Los problemas de liquidez que enfrenta el gobierno se deben al maquillaje de las cifras contables. Desde hace años se han manipulado las cifras para tener presupuestos a conveniencia del gobierno y que se puedan aprobar con mayoría simple, puesto que no requiere de endeudamiento. Así fue en el presupuesto 2016, y el proyecto del presupuesto 2017, recién presentado a la Asamblea Legislativa, lamentablemente contiene los mismos patrones de mal manejo de la contabilidad financiera: sobrestimación de ingresos y omisión y subestimación de gastos; en gran medida, son estos desórdenes los que han causado la crisis fiscal actual.

1. Posición institucional
O c t u b r e d e 2 0 1 6
1
Se debe derogar el decreto 497
porque confisca los ahorros de los trabajadores
(Reformas a la Ley del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales)
puestos de trabajo de 2007 a 2016, lo que ha impulsado
fuertemente el gasto de remuneraciones que ha llegado
a representar el 9% del PIB. Además, se observan gastos
en exceso en viajes, viáticos, comida, vehículos de lujo,
seguridad, gasolina, publicidad y otros gastos que no
corresponden a una política de austeridad.
Esta expansión del gasto ha debilitado las finanzas
públicas, con un rápido crecimiento de la deuda y
problemas de liquidez del gobierno. La precaria
situación fiscal requiere de un ajuste progresivo en las
cuentas para recuperar el manejo responsable de las
finanzas públicas y frenar el crecimiento acelerado de la
deuda. Sin embargo, hasta el momento no se observan
señales de que se están haciendo los ajustes requeridos
para atacar de raíz las causas que han llevado a esta
situación complicada, y las acciones se han centrado,
sobre todo, en tratar de resolver el problema fiscal
de muy corto plazo, queriendo disponer de aquellos
recursos a los que se tiene acceso más fácilmente, como
son los ahorros de los trabajadores.
Abuso en el uso del dinero de los trabajadores para
financiar deudas del Estado
Durante una década, el Estado de El Salvador ha
tomado prestados los ahorros de los trabajadores a una
tasa tan baja que ha sido declarada inconstitucional
por violentar el derecho a la seguridad social en su
I. ANTECEDENTES
Varios años de manejo irresponsable del
presupuesto
Los problemas de liquidez que enfrenta el gobierno
se deben al maquillaje de las cifras contables. Desde
hace años se han manipulado las cifras para tener
presupuestos a conveniencia del gobierno y que
se puedan aprobar con mayoría simple, puesto
que no requiere de endeudamiento. Así fue en el
presupuesto 2016, y el proyecto del presupuesto
2017, recién presentado a la Asamblea Legislativa,
lamentablemente contiene los mismos patrones de mal
manejo de la contabilidad financiera: sobrestimación
de ingresos y omisión y subestimación de gastos;
en gran medida, son estos desórdenes los que han
causado la crisis fiscal actual.
En los últimos años se ha registrado un aumento
importante en los ingresos tributarios, los cuales
pasaron de representar el 13.5% del PIB en 2008 a 15.2%
en 2015; con lo que el gobierno dispuso de US$1,033.1
millones más en 2015 que el monto percibido en 2008
por impuestos.
Sinembargo,apesardeesteincrementoenlosingresos,
los gastos han crecido mucho más aceleradamente. La
planilla del Estado aumentó en más de 32,000 nuevos

2. 2
un refinanciamiento que degenera en un círculo vicioso
donde puede pagar lo que debe con el mismo dinero
del acreedor, hasta que un día los trabajadores que
cotizan a las AFP se jubilen, y se encuentren con que el
dinero que ahorraron ha sido tomado prestado por el
gobierno sin que haya sido restituido.
Sorprende el hecho que este decreto fue recibido en la
Asamblea Legislativa en la tarde del 29 de septiembre
y sometido a votación y a aprobación a pocas horas,
y luego enviado con sospechosa celeridad a Casa
Presidencial para que fuera sancionado y mandado a
publicar en el Diario Oficial de ese mismo día.
Esta es una reforma inconstitucional por vulnerar dos
derechos fundamentales de los trabajadores; por un
lado, el derecho a la seguridad social y, por el otro,
el derecho a la propiedad privada, y a su garantía
de no confiscación. A la fecha, ante la preocupación
ciudadana por la violación de derechos fundamentales
de los trabajadores, se han presentado tres demandas
de inconstitucionalidad contra el Decreto 497.
El decreto de reforma es un claro ejemplo que los
trabajadoresysubienestar,nosonprioridaddelEstado,
ya que en el decreto aprobado el objetivo primordial
fue solventarle al gobierno su problema fiscal causado
por el desorden que se ha generado a raíz del mal
manejo en la administración de las finanzas públicas.
II. ANÁLISIS DE LAS IMPLICACIONES
LEGALES Y ECONÓMICAS DE LA
REFORMA A LA LEY FOP
Implicaciones legales de la reforma
La reforma de la Ley FOP es un retroceso en materia
de protección y respeto de los derechos fundamentales
de los trabajadores, y preocupa que siendo el Estado
el primer llamado a cumplir la Constitución de
la República (Cn.) y a respetar los derechos allí
consagrados, haga todo lo contrario con esta reforma
aprobada afectando directamente a los trabajadores.
manifestación de una pensión por vejez1
. El mecanismo
que emplea para tal efecto consiste en el Fideicomiso
de Obligaciones Previsionales, el cual está integrado
por el Ministerio de Hacienda, el Instituto Salvadoreño
del Seguro Social y el Instituto Nacional de Pensiones
de los Empleados Públicos. Este Fideicomiso emite
títulos de deuda llamados Certificados de Inversión
Previsional (CIP) que las administradoras de fondos
de pensiones (AFP) están obligadas a comprar con
los fondos que los trabajadores ahorran en estas
instituciones. El Estado, al obligar a que se compre su
deuda, impide que ese dinero se invierta de otro modo
que fuera más rentable para los trabajadores.
El pasado 29 de septiembre de 2016, el Ministerio de
Hacienda envió a la Asamblea Legislativa un proyecto
de reforma a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales (Ley FOP). En la plenaria de ese mismo
día se modificó la agenda, a propuesta del FMLN,
apoyado por GANA, PCN y PDC. Abusando del
mecanismo de dispensa de trámites, se sometió a
votación dicha reforma, sin una debida discusión
legislativa y sin contar con una base técnica que lo
justificara, resultando que dichos partidos dieron sus
votos a favor, y se aprobó la reforma con 46 votos. Esto
se hizo bajo la excusa injustificada que urgía el dinero
para pagarle a los 160,000 pensionados del sistema
público de pensiones2
, cuando en realidad los fondos
no eran para este destino, sino que para solventar
el problema de falta de liquidez que tiene el Estado
debido a su crítica situación de desorden fiscal, que lo
coloca en la situación de buscar una vía rápida para
pagar capital e intereses, que se vencen a partir del 7
de octubre de 2016, el cual les debe a los trabajadores
por el dinero que le han prestado al Gobierno para el
pago de pensiones del antiguo sistema. Los diputados
justificaron que era necesaria dicha reforma por ser
la única vía viable para no caer en impago de dichas
pensiones, lo cual no es cierto, por las razones que
más adelante se exponen.
El decreto consiste en un artificio en el cual el Estado,
ante este desorden, en lugar de pagar, se autoconcede
1
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del
23 de diciembre de 2014 en los procesos de inconstitucionalidad 42-2012/61-
2013/62-2013.
2
Constancia de publicación del Diario Oficial del DL 497 en la que consta
que las reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales serán
publicadas en el Diario Oficial No. 180, Tomo No. 412, correspondiente al 29
de septiembre de 2016.

3. 3
Vulneración al derecho a la seguridad sociala.
(Art. 50 Cn.)
El primer señalamiento que debe hacerse a este
decreto de reforma, es que pone en grave riesgo el
derecho constitucional de seguridad social en su
dimensión por vejez, que tienen los trabajadores.
Esta vulneración se da, no porque dejen de tener este
derecho, sino porque se dificulta la posibilidad de
que lo lleguen a gozar materialmente, en la medida
que el Estado no tenga la disponibilidad de pagar
con efectivo lo que les adeuda. Esto implica una
violación al art. 50 Cn. La Sala de lo Constitucional
ha considerado que una tasa de interés baja afecta el
derecho de los cotizantes a una pensión por vejez, ya
que no permite cumplir con la exigencia de utilización
óptima de los recursos de seguridad social, afectando
negativamente el nivel de rentabilidad que obtendrán
los ahorros de los cotizantes3
.
En este sentido, cabe destacar que la reforma
aprobada, riñe con lo señalado por la Sala, en la
medida que impacta directa y negativamente en
la rentabilidad de los ahorros de los trabajadores,
ya que castiga a los mismos, al no permitir que su
dinero se invierta en títulos más rentables, sino que
les obliga a fungir como prestamistas del Estado,
para que use ese dinero para el pago de las deudas
que tiene con los mismos trabajadores, es decir, que
el Estado en lugar de pagarle la deuda con dinero en
efectivo, bajo el nuevo mecanismo, le estaría pagando
con Certificados de Inversión Previsional (CIP). Este
es un mecanismo inconstitucional y perverso que
se puede convertir en un círculo vicioso, en el cual
el Estado continúe prestando reiteradamente, hasta
llegar un día en el cual los trabajadores actuales se
jubilen, y en el fondo de pensiones no haya dinero
líquido por falta de pago del Estado, por lo que
las AFP solo tengan bonos (CIP) para ofrecerles en
concepto de pensión y no dinero en efectivo.
3
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 23
de diciembre de 2014 en los procesos de inconstitucionalidad 42-2012/61-
2013/62-2013.
Abuso del mecanismo de dispensa deb.
trámites (Art. 135 Cn.)
La segunda vulneración constitucional que debe
señalarse es la que se refiere a la forma inconsulta
en la que se aprobó la reforma, contrariando con ello
principios básicos de un sistema democrático. La
Asamblea Legislativa sorprendió a los trabajadores
y a la población en general, pues recurriendo
abusivamentealmecanismodedispensadetrámites,
violó el proceso de formación de ley establecido
en el Art. 135 Cn., que obliga que todo proyecto de
ley debe ser discutido antes de su aprobación, ya
que obvió dicha discusión y procedió a aprobar la
reforma sin discusión ni base técnica que sustentara
a la misma. Debe recordarse que toda reforma que se
lleve a cabo a un sistema previsional, se requiere de
estudios técnicos actuariales de alta calidad, ya que
sus efectos tienen impacto tanto en el corto como en el
largo plazo. Asimismo, se necesita de un serio proceso
de consultas en las cuales se tomen en cuenta actores
prioritarios como la clase trabajadora, ya que son los
afectados directamente con cualquier modificación
que se haga al sistema de pensiones.
La reforma inconsulta, como la que se consumó
con este decreto, es una expresión de la falta de
responsabilidad para afrontar la crisis fiscal que
se ha venido anunciando por diferentes sectores
del país, así como el reflejo que para el Estado, el
bienestar de los trabajadores no era la prioridad de
esta reforma ya que ni siquiera fueron consultados.
Es necesario poner en marcha negociaciones políticas
productivas, que logren compromisos honestos para
afrontar las responsabilidades del Estado, al mismo
tiempo que se respeten las leyes y la Constitución.
Violación al derecho de propiedad y a lac.
garantía de prohibición de confiscación
(arts. 2, 11, 22, 103 y 106 Cn.)
En tercer lugar, es preciso señalar la afectación al
derecho de propiedad y a la garantía de prohibición
de confiscación establecida en el art. 106 Cn. como
garantía al derecho de propiedad reconocido en
los arts. 2 inc. 1°, 11 inc. 1°, 22, y 103 inc. 1° Cn. La
Sala de lo Constitucional ha sostenido que “[…]

4. 4
podría afirmarse que el contenido esencial del derecho
de propiedad radica en el beneficio privado que el bien
reporta para su dueño. Ahora, lo propio de la dimensión
subjetiva es que el derecho de propiedad asegura a
su titular que no será privado ilegítimamente de su
derecho –y las facultades que éste comprende–, por
parte de los poderes públicos o de los particulares”
(Resolución de admisión del 22-V-2013 inc. 42-
2012). La jurisprudencia constitucional también ha
establecido que la confiscación no se refiere solo al
despojo de la totalidad de los bienes, sino también a
la privación de ciertos bienes determinados (sentencia
del 15-VI-1999, amparo 21-S-95).
Los trabajadores son dueños de los fondos que
administran las AFP, así lo establece la misma Ley del
Sistema de Ahorro para Pensiones (art. 2, literal e). El
mecanismo ideado por el gobierno permite que este
siga emitiendo papeles de deuda a perpetuidad sin
que llegue incluso alguna vez a devolver en efectivo
a los trabajadores los fondos que ha tomado en
préstamo, ni los intereses que estos devengan por
ello. Siendo así, podría llegar el día en que las AFP
necesiten esos recursos para pagar las pensiones que
pertenecen a los trabajadores y solo puedan ofrecer
a ellos, los papeles que el Estado les ha dado en
pago. Eso implica que se imposibilita el derecho a su
pensión, el cual tienen los cotizantes por los fondos
que han aportado ellos y sus patronos a la cuenta de
ahorro para pensiones. Esto no es otra cosa que un
auténtico despojo de la propiedad.
III. IMPLICACIONES ECONÓMICAS
Desde la perspectiva económica, la reforma trae
consigo una serie de implicaciones negativas para los
fondos de pensiones de los trabajadores, y por ende,
para sus pensiones futuras, tales como las siguientes:
a. Insostenibilidad
Si no se cambia esta regla, los fondos de pensiones
nunca recuperarían los préstamos que por ley le
otorgan al Estado. A futuro, los afiliados tendrían
como respaldo de su cuenta individual de ahorro para
pensiones, principalmente títulos representativos de
unadeudadelEstado(CIP).Alefectuarinversionespor
montos más altos en CIP, el límite de inversión en estos
instrumentos legalmente establecido, de 45% del fondo
de pensiones se agotará muy pronto, posiblemente el
año entrante. Además, la reforma implica un mayor
deterioro del portafolio de inversiones de los fondos
de pensiones, debido a la elevada concentración en un
solo instrumento financiero y el deterioro financiero
del emisor.
b. Pensiones más bajas
Se incrementará el costo de prestarle al Estado a
una tasa de interés baja por parte de los fondos de
pensiones. A la fecha, el costo de invertir en CIP, por
su bajo retorno, se estima en US$2,000 millones. Esto
trae como consecuencia menor ahorro por la baja
rentabilidad de los fondos de pensiones, y a futuro, los
trabajadores tendrán menores pensiones.
c. Se traslada el pago de la deuda a futuras
generaciones
No hay almuerzo gratis, al no amortizar hoy la deuda
de CIP, ni sus intereses, el endeudamiento crece como
bola de nieve, y eventualmente el fondo de ahorro
para pensiones agotará sus recursos y si el Estado está
pendiente de pagar esta deuda, se tendría que hacer
cargando con más impuestos a los trabajadores activos
del momento, creando inequidad intergeneracional.
d. Implicaciones para el presupuesto y la
seguridad social
En una situación de iliquidez, es grande la tentación
de usar el ahorro de los trabajadores cotizantes del
Sistema de Ahorro para Pensiones, cuyo patrimonio
ascendía a US$9,136.4 millones a agosto de este año.
Sin embargo, esta tabla salvadora temporal de los
problemas de liquidez del Estado a través del uso de
estos ahorros, ya sea confiscándolos, pagando una
rentabilidad por debajo de la de mercado, o limitando
cada vez más al Fondo de invertir en otros títulos más
rentables y poder diversificar el riesgo de la inversión,

5. 5
no solo no resuelven el problema fiscal, sino que,
además, atentan directamente contra la seguridad
social de los cotizantes.
Se pone en peligro el funcionamiento del Fondo de
Pensiones, y la baja rentabilidad significa pensiones
más bajas para los futuros jubilados; si peligra el
Fondo también se ponen en peligro las pensiones del
antiguo sistema. En el caso de la última reforma que se
ha realizado a la Ley FOP, estos daños se magnifican,
como ya fue explicado anteriormente.
El artículo 50 de la Constitución dice que la seguridad
social es un servicio público de carácter obligatorio;
para que esto se cumpla, el Estado está obligado a
salvaguardar y evitar cualquier medida que atente
contra la seguridad social de los ciudadanos.
LaprioridadqueelEstadodaaestederechociudadano
debería estar reflejada en el presupuesto; no obstante,
lo que se ha observado es que la seguridad social de
los cotizantes no ha sido prioritaria para el Estado
y se ha vulnerado. En el presupuesto de 2016, se
asignó sólo US$106.8 millones para el pago del capital
e intereses de la deuda que el gobierno tiene con el
Fondo de Pensiones, es decir con los trabajadores. Este
monto es menor a lo que efectivamente hay que pagar
en 2016 que asciende a US$178.3 millones, es decir,
hubo un faltante de US$71.5 millones, que es el hecho
que originó que el gobierno buscara financiamiento
adicional, lo que condujo a la reforma de la Ley FOP.
Alrededor de US$68.8 millones de este faltante, era un
gasto previsible, con un programa de pago de deuda,
que ya se sabía de antemano a cuánto ascendía.
Lo único que no era esperado era un aumento de
alrededor de US$2.7 millones, que resultó de un
incremento de la tasa de interés de 3% a 3.5% para las
nuevas emisiones, decretado en febrero de 2016.
El proyecto de presupuesto para 2017 es aún menos
transparente con la reforma, y se quebranta aún más
la situación de los cotizantes. El Gobierno Central
se desliga completamente de su responsabilidad de
pagar capital e intereses por la deuda que tiene con
los trabajadores dueños del Fondo de Pensiones; ya
que se elimina la partida “costo previsional” donde se
registra este pago.
Para dejar más en firme que no se pagará como antes
esta deuda, el gobierno, en el artículo 10 del proyecto
de presupuesto 2017 establece que “Debido a la difícil
situación de las Finanzas Públicas, y los pocos espacios
fiscales existentes, se suspende para el Ejercicio
Fiscal 2017 los aportes del Estado para el Fondo de
Amortización para el pago de las pensiones y gastos
administrativos del Sistema de Pensiones Público, así
como de la redención de los Certificados de Traspaso
a que se refiere el Art. 224 de la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones”.
Pero, además, la eliminación de esta obligación para
el gobierno -que ascendió a US$106.8 millones en el
presupuesto 2016-, no representará un ahorro en 2017,
ya que el monto total del Proyecto de Presupuesto para
el próximo año en lugar de disminuir aumenta US$97
millones, lo que indica que esa deuda que se dejará
de pagar ha liberado un espacio fiscal ficticio que le
permite ahora al gobierno emplear esos fondos en
otros rubros, aunque no tenga el financiamiento.
Por todo lo anterior, es claro que la seguridad social
de miles de trabajadores no ha sido prioridad en el
presupuesto 2016, y hay una mayor amenaza en el
proyecto de presupuesto 2017.
IV. CONCLUSIONES
El decreto de reformas a la Ley del Fideicomiso
de Obligaciones Previsionales, es inconstitucional
e inconveniente al atentar contra el derecho
constitucional de seguridad social en su manifestación
de una pensión por vejez, en la medida que se dificulta
la garantía material de este derecho, al no existir la
certeza que el Estado podrá honrar la deuda que tiene
con los trabajadores que cotizan en las AFP.
La reforma es confiscatoria de los ahorros de los
trabajadores, ya que crea un círculo vicioso mediante
el cual podría generar que los trabajadores no logren
disfrutar de su derecho a su pensión para el que están
destinadas las cuentas de ahorro para pensiones, es
decir, una pensión digna. Esto implica un despojo
material de sus fondos y una violación al derecho de
propiedad y la garantía de no confiscación.
El abuso de la dispensa de trámites para obviar la
discusión legislativa que ordena la Constitución,

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6
demuestra la poca transparencia e irresponsabilidad
que existen para tratar temas tan sensibles para los
trabajadores y para la población, tal y como sucedió
con la aprobación del decreto 497.
El decreto 497 es inconstitucional porque vulnera
los derechos de los trabajadores consagrado en la
Constitución y por eso debe ser derogado.
En el ámbito financiero, existen varios caminos para
atender el compromiso de pagar una deuda, esto
aplica también al sector público. En el caso del pago
de los US$71.5 millones de capital e intereses que
el Estado adeuda a los fondos de pensiones de los
trabajadores, existen otras opciones alternativas al DL
No. 492 aprobado la semana anterior, y poder atender
esta obligación oportunamente.
Entre las opciones pueden señalarse algunas
inmediatas y transitorias, como la emisión de Letes
para colocarlas en el mercado financiero y usar estos
fondos para el pago de la citada obligación –como
se usan para cubrir otros pagos-; también, podría
utilizarse parte de los fondos depositados en bancos
locales, en las cuentas del Estado que no estuviesen
vinculados con otro pago específico. Así, podrían
buscarse otras opciones, las cuales darían un compás
de espera, mientras se alcanza un acuerdo político que
permita un reordenamiento de las finanzas públicas y
definir un camino para solventar otros compromisos
de pago, como la emisión de un bono. Es importante
recordarqueelEstadosalvadoreñoposeeunmagnífico
historial de pago de la deuda que adquiere, el cual
debe preservarse, pero sin menoscabar el ahorro para
pensiones de los trabajadores.
Se recomienda enmendar el Proyecto de Presupuesto
2017, o de lo contrario no debe ser aprobado por la
Asamblea Legislativa, ya que como un principio
básico y fundamental de la buena gestión financiera,
el Presupuesto General de la República debe presentar
correctamente todos los ingresos y egresos, así
como prioridades tan importantes como el pago a la
seguridad social de los trabajadores.
Es necesario que todas las fuerzas políticas
negocien una salida a la crisis fiscal que respete los
fundamentos del ordenamiento jurídico y los derechos
constitucionales de los ciudadanos, pues las medidas
que se están tomando no afrontan integralmente la
problemática. El trabajo de los políticos es resolver
asuntos de Estado, como la crisis fiscal a la que ha
llegado El Salvador.
Es importante que cesen todas las acciones
gubernamentales y legislativas tendientes a vulnerar
los derechos constitucionales de los trabajadores y
como salvadoreños debemos exigir que toda reforma
que se quiera hacer al sistema de pensiones debe ser
bajo estricto apego a la Constitución, con criterios
técnicos, con la máxima transparencia y poniendo al
centro a los trabajadores.