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Les consultations publiques

               Florence Piron

 Préliminaires: Qu’est-ce qu’une consultation
             publique, selon vous?
Les types de consultation
 Bien des formes de consultation existent au Québec dont l’appareil
  d’État est doté de comités consultatifs, de conseils consultatifs
  permanents, en bref de toutes sortes d’instances consultatives, incluant
  les Commissions parlementaires permanentes et les référendums!
    Certains modes de consultations sont très balisés par la législation, mais ne
     prennent pas la forme d’assemblée publique: Le forum de consultation du
     Commissaire à la santé et au bien-être
    Des consultations sont réalisées ad hoc par un organisme pour une raison
     précise: la consultation Bouchard Taylor sur les  
     Accommodements raisonnables (2007)
    Certaines consultations se déroulent sur Internet et sont complètement
     délocalisées: la consultation sur la procréation assistée de la Commission de
     l’éthique de la science et de la technologie
 Dans tous les cas, ces modes de consultation visent à « entendre » des
  citoyens sur des projets ou des problèmes à résoudre et reposent sur la
  « participation » de citoyens aux activités qu’elles proposent. Si cette
  participation est défaillante, on peut même dire que la consultation est
  un échec…
Le concept de participation
 La participation des citoyens peut être
    « publique », c’est-à-dire instituée par l’État dans des cadres législatifs précis
     ou dans des situations ad hoc
    « citoyenne », c’est-à-dire émanant de la vie associative, de la société civile,
     de la mobilisation des acteurs sociaux
 Un idéal démocratique: la rencontre et la complémentarité de ces deux
  formes de participation, au lieu de leur mise en compétition. Par
  exemple, la participation des citoyens dans la société civile pourrait être
  soutenue « publiquement » par l’État qui s’y ouvre et qui accepte d’être
  critiqué.
 Mais dans la réalité, c’est souvent bien différent: la société civile peut
  « hurler » sans que le pouvoir l’entende (exemple de la Commission
  d’enquête publique) et le pouvoir politique peut inviter les citoyens à
  s’exprimer sans qu’ils ne profitent de l’occasion…
 Ce n’est pas un dialogue de sourds, mais une réalité politique propre à
  une démocratie.
 Un exemple magnifique de rencontre entre le pouvoir et la société civile
  à l’occasion d’une consultation:
  Le projet de loi 112 sur la pauvreté au Québec.
Précisions sémantiques sur la
participation
  Participer = sortir de chez soi, de son monde privé, pour aller dans
    l’espace public – le degré zéro de la participation



  Participer = faire partie d’un processus de prise de décision dans l’espace
   public (dans les affaires publiques): summum de la participation (être
   Premier ministre)
 Un verbe très ambivalent, mais quasiment inévitable
  Exemple: Participer à une consultation peut signifier:
     Assister à une assemblée publique, mais sans s’exprimer
     Être membre d’un conseil consultatif du gouvernement qui a directement
       l’oreille du ministre
     Lors d’une commission parlementaire, présenter un mémoire issu d’une
       délibération collective au sein d’une association
Dimension politique
 Il y a toujours au moins deux grands points de vue dans une consultation
  publique:
    le point de vue du « promoteur », en général un décideur public, qui finance
      et organise la consultation dans un but précis, par exemple en tant qu’aide à
      la décision ou parce que la loi l’y oblige
    Le point de vue des « consultés », des publics visés, souvent des groupes
      précis de citoyens qui sont interpellés par le promoteur sans nécessairement
      partager ses buts et ses valeurs (position passive)
 Les acteurs de ces deux points de vue n’ont pas ni les mêmes intérêts ni les
  mêmes raisons d’agir.
 Par conséquent, la finalité officielle d’une consultation, qui est celle énoncée par
  le promoteur, ne coïncide pas forcément avec ce qu’en comprennent les
  publics visés.
 C’est dans ce décalage que s’inscrit tout le jeu politique des consultations.
   La faible participation d’un public visé à une consultation n’est pas toujours le signe
      d’une lacune de communication, mais peut aussi être un message envoyé par le
      public qui refuse les termes politiques sous-jacents de la consultation proposée.
La mise à l’agenda
 La mise à l’agenda d’une consultation publique (thème, lieu, horaire,
  modalités, etc.) est donc un enjeu politique majeur qui fait l’objet de
  négociations intenses. Rappelons-nous les questions référendaires…
 Même si le genre et le thème d’une consultation sont inscrits dans la loi, les
  promoteurs ont toujours une marge de manœuvre, ne serait-ce qu’au regard de
  l’accessibilité et de l’inclusion. Pensons à des consultations
    Qui se tiennent pendant la journée plutôt que le soir et qui limitent la capacité des travailleurs
     d’y participer
    Qui se tiennent dans une seule ville ou à l’écart des transports collectifs et limitent la capacité
     des citoyens d’y participer
    Qui se tiennent dans des hôtels de luxe ou dans des lieux de pouvoir où les plus défavorisés sont
     intimidés (Problème des commissions parlementaires)
    Qui n’utilisent que l’Internet et excluent ceux et celles qui n’y ont pas accès
    Qui n’utilisent que des assemblées publiques et excluent ceux et celles qui n’ont pas de mobilité

 Questions à toujours se poser pour comprendre une consultation publique: qui
  a choisi le thème de la consultation? Pour quelles raisons? Dans quels intérêts?
  Avec quels effets attendus? Quels sont les effets d’inclusion et d’exclusion des
  modalités choisies? Ces questions sont celles que les publics peuvent se poser
  quand ils sont sollicités par un promoteur.
La question du pouvoir – du point de
vue des publics
Trois niveaux de pouvoir sont donnés aux citoyens selon la forme d’action choisie par le
   décideur

 Être informé – aucune influence, mais une condition nécessaire pour éventuellement
   être en situation de pouvoir influencer l’action publique (crédibilité, références exactes
   et compréhensibles, etc.) –donne plus de pouvoir que s’ils étaient dans l’ignorance:
   séances d’information du BAPE
 Être consulté = être invité à donner son avis ou à partager ses
   connaissances; comporte la possibilité d’influencer l’action publique selon
   le bon vouloir des décideurs qui restent le plus souvent libres d’y donner
   suite ou non: commission parlementaire
Faire partie d’une instance décisionnelle dotée d’un pouvoir
   réel d’orientation de l’action publique (situation rare pour
   les citoyens hors du gouvernement): les conseils
   d’administration, les conseils de quartier, les comités
   d’usagers
La question du pouvoir – du point de
vue du promoteur
Trois formes d’action possible pour le décideur:
Offrir une information bien contrôlée: valider,
   organiser, mettre en valeur, etc. pour orienter la
   consultation vers le sujet précis qui intéresse le
   promoteur; au besoin, filtrer, cacher, et même
   désinformer (gaz de schiste?)
 Consulter des publics précis pour obtenir de nouvelles
   informations qui vont l’aider dans ses projets, notamment dans ses
   décisions: geste fréquent et de plus en plus jugé « utile » dans la
   gouvernance (consultations en aménagement, sur l’immigration,
   la fin de vie, la réforme des institutions démocratiques, etc.)
 Partager le pouvoir avec des acteurs sociaux extérieurs à l’organisation: difficile
   et rare…
Pouvoir et participation
 Ce duo de points de vue est incontournable dans une démocratie où les
  positions et intérêts sont variés.
 Le point de vue du promoteur est en général le point de vue du pouvoir, c’est-
  à-dire des acteurs sociaux capables d’agir sur l’action des autres: élus,
  administrateurs, organismes publics.
 Dans une démocratie, il serait très inquiétant que tous les citoyens partagent
  d’emblée le point de vue du pouvoir, surtout quand ils sont engagés dans des
  groupes de la société civile dont la fonction sociale est de surveiller l’exercice
  du pouvoir. Ils ne sont pas dociles, ne sont pas des « employés ».
 Une consultation peut avoir différents sens politiques:
    Être l’occasion d’un dialogue sincère, honnête et démocratique entre des acteurs aux
      positions différenciées sur un enjeu: les
      Etats généraux sur la réforme des institutions démocratiques (2002-2003)
    Tester l’acceptabilité sociale de certains projets du pouvoir – on consulte pour
      prendre le pouls sans promettre de tenir compte de ce qui sera dit… Une attitude
      qui peut nourrir le cynisme des citoyens et leur « boycott » des consultations
      publiques, incluant les scrutins.
Un élément de contexte historique : la
Nouvelle gestion publique
 Pourquoi la participation et la consultation intéressent-elles tellement
  d’organismes depuis quelques années? Au point que des chercheurs parlent
  d’un nouvel « impératif participatif »?
 La Nouvelle gestion publique, adoptée au Québec en 2000, transforme les
  pratiques de l’État en l’amenant à consulter bien davantage que dans une
  administration traditionnelle où les décisions sont prises de manière
  hiérarchique et technique.
 En effet, la NGP mise sur les compétences et donc sur l’aide à la décision de la
  part de toutes les parties prenantes « compétentes » dans la prise d’une
  décision, ce qui inclut les « clients » ou les « usagers » d’un programme ou d’un
  service. Influence des techniques de marketing du Nouveau Management
 La NGP demande donc à l’appareil d’État de consulter davantage ses
  « clients », qui sont les citoyens. Consulter permet par exemple d’anticiper la
  réaction d’un public cible à une idée ou à un projet ou de construire un
  consensus permettant de rendre l’action publique plus efficace (Cas a contrario
  du mont Orford ou des gaz de schiste)
Argumentation de l’OCDE, chantre de la
NGP
  « Impliquer les citoyens dans le processus de décision est un
  investissement profitable et un élément au coeur de la bonne
  gouvernance. Cela permet aux administrations d’exploiter
  des sources d’information plus variées, de mettre en
  perspective les données, de bénéficier d’éventuelles solutions
  et d’améliorer la qualité des décisions. De la même manière,
  cela contribue au renforcement du sens civique et de la
  confiance du public dans l’administration ainsi qu’à
  l’amélioration de la qualité de la démocratie. « 
(OCDE, Des citoyens partenaires. Information, consultation et
  participation à la formulation des politiques publiques, Paris,
  2002)
Une conviction de Barack Obama
Government should be participatory. Public engagement enhances
  the Government's effectiveness and improves the quality of its
  decisions. Knowledge is widely dispersed in society, and
  public officials benefit from having access to that dispersed
  knowledge. Executive departments and agencies should offer
  Americans increased opportunities to participate in policymaking
  and to provide their Government with the benefits of their
  collective expertise and information. Executive departments
  and agencies should also solicit public input on how we can
  increase and improve opportunities for public participation
  in Government.
(Barack Obama 2009, Memorandum sur la transparence et le
  gouvernement ouvert,
  http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_an
  d_Open_Government/ )
Participation et éthique publique
Créer des consultations publiques offrant aux citoyens une occasion de faire
  entendre leur voix est aussi une décision qui repose sur des valeurs:
 Le renforcement de la citoyenneté, au moyen de:
   l’exercice effectif des droits et libertés par chaque citoyen dans sa cité
   le développement individuel et collectif des compétences démocratiques:
      prendre la parole, faire entendre sa voix, argumenter sans violence, mieux
      connaître les institutions, etc.
   La sensibilisation des citoyens au bien commun, à l’intérêt général, en les
      amenant à écouter les autres, leurs concitoyens, et à développer un sentiment
      collectif d’appartenance, un « nous » collectif, celui de la Cité
 Donner aux personnes qui subiront les conséquences d’une action la
  possibilité de se prononcer sur l’action en question
 Le renforcement de la qualité de la vie démocratique, des débats publics qui
  s’y déroulent et de leur capacité d’y inclure de manière égalitaire une
  diversité de points de vue, notamment celui des plus défavorisés, contre
  l’emprise de l’experto-technocratie
 L’aspiration à une gouvernance éclairée: une décision sera meilleure si elle est
  informée par une diversité de points de vue, de valeurs et de savoirs, par
  l’intelligence collective (Cité-bateau de l’antiquité grecque)
Bilan des finalités possibles des consultations
      publiques organisées par l’État
•   Finalités à dimension morale
    • Donner la parole aux citoyens qui subiront les conséquences des décisions ou des lois
    • Impliquer les contribuables qui financent l’État dans la prise de décision publique
    • Éviter qu’une élite (experto-technique) prenne seule les décisions pour tous
•   Finalités à dimension pratique et politique
    • Tester des idées, tester leur acceptabilité, leur correspondance avec la « volonté générale
       du peuple »
    • Profiter de l’intelligence collective (Cité-bateau)
    • Créer des consensus (ou des apparences de consensus) favorables à l’action
•   Dimension éducative
    • Favoriser l’éducation civique, le développement des compétences démocratiques (prendre
      la parole, délibérer, argumenter)
    • Intéresser les citoyens au bien commun, à l’intérêt général
    • Empowerment des plus démunis
Sept arguments contre les
consultations
 Des arguments qui ne sont pas à la mode, mais qui sont solidement ancrés,
   notamment dans la fonction publique et chez certains élus
  La démocratie représentative suffit, les députés ont été élus pour
   décider, pas besoin de démocratie participative
  Faible participation des citoyens ordinaires, difficulté de faire des
   consultations représentatives de la population, occupation de
   l’espace de consultation par des groupes d’intérêts – « toujours les
   mêmes qui sont là »
  Les citoyens sont fondamentalement collectivement
   incompétents:
    Guidés par leurs seuls intérêts privés, incapables d’embrasser une
     situation complexe aux multiples dimensions
    Ignorants des connaissances de base nécessaires à la prise de la bonne
     décision
    Ne disposent pas d’un vocabulaire commun qui permet la discussion
    Influencés par les médias, les préjugés, les idées simplistes, ont besoin
     d’être éclairés (sont dans la caverne platonicienne)
    Manipulés ou manipulables par des groupes d’intérêts
    Ont peur des idées nouvelles, des innovations, des changements
     d’habitude, plutôt conservateurs
Les arguments contre les consultations
  Coûts élevés de tout processus de consultation publique, notamment en
   temps; ralentissement de la prise de décision, perte d’efficacité; pousse à
   du détournement de consultation ou à des tentations anti-démocratiques
  Instrumentalisation des consultations par le promoteur-décideur qui les
   utilise pour
    valider ses choix ou les faire accepter, – mascarades inutiles et peu crédibles
     (consultation sur la pauvreté boycottée)
    montrer qu’il se soucie « quand même » du peuple (Forum des générations et
     Forums des régions 2004)
    calmer une controverse, même si sa décision est déjà prise (consultation a
     posteriori) ou qu’il a décidé de ne rien faire
    montrer qu’il s’intéresse aux mêmes sujets que les partis rivaux
     Conditions de vie des personnes âgées (2008)
  Elles sont soumises à l’agenda politique plutôt qu’au souci du bien
   commun: le promoteur les tablette si le résultat ne lui convient pas
   (réforme des institutions démocratiques, BAPE) ou les utilise pour
   légitimer ses décisions. Conséquences: perte de crédibilité et de
   légitimité des exercices de consultation
  Difficile d’évaluer l’impact réel de ces consultations par rapport à l’effet
   des médias, par exemple.
Réponses possibles à ces arguments
 La démocratie représentative est en crise; davantage de participation
  publique pourrait la rendre de nouveau intéressante aux yeux des
  citoyens
 Le mépris des citoyens incompétents est un argument vieux comme les
  régimes monarchiques et tyranniques. La démocratie repose sur les
  droits et non sur les compétences ou l’hérédité. C’est son essence.
 Les experts sont aussi des citoyens.
 L’« expertise pointue » n’est pas la même chose que l’« intelligence
  collective » dans laquelle les savoirs se complètent et s’interrogent
  mutuellement selon le principe de la « tête bien faite ».
 Coûts réduits des consultations si on utilise Internet et les ressources du
  Web 2.0 ou si on utilise les réseaux déjà existants et les savoir-faire
  locaux
 Les risques d’instrumentalisation des consultations sont d’autant plus
  réduits que la société civile est vigilante et exigeante et sait s’indigner
 Même une telle instrumentalisation est source d’éducation politique…
Défis éthiques des promoteurs « sincères »
 Donner la parole à toutes les voix de manière juste et équitable
 Considérer les participants comme des concitoyens intelligents et
  non comme des « tokens ».
 Se préparer à accueillir des réponses inattendues ou critiques
 Représenter adéquatement la parole recueillie dans différents
  milieux, porteuses de positions opposées – faire une synthèse
  équitable
 Ne pas trahir la confiance des participants en ne leur révélant pas
  les enjeux réels de l’exercice de participation auquel ils sont
  conviés
 Ne pas les faire travailler pour rien : donner une suite si possible,
  mais en tout cas, diffuser convenablement les résultats, les
  réponses, porteuses d’une multitude de précieux savoirs.
Les consultations électroniques
•   Pas chères, rapides à faire, faciles à diffuser, adaptées à l’époque numérique. Évitent les effets
    intimidants du face à face ou de la prise de parole en public. Donnent plus de temps pour
    réfléchir aux réponses.
•   Mais perte du caractère public de la prise de position et nécessité de littératie électronique.
•   Perte du dialogisme (même limité) de certaines formes d’assemblées publiques, sauf dans
    certains expériences
•   Plusieurs modalités possibles
    •   un questionnaire qui allie réponses fermées (pour les statistiques) et commentaires ouverts (pour
        expliquer et comprendre); qui peut aussi informer et faire réfléchir, ouvrir des horizons – questions
        intelligentes, qui stimulent la réflexion: très apprécié
    •   Des forums de discussion pour obtenir des réponses plus libres, interactives, mais plus inégales et
        moins pertinentes par rapport aux attentes du promoteur
    •   Du clavardage
    •   Des formulaires délibératoires, des textes collaboratifs: pour des publics engagés et prêts à travailler
        fort. Plusieurs logiciels intéressants, toutes sortes d’expériences.
Pratique de la consultation en ligne
•   Des logiciels:
    •   Gratuits: Monkey survey ou Google docs
    •   Payants, mais peu chers, comme semato (http://semato.uqam.ca), un logiciel en ligne qui
        permet de faire un sondage avec du contenu qualitatif et d’analyser tout ensemble et
        directement.
•   Utilisation des médias numériques pour la publicité, la diffusion du lien, la
    « contamination virale », mais aussi pour la diffusion des résultats
•   Utilisation du web 2.0: un blog gratuit de blogger ou un site wikispaces comme page
    d’accueil de la consultation
•   Exemples:
    • Grande consultation nationale des jeunes sur internet
    • Débat public en ligne : Que peut faire l’Union européenne pour améliorer notre
       avenir économique et social ?
    • Les enjeux éthiques de la procréation médicalement assistée
    • La science que nous voulons
Nouvelles formes de consultation
Ces modalités ne suppriment pas toutes les difficultés de réaliser une consultation
  à la hauteur des finalités théoriques…
 Le panel de citoyens: issu de Grande-Bretagne, ce concept vise à constituer un
  groupe représentatif de la population d’un territoire donné qui accepte
  d’emblée de participer à 4 ou 5 consultations par année; la CRE de Gaspésie-
  Les Îles est prête à essayer.
 Consultations multimedia: allient une présence sur Internet et des assemblées
  publiques. L’idée est de multiplier les médias pour atteindre différents groupes
  sociaux là où ils sont, de manière à maximiser la participation. Exige temps et
  polyvalence, attitude de « recherche » et non d’attente et de convocation.
  Exemple de la consultation sur les Services aux personnes âgées dans la région
  de Québec à Québec.
 Consultations participatives: le promoteur collabore étroitement avec les
  organisations de la société civile déjà mobilisées sur l’enjeu de la consultation,
  au lieu de s’en méfier en raison de leur « partialité » supposée. Associer des
  représentants du public visé à la préparation de la consultation dès le tout début
  et construire ensemble les outils de consultation, notamment le questionnaire
  s’il y a lieu.
Conclusion
• Nécessité morale et politique des consultations
  • Choix des décisions avec les premiers visés
  • Intelligence collective
  • Prévenir la « tyrannie »

• Limites et échecs
  • Manque d’inventivité des promoteurs
  • Agenda et processus très contrôlé, perte de crédibilité
  • Manque de suivi sur le plan de l’information et de la prise de décision
  • Hypocrisie politique

• Condition nécessaire de la démocratie, mais pas suffisante

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Les consultations publiques (ppt)

  • 1. Les consultations publiques Florence Piron Préliminaires: Qu’est-ce qu’une consultation publique, selon vous?
  • 2. Les types de consultation  Bien des formes de consultation existent au Québec dont l’appareil d’État est doté de comités consultatifs, de conseils consultatifs permanents, en bref de toutes sortes d’instances consultatives, incluant les Commissions parlementaires permanentes et les référendums!  Certains modes de consultations sont très balisés par la législation, mais ne prennent pas la forme d’assemblée publique: Le forum de consultation du Commissaire à la santé et au bien-être  Des consultations sont réalisées ad hoc par un organisme pour une raison précise: la consultation Bouchard Taylor sur les   Accommodements raisonnables (2007)  Certaines consultations se déroulent sur Internet et sont complètement délocalisées: la consultation sur la procréation assistée de la Commission de l’éthique de la science et de la technologie  Dans tous les cas, ces modes de consultation visent à « entendre » des citoyens sur des projets ou des problèmes à résoudre et reposent sur la « participation » de citoyens aux activités qu’elles proposent. Si cette participation est défaillante, on peut même dire que la consultation est un échec…
  • 3. Le concept de participation  La participation des citoyens peut être  « publique », c’est-à-dire instituée par l’État dans des cadres législatifs précis ou dans des situations ad hoc  « citoyenne », c’est-à-dire émanant de la vie associative, de la société civile, de la mobilisation des acteurs sociaux  Un idéal démocratique: la rencontre et la complémentarité de ces deux formes de participation, au lieu de leur mise en compétition. Par exemple, la participation des citoyens dans la société civile pourrait être soutenue « publiquement » par l’État qui s’y ouvre et qui accepte d’être critiqué.  Mais dans la réalité, c’est souvent bien différent: la société civile peut « hurler » sans que le pouvoir l’entende (exemple de la Commission d’enquête publique) et le pouvoir politique peut inviter les citoyens à s’exprimer sans qu’ils ne profitent de l’occasion…  Ce n’est pas un dialogue de sourds, mais une réalité politique propre à une démocratie.  Un exemple magnifique de rencontre entre le pouvoir et la société civile à l’occasion d’une consultation: Le projet de loi 112 sur la pauvreté au Québec.
  • 4. Précisions sémantiques sur la participation  Participer = sortir de chez soi, de son monde privé, pour aller dans l’espace public – le degré zéro de la participation  Participer = faire partie d’un processus de prise de décision dans l’espace public (dans les affaires publiques): summum de la participation (être Premier ministre) Un verbe très ambivalent, mais quasiment inévitable  Exemple: Participer à une consultation peut signifier:  Assister à une assemblée publique, mais sans s’exprimer  Être membre d’un conseil consultatif du gouvernement qui a directement l’oreille du ministre  Lors d’une commission parlementaire, présenter un mémoire issu d’une délibération collective au sein d’une association
  • 5. Dimension politique  Il y a toujours au moins deux grands points de vue dans une consultation publique:  le point de vue du « promoteur », en général un décideur public, qui finance et organise la consultation dans un but précis, par exemple en tant qu’aide à la décision ou parce que la loi l’y oblige  Le point de vue des « consultés », des publics visés, souvent des groupes précis de citoyens qui sont interpellés par le promoteur sans nécessairement partager ses buts et ses valeurs (position passive) Les acteurs de ces deux points de vue n’ont pas ni les mêmes intérêts ni les mêmes raisons d’agir. Par conséquent, la finalité officielle d’une consultation, qui est celle énoncée par le promoteur, ne coïncide pas forcément avec ce qu’en comprennent les publics visés.  C’est dans ce décalage que s’inscrit tout le jeu politique des consultations. La faible participation d’un public visé à une consultation n’est pas toujours le signe d’une lacune de communication, mais peut aussi être un message envoyé par le public qui refuse les termes politiques sous-jacents de la consultation proposée.
  • 6. La mise à l’agenda  La mise à l’agenda d’une consultation publique (thème, lieu, horaire, modalités, etc.) est donc un enjeu politique majeur qui fait l’objet de négociations intenses. Rappelons-nous les questions référendaires…  Même si le genre et le thème d’une consultation sont inscrits dans la loi, les promoteurs ont toujours une marge de manœuvre, ne serait-ce qu’au regard de l’accessibilité et de l’inclusion. Pensons à des consultations  Qui se tiennent pendant la journée plutôt que le soir et qui limitent la capacité des travailleurs d’y participer  Qui se tiennent dans une seule ville ou à l’écart des transports collectifs et limitent la capacité des citoyens d’y participer  Qui se tiennent dans des hôtels de luxe ou dans des lieux de pouvoir où les plus défavorisés sont intimidés (Problème des commissions parlementaires)  Qui n’utilisent que l’Internet et excluent ceux et celles qui n’y ont pas accès  Qui n’utilisent que des assemblées publiques et excluent ceux et celles qui n’ont pas de mobilité  Questions à toujours se poser pour comprendre une consultation publique: qui a choisi le thème de la consultation? Pour quelles raisons? Dans quels intérêts? Avec quels effets attendus? Quels sont les effets d’inclusion et d’exclusion des modalités choisies? Ces questions sont celles que les publics peuvent se poser quand ils sont sollicités par un promoteur.
  • 7. La question du pouvoir – du point de vue des publics Trois niveaux de pouvoir sont donnés aux citoyens selon la forme d’action choisie par le décideur  Être informé – aucune influence, mais une condition nécessaire pour éventuellement être en situation de pouvoir influencer l’action publique (crédibilité, références exactes et compréhensibles, etc.) –donne plus de pouvoir que s’ils étaient dans l’ignorance: séances d’information du BAPE  Être consulté = être invité à donner son avis ou à partager ses connaissances; comporte la possibilité d’influencer l’action publique selon le bon vouloir des décideurs qui restent le plus souvent libres d’y donner suite ou non: commission parlementaire Faire partie d’une instance décisionnelle dotée d’un pouvoir réel d’orientation de l’action publique (situation rare pour les citoyens hors du gouvernement): les conseils d’administration, les conseils de quartier, les comités d’usagers
  • 8. La question du pouvoir – du point de vue du promoteur Trois formes d’action possible pour le décideur: Offrir une information bien contrôlée: valider, organiser, mettre en valeur, etc. pour orienter la consultation vers le sujet précis qui intéresse le promoteur; au besoin, filtrer, cacher, et même désinformer (gaz de schiste?)  Consulter des publics précis pour obtenir de nouvelles informations qui vont l’aider dans ses projets, notamment dans ses décisions: geste fréquent et de plus en plus jugé « utile » dans la gouvernance (consultations en aménagement, sur l’immigration, la fin de vie, la réforme des institutions démocratiques, etc.)  Partager le pouvoir avec des acteurs sociaux extérieurs à l’organisation: difficile et rare…
  • 9. Pouvoir et participation  Ce duo de points de vue est incontournable dans une démocratie où les positions et intérêts sont variés.  Le point de vue du promoteur est en général le point de vue du pouvoir, c’est- à-dire des acteurs sociaux capables d’agir sur l’action des autres: élus, administrateurs, organismes publics.  Dans une démocratie, il serait très inquiétant que tous les citoyens partagent d’emblée le point de vue du pouvoir, surtout quand ils sont engagés dans des groupes de la société civile dont la fonction sociale est de surveiller l’exercice du pouvoir. Ils ne sont pas dociles, ne sont pas des « employés ».  Une consultation peut avoir différents sens politiques:  Être l’occasion d’un dialogue sincère, honnête et démocratique entre des acteurs aux positions différenciées sur un enjeu: les Etats généraux sur la réforme des institutions démocratiques (2002-2003)  Tester l’acceptabilité sociale de certains projets du pouvoir – on consulte pour prendre le pouls sans promettre de tenir compte de ce qui sera dit… Une attitude qui peut nourrir le cynisme des citoyens et leur « boycott » des consultations publiques, incluant les scrutins.
  • 10. Un élément de contexte historique : la Nouvelle gestion publique  Pourquoi la participation et la consultation intéressent-elles tellement d’organismes depuis quelques années? Au point que des chercheurs parlent d’un nouvel « impératif participatif »?  La Nouvelle gestion publique, adoptée au Québec en 2000, transforme les pratiques de l’État en l’amenant à consulter bien davantage que dans une administration traditionnelle où les décisions sont prises de manière hiérarchique et technique.  En effet, la NGP mise sur les compétences et donc sur l’aide à la décision de la part de toutes les parties prenantes « compétentes » dans la prise d’une décision, ce qui inclut les « clients » ou les « usagers » d’un programme ou d’un service. Influence des techniques de marketing du Nouveau Management  La NGP demande donc à l’appareil d’État de consulter davantage ses « clients », qui sont les citoyens. Consulter permet par exemple d’anticiper la réaction d’un public cible à une idée ou à un projet ou de construire un consensus permettant de rendre l’action publique plus efficace (Cas a contrario du mont Orford ou des gaz de schiste)
  • 11. Argumentation de l’OCDE, chantre de la NGP « Impliquer les citoyens dans le processus de décision est un investissement profitable et un élément au coeur de la bonne gouvernance. Cela permet aux administrations d’exploiter des sources d’information plus variées, de mettre en perspective les données, de bénéficier d’éventuelles solutions et d’améliorer la qualité des décisions. De la même manière, cela contribue au renforcement du sens civique et de la confiance du public dans l’administration ainsi qu’à l’amélioration de la qualité de la démocratie. «  (OCDE, Des citoyens partenaires. Information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, Paris, 2002)
  • 12. Une conviction de Barack Obama Government should be participatory. Public engagement enhances the Government's effectiveness and improves the quality of its decisions. Knowledge is widely dispersed in society, and public officials benefit from having access to that dispersed knowledge. Executive departments and agencies should offer Americans increased opportunities to participate in policymaking and to provide their Government with the benefits of their collective expertise and information. Executive departments and agencies should also solicit public input on how we can increase and improve opportunities for public participation in Government. (Barack Obama 2009, Memorandum sur la transparence et le gouvernement ouvert, http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_an d_Open_Government/ )
  • 13. Participation et éthique publique Créer des consultations publiques offrant aux citoyens une occasion de faire entendre leur voix est aussi une décision qui repose sur des valeurs:  Le renforcement de la citoyenneté, au moyen de:  l’exercice effectif des droits et libertés par chaque citoyen dans sa cité  le développement individuel et collectif des compétences démocratiques: prendre la parole, faire entendre sa voix, argumenter sans violence, mieux connaître les institutions, etc.  La sensibilisation des citoyens au bien commun, à l’intérêt général, en les amenant à écouter les autres, leurs concitoyens, et à développer un sentiment collectif d’appartenance, un « nous » collectif, celui de la Cité  Donner aux personnes qui subiront les conséquences d’une action la possibilité de se prononcer sur l’action en question  Le renforcement de la qualité de la vie démocratique, des débats publics qui s’y déroulent et de leur capacité d’y inclure de manière égalitaire une diversité de points de vue, notamment celui des plus défavorisés, contre l’emprise de l’experto-technocratie  L’aspiration à une gouvernance éclairée: une décision sera meilleure si elle est informée par une diversité de points de vue, de valeurs et de savoirs, par l’intelligence collective (Cité-bateau de l’antiquité grecque)
  • 14. Bilan des finalités possibles des consultations publiques organisées par l’État • Finalités à dimension morale • Donner la parole aux citoyens qui subiront les conséquences des décisions ou des lois • Impliquer les contribuables qui financent l’État dans la prise de décision publique • Éviter qu’une élite (experto-technique) prenne seule les décisions pour tous • Finalités à dimension pratique et politique • Tester des idées, tester leur acceptabilité, leur correspondance avec la « volonté générale du peuple » • Profiter de l’intelligence collective (Cité-bateau) • Créer des consensus (ou des apparences de consensus) favorables à l’action • Dimension éducative • Favoriser l’éducation civique, le développement des compétences démocratiques (prendre la parole, délibérer, argumenter) • Intéresser les citoyens au bien commun, à l’intérêt général • Empowerment des plus démunis
  • 15. Sept arguments contre les consultations Des arguments qui ne sont pas à la mode, mais qui sont solidement ancrés, notamment dans la fonction publique et chez certains élus  La démocratie représentative suffit, les députés ont été élus pour décider, pas besoin de démocratie participative  Faible participation des citoyens ordinaires, difficulté de faire des consultations représentatives de la population, occupation de l’espace de consultation par des groupes d’intérêts – « toujours les mêmes qui sont là »  Les citoyens sont fondamentalement collectivement incompétents:  Guidés par leurs seuls intérêts privés, incapables d’embrasser une situation complexe aux multiples dimensions  Ignorants des connaissances de base nécessaires à la prise de la bonne décision  Ne disposent pas d’un vocabulaire commun qui permet la discussion  Influencés par les médias, les préjugés, les idées simplistes, ont besoin d’être éclairés (sont dans la caverne platonicienne)  Manipulés ou manipulables par des groupes d’intérêts  Ont peur des idées nouvelles, des innovations, des changements d’habitude, plutôt conservateurs
  • 16. Les arguments contre les consultations  Coûts élevés de tout processus de consultation publique, notamment en temps; ralentissement de la prise de décision, perte d’efficacité; pousse à du détournement de consultation ou à des tentations anti-démocratiques  Instrumentalisation des consultations par le promoteur-décideur qui les utilise pour  valider ses choix ou les faire accepter, – mascarades inutiles et peu crédibles (consultation sur la pauvreté boycottée)  montrer qu’il se soucie « quand même » du peuple (Forum des générations et Forums des régions 2004)  calmer une controverse, même si sa décision est déjà prise (consultation a posteriori) ou qu’il a décidé de ne rien faire  montrer qu’il s’intéresse aux mêmes sujets que les partis rivaux Conditions de vie des personnes âgées (2008)  Elles sont soumises à l’agenda politique plutôt qu’au souci du bien commun: le promoteur les tablette si le résultat ne lui convient pas (réforme des institutions démocratiques, BAPE) ou les utilise pour légitimer ses décisions. Conséquences: perte de crédibilité et de légitimité des exercices de consultation  Difficile d’évaluer l’impact réel de ces consultations par rapport à l’effet des médias, par exemple.
  • 17. Réponses possibles à ces arguments  La démocratie représentative est en crise; davantage de participation publique pourrait la rendre de nouveau intéressante aux yeux des citoyens  Le mépris des citoyens incompétents est un argument vieux comme les régimes monarchiques et tyranniques. La démocratie repose sur les droits et non sur les compétences ou l’hérédité. C’est son essence.  Les experts sont aussi des citoyens.  L’« expertise pointue » n’est pas la même chose que l’« intelligence collective » dans laquelle les savoirs se complètent et s’interrogent mutuellement selon le principe de la « tête bien faite ».  Coûts réduits des consultations si on utilise Internet et les ressources du Web 2.0 ou si on utilise les réseaux déjà existants et les savoir-faire locaux  Les risques d’instrumentalisation des consultations sont d’autant plus réduits que la société civile est vigilante et exigeante et sait s’indigner  Même une telle instrumentalisation est source d’éducation politique…
  • 18. Défis éthiques des promoteurs « sincères »  Donner la parole à toutes les voix de manière juste et équitable  Considérer les participants comme des concitoyens intelligents et non comme des « tokens ».  Se préparer à accueillir des réponses inattendues ou critiques  Représenter adéquatement la parole recueillie dans différents milieux, porteuses de positions opposées – faire une synthèse équitable  Ne pas trahir la confiance des participants en ne leur révélant pas les enjeux réels de l’exercice de participation auquel ils sont conviés  Ne pas les faire travailler pour rien : donner une suite si possible, mais en tout cas, diffuser convenablement les résultats, les réponses, porteuses d’une multitude de précieux savoirs.
  • 19. Les consultations électroniques • Pas chères, rapides à faire, faciles à diffuser, adaptées à l’époque numérique. Évitent les effets intimidants du face à face ou de la prise de parole en public. Donnent plus de temps pour réfléchir aux réponses. • Mais perte du caractère public de la prise de position et nécessité de littératie électronique. • Perte du dialogisme (même limité) de certaines formes d’assemblées publiques, sauf dans certains expériences • Plusieurs modalités possibles • un questionnaire qui allie réponses fermées (pour les statistiques) et commentaires ouverts (pour expliquer et comprendre); qui peut aussi informer et faire réfléchir, ouvrir des horizons – questions intelligentes, qui stimulent la réflexion: très apprécié • Des forums de discussion pour obtenir des réponses plus libres, interactives, mais plus inégales et moins pertinentes par rapport aux attentes du promoteur • Du clavardage • Des formulaires délibératoires, des textes collaboratifs: pour des publics engagés et prêts à travailler fort. Plusieurs logiciels intéressants, toutes sortes d’expériences.
  • 20. Pratique de la consultation en ligne • Des logiciels: • Gratuits: Monkey survey ou Google docs • Payants, mais peu chers, comme semato (http://semato.uqam.ca), un logiciel en ligne qui permet de faire un sondage avec du contenu qualitatif et d’analyser tout ensemble et directement. • Utilisation des médias numériques pour la publicité, la diffusion du lien, la « contamination virale », mais aussi pour la diffusion des résultats • Utilisation du web 2.0: un blog gratuit de blogger ou un site wikispaces comme page d’accueil de la consultation • Exemples: • Grande consultation nationale des jeunes sur internet • Débat public en ligne : Que peut faire l’Union européenne pour améliorer notre avenir économique et social ? • Les enjeux éthiques de la procréation médicalement assistée • La science que nous voulons
  • 21. Nouvelles formes de consultation Ces modalités ne suppriment pas toutes les difficultés de réaliser une consultation à la hauteur des finalités théoriques…  Le panel de citoyens: issu de Grande-Bretagne, ce concept vise à constituer un groupe représentatif de la population d’un territoire donné qui accepte d’emblée de participer à 4 ou 5 consultations par année; la CRE de Gaspésie- Les Îles est prête à essayer.  Consultations multimedia: allient une présence sur Internet et des assemblées publiques. L’idée est de multiplier les médias pour atteindre différents groupes sociaux là où ils sont, de manière à maximiser la participation. Exige temps et polyvalence, attitude de « recherche » et non d’attente et de convocation. Exemple de la consultation sur les Services aux personnes âgées dans la région de Québec à Québec.  Consultations participatives: le promoteur collabore étroitement avec les organisations de la société civile déjà mobilisées sur l’enjeu de la consultation, au lieu de s’en méfier en raison de leur « partialité » supposée. Associer des représentants du public visé à la préparation de la consultation dès le tout début et construire ensemble les outils de consultation, notamment le questionnaire s’il y a lieu.
  • 22. Conclusion • Nécessité morale et politique des consultations • Choix des décisions avec les premiers visés • Intelligence collective • Prévenir la « tyrannie » • Limites et échecs • Manque d’inventivité des promoteurs • Agenda et processus très contrôlé, perte de crédibilité • Manque de suivi sur le plan de l’information et de la prise de décision • Hypocrisie politique • Condition nécessaire de la démocratie, mais pas suffisante

Notes de l'éditeur

  1. Commission sur les accommodements raisonnables Commission parlementaire sur un projet de politique publique Conseil permanent de la jeunesse, conseil supérieur de la langue française Forum de consultation du Commissaire à la santé et au bien-être Consultation sur le syndrome de Down
  2. Comité des usagers, CA, conseils consultatifs, grande consultation ponctuelle, sondages, etc.
  3. Critiquer un peu ce modèle
  4. On verra plus loin tous les arguments pour limiter ce partage du pouvoir Le BAPE
  5. Cette représentation de la citoyenneté relève de la définition classique de cette notion : « les citoyens, en exerçant leurs pouvoirs de citoyens, ne sont pas censés se déterminer en fonction de leurs intérêts personnels, privés, qu ’ils doivent dépasser, mais en fonction des intérêts généraux de la collectivité ou des intérêts communs à l’ensemble de ses membres » (Picard 2005 : 722). Il s ’agit là d’un pilier de la notion de citoyenneté dont le coeur « réside dans la participation, directe ou indirecte, mais co-souveraine, à la constitution et à la régulation de la Cité » ( ibid.  : 720), par le biais du pouvoir « d’en déterminer les règles fondamentales de vie que sont sa Constitution ou sa législation » ( ibid. ). Picard, dans cet excellent texte, précise encore que « le socle essentiel de la citoyenneté réside simplement dans le droit fondamental, pour tout citoyen, de prendre réellement part, sous une forme ou une autre, à l’exercice même de la souveraineté » de sa Cité ( ibid.  : 721). Rappelons ici cette définition inspirante de la Cité : « La cité, c’est l’association du bonheur et de la vertu pour les familles et les classes diverses d’habitants, en vue d’une existence complète qui se suffise à elle-même » (Aristote, Politique , chapitre V).
  6. Depuis le 3 décembre dernier jusqu ’au 20 mars 2009, tous les citoyens européens sont invités à venir participer au débat en ligne sur l’avenir social et économique en Europe. Cette consultation se tient simultanément dans 26 autres États membres de l’Union européenne. Ce débat en ligne débouchera sur 10 propositions qui contribueront aux discussions menées par 100 citoyens français choisis au hasard et participant à la Consultation européenne des citoyens qui aura lieu les 21 et 22 mars 2009.