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SYMPOSIUM 2016 : CONFÉRENCE 703 - LA GOUVERNANCE DES GRANDS PROJETS D’INFRASTRUCTURE PUBLIQUE

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La gouvernance des grands projets d’infrastructure est un sujet d’importance en gestion de projet, étudié depuis déjà plusieurs décennies. Malgré cet intérêt afin de mieux comprendre les mécanismes et la complexité de ces projets d’envergure, l’exécution de ces projets n’est toujours pas adéquate en termes de performance. Sur le plan théorique, la plupart des études qui ont été menées à ce sujet ont mobilisé des perspectives économiques, contingentes et institutionnelles. Pourtant, on en sait encore peu sur la façon dont les acteurs traduisent et adoptent les cadres de gouvernance en pratique. Cette recherche doctorale vise à étudier comment un cadre de gouvernance des grands projets d’infrastructure publique se traduit en pratique. Au gouvernement du Québec, un tel cadre de gouvernance est en place depuis 2008. La stratégie de recherche est une étude de cas multiples (quatre cas, correspondant à quatre projets) menée dans le contexte gouvernemental québécois. Les résultats préliminaires de cette recherche doctorale seront présentés, basés sur la stratégie principale d’analyse de la théorisation ancrée. La principale contribution de cette recherche est d’augmenter la compréhension de la gouvernance des projets telle qu’appliquée en pratique, telle qu’elle est traduite et promulguée par les acteurs impliqués (la gouvernance en tant que pratique).
BIOGRAPHIE

Maude Brunet, MGP, PMP, est doctorante en administration – spécialisation gestion de projet – à l’ESG UQAM.
Ses intérêts de recherche portent sur la gouvernance des grands projets d'infrastructures publiques. Elle possède près de dix années d'expérience en gestion de projet et a été administratrice du PMI-Montréal pour 2012-2013. Elle est actuellement chargée de cours à l'ESG UQAM et elle est également impliquée activement avec l’organisation GP- Québec, la communauté de pratique en gestion de projets publics au Québec.

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SYMPOSIUM 2016 : CONFÉRENCE 703 - LA GOUVERNANCE DES GRANDS PROJETS D’INFRASTRUCTURE PUBLIQUE

  1. 1. La gouvernance des grands projets d'infrastructure publique par Maude Brunet Étudiante au doctorat en administra2on, spécialisa2on ges2on de projet, ESG UQAM
  2. 2. Plan de présenta9on Introduc9on Ques9on de recherche et méthodologie Au Québec •  La loi sur les infrastructures publiques •  Le cadre de gouvernance actuel •  L’évolu2on du cadre Ailleurs •  Le cadre norvégien •  Le cadre anglais •  Étude compara2ve de 6 pays de l’OCDE Conclusion Ques9ons and discussion
  3. 3. Contexte Les grands projets d’infrastructure cons9tuent un des secteurs de développement les plus importants au niveau mondial Plusieurs de ces projets ont encore des performances faibles Au Québec, les inves9ssements en infrastructures publiques aCeindront en moyenne 8,8 milliards $ par année pour les 10 prochaines années, dont 70% de ces inves9ssements représentent des projets majeurs 3
  4. 4. Contexte (suite) En 2008, le gouvernement du Québec a mis en place un cadre de gouvernance pour les grands projets d’infrastructure, inspiré des modèles norvégien et britannique •  Deuxième version en 2010 •  Troisième version en 2014 •  Pour les projets de plus de 50 millions $ La mise en applica9on de ce cadre par les acteurs projet est un processus qui n’a pas fait l’objet de recherches empiriques et qui permeCra un éclairage nouveau sur la gouvernance réelle des projets 4
  5. 5. Cadre de gouvernance : défini9on ‘Une structure organisée, qui fait autorité dans une ins9tu9on, comportant l’ensemble des processus et des règles établies afin d’assurer que les projets aCeignent leurs objec9fs.’ (traduc2on libre, Klakegg et al. 2008, p.s30). Caractéris9ques (Samset 2006; Klakegg et al. 2008) •  Un ensemble dis2nct de jalons et points de décision qui s’appliquent aux grands projets publics de tous secteurs d'un gouvernement •  Un contrôle poli2que aux points de décisions de go/no-go •  Une base analy2que adéquate pour les décisions •  La structure du cadre lui-même (principalement pour les objec2fs explicitement énoncés, les u2lisateurs; les éléments du cadre, etc.) •  Les éléments de gouvernance détaillés (surtout concernant l'es2ma2on des coûts et de la planifica2on du temps) 5
  6. 6. Ques9on de recherche et méthodologie Comment le cadre de gouvernance des grands projets d’infrastructure du Québec (la Direc9ve) est mis en applica9on en pra9que dans les projets? Étude exploratoire, qualita9ve Étude de cas mul9ple •  4 projets majeurs d’infrastructure publique au Québec •  Terrain de recherche de septembre 2015 à juin 2016 •  Total de 43 entrevues, observa2on de 21 rencontres de travail Théorisa9on ancrée •  Analyse intra-cas en cours, puis inter-cas •  Cycles itéra2fs 6
  7. 7. Au Québec 7
  8. 8. Loi sur les infrastructures publiques Adoptée en 2013 Planifica9on des inves9ssements publics en infrastructures •  Plan québécois des infrastructures, sur 10 ans Le Conseil du trésor peut émeCre une direc9ve concernant la planifica9on des inves9ssements et la ges9on des infrastructures publiques au sein des organismes publics Cons9tu9on de la Société québécoise des infrastructures (13 novembre 2013) 8
  9. 9. Le Plan québécois des infrastructures (PQI) Le PQI 2016-2026 an9cipe des inves9ssements de 88,7 milliards $ •  53 milliards $ pour le main2en des ac2fs •  22 milliards $ pour le remplacement et l’améliora2on des infrastructures actuelles (projets déterminés) •  14 milliards $ pour des projets éventuels (non déterminés) 9
  10. 10. Inves9ssements par secteurs PQI, p.25 10 Santé et services sociaux (16,6 B$) Transport (30,6 B$) Municipalités (9,5 B$) Educa2on et recherche (17,9 B$) Autres secteurs (14,1 B$) Enveloppe centrale (11,3 B$)
  11. 11. Projets majeurs au PQI En exécu2on En planifica2on En évalua2on Total Santé et services sociaux (16,6 B$) 11 6 8 25 Transport (30,6 B$) 38 25 25 88 Municipalités (9,5 B$) 10 10 3 23 Éduca2on et recherche (17,9 B$) - 2 3 5 Autres secteurs (14,1 B$) 9 3 4 12 Enveloppe centrale (11,3 B$) - Total 68 46 43 153 PQI, p.51 11
  12. 12. Évolu9on des inves9ssements publics en infrastructure (B$) PQI, p.21 12
  13. 13. Objec9fs du cadre québécois Meilleures pra9ques, op9males Meilleure sélec9on des projets (selon les besoins) Imputabilité Vision à long terme et globale Qualité des infrastructures Respect des coûts, des délais et de l’envergure Standardisa9on des pra9ques de ges9on de projet Transparence 13
  14. 14. Rôles des par9es 14 Samset et al. 2016
  15. 15. Le cadre de gouvernance québécois 15
  16. 16. Modalités Le cadre s’applique aux projets majeurs d’infrastructure (+50M$) La SQI est impliquée dans tous les projets à l’excep9on des projets relevant du Ministère des transports •  Ges2onnaire de projet •  En associa2on 16
  17. 17. 1-Fiche d’avant-projet Ini9ée par le Ministère promoteur du projet Doit être approuvée au Conseil des ministres Une fois approuvée, le projet est inclus au PQI (à l’étude) Contenu: •  1-Descrip2on sommaire du besoin exprimé •  2-Es2ma2on préliminaire du coût total du projet •  3-Es2ma2on du coût total pour produire chacun des éléments du dossier d’opportunité 17
  18. 18. 2-Dossier d’opportunité Contenu: •  1-Étude de besoin •  2-Détermina2on des exigences du projet •  3-Détermina2on et évalua2on des op2ons possibles •  4-Choix et jus2fica2on de la meilleure op2on à long terme •  5-Répar22on annuelle des inves2ssements nécessaires •  6-Présenta2on des principales variables économiques et financières •  7-Es2ma2on du coût des éléments nécessaires à l’élabora2on du dossier d’affaires Les plans et devis / concept sont soumis par l’équipe de projet pour la revue qualité (SQI, SCT) Doit être approuvé au Conseil des ministres Une fois approuvé, le projet passe en mode planifica9on au PQI
  19. 19. 3-Dossier d’affaires Contenu: •  1-Portée du projet •  2-Échéancier du projet •  3-Plan de ges2on du projet Les plans et devis préliminaires sont soumis par l’équipe de projet pour la revue qualité (SQI, SCT) Doit être approuvé au Conseil des ministres Une fois approuvé, le projet passe en mode réalisa9on au PQI
  20. 20. 4-Réalisa9on et clôture du projet Des rapports sommaire d’avancement de projet doivent être acheminés au SCT deux fois par an lors de la réalisa9on, ainsi qu’un rapport final à la clôture du projet De plus, s’il y a des modifica9ons majeures à l’envergure ou aux coûts du projet, le ges9onnaire de projet doit demander l’approba9on de celles-ci au Conseil des ministres
  21. 21. L’évolu9on du cadre québécois
  22. 22. Modifica9ons des versions antérieures Ins9tu9onnalisa9on du cadre : d’une poli9que administra9ve à une direc9ve Seuil des projets relevé de 40M$ à 50M$ Renforcement de l’avant-projet et de la jus9fica9on du besoin, approba9on au Conseil des ministres Revues diligentes faites à l’interne (SQI et SCT) U9lisa9on de la con9ngence des projets réduite à 0% sans autorisa9on préalable (avant 5%) Ges9onnaire de projet désigné : Société québécoise des infrastructures (SQI)
  23. 23. Déclencheurs et résultats Déclencheurs Résultats (points principaux) V1 Poli2que- cadre 2008 •  Rapport du Vérificateur général (2004) •  Rapports de CIRANO sur les meilleures pra2ques à l’interna2onal (2006) •  Poli2que cadre •  Agence des PPP •  Revue qualité faite par des acteurs privés et le SCT •  Les projets sont des PPP par défaut (autrement doivent être jus2fiés) V2 Poli2que- cadre 2010 •  Réorienta2on poli2que, le cadre de gouvernance doit s’appliquer à tous les projets majeurs, pas seulement les PPP •  Infrastructure Québec •  Mode de réalisa2on conven2onnel par défaut (autrement doit être jus2fié) •  Approba2ons : porte 1 – Ministère promoteur du projet; portes 2-3 – Conseil des ministres V3 Direc2ve 2014 •  Rapport du Vérificateur général (2011) et rapport SECOR-KPMG (2012) •  Loi sur les infrastructures publiques (2013) •  Réorienta2on poli2que pour développer l’assurance qualité à l’interne •  Document légal •  Ges2onnaire de projet désigné : Société québécoise des infrastructures (SQI) ou le Ministère des transports (MTQ) •  Assurance qualité par SQI et SCT •  Pas de besoin formel de considérer différents modes de réalisa2on •  Approba2ons : toutes les portes au Conseil des ministres
  24. 24. Quelques projets sous le cadre de gouvernance CUSM – 1,1 B$, 2004-2015
  25. 25. Échangeur Turcot – 3,19 B$, 2018 Mario Faubert Aviateur Photographe - airphotomax.com
  26. 26. Amphithéâtre de Québec – 400 M$, 2012-2015 Site web, WSP
  27. 27. Cadre québécois : quelques conclusions Évolu9on des versions antérieures : •  Consolida2on des aspects législa2fs •  Développement de l’exper2se à l’interne •  Maintenant plus d’emphase sur les bénéfices du projet au sens large – la jus2fica2on ini2ale doit être approuvée à plus haut niveau Plusieurs changements dans les dernières années : les individus et organisa9ons apprennent et s’adaptent au cadre D’autres changements sont prévus sous peu : besoin de recherche sur la performance du cadre et des projets, de forma9on et de l’accompagnement au changement
  28. 28. Ailleurs Le cadre norvégien Le cadre anglais Étude compara2ve de 6 pays de l’OCDE
  29. 29. Cadre de gouvernance - Norvège Concentra9on sur les phases ini9ales des projets, lorsque différentes op9ons sont encore possibles et que des changements peuvent être faits à des coûts raisonnables S’applique aux grands projets (130 millions $ et +) Revues qualité extensives, qui durent quelques mois : rapports publiques Réviseurs indépendants du secteur privé Le cadre est administré par le Ministère des finances, et les décisions sont prises au Parlement
  30. 30. Cadre – Norvège Ini9alement pour les projets de 500 million NOK et plus (environ 87 millions $) Révisé en mars 2011 : seuil relevé à 750 million NOK (130 millions $) Projets inclus •  Transport, projets d’infrastructure (excluant l’avia2on), projets de défense, projets de construc2on d’édifices gouvernementaux Projets exclus •  Le secteur pétrolier et gazier •  Les entreprises éta2ques (les hôpitaux)
  31. 31. Cadre – Norvège Samset et al. 2016
  32. 32. Rôles des par9es Samset et al. 2016
  33. 33. Revues de qualité Le Ministère des finances gère le cadre de gouvernance et le contrat d’approvisionnement Accords cadres signés avec dix firmes (période de 5 ans) •  Ingénierie (incluant la ges2on du projet et l’es2ma2on des coûts) •  Analyse financière et économique •  TI L’u9lisa9on de réviseurs externes pour l’assurance qualité de la documenta9on du projet est obligatoire
  34. 34. Es9ma9on des coûts stochas9que Samset & Volden (2013)
  35. 35. Performance des coûts Samset & Volden (2013)
  36. 36. Constats Les résultats montrent que 80% des projets restent maintenant à l'intérieur du cadre de coûts approuvé par le Parlement (P85) La pra9que consistant à établir un cadre de coûts inférieur pour l'agence qui exécute (généralement au niveau de P50, steering frame) a probablement été une étape importante pour fournir des incita9ons à l'efficacité des coûts
  37. 37. Concept Research Program Financé par le Ministère des finances de la Norvège, existe depuis 2002 En9té indépendante, qui relève de NTNU à Trondheim Base de donnée des projets « Trailbase » Objec9f : To develop front-end management and project governance as an academic subject Plusieurs rapports produits disponibles sur leur site web, dont un relate la performance des projets depuis l’adop9on du cadre (Samset & Volden 2013) et un autre qui présente une étude compara9ve de 6 pays de l’OCDE incluant le Québec (Canada) (Samset & al 2016)
  38. 38. Concept Research Symposium Symposium tenu aux 2 ans, sur invita9on (employés gouvernementaux, chercheurs, consultants et associa9ons en ges9on de projet) Organisé par le Concept Research Program, offert par le Ministère des finances de la Norvège
  39. 39. Concept Research Symposium (suite) Représenta9on québécoise importante depuis le début •  2003 et 2006 : Roger Miller, École Polytechnique de Montréal •  2008 : Brian Hobbs, ESG-UQAM •  2010 : Représentant du SCT, Québec •  2012 : Représentant d’Hydro-Québec et du BAPE •  2014 : Monique Aubry et Maude Brunet, ESG-UQAM •  2016 : Monique Aubry (comité d’organisa2on) et Maude Brunet (présenta2on de l’évolu2on du cadre québécois)
  40. 40. Royaume-Uni IPA (2016)
  41. 41. Cadre – Royaume-Uni Samset et al. 2016
  42. 42. Rôles des par9es Samset et al. 2016
  43. 43. Assurance qualité des projets Assurance Review : prévu à l’avance, aux portes décisionnelles •  2 ou 3 réviseurs pour 3 jours à chaque revue Project Assessment Review (PAR) : demandé au besoin pour une évalua9on indépendante •  3 réviseurs pour 5 jours
  44. 44. Delivery Confidence Assessment
  45. 45. 45 IPA (2016)
  46. 46. Développement de l’exper9se interne Major Projects Leadership Academy •  Dispensé par Saïd Business School, University of Oxford Objec9f : développer les compétences des dirigeants principaux de projet au sein de la fonc9on publique pour réaliser des projets complexes En cinq ans, entre 200 et 300 fonc9onnaires devraient avoir été formés •  Entre 2012 et 2015: 414 ont débuté et 230 ont gradué (programme de 15 mois)
  47. 47. Nombre de réviseurs par ministère NAO (2012)
  48. 48. Réviseurs internes vs externes NAO (2012)
  49. 49. Étude compara9ve de 6 pays de l’OCDE 49 Samset et al. 2016
  50. 50. Étude compara9ve de 6 pays de l’OCDE 50 Samset et al. 2016
  51. 51. Conclusion Cadre norvégien : plus simple, plus axé sur le processus, se base sur l’exper9se externe Cadre anglais : plus mature, plus axé sur le business case (value- for-money), mise sur le développement de l’exper9se à l’interne Cadre québécois : à l’origine très inspiré du cadre norvégien, beaucoup d’évolu9on et d’appren9ssage organisa9onnel depuis ces dernières années •  maintenant mise également sur le développement de l’exper2se à l’interne •  encore en période d’adapta2on et d’ajustement La recherche et le balisage interna9onal dans ce domaine ont leur valeur ajoutée
  52. 52. Ques9ons et discussion Merci de votre a1en2on!
  53. 53. Klakegg, O. J., Williams, T., Magnussen, O. M., & Glasspool, H. (2008). Governance Frameworks for Public Project Development and Es9ma9on. Project Management Journal, 39, S27–S42. Infrastructure and Projects Authority. (2016). Annual report. Cabinet Office, London, UK. NAO. (2012). Assurance for major projects. Na9onal Audit Office, London, UK. Samset, K., Berg, P., & Klakegg, O. J. (2006). Front end governance of major public projects. Paper presented at the EURAM 2006 Conference, Oslo. Samset, K., & Volden, G. H. (2013). Inves9ng for impact: Lessons with the norwegian state project model and the first investment projects (Vol. 36, pp. 1-53). Oslo, Norway: Concept Research Program. Samset, K. F., Volden, G. H., Olsson, N., & Kvalheim, E. V. (2016). Governance of major public investment projects: A compara9ve study of principles and prac9ces in six countries (Vol. 47, pp. 132). Oslo, Norway: Concept Research Program. Références
  54. 54. Références (suite) SECOR-KPMG (2012). Étude sur la ges2on actuelle du plan québécois des infrastructures et sur le processus de planifica2on des projets - Document principal: 46 p Secrétariat du Conseil du trésor. (2016). Le plan québécois des infrastructures 2016-2026. Québec, Canada. Secrétariat du Conseil du trésor. (2014). Direc2ve sur la ges2on des projets majeurs d’infrastructure publique. Québec, Canada. Secrétariat du Conseil du trésor. (2010). Poli2que-cadre sur la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique. Québec, Canada. Secrétariat du Conseil du trésor. (2008). Poli2que-cadre sur la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique. Québec, Canada. Vérificateur général du Québec. (2011). Rapport du vérificateur général du Québec à l’assemblée na2onale pour l’année 2011-2012: Vérifica2on de l’op2misa2on des ressources, ch 1: Infrastructures p.1.1-1.15 (pp. 238). Québec, Canada.

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