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La réforme des collectivités
locales
Jean-Luc Bœuf
Sciences-Po, 18 novembre 2015
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Propos introductif
 Un constat
 Deux définitions
 Trois dates
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Un constat
C’est celui du « millefeuille » administratif qui se
caractérise par :
 L’émiettement (nombre et taille des ...
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Deux définitions
 Collectivité territoriale 
« Des portions du territoire national, dotées de la personnalité morale,
a...
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Trois révolutions territoriales
 1790 : le découpage du territoire
 1884 : « le conseil municipal règle, par ses délib...
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Concrètement
 Il s’agira en fait de répondre à 5
questions :
 D’où ?
 Quoi ?
 Comment ?
 Pourquoi ?
 Combien ?
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Première question : d’où ?
D’où vient ce monde local ?
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Les (presque) 37000 communes
 Issues des 44 000 « paroisses » de
l’Ancien Régime
 dont 32 000 (86%) < 2 000 habitants
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 1789 : une volonté de
découpage parfaitement
géométrique…
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 Les provinces, le découpage de Vidal de la Blache, les régions
Clémentel, les années 30 et le régime de Vichy
 De Ga...
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L’intercommunalité (au 01 11 2015)
 Plus de 2 600 EPCI :
 11 métropoles (+2 en
2016)
 9 communautés urbaines
 222 c...
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L’aspect humain
 Plus de 520 000 élus (1 pour 121 hab.) dont :
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519 417 conseillers municipaux (98,9%)

4 037 consei...
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Deuxième question : quoi ?
La répartition actuelle des compétences
et des missions entre les différents
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 Les compétences « phare » de chaque niveau de
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 Les caractéristiques essentielles du millefeuille
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Qu’est ce qu’une compétence ?
Une « compétence » peut correspondre à plusieurs
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 L’organisation...
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La clause générale de compétence a
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Les compétences partagées par tous
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 Sport
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Clubs et équipes locales
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Stades, piscines…
 Culture
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Comment coopèrent les
collectivités ?
 Les « co-financements »
 Au départ, on fait la distinction
entre :

1 « maîtr...
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Troisième question :
comment ?
 Le(s) mode(s) de fonctionnement
concret(s) des collectivités
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 Maire, président, conseiller, adjoint, « VP »,
« DGS », et moi, et moi…
 Assemblée, conseil, bureau, commission
 Ca...
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A qui s’adresser ?
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Comment évolue la prise de décision ?
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Les organes de la prise de décision politique et
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Politique et administratif
Comment s’organise la répartition des fonctions politiques
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 Le chef de l’exécutif dirige
l’administration
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Quatrième question :
pourquoi ces réformes (quasi)
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Décentralisation, libre administration
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 La « libre administration »
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 « Subsidiarité » et « blocs de compétences »
 Un dessein optimiste des fondateurs (années 1980)
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Il s’agissait init...
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Les réformes territoriales en cours
 La loi MAPTAM et la loi NOTRe …
 La réforme de l’ensemble des finances locales :...
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Cinquième question : combien ?
 Le (général) hiver budgétaire et le
printemps (des projets territoriaux)
 Marge et ma...
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Les dépenses
 Fonctionnement = 66%
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Transferts versés, dépenses d’intervention
(26,5%)
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Personnel (22,5%)
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Achats e...
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Marge et manœuvre …
 Une latitude limitée en matière de dépenses (ou « rigidité »)
 Des frais de personnel importants...
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 Une latitude limitée en recettes
 Un « levier fiscal » qui se réduit
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Encadrement de la possibilité d’actionner le ...
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  1. 1. 1 La réforme des collectivités locales Jean-Luc Bœuf Sciences-Po, 18 novembre 2015
  2. 2. 2 Propos introductif  Un constat  Deux définitions  Trois dates
  3. 3. 3 Un constat C’est celui du « millefeuille » administratif qui se caractérise par :  L’émiettement (nombre et taille des collectivités);  L’empilement (de niveaux) ;  La complexité (enchevêtrement des compétences et financements croisés). Ce millefeuille, particulièrement indigeste, serait :  Illisible (pour le citoyen)  Inefficace (pour l’administré et l’usager)  Coûteux (pour le contribuable)
  4. 4. 4 Deux définitions  Collectivité territoriale  « Des portions du territoire national, dotées de la personnalité morale, ayant une vocation d’intérêt général pour les affaires intéressant leur population et des intérêts propres, dont un conseil élu au suffrage universel assure librement la gestion dans le cadre déterminé par la loi »   Décentralisation C’est le processus de transfert de compétences de l’État aux collectivités locales, qui s’administrent de manière indépendante de lui. C’est la répartition de compétences entre les différents échelons du paysage institutionnel. Cf. l’article 1er de la Constitution : « La République est indivisible […] son organisation est décentralisée. »
  5. 5. 5 Trois révolutions territoriales  1790 : le découpage du territoire  1884 : « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune »  1982 : la décentralisation  Le mode de fonctionnement des collectivités locales est enserré dans ces trois dates.
  6. 6. 6 Concrètement  Il s’agira en fait de répondre à 5 questions :  D’où ?  Quoi ?  Comment ?  Pourquoi ?  Combien ?
  7. 7. 7 Première question : d’où ? D’où vient ce monde local ?
  8. 8. 8 Les (presque) 37000 communes  Issues des 44 000 « paroisses » de l’Ancien Régime  dont 32 000 (86%) < 2 000 habitants  plus de 20 000 communes < 500 habitants  en moyenne 1 750 habitants et 15 km²
  9. 9. 9  1789 : une volonté de découpage parfaitement géométrique…
  10. 10. 10
  11. 11. 11  Les provinces, le découpage de Vidal de la Blache, les régions Clémentel, les années 30 et le régime de Vichy  De Gaulle, discours de Lyon, 24 mars 1968 : Vers davantage de décentralisation : « L’effort multiséculaire de centralisation, qui lui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s’impose plus ».  Une conception visionnaire du rôle de la Région : «  Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de [la] puissance économique de demain ».
  12. 12. 12 L’intercommunalité (au 01 11 2015)  Plus de 2 600 EPCI :  11 métropoles (+2 en 2016)  9 communautés urbaines  222 communautés d’agglomération et (encore) 4 SAN  2 400 communautés de communes (ça va bouger !)
  13. 13. 13 L’aspect humain  Plus de 520 000 élus (1 pour 121 hab.) dont :  519 417 conseillers municipaux (98,9%)  4 037 conseillers « généraux » … bientôt départementaux (0,8%)  Réforme en 2015  1 880 conseillers régionaux (0,4%)  Réforme territoriale en cours en 2015  Plus de 1 900 000 agents  le tiers des agents publics  près de 60 000 employeurs  Plus de la moitié des collectivités emploient moins de 5 agents !
  14. 14. 14 Deuxième question : quoi ? La répartition actuelle des compétences et des missions entre les différents types de collectivités est en train de changer en profondeur
  15. 15. 15  Les compétences « phare » de chaque niveau de collectivité  Les caractéristiques essentielles du millefeuille territorial  Les compétences facultatives, l’enchevêtrement et la contractualisation
  16. 16. 16 Qu’est ce qu’une compétence ? Une « compétence » peut correspondre à plusieurs types d’interventions :  L’organisation et l’encadrement  d’une activité : autorisation, tarification  d’un secteur d’activité : marchand, non marchant, mixte  La planification d’interventions et d’aménagements sur un territoire : schémas, plans…  L’apport d’un financement, la distribution de subventions : par ex. à une association  La délivrance d’une prestation ou l’attribution d’une allocation, qui peut présenter un caractère social, tel que le RSA  La responsabilité et/ou la prestation d’un service public
  17. 17. 17 La clause générale de compétence a été limitée  Définition  Les affaires de la collectivité sont réglées par les délibérations en assemblée locale, avant exécution par le Maire/Président.  Textes  « Les communes s’administrent librement par des conseils élus. » (art. L1111-1 CGCT)  « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. » (art. 72 al. 3 Constitution)  Bénéficiaires : commune mais pas les intercommunalités et plus les départements et régions  Les EPCI sont régis par le « principe de spécialité ».  Ils ne peuvent exercer que les compétences prévues dans leurs statuts, listées de façon limitative et exclusive
  18. 18. 18 Les compétences partagées par tous  Domaines  Sport  Clubs et équipes locales  Stades, piscines…  Culture  Bibliothèques, musées, théâtres, salles…  Spectacles, festivals…  Art contemporain  Loisirs  activités extra-scolaires, bases de loisirs  « Paris plages », banquets des seniors…  Coopération internationale  Jumelages  Coopération transfrontalière  Coopération décentralisée  Modalités  Intervention directe  Obligatoire  Facultative  Expérimentale (par ex. en matière de vaccination et de prévention du sida, des IST, de la tuberculose…)  Interventions dans des politiques relevant de l’État, en appui ou en complément  Emploi (insertion, maisons de l’emploi…)  Logement (hébergement d’urgence, logement social…)  Jeunesse  Soutien au tissu associatif dans tous les domaines
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  20. 20. 20 Comment coopèrent les collectivités ?  Les « co-financements »  Au départ, on fait la distinction entre :  1 « maître d’ouvrage »  1 ou plusieurs « co- financeurs »  Pendant, on assiste à des « tours de table » parfois pléthoriques associant :  Commune + EPCI + Pays  + Département + Région,  + État + Union européenne  A l’arrivée, un « effet de levier » parfois puissant  Jusqu’à 4€ collectés pour 1€ investi !  Cela vaut pour un projet à la fois (centre aquatique, Ligne à Grande Vitesse…)  La « contractualisation »  Au départ, les parties décident de s’impliquer dans la durée :  sur un même territoire  dans des projets nécessitant de lourds investissements  Pendant, on élabore un document programme :  un « diagnostic partagé »  un plan de financement pluriannuel  des critères de sélection des projets Ce document est signé solennellement puis appliqué...  A l’arrivée, ce contrat n’engage que ceux qui l’appliquent !  Cf. les Contrats de Projet État- Région (CPER) et les routes
  21. 21. 21 Troisième question : comment ?  Le(s) mode(s) de fonctionnement concret(s) des collectivités
  22. 22. 22  Maire, président, conseiller, adjoint, « VP », « DGS », et moi, et moi…  Assemblée, conseil, bureau, commission  Carré, triangle et ligne droite : la géométrie au service des (en)jeux de pouvoir(s)
  23. 23. 23 A qui s’adresser ?  Comment évolue la prise de décision ?  Les organes de la prise de décision politique et administrative  l’articulation entre la sphère politique et la sphère administrative (Un « je t’aime, moi non plus » ?)
  24. 24. 24 Politique et administratif Comment s’organise la répartition des fonctions politiques et administratives au sein de chaque collectivité locale ?  Instances politiques (« organes »)  Maire / Municipalité / Maire-adjoint / adjoint au Maire / Président / Vice-président / conseiller / Bureau…  Bases de l’organisation administrative  Kit de survie parmi les sigles les plus usuels (DGS / VP / CG / CR…)
  25. 25. 25  Le chef de l’exécutif dirige l’administration  Il délègue en partie son autorité administrative  Il nomme un dirigeant à la tête des Services.  C’est la pointe d’une organisation « hiérarchique » pyramidale.  Il délègue aussi sa « signature » à des élus et des cadres administratifs.  De manière temporaire  Pour fluidifier les décisions individuelles ou courantes (finances, RH…)
  26. 26. 26 Quatrième question : pourquoi ces réformes (quasi) permanentes ?  Décentralisation, libre-administration et subsidiarité : les regards croisés  Du droit aux pratiques : le code des marchés publics  Les réformes en cours
  27. 27. 27 Décentralisation, libre administration et subsidiarité  La « libre administration »  Un héritage reconnu et réaffirmé en droit  C’est le fait pour une collectivité de s’administrer librement dans le respect de la loi grâce à un conseil élu et à la personnalité juridique.  C’est un principe constitutionnel, une « liberté fondamentale » reconnue par le Conseil d’État, qui s’appuie sur la Charte européenne des libertés locales (Conseil de l’Europe, 1985).  Une revendication permanente des élus locaux  La tension est forte entre unité (républicaine) et diversité (territoriale).  C’est une libertés « surveille », assortie d’un contrôle des actes administratifs
  28. 28. 28  « Subsidiarité » et « blocs de compétences »  Un dessein optimiste des fondateurs (années 1980)  Il s’agissait initialement de laisser les collectivités libres de décider pour l’ensemble des compétences susceptibles d’être le mieux mises en œuvre à leur échelon.  Des « blocs de compétences » (cohérents) devaient se dessiner progressivement en laissant jouer cette subsidiarité, grâce à la « clause de compétence générale ».  Un échec patent (depuis les années 2000)  Le constant d’un enchevêtrement de compétences fait consensus. Cf. ci-après  Il y a eu saturation, par l’ensemble des acteurs, de tous les champs d’intervention.
  29. 29. 29 Les réformes territoriales en cours  La loi MAPTAM et la loi NOTRe …  La réforme de l’ensemble des finances locales :  Les suites de la suppression de la TP et l’actualisation des bases d’imposition,  Le gel puis la baisse des dotations et les relations financières entre l’État et les collectivités,  la péréquation entre collectivités  La réforme territoriale, c’est aussi :  La métropole du « Grand Paris »  le statut de l’élu local,  les suites des élections locales et les élections à venir
  30. 30. 30
  31. 31. 31 Cinquième question : combien ?  Le (général) hiver budgétaire et le printemps (des projets territoriaux)  Marge et manœuvre sont dans un bateau  Le coût de la réforme régionale  Le coût des normes  Les coût des transferts cachés
  32. 32. 32 Les dépenses  Fonctionnement = 66%  Transferts versés, dépenses d’intervention (26,5%)  Personnel (22,5%)  Achats et charges externes (13%)  Intérêts de la dette (2%)  Investissement = 34%  Equipement et subventions d’équipement (27%)  Besoin de financement (7%)
  33. 33. 33 Marge et manœuvre …  Une latitude limitée en matière de dépenses (ou « rigidité »)  Des frais de personnel importants et dynamiques  L’inertie des dépenses de fonctionnement plus globalement  Par ex. les subventions aux associations sont habituellement reconduites d’année en année, avec une forte sensibilité « politique » de secteurs comme le sport (clubs amateurs, clubs professionnels…).  Le versement de prestations aux montants croissants et/ou tributaires de la conjoncture  Par ex. les départements disposent d’une plus faible marge de manœuvre que les autres niveaux de collectivités en raison des dépenses d’intervention sociale  Idem pour les grandes communes par rapport aux petites.  Les engagements de long terme  Par ex. au profit de partenaires institutionnels (ex. subventions aux communes)  Dans le cadre de la Programmation Pluriannuelle des Investissement ou PPI (ex. collèges, lycées) ou du financement de grands investissements (LGV…)  Dans le cadre de la « contractualisation » (Contrats de Projet État-Région…)  L’existence de contingents, dépenses qu’imposent les lois aux collectivités  Par ex. la gestion des pompiers des Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS) pour les départements.
  34. 34. 34  Une latitude limitée en recettes  Un « levier fiscal » qui se réduit  Encadrement de la possibilité d’actionner le levier des impôts locaux  Liaison entre les taux impôts des entreprises / impôts ménages  Une dépendance vis-à-vis des concours de l’État, sans visibilité sur le long terme  Une substitution au contribuable local au travers des dégrèvements, ainsi que des exonérations (avant réforme de la Taxe Professionnelle)  Des dotations ou enveloppes distribuées annuellement  Dotation majeure, la Dotation Globale de Fonctionnement ou DGF  Des dotations d’équipement  Une péréquation nationale des ressources fiscales  Des remises gracieuses de fiscalité locale attribuées aux ménages…

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