Aspectos socioeconômicos da bacia do Rio Verde

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CAPÍTULO 17
ASPECTOS SOCIOECONÔMICOS DA BACIA
Fabiano A. S. Dalto, Felipe Almeida, Noam Goldstein
RESUMO: A apropriação dos recursos hídricos de boa qualidade tem cada vez mais se
constituído em ativo econômico, isto é, capaz de gerar rendas para aqueles que tem
acesso a seu uso. A reprodução humana e a reprodução econômica frequentemente levam
à degradação dos recursos hídricos por não ser possível montar um sistema de
governança que administre os recursos hídricos como bem público de uso comum. Neste
capítulo, apresentam-se os resultados da pesquisa sobre o sistema de governança na bacia
do Rio Verde. Inicialmente, apresentam-se as características sócio-econômicas da região
que delimitam o contexto em que as demandas econômicas e públicas sobre a água são
determinadas. Em seguida, faz-se uma análise sócio-econômica e do sistema institucional
que permeiam as comunidades ao entorno da bacia. Por fim, são indicados os
condicionantes institucionais existentes na bacia que limitam ou impedem uma
administração eficiente e equitativa dos recursos naturais disponíveis na Bacia.
PALAVRAS-CHAVE: recursos comuns, recursos hídricos, bacia hidrográfica, Bacia do Rio Verde,
estrutura de governança.

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17.1 Introdução: quais são as questões?
A apropriação dos recursos hídricos de boa qualidade têm cada vez mais se
constituído em ativo econômico, isto é, capaz de gerar rendas para aqueles que tem a sua
posse. Por outro lado, a água não é um fator econômico qualquer dada a sua importância
para a reprodução da vida humana. A pressão sobre os recursos dos mananciais de
abastecimento de água para os mais diversos usos tem crescido com as necessidades do
desenvolvimento econômico e de uma população e urbanização crescentes. Andreoli et
alli. (2005, p.62) afirmam que os “principais problemas de abastecimento no Brasil estão
relacionados à combinação do crescimento explosivo e desordenado das cidades,
provocando a degradação acelerada da qualidade da água e a minimização da capacidade
de infiltração do solo”. Em síntese, a reprodução humana e a reprodução econômica
frequentemente levam à degradação dos recursos hídricos por não ser possível montar um
sistema de governança que administre os recursos hídricos como bem público de uso
comum.
Em recente estudo sobre indicadores ambientais, o IPARDES (2010, p.68) calcula
que o consumo de água no estado não chega a 3% da disponibilidade dos mananciais
superficiais. As questões mais problemáticas emergem da distribuição do uso e da
qualidade do recurso hídrico. No Paraná, segundo o mesmo estudo do IPARDES, a maior
parte do uso de água é destinada às atividades econômicas: industriais (24%), agricultura
(21%), pecuária (12,6%) e minerais (0,4%). Os demais 42% se destinam ao
abastecimento público. Na bacia do Alto Iguaçu, onde se localiza a Sub-Bacia do Rio
Verde, o estudo do IPARDES calcula que se consome cerca de 20% das disponibilidades
hídricas superficiais, com 74% desse uso sendo abastecimento público e 26% em
atividades econômicas (industriais 14%, e agropecuárias 12%). Desnecessário dizer que
os usos dados à água indicam a centralidade que ela tem para a reprodução do sistema
econômico e das pessoas. Assim, do ponto de vista econômico a água entra não só como
um insumo na produção de riqueza como crescentemente com um potencial comercial,
devido às necessidades econômicas e públicas, que atrai os interesses de acumulação
econômica.

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Dada essa centralidade para a reprodução social, a administração dos recursos
hídricos tem-se tornado área de conflito de interesses com grande potencial de levar a uso
degradante e perversa distribuição dos recursos hídricos. Órgãos governamentais e
internacionais têm apontado para problemas de acesso desigual à água de boa qualidade.
O sistema de governança, dessa forma, constituiu o fator central nas questões da água
(ANA 2007a e PNUD, 2006). As várias questões que têm emergido no que diz respeito à
governança das bacias hidrográficas que atinja a objetivos coletivos incluem, mas não se
limitam a: redução de conflitos, construção de confiança, educação do público,
incorporação de valores e conhecimentos comunitários no processo de decisão, uso
eficiente (baixos custos e busca por não-desperdício) e distribuição equitativa dos
recursos (BEIERLE, 1998). Por governança, entendem-se as regras (e quem as define) de
uso, de distribuição e de preservação da quantidade e, especialmente, da qualidade dos
recursos hídricos (WALSH et al., 2006; CARNEIRO et alli. 2005; ANA 2007a, 2007b).
A regulação do uso dos recursos naturais em suas várias dimensões tem sido abordada na
teoria econômica por conceitos desenvolvidos dentro da abordagem institucionalista de
sistema de governança, isto é, o sistema que coordena e regula o acesso, as práticas de
uso e monitoramento estabelecidas numa determinada área e (ou) comunidade.
Neste capítulo, apresentam-se os resultados da pesquisa sobre o sistema de
governança na Bacia do Rio Verde. Começa-se apontando os aspectos metodológicos que
nortearam e formataram a pesquisa. Em seguida, apresentam-se as características
socioeconômicas da região que delimitam o contexto em que as demandas econômicas e
públicas sobre a água são determinadas. Por último, faz-se uma análise socioeconômica e
do sistema institucional que permeiam as comunidades ao entorno da bacia. Nesta última
seção também são indicados os condicionantes institucionais existentes na bacia que
limitam ou impedem uma administração eficiente e equitativa no sentido dado acima.
17.2 Digressão sobre os Aspectos Teórico-Metodológicos
que orientam a pesquisa
Nesta seção, apresentam-se os elementos teórico-metodológicos que sustentam a
análise empírica das seções seguintes. O uso de recursos hídricos e ambientais de uma

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bacia hidrográfica envolve necessariamente problemas de coordenação de decisões e (ou)
de conflitos de interesse. A questão central nesta seção é o papel das instituições na
montagem e resolução destes problemas de coordenação e de conflitos de interesses. Isto
é, discute-se como os agentes envolvidos no uso dos recursos se organizam para dirimir
problemas de coordenação e conflitos de interesse.
Recursos naturais de uso comum – como a água de rios, reservas florestais, peixes
etc. – são reconhecidos como recursos que possuem algumas características de bens
públicos. Bens públicos puros partilham duas características centrais: i) a não
exclusividade no uso, isto é, a incapacidade de construir instrumentos de exclusão de
potenciais beneficiários do uso do recurso; ii) a não rivalidade do uso, isto é, a parte
usada do recurso por um indivíduo não estará mais disponível para outros indivíduos.
No caso de um rio o uso é não exclusivo mas rival, isto é, recursos hídricos se
caracterizam por serem recursos de uso comum. Ao longo do leito do rio existem vários
usuários, onde os usuários a montante não sofrem impactos dos usuários a jusante. Por
outro lado, quanto mais a jusante o usuário do recurso estiver, maiores os impactos que
receberão dos usuários a montante. Quanto maior o uso e (ou) a degradação provocada
pelos usuários a montante maiores os custos (necessidade de tratamento devido à
poluição ou de construção de barragens para aumentar o volume de água etc.) dos
usuários a jusante.
Na literatura econômica, os impactos provocados pelas ações de uns indivíduos
sobre outros são conhecidos por externalidades. As externalidades podem ser positivas ou
negativas, dependendo se o impacto for positivo ou negativo.1
Hardin (1968) cunhou o
termo the tragedy of the commons para expressar o problema da decisão de um indivíduo
sobre recursos de uso coletivo resultar em efeitos sobre o bem-estar dos demais
indivíduos da comunidade sem, no entanto, carregar os custos ou se apropriar dos
benefícios coletivos de sua ação. A questão que emerge é como fazer com que, num
mundo em que os agentes interagem e suas decisões afetam o bem-estar dos demais,
ações deletérias não sejam incentivadas e ações conservacionistas sejam estimuladas.
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Se, por exemplo, usuários acima no rio são conservacionistas eles produzem impactos positivos sobre os
usuários abaixo no rio.

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As características de bens de uso comum dos recursos hídricos de bacias colocam
questões de governança de problemas relacionados a potenciais conflitos de interesse e a
problemas de coordenação. Os arranjos institucionais desenhados para tratarem com esse
problema têm importância central na análise. A governança de bens de uso comum tem
sido abordada na teoria econômica por meio dos conceitos desenvolvidos dentro da
abordagem institucionalista dos sistemas de direitos de propriedade os quais coordenam e
regulam o acesso, as práticas de uso e monitoramento estabelecidos numa determinada
área e (ou) comunidade. Assim, na próxima seção fazemos uma breve referência a
conceitos centrais da teoria institucional que iluminam as formas como as relações
institucionais afetam e evoluem com o comportamento de indivíduos e organizações.
Colocamos maior ênfase naqueles fatores mais negligenciados da literatura
institucionalista, vale dizer aos aspectos informais das instituições, mas que constituem, a
nosso ver, os elementos que dão legitimidade, confiabilidade e durabilidade às relações
sociais.
As instituições e as estruturas de governança
De acordo com Oliver Williamson (1985, 1998), a estrutura de governança ou
instituições são as regras pelas quais uma ordenação de direitos e de deveres é efetuada
em uma relação. Dessa forma, as instituições desempenham papel central na coordenação
e resolução de conflitos no uso de recursos naturais ao estabelecer os direitos e as
obrigações das entidades que usufruem do recurso (COMMONS, 1931; NORTH, 1991).
Além das regras e instituições formais que estabelecem incentivos e punições tangíveis
ao comportamento, instituições informais e hábitos determinam os comportamentos
individuais e a própria eficácia e durabilidade de instituições formais (VEBLEN, 1899 e
1919; HODGSON, 2003 e 2007; STEIN, 1997; DUGGER, 1980).
Em particular, a confiança e a autovigília são elementos fundamentais no
funcionamento de qualquer estrutura de governança de sistemas de larga escala e de
recursos de uso comum como os presentes nas bacias hidrográficas. Enquanto alguns
sistemas de governança permitirão o comprometimento dos indivíduos com a resolução
dos problemas mediante a participação direta, voz e voto, outros deixarão incentivos

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menos cooperativos como a saída ou o boicote. Em suma, os direitos sobre um recurso de
uso comum são definidos socialmente e estabelecem não apenas o modo como os
indivíduos se relacionam com a natureza mas, particularmente, estabelecem o modo
como as pessoas se relacionam entre si (FEENY et. alli 1990, p.112).
Segundo Elinor Ostrom e Edella Schlager (1996, p.130), cinco direitos podem ser
identificados no que concerne ao uso de recursos de uso comum:
(i) Acesso: o poder de acesso implica o direito de entrar em um determinado espaço
físico e usufruir de benefícios não extrativos, como lazer, por exemplo;
(ii) Extração: direito de obter unidades ou produtos de um recurso;
(iii) Administração: direito de regular padrões internos de utilização e transformar o
recurso ao realizar melhorias;
(iv) Exclusão: direito de determinar quem tem direito de acesso e como esse direito pode
ser transferido;
(v) Alienação: direito de vender ou arrendar qualquer um dos direitos relacionados acima
sendo, portanto, o mais alto nível hierárquico de poder de ação.
Os dois primeiros, de acesso e de extração, são operacionais. Já os três últimos,
administração, exclusão e alienação implicam direitos a participar de decisões coletivas
que definem os próprios direitos que serão ou não reconhecidos no futuro. Por exemplo,
agricultores podem ter acesso às margens de um rio se forem proprietários até certa
distância das margens. E agricultores poderão obter outorga para usar as águas do rio em
irrigação de lavouras. Os demais direitos são mais extensivos no sentido que, em maior
ou menor grau, estabelecem as regras que comandarão os dois direitos operacionais. Os
três últimos são níveis de direito de maior poder e são direitos estabelecidos em contexto
coletivo mais amplo.
As pessoas ou entidades podem tomar cinco níveis posicionais em relação aos
cinco direitos:
(i) Usuários: indivíduos com direitos de acesso operacionais, como, por exemplo, lazer
(ao visitar um sítio, porém sem poder de colheita);
(ii) Concessionários: indivíduos que possuem os direitos de escolha coletiva de entrar e
extrair, porém não sem poder transacionar tais direitos;
(iii) Reclamantes: indivíduos que possuem os mesmos direitos dos usuários autorizados,
mais o direito de administrar. Com isso lidam com operações de extração incluindo
tomada de decisões;
(iv) Posse: possuem os direitos acima descritos, além do direito de decidir exclusões. Em
determinados locais aparece a figura do coproprietário, que divide tais responsabilidades;

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(v) Proprietários: a inclusão de todos os direitos acima descritos mais a de vender ou
alugar seus direitos de escolha coletiva definem o dono do recurso. O mais alto nível
hierárquico de possessão.
No quadro 1 a seguir mostram-se as inter-relações entre os cinco direitos e as
cinco posições dos participantes. Cada posição do participante implicam direitos
rendendo níveis hierárquicos de poder sobre os recursos distintos. Quanto mais à direita
no quadro, menores são os direitos que os indivíduos ou entidades têm sobre o recurso.
Os regimes de propriedade podem ser classificados em três (FEENY et. alli 1990, p.114).
Quando plenos direitos são possuídos por agentes particulares, tem-se a propriedade
particular. Quando nenhum direito é claramente associado a um agente e todos podem
igualmente desfrutar de um recurso, tem-se um sistema de acesso livre. Finalmente, tem-
se um uma propriedade comum quando os direitos são possuídos igualmente por um
coletivo reconhecível (uma comunidade, por exemplo).2
QUADRO 1 – Interrelações de Direitos por Tipo de Participante
Posse Propriedade Reclamante Concessionário Usuário
Acesso X X X X X
Extração X X X X
Administração X X X
Exclusão X X
Alienação X
As estruturas de governança definem os proprietários dos direitos e os deveres dos
usuários dos recursos de uso comum. A literatura que trata de problemas de coordenação
e conflito em relação a recursos de uso comum tem listado quatro tipos de regimes de
administração (FEENY et. alli 1990, BROMLEY, D. W. 1982, BROMLEY, 2000,
BOWLES e GINTIS, 2002): regulação estatal; governança por meio de mecanismos de
mercado; governança comum ou comunitária; laissez-faire ou livre acesso.
No mundo real, vale observar, a complexidade institucional dos regimes de
governança supera os tipos estilizados listados acima. Por exemplo, é claro que não existe

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sistema de governança de mercado, onde predomina a propriedade privada, sem que
exista um sistema estatal de governança (por exemplo, sistema judiciário) e social mais
geral que garanta os direitos privados à propriedade. O mesmo vale para a governança
comunitária de um recurso que geralmente necessita do reconhecimento e da regulação
de uma autoridade central. A governança comunitária obviamente não suprime a
propriedade privada nem o mercado, ainda que possa se guiar por critérios distintos dos
que prevaleçam em relação aos mecanismos de mercado. Finalmente, quaisquer que
sejam as estruturas de governança dominantes entre as tipificadas acima, de alguma
forma a estrutura estatal estará presente por meio de leis, normas e outras atividades
estritamente públicas. No que segue, apresentam-se as vantagens e as limitações de cada
estrutura em particular para informar de que forma uma estrutura de governança
específica pode ser montada de maneira a produzir um uso ao mesmo tempo sustentável e
equitativo dos recursos hídricos.
Laissez-faire e os Mecanismos de Mercado
A total liberdade de mercado, isto é, a ausência total de regras que limitassem o
comportamento dos usuários/proprietários (laissez-faire), levaria certamente à tragédia da
utilização dos recursos comuns. Como todo sistema econômico é de algum modo
regulado, o laissez-faire é tão somente uma utopia inatingível de capitalismo
desregulado.
Seu substituto mais próximo, o second best dos liberais, é o sistema de
governança por meio do mercado, o qual se baseia na propriedade privada dos recursos.
Por hipótese, a maior vantagem dos direitos de propriedade privado é que os proprietários
podem dispor pela venda ou empréstimo de sua parcela num recurso de uso comum. A
possibilidade de alienação ou empréstimo permite que aqueles que podem extrair mais
produto do recurso, ou que valorizem mais o recurso, possam aumentar sua parcela no
recurso e assim aumentar o resultado global de produto. Em síntese, a maior vantagem da
solução de mercado é que, garantida a propriedade privada, o possuidor dos direitos
(aquele que pagar mais pelo recurso) pode extrair o máximo produto (a eficiência
alocativa) ou emprestar ou vender o recurso para quem o faça. Para isso, é necessário que
os recursos tenham características de bens privados puros. Algumas soluções

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conservacionistas, como os pagamentos por serviços ambientais fomentadas por
instituições multilaterais, baseiam-se nesses princípios.
As limitações da solução de mercado são, contudo, tão restritivas quanto as
hipóteses subjacentes a mercados eficientes (BROMLEY, 1982;1985, GRAFTON, 2000;
BOWLES, 2004). Devido às incertezas envolvidas na gestão de recursos naturais, a taxa
de desconto do proprietário privado pode ser superior à taxa de reposição dos estoques do
recurso, de forma a tornar o recurso superexplorado sob um regime de propriedade
privada (GAFTON, 2000, p.505).
Ademais, a eficiência de mercado depende de que os mercados sejam
competitivos e a informação disponível seja completa, o que é rigorosamente impossível
em respeito às águas de um rio. Proprietários que estão na cabeceira de um rio possuem
vantagens posicionais em relação aos que estão abaixo e é praticamente impossível para
os proprietários mais abaixo do rio monitorar e discernir a contribuição individual de
cada proprietário a montante em termos de degradação e utilização do recurso. Além
disso, mesmo em mercados competitivos, problemas distributivos relacionados ao uso
dos recursos emergiriam, uma vez que os custos ficariam a cargo dos proprietários a
jusante. Por assumir dados os direitos de propriedade e as preferências dos indivíduos,
nada garante que a distribuição de direitos de propriedade inicial possa ser considerada
justa pelos participantes (BROMLEY, 1982; BOWLES, 2004, pp.24-26).3
Em suma, o sistema de governança de recursos hídricos baseado em mecanismos
de mercado pode levar a três tipos de problemas insuperáveis usando-se as próprias
regras do mercado: superexploração; ineficência alocativa; e injustiça distributiva.
A Regulação Estatal
O sistema estatal de regulação dos direitos de propriedade, por seu turno, tem sido
chamado a operar onde as falhas de mercado são contundentes. E como assinalado, em
respeito a recursos de uso comum, e hídricos de forma particular, as falhas de mercado
são incomensuráveis. Agentes públicos podem atuar por meio de leis, incentivos fiscais e
creditícios, punições administrativas e fiduciárias para induzir ou obrigar a cooperação de
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Daniel Bromley (1982, p.835) demonstra que mesmo a eficiência alocativa (o produto social) da situação
Paretiana depende da distribuição quando existe mais de um tipo de mercadoria a ser transacionada.

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agentes privados. O Estado é que pode definir, proteger e tornar efetivo os direitos de
propriedade; tem obrigação de fornecer bens públicos; pode regular externalidades do
meio ambiente e restringir o poder econômico de monopólios. Em suma, a regulação e
provisão estatal de recursos de uso comum amarram os grupos sujeitos à sua regulação
num conjunto de relações mútuas.
A estrutura de governança estatal pode apresentar algumas fraquezas evidentes.
Agentes públicos possuem insuficiente informação a respeito dos recursos envolvidos. Os
agentes sujeitos às normas estatais, por seu turno, possuem insuficiente informação sobre
as decisões dos agentes públicos levando à insuficiente prestação de contas desses ou
mesmo à completa ausência de democracia.4
Finalmente, o poder que a atuação estatal
garante aos proprietários incumbidos de excluir outros de obter ganhos pelo uso do
recurso. Assim, a depender de como se estrutura a atuação estatal, se mero mimetismo
mais eficiente do mercado, relações simbióticas e cooperativas, já existentes ou por ser
construídas, podem ser transformadas em relações competitivas em relação à posição no
estado, nas quais condições sociais que poderiam levar a ações coletivas – solidariedade,
confiança e igualdade – são erodidas. (HANNA et al., 19946)
A Governança Comunitária
Entre autores que estudam os recursos de uso comum parece haver consenso sobre
as vantagens da administração comunitária em relação aos direitos de propriedade
privado (AGRAWAL, 2003, AGRAWAL and GIBSON, 1999, HANNA et al., 1996,
WADER, 1984, BOWLES e GINTIS, 2002). Órgãos internacionais de promoção do
desenvolvimento econômico e de conservação ambiental também abraçaram a causa da
administração descentralizada e condicionaram seus recursos à descentralização do poder
para o nível local (citação).
Bowles e Gintis (2002) definem comunidade como “a group of people who
interact directly, frequently and in multi-faceted way” p.f420. Eles incluem nessa
definição uma ampla gama de instituições definidas por características diversas. É
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Governos autoritários baseiam seu arbítrio em pelo menos três pilares: a) no poder político; b) no poder
econômico; e, c) no poder do perito. A insuficiência de informação por parte daqueles que sofrem os
efeitos das políticas estatais se enquadra no terceiro pilar. O poder autoritário ou a falta de prestação de
contas por parte do agente público é justificada na frase “deixe com os peritos” ou “os técnicos é que
irão decidir”...

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importante notar que, na definição desses autores, são as conexões e não as relações
afetivas que definem as características da comunidade. Quer alguém tenha nascido numa
comunidade (geográfica) ou tenha entrado na comunidade por escolha, sempre haverá
custos de mudança de comunidade. Isso garante que laços comunitários, uma vez
estabelecidos, tendem a ser fortes.
Para os propósitos deste estudo, o conceito será aplicado para um determinado
território compreendendo uso de terras para agricultura e para residência cujos moradores
fazem planos e tomam (ou sofrem com) decisões de governança conjuntamente.
Exemplos de decisões tomadas pela comunidade são a distribuição de bens e serviços
públicos, alocação de recursos ambientais e econômicos e decisões sobre a
representatividade e participação no processo político.
A literatura que advoga a administração de recursos de uso comum por
comunidades aponta a pequena escala espacial, a maior homogeneidade econômica e
social e a partilha de normas de conduta e valores culturais, às vezes denominando essas
características de capital social, como as vantagens da comunidade sobre outras estruturas
de governança (Victoria A. Beard e Aniruddha Dasgupta, 2006, Robert Wade 1987,
Hanna et al. etc.). Um número pequeno de pessoas, partilhando valores e culturas
similares, facilitaria a ação coletiva necessária na decisão sobre o uso de recursos
comuns. Quando o contrato é incompleto ou difícil de ser executado em tribunal, as
comunidades apresentam vantagens de monitoramento, de obtenção de informações
dispersas e de imposição de conformidade com a ação coletiva por aplicar “rewards and
punishments to members according to their conformity with or deviation from social
norms” (BOWLES, 2004, p.490). Os mecanismos desenvolvidos pela comunidade para
coordenar e monitorar comportamentos geralmente envolvem: confiança, reciprocidade,
solidariedade, reputação, orgulho, respeito, vingança, retribuição entre outros. A
frequência e a repetitividade das interações comunitárias reforçam os mecanismos de
conformação com a norma coletiva. Em suma, as características definidoras de uma
comunidade apresentam vantagens na obtenção de informação, no monitoramento dos
comportamentos, na conformação com as normas e na equidade na distribuição, que os
direitos privados e a regulação do Estado jamais poderiam obter.

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Nem sempre, contudo, as comunidades têm tido sucesso em administrar
sustentavelmente recursos naturais de uso comum.5
Podem comprometer a equidade,
eficiência e sustentabilidade da governança comunitária, problemas recorrentes em
comunidades como dificuldade de acompanhar o desenvolvimento e em introduzir novas
tecnologias; dificuldade de responder ao crescimento e diferenciação das demandas dos
mercados; tendência a excluir membros externos de forma moralmente repugnante
(étnico, religioso, gênero); dominância política de pequenos grupos dentro da própria
comunidade; e desinteresse ou resistência a ações conservacionistas; incapacidade de
impor sanções sobre ações fora de sua jurisdição que afetem a disponibilidade de seus
recursos entre outras.
Diante de evidências desse tipo, vários autores têm procurado listar uma série de
condições que tornam as potenciais vantagens da comunidade em fatores efetivos de
governança eficiente, equitativa e sustentável (Wade 1987, Agrawal 2003). A partir dos
principais trabalhos na área, Agrawal (2003) listou 33 fatores identificados na literatura
como determinantes do sucesso de uma estrutura de governança de recursos naturais de
uso comum. O quadro 2 abaixo reproduz os quatro grupos com os 33 elementos
sintetizados pelo estudo de Agrawal. Naturalmente, a lista apresenta algumas
dificuldades: a) a interdependência de fatores contribuintes para o sucesso da governança
comunitária, o que dificulta a definição da relação de causalidade; b) a possibilidade de
que nem todos os fatores estejam presentes em casos específicos, ou que tenham
relevância variável de acordo com casos específicos – como é o caso de estudo desse
trabalho; c) o número grande de variáveis que dificulta a análise detalhada de cada delas;
e d) a subdescrição dos fatores que possam afetar o sucesso da governança comunitária
(AGRAWAL, 2003).
Quadro 2 – Condições Críticas para o Sucesso da Governança Comunitária de Recursos
Naturais de Uso Comum
5
Robert Wade (1987), um proponente da solução comunitária, afirma que em seus estudos em 31 vilas do
sul da Índia encontrou experiências em que as comunidades administravam sustentavelmente seus
recursos de uso comum e outras onde não havia administração sustentável pelos locais. Wade conclui
que “there can be no presumption that the collective action route (como Wade chama as comunidades)
will generally work, any more than there can be a presumption that private property or state regulation
will generally work” (p.105).

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1) Características do Sistema
i) Pequena escala
ii) Limites bem-definidos
iii) Baixo nível de mobilidade dos recursos
iv) Possibilidade de estocagem dos benefícios do recurso
v) Previsibilidade
2) Características do Grupo
i) Pequena Escala
ii) Limites claramente definidos
iii) Partilha de normas e valores
iv) Experiências passadas de sucesso – capital social
v) Liderança apropriada – jovem, familiarizada com mudanças externas, conectada com a elite
tradicional local
vi) Interdependência entre membros do grupo
vii) Heterogeinidade das dotações, homogeinidade das identidades e interesses
viii) Baixos níveis de pobreza
(1 e 2) Relação entre as características do sistema e as características do grupo
i) Sobreposição entre a localização residencial dos usuários e a localização do recurso
ii) Altos níveis de dependência do grupo do sistema em que está o recurso
iii) Justiça na alocação dos benefícios do uso dos recursos comuns
iv) Baixos níveis de demanda pelo usuário
v) Mudanças graduais no nível de demanda
3) Arranjo Institucional
i) Regras simples e fáceis de entender
ii) Regras de acesso e administração desenhadas localmente
iii) Fácil aplicação da obediência às regras
iv) Punições graduais
v) Disponibilidade de processo judicial de baixo custo
vi) Prestação de contas dos monitores e outros fiscais dos usuários
(1 e 3) Relação entre o sistema de recursos e os arranjos institucionais
i) Restrições sobre o uso adéquam-se à regeneração dos recursos
4) Ambiente externo
i) Tecnologia
a) Tecnologia de exclusão de baixo custo
b) Tempo para adaptação a novas tecnologias relacionadas to the commons
ii) Baixo nível de articulação com mercados externos
iii) Mudança gradual na articulação com os mercados externos
iv) Estado
a) Governo central não deveria subestimar a autoridade local
b) Instituições externas de suporte às sanções
c) Níveis apropriados de ajuda externa para compensar os usuários locais por atividades de conservação
d) Níveis conjugados de apropriação, provisão, obrigação e governança
As dificuldades apontadas acima indicam que há, na verdade, mediações
importantes dentro das comunidades que devem ser levadas em conta quando se analisa
cada um dos fatores listados e sua contribuição para a eficiência, equidade e
sustentabilidade da administração dos recursos de uso comum baseada na comunidade.
Arun Agrawal e Clark Gibson (1999) argumentam que a comunidade “must be examined

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in the context of conservation by focusing on the multiple interests and actors within
communities, on how these actors influence decision making, and on the internal and
external institutions that shape the decision-making process. A focus on institutions rather
than ‘community’ is likely to be more fruitful for those interested in community-based
natural resource management” (p.630). Isso significa que a seleção das variáveis
relevantes do quadro acima e a relação de causalidade entre elas devem ser derivadas a
partir das especificidades institucionais do local da análise.
Na análise que segue, os fatores determinantes da administração de recursos de
uso comum contidos no quadro acima serão analisados seguindo a sugestão metodológica
de Agrawal (2003) de forma a atentar para os elementos de poder e resistência envolvidos
na estrutura de governança da Bacia do Rio Verde. Começaremos com uma discussão da
distribuição setorial da produção, do emprego e a estrutura de propriedade que, em última
instância, determinam as demandas das atividades econômicas sobre os recursos naturais
na região e definem as possibilidades de adequação a um modelo ambientalmente
sustentável e socialmente justo.
A estrutura produtiva e fundiária nos Municípios da APA do Rio Verde
A renda gerada nos municípios em cujos perímetros a APA do Rio Verde se situa,
representa cerca de 7% de toda a renda produzida no Estado do Paraná e 18% da renda
gerada na Região Metropolitana de Curitiba. A região apresenta uma estrutura produtiva
dominada pelos serviços e pela indústria, que geram em conjunto 95% da renda local,
enquanto a agricultura gera os outros 5%. O desempenho econômico, medido pelo
crescimento da renda na região, foi exuberante no período 2002-2007. Enquanto a renda
real anual média cresceu em 7,5%, a renda per capita anual média cresceu 5,6%. Ambas
as taxas situam-se bem acima das do Estado do Paraná e da Região Metropolitana de
Curitiba.

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Tabela 1 – Renda Per Capta e Estrutura de Produção Setorial de Araucária e Campo
Largo
2002 2007
Var Média
Anual (%)
Como
Proporção
do Paraná
Como
Proporção
da RMC
Araucária
Renda per Capta R$44.846,00 R$58.592,40 6,1 5,5 vezes 4,1 vezes
Agricultura (%) 0,6 0,5 3,0 0,4 11,1
Indústria (%) 50,3 43,4 4,1 9,4 23,1
Serviços (%) 49,1 56,1 11,9 5,3 12,6
Total 8,0 6,0 15,7
Campo Largo
Agricultura (%) R$7.324,0 R$8.293,4 2,6 0,8 vezes 0,6 vezes
Indústria (%) 3,3 4,5 14,1 0,4 13,1
Serviços (%) 42,1 42,0 4,7 1,2 3,1
Total 54,7 53,5 4,2 0,7 1,6
Total 4,7 0,8 2,1
Fonte: IBGE e Ipardes (Cadernos Municipais)
Considerando os dados acima apresentados, nota-se que o valor produzido em
Campo Largo e Araucária é quase o mesmo. No entanto, os dados agregados dos
municípios de Campo Largo e Araucária disfarçam disparidades entre as estruturas
produtivas das duas cidades. Ainda que as participações relativas dos diferentes setores se
assemelham, em Campo Largo, o poder de geração de renda comparado ao de Araucária
é bastante inferior. Araucária produz 6% do produto interno do Paraná, com peso maior
da indústria que produz cerca de 9,5% de toda a produção industrial do Estado e 23% da
produção industrial da Região Metropolitana de Curitiba. A indústria de Campo Largo,
por sua vez, adiciona pouco mais de 1% ao produto total do Estado. Por outro lado,
enquanto a agricultura de Campo Largo representa 4,5% da renda gerada naquele
município, em Araucária a agricultura representa apenas 0,5% da renda lá gerada. Esse
maior poder de geração de renda apresentado por Araucária leva este município a
desfrutar de uma renda per capita sete vezes maior do que a de Campo Largo.
Não devem restar dúvidas da importância que a indústria petroquímica tem para
esses números uma vez que Araucária sedia a refinaria Getúlio Vargas da Petrobrás
(Repar). Calcula-se que a Repar gera entre 2.000 e 2.500 empregos, diretos e indiretos, e

16
16
pague cerca de 16% do ICMS do Estado do Paraná. A produção industrial da refinaria é,
hoje, a principal demandante de água do Rio Verde. Geograficamente, a represa da
refinaria, de onde são drenados os recursos hídricos para os processos produtivos e de
refrigeração, fica a jusante do Rio Verde.
Dessa forma, dentro de nosso esquema, a Repar seria a unidade econômica que
mais sofreria com as externalidades negativas em caso de uso predatório dos recursos
naturais na região. Neste caso, o uso desregulado dos recursos naturais, com impactos na
qualidade e quantidade da água, provocaria custos privados crescentes à companhia. Da
mesma forma, conceder a Repar o direito exclusivo de uso representaria um custo de
monitoramento que a empresa provavelmente não conseguiria ou desejaria arcar, o que
redundaria em depredação e degeneração dos recursos disponíveis.
Propriedade Fundiária e Produção Agrícola
Ao entorno do Rio Verde há uma variedade de vilas agrícolas, outras de lazer e
mesmo peri-urbanas. A estrutura de propriedade é tipicamente pequena e, quando
dedicada à produção, geralmente de agricultura familiar. Os estabelecimentos deste tipo
na região ocupam 44% das extensões de terras e perfazem 83,5% dos estabelecimentos
existentes. A extensão média dessas propriedades fica em torno de 10 ha.
A grande maioria dessas famílias é proprietária das terras e empregam a própria
mão de obra familiar na produção agrícola e pecuária. Predomina a produção de
alimentos, como milho, feijão e batata. Em Araucária, essas culturas dominam 87% da
área plantada e representam 88% da quantidade produzida. Em Campo Largo, aquelas
mesmas culturas predominam em 88% da área plantada e representam 88% da quantidade
produzida. As demais produções são de cebola, algumas frutas, fumo (em Campo Largo)
e soja. A criação animal e a produção de derivados não se constitui na principal, nem
mesmo numa importante, atividade da região de acordo com os dados disponíveis.
Entretanto, ainda que os dados não registrem essa produção, há evidências locais de que a
produção de galináceos para abate está crescendo na região da APA do Rio Verde.

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17
Tabela 2 – População Rural por Gênero
1996 2007 Var.%
População Rural 8.036 8.563 6,6
Masculina 4.174 4.376 4,8
Araucária
Feminina 3.862 4.072 5,4
População Rural 19.225 17.233 -10,4
Masculina 9.956 8.958 -10,0
Campo Largo
Feminina 9.269 8.275 -10,7
Fonte: IBGE e Ipardes
A dinâmica da população rural nas duas cidades se diferencia de maneira
acentuada. Campo Largo possui mais do que o dobro da população rural de Araucária.
Considerando a renda per capita, um produtor agrícola em Araucária obtém uma renda
cerca de 1,7 vezes maior do que a de um produtor em Campo Largo. Nota-se, também,
um comportamento populacional de sinal invertido nos dois municípios. Enquanto
Araucária viu sua população rural crescer nos dez anos entre 1996-2007, Campo Largo
experimentou uma redução de cerca de 10,5% de sua população rural no mesmo período.
Tabela 3 - QUESTÕES SOBRE SUCESSÃO FAMILIAR
Figueiredo C. Cristina Total Percentual
13 quest. 31 quest. 44
Continuar trabalhando na propriedade com
atividades Agrícolas
2 11 13 29,5
Continuar na propriedade e trabalhar fora
com outras atividades.
6 1 7 15,9
Continuar na propriedade e trabalhar fora
com atividades Agrícolas
0 6 6 13,6
Deixar a propriedade e continuar no campo 1 3 4 9,1
Deixar a propriedade e ir para outra cidade 2 3 5 11,4
Filhos já desligados das atividades da
propriedade
2 3 5 11,4
Outros 0 1 1 2,3
Fonte: Elaboração dos autores a partir dos questionários aplicados
A propriedade da terra constitui-se não apenas o patrimônio das famílias ao
entorno do Rio Verde, como são sua principal fonte geradora de renda. Sendo assim, é
recorrente a preocupação dos moradores dessa região com os rigores com que as leis
ambientais preservacionistas podem ser estabelecidas. De um lado, os produtores locais

18
18
temem que as restrições a suas atividades, especialmente no que diz respeito aos limites
de uso extensivo do solo, inviabilizem suas atividades; de outro, esperam por incentivos
que viabilizem sua produção. A maior parte dos entrevistados nas comunidades,
especialmente em Colônia Figueiredo, em Campo Largo, dizem que seus filhos não
continuarão as atividades agrícolas. Mais de 30% deixaram ou deixarão a propriedade
para morar em outro lugar. Em Araucária a realidade do produtor mostra-se algo
diferente. Aproximadamente, 65% dos respondentes dizem que seus herdeiros
continuarão a trabalhar em atividades agrícolas, seja na propriedade seja em outra
propriedade.
Em suma, já existe um movimento claro de êxodo rural em Colônia Figueiredo. A
população rural tem diminuído e o poder de geração de renda com atividades agrícolas se
mostra bastante limitado. Em Colônia Figueiredo as perspectivas econômicas para os
herdeiros dos colonos são reduzidas e as gerações mais jovens tendem a procurar moradia
e emprego em aglomerações urbanas. A venda das propriedades para “chacreiros”
tornou-se alternativa comum de financiamento para a recolocação nas cidades. Em
Araucária a questão econômica não coloca a mesma pressão sobre o movimento
populacional. Na verdade, encontramos casos de expansão dos negócios de algumas
famílias para outras regiões do Estado.
A literatura teórica e empírica que resenhamos na primeira parte deste trabalho
sugere que os problemas e soluções que afetam a administração de recursos de uso
comum devem encontrar sua origem e agência na estrutura de governança que operam na
região. Na próxima seção discutimos essa estrutura e mostramos seus limites para dar
conta de problemas que emergem na gestão de recursos de uso comum na estrutura
socioeconômica apresentada do Rio Verde. Mais diretamente, sinalizamos como as
comunidades locais percebem a estrutura de governança e em que medida elas parecem
dispostas a reduzirem os custos de implementação e monitoramento de leis
preservacionistas por meio de colaboração com o bem público.

19
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A estrutura de governança na Bacia Hidrográfica do Rio Verde
Qual é a atual estrutura de governança dos recursos hídricos do Rio Verde
(Paraná)? Como ela se constituiu e que funções seus componentes têm desempenhado?
De acordo com nosso referencial teórico, as respostas para essas perguntas devem
emergir de uma análise da inter-relação das instituições formais, que compõem tal
ambiente de tomada de decisão, com os hábitos de pensamento e de comportamento dos
agentes diante destas estruturas. Para tal, duas metodologias distintas foram aplicadas,
uma relacionada às organizações envolvidas com os recursos do Rio Verde e outra com
foco na população rural que reside em suas margens.
O primeiro modelo de abordagem empírica baseou-se em entrevistas
semiestruturados relacionadas a algumas perguntas envolvendo a estrutura de governança
em questão (veja o capítulo 16 deste livro para uma descrição detalhada da metodologia e
questionários aplicados). O segundo trabalho de campo envolveu a elaboração de
diagnósticos participativos junto às populações; um levantamento de dados que
corresponde à criação conjunta de informação permitindo que a visão dos pesquisadores
se torne a mais isenta possível6
. Esse trabalho empírico buscou determinar o enforcement
da estrutura de governança por meio dos hábitos de pensamento capturados nas falas dos
participantes.
Tabela 4 – Questões sobre o Rio Verde e a APA do Rio Verde
Figueiredo C. Cristina Total Percentual
Qual a importância do Rio Verde às suas
atividades produtivas? 13 quest. 31 quest. 44 quest.
Essencial 0 8 8 18,2
Importante 1 8 9 20,5
Não importante 12 9 21 47,7
Qual a importância do Rio Verde às outras
atividades?
Essencial 1 4 5 11,4
Importante 3 11 14 31,8
Não importante 9 15 24 54,5
Conhece as condições de uso dos recursos
naturais estabelecidos pela APA?
Conheço Plenamente 5 5 10 22,7
6 Obviamente, a interpretação dos dados fica a critério de quem pesquisa então há alguma interferência
cognitiva. Contudo, ao não apresentar essa influência ex ante a dinâmica de campo, as informações
levantadas são aquelas que o agricultor evidencia como importante. Elemento que destaca a
representatividade desses dados.

20
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Conheço Parcialmente 6 19 25 56,8
Não conheço 2 8 10 22,7
Concorda com as condições de uso dos
recursos naturais estab. Pela APA?
Concordo Plenamente 3 6 9 20,5
Concordo Parcialmente 4 9 13 29,5
Indiferente 0 2 2 4,5
Discordo 4 7 11 25,0
Desconheço 2 6 8 18,2
Participou das reuniões que definiram as
condições de uso dos recursos naturais da
APA?
Plenamente 7 11 18 40,9
Parcialmente 1 11 12 27,3
Não Participei 5 8 13 29,5
O quadro acima destaca o resultado de perguntas feitas na região querendo avaliar
a percepção dos produtores em relação ao recurso hídrico representado pelo Rio Verde e
sobre a legislação que regula as atividades na região, a APA do Rio Verde. À primeira
vista, percebe-se que a importância do rio em relação às atividades produtivas e de lazer
(pesca, passeios, banho etc.) é baixa. De fato, poucos cultivos na região pesquisada
utilizam irrigação com águas do Rio Verde. O que esses dados também podem sugerir é
uma possível baixa valoração do recurso. Isto é, esses produtores provavelmente não
tomariam em conta as externalidades que provocariam com suas atividades sobre o
recurso. Isso significa que os incentivos para a preservação do Rio Verde deveriam ir
além do pagamento pela água.
De fato, nas visitas às comunidades, especialmente Colônia Figueiredo, a questão
fundamental é a de uso das terras. Como as propriedades são em média de pequena
extensão e, em alguns casos, de relevo acidentado, a restrição de uso do solo em margens
de rio significa para esses produtores um risco econômico muito maior do que a mera
cobrança pela água. Em outras palavras, a cobrança pela água, mesmo que toda a receita
fosse reconvertida para a região, não compensa para esses produtores as perdas de terras
agricultáveis impostas pela legislação ambiental. Assim, os incentivos à adesão de baixo
custo à legislação ambiental são distorcidos.
Em ambas as Colônias, a legislação da APA e a perspectiva de seu zoneamento
têm provocado grande apreensão na comunidade. Milder (2004) fez extensa pesquisa nos
anais das reuniões e audiências públicas que ocorreram em 2003, quando se fazia o

21
21
primeiro macrozoneamento da APA. As transcrições das falas dos moradores mostram o
total desacordo, desconfiança e apreensão com as regras que estavam sendo informadas
pelas autoridades nas reuniões públicas (MILDER, 2004, pp.45-52). A comunidade
continua desconfiada do processo. Em nossa pesquisa, cerca de 41% das pessoas que
entrevistamos participaram de todas as reuniões públicas sobre o macrozoneamento da
APA em 2003 e 27% delas participaram de algumas. O conhecimento pleno e a
concordância plena com as regras a viger com a APA ficam em torno dos 20 a 22%.
Parte dessa desconfiança dos produtores locais se deve à falta de integração
institucional entre as instâncias de representação das comunidades e as instâncias de
decisão públicas sobre os recursos da Bacia do Rio Verde. Os diagramas a seguir foram
desenhados a partir de reuniões com as comunidades. A coloração similar à da
comunidade representa o estabelecimento de conexões positivas. Quanto mais próxima
da comunidade e sem contornos, mais forte são os laços da instituição com a
comunidade. Por outro lado, colorações avermelhadas significam ligações negativas do
ponto de vista da comunidade. Contornos tracejados ou sólidos significam barreiras
maiores para a interrelação.

22
22
GRÁFICO 1 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA FIGUEIREDO
Colônia
Figueiredo
Igreja
Empresa
de
Insumo
Agrícola
Emater
Escola
Associação
de Turismo
Prefeitura
IAP
Sanepar
Comitê da
Bacia
Petrobras

23
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GRÁFICO 2 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA CRISTINA
COLÔNIA
CRISTINA
Prefeitura
IGREJA
Sanepar
PETROBRÀS
EMATER
Escola
Comitê da
Bacia
Sociedade
Cristina
Em ambas comunidades pesquisadas, percebe-se uma forte relação positiva com a
Igreja, com a Prefeitura e com a Emater. Em Colônia Figueiredo, o IAP é considerado
uma instituição presente negativamente na comunidade. Essa opinião negativa se deve à
percepção de que o papel fiscalizador do IAP é exercido de forma desigual. Isto é, nem
todos os infratores são igualmente punidos com os rigores da lei. Em particular, percebe-
se que o IAP é mais rigoroso com os agricultores locais do que com os moradores das
cidades, em especial moradores de Curitiba. Na Colônia Figueiredo, a Petrobras é
percebida como uma instituição de relações negativas com a comunidade. Essa percepção
é explicada pela comunidade como fruto da atuação pretérita da Petrobrás, que impôs
perdas de terras aos colonos quando criou a represa do Rio Verde.
Entretanto, chama a atenção o fato de que, nas duas comunidades, o Comitê da
Bacia seja totalmente ignorado. A esfera do Comitê da Bacia se apresenta em branco para
representar a falta de menção pela comunidade. Mesmo quando estimulados pelos
pesquisadores a se posicionar em relação ao Comitê de Bacia, os membros da
comunidade respondiam desconhecer essa entidade.

24
24
O Comitê da Bacia deveria ser a instituição-chave na deliberação dos regramentos
e das ações sobre recursos de bacias hidrográficas. A Lei n.º 9.433, que institui a Política
Nacional de Recursos Hídricos brasileira, impõe que “a gestão dos recursos hídricos
deve ser descentralizada e contar com a participação dos Poderes Públicos, dos usuários
e das comunidades” (inciso VI, Art. 1º). A visão que informa esse artigo da lei é a da
necessidade de responsabilização das comunidades locais com os destinos dados aos
recursos naturais de que usam. Essa responsabilização implica que as comunidades sejam
copartícipe na gestão dos recursos que sofrem alguma influência de sua atuação produtiva
ou de outra natureza. Em outras palavras, busca-se com os Comitês de Bacias o
comprometimento dos usuários e das comunidades com a gestão integrada dos recursos
de uso comum sob sua influência. Com esse comprometimento das comunidades e
usuários aumentar-se-ia a oferta de externalidades positivas, como o manejo sustentável
do solo, a preservação das matas ciliares, a construção de infraestrutura sanitária, a
eliminação de ocupações irregulares etc.
A configuração atual do Comitê da Bacia do Alto Iguaçu, ao qual pertence a
Bacia do Rio Verde, entretanto, não está composta pela diversidade de usuários e
comunidades cujas ações influem na manutenção do sistema. O quadro abaixo mostra a
última configuração de representantes no Comitê do Alto Iguaçu e Ribeira, antes da
instituição do Instituto das Águas, que substituiu a Sudersha como órgão executivo dos
Planos de Bacias no Paraná.

25
25
Instituições do Poder
Público (12)
Setores Usuários de
Recursos Hídricos(14)
Sociedade Civil
Organizada(12)
Secretaria de Estado do Meio
Ambiente e Recursos Hídricos –
SEMA;
Companhia de Saneamento do
Paraná – SANEPAR;
Conselho Gestor dos Mananciais da
Região Metropolitana de Curitiba;
Superintendência de
Desenvolvimento de Recursos
Hídricos e Saneamento Ambiental
– SUDERHSA
Câmara Técnica da APA do Rio
Irai;
Instituto Ambiental do Paraná –
IAP;
Câmara Técnica da APA do Rio
Passaúna;
Coordenação da Região
Metropolitana de Curitiba –
COMEC;
Companhia Paranaense de
Energia – COPEL;
CEDEA (Centro de Estudos, Defesa
e Educação Ambiental);
Secretaria de Estado do
Planejamento e Coordenação
Geral – SEPL;
Companhia Paranaense de
Energia – COPEL;
Instituto Timoneira;
Secretaria de Estado da
Agricultura e do Abastecimento –
SEAB;
Petróleo Brasileiro S/A –
PETROBRAS;
APPAM (Associação Paranaense
de Preservação Ambiental do Rio
Iguaçu e Serra do Mar);
Minerais do Paraná S/A –
MINEROPAR;
Geoplan do Brasil
Universidade Federal do Paraná –
UFPR;
Prefeitura Municipal de Piraquara; Grupo Votorantim;
Pontifícia Universidade Católica do
Paraná – PUCPR;
Prefeitura Municipal de Colombo; DaGranja Agroindustrial Ltda;
Universidade Tecnológica Federal
do Paraná – UTFPR;
Prefeitura Municipal de São José
dos Pinhais;
Trombini Industrial S/A;
Associação Brasileira de Recursos
Hídricos – ABRH;
Prefeitura Municipal de Almirante
Tamandaré;
Terra Rica Indústria e
Comércio de Calcáreo Ltda;
Associação Brasileira de Águas
Subterrâneas – ABAS;
Prefeitura Municipal de Campo
Magro.
Organização das Cooperativas
do Estado do Paraná –
OCEPAR;
Associação Brasileira de Engenharia
Sanitária – ABES.
Federação da Agricultura do
Estado do Paraná – FAEP;
Resíduos Sólidos e Drenagem
Urbana – Município de
Curitiba.
Há uma superrepresentação de órgãos públicos, mesmo naquelas posições
destinadas à participação da sociedade civil. Há, também, um elevado número de
empresas e entidades associativas que não são nem usuárias nem pertencem à
comunidade. Essas últimas são, costumeiramente, capturadas pelas primeiras por meio de
contratos de pesquisa, desenvolvimento conjunto de projetos etc., aumentando a
representação efetiva das empresas. Por outro lado, há uma nítida subrepresentação das
comunidades diretamente afetadas pelas políticas de recursos hídricos.

26
26
Conclusão
Em suma, a gestão sustentável e equitativa dos recursos da Bacia do Rio Verde
enfrenta problemas institucionais cruciais. A condição necessária para que uma gestão
eficiente e equitativa ocorra é que todos os agentes cujas ações afetem a manutenção do
sistema se comportem como provedores de um bem público. Vale dizer, os usuários e as
comunidades devem fazer parte da gestão com os mesmos propósitos que regem a
administração pública. O Comitê de Bacia teria esse objetivo, mas, como mostrado, ele
falha no objetivo de integrar a comunidade como um agente de provisão do bem público.
Com isso as comunidades continuarão sendo vistas como agentes antagônicos ao sistema
de gestão. Do ponto de vista das comunidades, a gestão continuará sendo vista como uma
ameaça a sua subsistência. Em particular, elas vêem os regramentos de uso dos recursos
na região como limitadoras de sua produção agrícola. Em Campo Largo isso se torna
mais dramático na medida em que Colônia Figueiredo já sofre um processo de
estagnação econômica e evasão populacional.
Finalmente, ainda que proposições simples como a cobrança pela água possam
surgir como solução, elas precisarão de um mecanismo institucional operante e legítimo
diante da comunidade de forma a integrá-la na gestão dos recursos comuns. Até que a
gestão dos recursos do Rio Verde seja compreendida como um bem de propriedade
comum e até que ela seja organizada e efetivamente administrada de forma que as
comunidades se sintam coproprietárias do sistema de forma a criar regras compatíveis
com o comportamento conservacionista, a proposição de pagamento pela água torna-se
inadequada e mal situada.

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