1. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und Zuwendungsrecht
I1 Grundlagen des öffentlichen Haushaltrechtes
Grundlagen des öffentlichen
Haushaltsrechts
Wissenswertes für Kulturschaffende im Umgang mit dem öffentlichen
Haushalt
Prof. Dr. Armin Klein
Ehemaliger Kulturreferent der Stadt Marburg; Professor für Kulturmanagement
und Kulturwissenschaft an der Pädagogischen Hochschule Ludwigsburg
Inhalt Seite
1. Allgemeine rechtliche Rahmenbedingungen 2
1.1 Staatliches kulturpolitisches Handeln als Aufgabenerfüllung 2
1.2 Verfassungsrechtliche Grundlagen 7
1.3 Eine Bundeshaushaltsordnung (BHO),
16 Landeshaushaltsordnungen (LHO),
13 Gemeindehaushaltsverordnungen (GemHVO) 8
1.4 Ausführungsbestimmungen 12
2. Bedeutung und Aufgabe des öffentlichen Haushalts 14
2.1 Funktionen des Haushalts 14
2.2 Der öffentliche Haushalt als Gesetz bzw. Satzung 18
2.3 Der Haushaltskreislauf 20
3. Haushaltsgrundsätze 24
3.1 Haushaltsgrundsätze mit Verfassungsrang 24
3.2 Haushaltsgrundsätze ohne Verfassungsrang 29
I
1.1
S. 1
Es ist das oberste Ziel der Haushaltsführung, den Bürgerinnen und Bürgern jeder-
zeit Transparenz und Kontrolle über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben
zu ermöglichen. Aus diesem Grundgedanken leiten sich alle Haushaltsgrundsätze
ab und hierdurch sind auch die Systematik und Gliederung des Haushaltsplans
geprägt.
Kultur & Recht GW 1998

2. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und Zuwendungsrecht
I1 Grundlagen des öffentlichen Haushaltrechtes
1. Allgemeine rechtliche
Rahmenbedingungen
1.1 Staatliches kulturpolitisches Handeln als
Aufgabenerfüllung
Damit der Staat seine kulturpolitischen Aufgaben und Zielsetzungen (z. B. als
Träger von kulturellen Einrichtungen wie Theatern, Museen, Musikschulen,
Volkshochschulen, als Veranstalter z. B. von Konzertreihen, Theatergastspielen,
Ausstellungen, Festspielen, Festivals oder als Förderer freier Träger bzw. Einzel-
künstler, z. B. durch Zuwendungen an Kunstvereine, Trachtengruppen, Heimat-
vereine, Stipendien usw.) entsprechend erfüllen kann, muß er in aller Regel Aus-
gaben tätigen (Mitte der neunziger Jahre geschah dies in einer Größenordnung
von insgesamt immerhin rund 16 Mrd. DM). Im föderativen System der Bundes-
republik Deutschland vollzieht sich die kulturpolitische Aufgabenerfüllung des
Staates durch den Bund1, die einzelnen Bundesländer2 sowie vor allem durch die
Städte und Gemeinden.3
Merkmale einer öffentlichen Aufgabe sind:
- Das Bestehen eines öffentlichen Bedürfnisses, dessen Befriedigung durch
Leistungen der öffentlichen Verwaltung erwartet wird;
- die Legitimation dieses Bedürfnisses als politische Aufgabe durch Gesetz,
Rechtsverordnung, Satzung oder sonst relevante politische Willensäußerung
der Vertretung (Parlament oder Gemeindevertretung);
- Verfügbarkeit der erforderlichen Mittel.4
Damit ein zunächst von Privatpersonen formuliertes Bedürfnis - z. B. das Be-
dürfnis, daß jedermann in Deutschland regelmäßig in erreichbarer Nähe ein er-
schwingliches Theaterangebot erhält - tatsächlich zu einem öffentlichen Bedürfnis
I wird, bedarf es eines gewissen Transformationsprozesses (siehe Abb. 1, S. 3), der
1.1 in der politischen Willensbildung moderner Gesellschaften zunächst vor allem
durch die sog. öffentliche Meinung, durch die Parteien und die Verbände geleistet
S. 2
wird (vgl. z. B. die Kampagne „Theater muß sein“, die der Deutsche Bühnenver-
ein seit Jahren durchführt). Damit dieses - zunächst nur behauptete - öffentliche
Bedürfnis allerdings tatsächlich zu einer allgemein anerkannten öffentlichen
Aufgabe wird, ist allerdings noch ein entsprechender Legitimationsprozeß not-
wendig: diese „Aufgabe“ des Staates muß ganz formal entweder durch ein förm-
liches Gesetz (z. B. durch ein entsprechendes „Weiterbildungsgesetz“), durch eine
Satzung oder eine Rechtsverordnung bzw. durch einen entsprechenden parla-
mentarischen Beschluß legitimiert werden.
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3. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und Zuwendungsrecht
I1 Grundlagen des öffentlichen Haushaltrechtes
I
1.1
S. 3
Abb. 1: Zusammenhang private - öffentliche Haushalte
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4. I Kulturfinanzierung - Öffentliches Haushalts- und Zuwendungsrecht
I1 Grundlagen des öffentlichen Haushaltrechtes
Unter dem Gesichtspunkt der Finanzierung, d. h. dem o. a. Kriterium der „Ver-
fügbarkeit der erforderlichen Mittel“, hat der Verfassungsgeber im Grundgesetz
in Art. 104 a Abs. 1 GG den Allgemeinen Kostentragungsgrundsatz formuliert:
„Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der
Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes
bestimmt.“ Hinsichtlich der finanziellen Absicherung der den Gemeinden und
Gemeindeverbänden gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie, d. h. der eigen-
verantwortlichen Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
durch die Gemeinden selbst, heißt es in Art. 28 Abs. 2 GG: „Die Gewährleistung
der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverant-
wortung.“ Um der ihnen übertragenen Verantwortung tatsächlich gerecht werden
zu können, d. h. Aufgaben zu erfüllen und damit verbundene Ausgaben zu täti-
gen, benötigen die einzelnen hiermit beauftragten öffentlich-rechtlichen Körper-
schaften entsprechende Finanzmittel, also Einnahmen. Diese Einnahmen resultie-
ren in erster Linie aus öffentlich-rechtlichen Einnahmen, d. h. aus von privaten
Haushalten bzw. Unternehmungen aufzubringenden Abgaben (also vor allem
Steuern, Beiträge, Gebühren) bzw. aus privatrechtlichen Einnahmen (wie Ver-
kaufserlöse, Mieten und Pachte, Krediten, Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätig-
keit, Konzessionsabgaben usw.).
Die Privatwirtschaft (und die in ihrem Bereich angewandte kaufmännische
Buchführung) setzt bei der Erfüllung bestimmter Aufgaben und Ziele - zumin-
dest vom Prinzip her - stets den notwendigen Aufwand in Relation zu dem zu
erwartenden Ertrag und saldiert diese entsprechend in der sog. Erfolgsrechnung
(Nettoprinzip). Übersteigt bei der Erfüllung bestimmter Aufgaben der hierzu
notwendige Aufwand den Ertrag, so wird sich privatwirtschaftliches Handeln in
aller Regel anderen Aufgaben zuwenden (sofern es nicht gelingt, durch mehr
Wirtschaftlichkeit, d. h. Effizienzsteigerung, das Verhältnis umzukehren). Das
wirtschaftliche Denken der öffentlichen Hand geht dagegen immer von dem
Grundgedanken der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, d. h. solchen Aufgaben,
die ausschließlich der Staat erfüllen kann (z. B. Gewährleistung der inneren
Ordnung, Landesverteidigung nach außen usw.), aus, denen entsprechende
I Ausgaben zugeordnet werden, für die dann in einem nächsten Schritt die not-
1.1 wendigen Einnahmen erzielt werden müssen. Deshalb orientiert sich ihre
S. 4 Rechnungsführung auch stets am sog. Bruttoprinzip (siehe Kap. 3.2, S. 36),
d. h. im Vordergrund aller Haushaltsplanungen stehen zunächst immer die zu
erwartenden, notwendigerweise zu erfüllenden Aufgaben mit den damit
verbundenen Ausgaben.
Zum Problem wird dieses Modell wirtschaftlichen Denkens und Handelns
dann, wenn es von der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben in breitem Umfang auf
allgemeine Dienstleistungen, die im Prinzip auch von Privaten erfüllt werden
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