esta situación no se presentaría si la autoridad electoral aplicara rigurosamente la regulación legal y si en el Código Electoral se incorporaran severas sanciones para los infractores, que incluyeran reparos no solo pecuniarios, sino de otro tipo que podrían llegar hasta la anulación de una candidatura o la cancelación de un partido político. Esta realidad la ha criticado reiteradamente el Departamento de Estudios Legales (DEL) de FUSADES en diversas publicaciones. Una de las más relevantes fue la citada en el estudio realizado conjuntamente con la Universidad de Salamanca en el año 2006, específicamente en el capítulo 2: “Elecciones y Sistema Electoral”, donde una de las líneas de acción sugerida es:“Establecer mecanismos que obliguen a los partidos políticos a respetar, en términos reales, los tiempos de campaña establecidos por la ley, con el objeto de evitar la sensación de elecciones permanentes”1 . Nuevamente en abril de 2008, el DEL, a través de una posición institucional titulada “Regulación de los tiempos de propaganda electoral”, hace un señalamiento sobre la importancia de cumplir los periodos de campaña electoral y su relación directa con el respeto al Estado de Derecho y a la mejora de la democracia. Además, dentro del contenido de esta publicación, se crítica la interpretación que varios partidos políticos hacen del artículo 230 del Código Electoral al sostener que mientras no se pida el voto de manera explícita, no constituye propaganda electoral, lo cual no tiene asidero legal ni es justificable bajo ningún concepto2 . Luego de esto, tanto en el Informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de 2012, del primer y segundo semestre de 2013, de manera general se puede decir que los tres, reiteran la crítica de la existencia de diversas situaciones en el país contrarias al ordenamiento jurídico por parte del Estado y los partidos políticos respecto a campañas electorales anticipadas3 . 1 FUSADES (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: valoración de rendimientos y plan de fortalecimiento. 2 FUSADES (2008). Regulación de los tiempos de propaganda electoral. Posición institucional. Departamento de Estudios Legales. Abril, 2008. 3 FUSADES (2012). Informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de 2012. Departamento de Estudios Legales (DEL). p. 39. FUSADES (2013). Informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de 2013. Departamento de Estudios Legales. FUSADES (2013). Informe de coyuntura legal e institucional del segundo semestre de 2013. Departamento de Estudios Legales. 2
  3. 3. Para impulsar una reforma de este tipo deben tenerse en cuenta otras variables ya que, como lo han afirmado algunos expertos en materia electoral, el contexto importa. Ciertamente en América Latina, de acuerdo a los datos que se desarrollan más adelante en esta posición institucional, la mayoría de países celebran un solo proceso para la designación de los cargos de elección popular y el efecto arrastre disminuye cuando el voto es diferenciado. No obstante esa realidad, una modificación de este tipo debe tomar en cuenta aspectos como el comportamiento de los votantes para los diferentes tipos de elección, el tipo de sistema electoral del que se trate, si es proporcional o mayoritario, el tamaño de las circunscripciones, la forma de la candidatura y, principalmente, la capacidad del organismo electoral para administrar el evento y aplicar justicia de manera imparcial, eficiente y oportuna. 2. Antecedentes de la simultaneidad de elecciones en América Latina Con la Constitución de la República de El Salvador de 1983, se estableció un nuevo calendario electoral en el que los comicios presidenciales se celebrarían cada cinco años y los legislativos y municipales cada tres, coincidiendo todos cada quince años. Este último hecho ha ocurrido sólo en 1994 y en 20094 . 4 Según la Memoria Especial de Elecciones 2009 del Tribunal Supremo Electoral, publicada en junio de ese mismo año, el 15 de junio de 2007, dicho Organismo Colegiado decidió de forma inédita que se realizaran en primer lugar las elecciones de Diputados a la Asamblea Legislativa, al Parlamento Centroamericano y Concejos Municipales y dos meses después, la elección de Presidente y Vicepresidente de la República. La decisión, según ésta memoria de labores, se basó en el artículo 224 del Código Electoral, “que entre otros establece que al coincidir las elecciones a los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República; Diputados al Parlamento Centroamericano; Diputados a la Asamblea Legislativa y Concejos Municipales, éstas podrán celebrarse conjunta o separadamente, para lo cual el Tribunal dispondrá lo conveniente”. Después de los Acuerdos de Paz se han realizado cinco elecciones presidenciales (P) y ocho de diputados (D) y alcaldes (A), tal y como se ilustra en el cuadro 1. Se señala que el breve período con el que se eligen diputados y ediles municipales, tiende a generar una sensación que se vive en una campaña permanente lo cual no necesariamente es beneficioso para la gobernabilidad democrática del país y para la sanidad de las finanzas públicas5 . El calendario electoral, según algunos politólogos, pertenece a aquellos elementos del derecho electoral que resultan cruciales“y que, si bien es cierto su influencia en el reparto de escaños no es directa, la tienen en el caudal de votos que después son transformados en cuotas de poder político”6 y por lo mismo, es importante reflexionar no tanto en la frecuencia con la que se celebran los comicios electorales sino en cuanto a si se hacen simultáneamente o no7 , porque es probable que“la interrelación entre ambas variables en un mismo día, afecte la distribución de escaños legislativos”8 . Este fenómeno es conocido como“efecto arrastre”. Esto significaría que al concurrir en un mismo momento la elección legislativa y municipal con la presidencial, el voto que hace el ciudadano en cuanto al partido de su preferencia para escoger al presidente, tendría efecto también en la decisión para optar por candidatos del mismo partido para la Asamblea Legislativa y para los Concejos Municipales. 5 Informe final de la Misión de Observación Electoral de la Unión Europea para las Elecciones Generales de El Salvador del año 2009. 6 Artiga-González, Á. (2008). El sistema electoral salvadoreña de posguerra (1994-2007). Fundación Doctor Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO). p. 1 7 Ibíd. 8 Nohlen, D. (2010). Ciencia política y democracia en su contexto. Tribunal Contencioso Electoral de Ecuador. 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 P D y A Fuente:Elaboraciónpropia. Cuadro1.Calendarioelectoraldelaño1994al2015 3
  4. 4. La intensidad de este impacto, según Nohlen, depende del grado de simultaneidad con que los comicios son celebrados. Por ejemplo: “un mínimo de simultaneidad se alcanza cuando las elecciones de ambos órganos tienen lugar el mismo día, cuando son concurrentes. Un grado medio de simultaneidad está dado cuando el votante elige con una sola boleta. Finalmente, un grado máximo de simultaneidad existe cuando el elector dispone sólo de un voto para tomar dos decisiones en principio distintas”9 . Por lo tanto y como se pude inferir, el efecto arrastre de las elecciones presidenciales podría ser mayor cuanto más alto sea el grado de simultaneidad entre ambas elecciones. 9 Ibíd. p. 128 En el calendario electoral de América Latina que se muestra en el cuadro 2, la duración del mandato presidencial y de diputados de la mayoría de los países, rondan entre 4 y 5 años. En estos sistemas las elecciones son simultáneas excepto en los casos de El Salvador, México y Venezuela. Es importante hacer mención que en Colombia, a pesar de la simultaneidad, las elecciones se separan como sucedió en El Salvador, cuando en este último coincidieron las elecciones en 2009. Además y muy importante de resaltar, existen países que disponen de un solo voto para hacer la elección del titular del Ejecutivo y de los diputados en una misma papeleta, lo que posibilitaría que el efecto arrastre se intensifique. En la cuarta columna se muestra si el voto es diferenciado o no. País Elección 
 Presidencial y Parlamentaria (Cámara baja) Elección simultánea Voto diferenciado Argentina Análogo: 4 años Si Si Bolivia Análogo: 5 años Si Si Brasil Análogo: 4 años Si Si Chile Análogo: 4 años Si Si Colombia Análogo: 4 años No Si Costa Rica Análogo: 4 años Si Si Ecuador Análogo: 4 años Si Si El Salvador Diferente (5 y 3) No Si Guatemala Análogo: 4 años Si Si Honduras Análogo: 4 años Si Si México Diferente (6 y 3) Si Si Nicaragua Análogo: 5 años Si Si Panamá Análogo: 5 años Si Si Paraguay Análogo: 5 años Si Si Perú Análogo: 5 años Si Si Uruguay Análogo: 5 años Si No Venezuela Diferente: (6 y 5 años) No Si Fuente:InstitutoFederalElectoral(IFE),(2011).EstudiosElectoralesenPerspectivaComparada.EleccionesPresidencialesy Legislativasen18paísesdeAméricaLatina.IFE,México. Cuadro2.Duracióndemandatopresidencialydediputados 4
  5. 5. En América Latina, sólo en Uruguay, dónde el voto no es diferenciado, es decir, el elector dispone sólo de un voto para tomar dos decisiones que en principio deberían evaluarse de manera separada, se podría concluir que el“efecto arrastre” se presenta en un grado mayor que en las elecciones de los demás países donde el efecto es bajo por tener la modalidad del voto diferenciado. Al hacer una breve reflexión, -sólo considerando la simultaneidad de las elecciones y el voto diferenciado-, y al observar el resultado de las elecciones presidenciales y la conformación del parlamento en Latinoamérica, conformado por los cuatro último ciclos electorales, se constata que la simultaneidad de las elecciones produce un efecto arrastre sólo en Uruguay. Tal y como se comentó en párrafos anteriores, en el resto de países quien gana la presidencia a veces obtiene la mayoría de diputados mientras que en otras la conformación del parlamento es dividida. Véase el cuadro 3. País Gobierno en 
 funciones Gobierno
 inmediato anterior Gobierno 
 precedente Gobierno 
 precedente Argentina Mayoría (2011) Dividido (2007) Mayoría (2003) Dividido (1999) Bolivia Mayoría (2015) Mayoría (2010) Mayoría (2005) Dividido (2003) Brasil Dividido (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002) Chile Mayoría (2013) Dividido (2009) Mayoría (2005) Mayoría (2001) Colombia Mayoría (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002) Costa Rica Dividido (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002) Ecuador Mayoría (2013) Dividido (2009) Dividido (2006) Dividido (2002) El Salvador Dividido (2014) Dividido (2009) Dividido (2004) Dividido (1999) Guatemala Dividido (2011) Dividido (2007) Dividido (2003) Mayoría (1999) Honduras Dividido (2013) Mayoría (2009) Dividido (2005) Dividido (2001) México Dividido (2012) Dividido (2006) Dividido (2000) Dividido (1999) Nicaragua Mayoría (2011) Dividido (2006) Mayoría (2001) Dividido (1996) Panamá Dividido (2014) Mayoría (2009) Mayoría (2004) Mayoría (1994) Paraguay Mayoría (2013) Dividido (2008) Dividido (2003) Dividido (1998) Perú Dividido (2011) Dividido (2006) Dividido (2001) Dividido (2000) Uruguay Mayoría (2014) Mayoría (2009) Mayoría (2004) Dividido (1999) Venezuela Mayoría (2012) Mayoría (2006) Mayoría (2000) Dividido (1998) Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenInstitutoFederalElectoral(IFE),(2011).EstudiosElectoralesenPerspectivaComparada.EleccionesPresidencialesyLegislativasen18 paísesdeAméricaLatina.IFE,México. Cuadro3. Conformacióndelparlamentoen17paísesdeAméricaLatina 5
  6. 6. Reflexiones finales Un debate serio – políticamente viable sobre reformas electorales debería cumplir, por lo menos las siguientes condiciones: (i) Un buen diagnóstico integral del sistema electoral vigente; (ii) La determinación con exactitud de los objetivos de la reforma; (iii) La elección – en un nivel técnico – de algunos de los tantos mecanismos que se tienen a disposición para alterar un sistema electoral y modificar sus efectos políticos; y (iv) El análisis de las condiciones sociopolíticas específicas del país en cuestión para así determinar sus probables consecuencias políticas10 . También debería responder a las siguientes preguntas: ¿Cuál es el problema que queremos resolver? ¿Qué soluciones alternativas existen? ¿Cuáles opciones serían más adecuadas para el caso concreto? ¿Qué factores condicionan qué variables? ¿Cuáles son los efectos deseados y los perversos o no queridos de cada una de las opciones? ¿Cuál es el grado de viabilidad que las diferentes opciones tienen en relación con el contexto dentro del cual operan? ¿Qué tan viables son políticamente las opciones? ¿Qué experiencias comparadas podemos analizar para aprovechar la curva de conocimiento sobre el tema?11 . En base a lo anterior, algunas de las preguntas que los legisladores deben tener en cuenta, además de los argumentos que se presentan en el numeral 1 de esta posición institucional para detener la aprobación de la reforma, son las siguientes: ¿Cuál es la finalidad de homologar la fecha de las elecciones presidenciales, legislativas y municipales? ¿Se trata exclusivamente de reducir el costo de las elecciones? ¿Se pretende con ello mejorar la estabilidad política y disminuir la polarización? ¿Esta última, la polarización, depende exclusivamente del reducido espacio entre una elección y otra? ¿Es posible que la concurrencia de elecciones presente un“efecto arrastre” diferente al del resto de sistemas electorales latinoamericanos desplazando a los partidos minoritarios del mapa político? Para evitar lo anterior ¿Debe ampliarse el período de funciones de alcaldes y diputados a cinco años sin que necesariamente concurran con las elecciones presidenciales? ¿Se pierde el efecto“ahorro”en el presupuesto del Estado con la opción anterior? ¿De qué manera impacta al financiamiento político la ampliación del plazo para los alcaldes y diputados y su homologación con la elección presidencial? ¿Es conveniente eliminar las elecciones de“medio término”, es decir, aquellas que se celebran a la mitad del período presidencial y que reflejan la satisfacción o el rechazo del electorado con el rumbo del país? ¿Debería reformarse antes de aprobarse la simultaneidad de las elecciones presidenciales, legislativas y municipales, el Tribunal Supremo Electoral, separando las funciones administrativas de las jurisdiccionales? ¿Es necesario revisar el régimen de sanciones para aquellos partidos y candidatos que violen los plazos establecidos en la Constitución y la ley sobre los períodos de campaña electoral?. Realizar mutaciones al sistema electoral de manera apresurada y aislada, sin tener en cuenta el impacto de la reforma en el resto de los elementos de dicho sistema y la posibilidad que la misma genere“efectos no deseados”es un riesgo cuando no existe una discusión que tome en cuenta los aspectos señalados en esta posición institucional. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org 1011 10 Nohlen, D. (2014). Gramática de los sistemas electorales. Una introducción a la ingeniería de la representación. Instituto de la Democracia. Consejo Nacional Electoral de la República del Ecuador. p. 106-109 11 Zovatto, D y Orozco, J. (2009). “Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007: lectura regional comparada”, en Zovatto, Daniel y Aguilar, Ileana (Coords.), 2009. “Experiencias de reforma política y electoral en Colombia, Costa Rica y México desde la perspectiva comparada latinoamericana. San José: IDEA. p. 259

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