Mémoire de MAS en Action Humanitaire
Année académique 2010/2011
Intervention humanitaire en milieu 
urbain après une catas...
Résumé
Les évènements récents (Bam, Aceh, la Nouvelle-Orléans, Port-au-Prince et
Sendai) ont frappé de plein fouet les mil...
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Remerciements
Je souhaite adresser ici mes remerciements au Dre Corine Frischknecht, qui a supervisé
mon mémoire.
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Sommaire
Chapitre 1 – Introduction.........................................................................................
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LISTE DES FIGURES ET TABLES
Figure 1 Nombre de catastrophes entre 1900 — 2010…………………….………6
Figure 2 Évolution des popula...
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Chapitre 1 – Introduction
Depuis un siècle, nous assistons à l'augmentation des catastrophes humaines ayant pour
origine...
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À cela se rajoute un autre phénomène social : l’urbanisation de la population
mondiale. Depuis 2007, le nombre de citadi...
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Mais au-delà de l’époque contemporaine, d’autres catastrophes de ce type ont marqué
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La gestion de l’assainissement et des déchets solides est un sujet peu médiatisé et
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Chapitre 3 – L'intervention humanitaire en milieu urbain
Ce chapitre aura pour but de réfléchir sur les défis d’une int...
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• installation des abris temporaires et création de camps.
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3.1.3 Défi de la sécurité
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• les lieux de distribution ;
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3.3.2 L’évaluation des besoins
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« [D]ans ce type d’urgence urbaine, l’un des défis principaux réside dans la nécessité de
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Chapitre 4 – Retour sur Haïti
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Bibliographie
ACF, (2010) Mission en Haïti de Paul Machado sous la direction de M. Pierre Tripon
– Du 16 janvier 2010 au 3...
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Grünewald, F. (2011a) Communication personnelle.
Grünewald (2011b) 5 à 7 du CICR « Action humanitaire en milieu urbain ...
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  1. 1. Mémoire de MAS en Action Humanitaire Année académique 2010/2011 Intervention humanitaire en milieu  urbain après une catastrophe d'origine  naturelle :  ses spécificités et ses défis Présenté par  Paul MACHADO  Composition du jury :    Directrice de mémoire : Dre Corine Frischknecht    Président du jury : Prof. Hon. Jean‐Jacques Wagner, Université de Genève      Experte : Mme Julie Patinet Groupe URD  Juillet 2011
  2. 2. Résumé Les évènements récents (Bam, Aceh, la Nouvelle-Orléans, Port-au-Prince et Sendai) ont frappé de plein fouet les milieux urbains, posant des défis aux acteurs humanitaires. En raison de l’augmentation de la population et du phénomène d’urbanisation en constante progression, les catastrophes en milieu urbain vont qu’aller en augmentant. Ce mémoire a donc pour objectif de discuter des spécificités et des défis d’une intervention humanitaire en milieu urbain, en réponse à une catastrophe induite par un phénomène naturel violent. En effet, les schémas d’intervention actuels des acteurs humanitaires ne semblent pas toujours bien adaptés aux particularités du milieu urbain. La capitalisation de l’expérience humanitaire est surtout basée sur les interventions en milieu rural. Celle sur le milieu urbain reste à faire. Notre analyse présente quelques pistes de réflexion en utilisant le cas du séisme en Haïti de 2010. ===== Recent natural catastrophes have mostly struck urban environments (Bam, Aceh, New-Orleans, Port-au-Prince and Sendai). This situation can be explained by constantly increasing urbanization across the globe. This leads us to believe that natural disasters in urban environments will continue to increase. Therefore, this mémoire aims to discover the specificities and challenges of humanitarian action in urban areas, following a catastrophe caused by a violent natural phenomenon. Indeed, current humanitarian intervention plans do not seem to be well- adapted to the urban areas' features. Humanitarian knowledge and lessons-learned has mostly focused on rural areas; it remains to be done for urban areas. Our analysis explores this topic using the 2010 Haiti earthquake.
  3. 3. 3 Remerciements Je souhaite adresser ici mes remerciements au Dre Corine Frischknecht, qui a supervisé mon mémoire. Mes remerciements s’adressent également à monsieur François Grünewald, directeur général du Groupe URD, pour ses commentaires et son regard d'expert. J’exprime ma gratitude envers les membres du jury : Prof. Hon. Jean-Jacques Wagner – Université de Genève — et Mme Julie Patinet — Chargée de recherche « Eau et assainissement » — Groupe URD, pour leurs commentaires, suggestions, et support. Je tiens aussi à remercier l'ensemble de l'équipe du CERAH pour leurs enseignements et leur support. Enfin, j'adresse mes remerciements aux étudiants du CERAH, qui m'ont soutenu et encouragé au cours de la réalisation de ce mémoire. Merci à tous et à toutes.
  4. 4. 4 Sommaire Chapitre 1 – Introduction...........................................................................................6 1.1 Définition des notions clefs ......................................................................................................11 1.2 Méthodologie.............................................................................................................................12 1.3 Contraintes et limites ................................................................................................................13 1.4 Structure.....................................................................................................................................13 Chapitre 2 – Le milieu urbain et ses facteurs de vulnérabilité .................................14 2.1 Les facteurs sociodémographiques et socioculturels ..............................................................14 2.2 Les facteurs économiques.........................................................................................................18 2.3 Les facteurs physiques et fonctionnels ....................................................................................21 2.4 Les facteurs institutionnels et politico-administratifs.............................................................24 Chapitre 3 – L'intervention humanitaire en milieu urbain ........................................27 3.1 Introduction aux défis de l’intervention humanitaire..............................................................27 3.2 Les humanitaires et les enjeux économiques...........................................................................31 3.3 Les enjeux physiques et fonctionnels ......................................................................................33 Chapitre 4 – Retour sur Haïti...................................................................................37 4.1 Les premiers défis de l’intervention humanitaire....................................................................37 4.2 Les réponses humanitaires dans le secteur économique.........................................................39 4.3 Les obstacles physiques et fonctionnels ..................................................................................40 Chapitre 5 – Discussion ...........................................................................................45 Chapitre 6 – Conclusion et recommandations ..........................................................46 Bibliographie...........................................................................................................49
  5. 5. 5 LISTE DES FIGURES ET TABLES Figure 1 Nombre de catastrophes entre 1900 — 2010…………………….………6 Figure 2 Évolution des populations urbaine et rurale……………………………...7 Figure 3 Évolution et exposition des mégapoles en Asie………………………….9 Figure 4 Modèle d’activité de recouvrement post-catastrophe…………………..28 Tableau 1 Catastrophes naturelles ayant affectées un milieu urbain entre 2000- 2010………………………………………………………………………8
  6. 6. 6 Chapitre 1 – Introduction Depuis un siècle, nous assistons à l'augmentation des catastrophes humaines ayant pour origine un phénomène naturel violent (figure 1) : Figure 1 : Nombre de catastrophes entre 1900 — 2010 (EM-DAT1 , 2010) Aucun changement géologique ne peut expliquer cette tendance (O'Keefe, 1976). En revanche le changement climatique en cours est considéré comme un des éléments pouvant expliquer cette tendance (ISDR, 2004). En effet les phénomènes météorologiques tels que les cyclones voient leur intensité et nombre grandir (Raisson, 2010c). Mais ce n’est pas le facteur majeur. Une autre composante pour l’explication de cette tendance est l'augmentation démographique que nous vivons au niveau mondial (Raisson, 2010a). 1 EM-DAT est une base de données qui répertorie les catastrophes au niveau mondial suivant des critères établis. Cette base de données est gérée par le Centre pour la recherche et l’épidémiologie des catastrophes (CRED) de l’Université de Louvain, en Belgique.
  7. 7. 7 À cela se rajoute un autre phénomène social : l’urbanisation de la population mondiale. Depuis 2007, le nombre de citadins dans le monde a dépassé le nombre de ruraux et l’écart ne cesse de se creuser à l’avantage des villes (UNFPA, 2007). Les projections effectuées jusqu’en 2050 soulignent cette tendance (figure 2). Figure 2 : Évolution des populations urbaine et rurale (Raisson, 2010b, p64)
  8. 8. 8 Il n’est malheureusement pas difficile de trouver des exemples de crises humanitaires en milieu urbain dû à un phénomène naturel tel qu’un tremblement de terre, un tsunami, un cyclone, une inondation, etc. Le séisme suivi d’un tsunami ayant affecté le Japon le 11 mars 2011, la capitale haïtienne partiellement détruite le 12 janvier 2010 suite à un séisme aussi, la Nouvelle-Orléans fortement touché par l’ouragan Katrina le 26 août 2005, pour ne citer qu’eux, sont autant d’exemples, montrant les impacts énormes d’aléas naturels sur un milieu urbain (tableau 1). Tableau 1 : Catastrophes naturelles ayant affectées un milieu urbain entre 2000-2010 (IFRC, 2010, p35)
  9. 9. 9 Mais au-delà de l’époque contemporaine, d’autres catastrophes de ce type ont marqué notre histoire comme la destruction de Pompéi en 79 par l’éruption du Vésuve ou le tremblement de terre de Lisbonne en 1755. De plus, d’ici à 2025 environ 75 % des mégapoles seront dans les pays en voie de développement (Thouret et D'Ercole, 1996) et dans des zones exposées aux dangers naturels comme les séismes, tsunamis, cyclones, etc., tels que Pékin (Chine), Lahore (Pakistan), Dhaka (Bangladesh) et Kolkata (Inde). La figure 3 montre l’évolution démographique des mégapoles du continent asiatique ainsi le degré d’exposition aux aléas naturels : Figure 3 : Évolution et exposition des mégapoles en Asie (Raisson, 2010c, p168) Le travail de capitalisation, soit de la part des universitaires (mémoires, thèses, etc.) ou des organisations humanitaires (rapports d’évaluation, publications, travail de recherche, etc.)
  10. 10. 10 concernant les actions humanitaires d’urgence, s’est plus orientée vers la gestion des interventions de solidarité lors de situations de conflits armés ou « post-conflit », sur des problématiques de crise alimentaire, d'accès aux soins, ou de gestion de camps de réfugiés ou de personnes déplacées internes (PDI) en milieu rural (O'Donnell et al., 2009 ; IASC, 2010 ; Zetter et Deikun, 2010). Mais peu de littérature existe, proportionnellement parlant, sur la gestion de crise aiguë en milieu urbain touché par une catastrophe d'origine naturelle. Une ville est une entité complexe qui a ses organes, sa circulation, un comportement systémique et les habitants qui la peuplent n’ont pas les mêmes vulnérabilités et capabilités qu’en milieu rural. Or les schémas d’intervention des acteurs humanitaires ne sont pas toujours bien adaptés à ces particularités. Les savoirs et les techniques développés pour des programmes en zone rurale ne s’appliquent pas forcément dans le contexte urbain. Ce fut mon constat lors de ma mission avec « Action Contre la Faim » (ACF), dans la capitale haïtienne, Port-au-Prince, ravagée par le tremblement de terre le 12 janvier 2010. La question de recherche qui se pose est la suivante : « Est-ce qu'un milieu urbain affecté par une catastrophe d'origine naturelle nécessite une intervention humanitaire d'urgence spécifique ? » L’hypothèse est qu’un milieu urbain affecté par une catastrophe d’origine naturelle nécessite une intervention humanitaire d’urgence différente, en raison des spécificités du milieu urbain. L’environnement urbain est plus complexe que le milieu rural à approcher, regroupant des dimensions politique, sociale, économique et sécuritaire plus intriquées. Les méthodes de coordination, d’évaluation des besoins, de gestion de la sécurité, de déploiement logistique et de conduite des programmes ne sont pas de même nature qu’en milieu rural. Constatant un manque de capitalisation aussi bien académique que de la part des ONGIs sur les retours d’expériences concernant les interventions humanitaires dans un milieu urbain après une catastrophe d'origine naturelle, le but de ce mémoire est donc d’identifier les spécificités et les défis d’une intervention humanitaire dans ce contexte. Cela dans un souci de proposer des pistes d’amélioration (cf. chapitre 6) des pratiques des acteurs humanitaires dans le milieu urbain, ainsi que les façons « d’augmenter la capabilité des citadins ». Le travail de capitalisation sur ce thème doit être un des enjeux majeurs pour les
  11. 11. 11 acteurs de l’aide humanitaire pour éviter de reproduire les mêmes erreurs dans les crises à venir comme il en a été pour Haïti (cf. chapitre 4). 1.1 Définition des notions clefs Dans cette partie je poserai les définitions des termes spécifiques usités dans ce mémoire par souci de clarté et précision. 1.1.1 Catastrophe d’origine naturelle Pour définir l'expression de catastrophe naturelle, je me réfèrerai à la définition donnée par Rony Brauman (2010, p71). « [U]ne catastrophe naturelle n'est une catastrophe que si elle se produit dans un milieu habité. [...] [C']est à proprement parler un évènement social et politique tout autant que naturel. » Dans ce mémoire, l'expression de catastrophe d’origine naturelle désigne la déstabilisation d'une société humaine par un choc extérieur qui a pour origine un phénomène naturel de grande intensité et à fort pouvoir de destruction matérielle et humaine. 1.1.2 Milieu urbain La notion de milieu urbain reste relative et en fonction des sociétés qui la définissent. L'Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE, 2011) propose la définition suivante : « [l]'unité urbaine repose sur la continuité [...] du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants ». De manière plus globale, nous nous baserons sur la définition de Fijalkow (2007) d'une représentation urbaine constituée d'un continuum bâti avec une densité de population élevée et une dimension d'interaction socioéconomique. Nous intégrerons donc dans notre définition deux entités : le centre-ville et ses banlieues. Le centre-ville est le cœur historique de l'agglomération urbaine. Les banlieues et/ou les bidonvilles constituent une première couronne entourant le centre-ville. Puis vient l’environnement péri-urbain qui constitue une deuxième couronne d'habitation, moins densément peuplée et où l'environnement urbain et rural s’interpénètrent. 1.1.3 Capabilité La capabilité est définie par Amartya Sen (2000, p65-66) comme « les diverses combinaisons de fonctionnements (états et actions) que la personne peut accomplir. La capabilité est, par conséquent, un ensemble de vecteurs de fonctionnements qui indiquent
  12. 12. 12 qu’un individu est libre de mener tel ou tel type de vie. » Dans ce mémoire le terme de capabilité désignera pour un individu, l’ensemble de : • son capital humain, soit l’ensemble de ses aptitudes, talents, qualifications, expériences et qui déterminent en partie sa capacité à travailler ou à produire pour lui-même ou pour les autres ; • son capital social, soit l’ensemble des relations sociales qui lui sont afférentes incluant les possibilités que lui permette son environnement. 1.1.4 Réponse humanitaire d’urgence Dans le cadre de ce mémoire, j'entends par réponse humanitaire d'urgence l'intervention de la part des Organisations Non Gouvernementales Internationales (ONGIs) spécialisées dans l'action humanitaire. Je me limiterai temporellement à la phase d'urgence, elle-même subdivisée en deux phases : la phase d’extrême urgence (USAR2 ) et la phase de stabilisation, puis à la phase de relèvement précoce soit environ les six à douze premiers mois suivant la catastrophe d’origine naturelle (phases définies dans le chapitre 3). Il faut noter que pour les populations toutes ces phases sont imbriquées et superposées (Grünewald, 2011a). 1.2 Méthodologie J'ai mené mon travail de recherche en entreprenant une revue de la littérature existante (livres, articles, rapports d’organisations tels que le « Disasters Emergency Committee », le Groupe URD, IASC3 , IFRC, ISDR4 , UN-HABITAT, etc. [cf. Bibliographie]) particulièrement sur le cas du tremblement de terre en Haïti. J'ai aussi puisé de ma propre expérience, en tant que coordinateur logistique, lors de la réponse d’urgence d’ACF au tremblement de terre en Haïti pendant les 6 mois suivant la catastrophe, pour enrichir ma réflexion. Mon expérience m’a permis d’avoir un regard critique sur la littérature dont je me suis servi, qui m’a elle-même permis de réaliser certaines erreurs que j’ai commises lors de mes activités à Port-au-Prince. 2 Urban Search And Rescue 3 Inter-Agency Standing Committee/Comité Permanent Inter-Organisations 4 International Strategy for Disaster Reduction
  13. 13. 13 1.3 Contraintes et limites En raison du temps limité à disposition, j’ai orienté mes recherches sur la littérature concernant les actions humanitaires en milieu urbain et sur les rapports d’évaluation de l’intervention humanitaire en Haïti suite au séisme du 12 janvier 2010. Plusieurs ONGIs ont été contactée pour discuter de leur expérience, mais rares celles qui ont été disponibles durant le temps de mon travail de recherche. 1.4 Structure Ce mémoire s’articule en trois parties. Le deuxième chapitre traitera du « milieu urbain et de ses facteurs de vulnérabilité ». Le troisième chapitre développera « l’intervention humanitaire en milieu urbain » puis je présenterai, dans le quatrième chapitre, un retour sur la réponse humanitaire en milieu urbain, en particulier à Port-au- Prince, qui a suivi le tremblement de terre du 12 janvier 2010 en Haïti.
  14. 14. 14 Chapitre 2 – Le milieu urbain et ses facteurs de vulnérabilité Ce chapitre a pour but de présenter le milieu urbain par rapport au milieu rural et les facteurs de vulnérabilité qui permettront de comprendre les conséquences d’une catastrophe d'origine naturelle sur un milieu urbain. En me basant sur le travail de Thouret et D'Ercole (1996) et leur segmentation des facteurs structurels de la vulnérabilité en milieu urbain, j’aborderai les facteurs suivants : • les facteurs sociodémographiques et socioculturels ; • les facteurs économiques ; • les facteurs physiques et fonctionnels ; • les facteurs institutionnels et politico-administratifs. 2.1 Les facteurs sociodémographiques et socioculturels Tout d’abord le milieu urbain possède une plus forte concentration de population que le milieu rural. C’est un environnement plus dynamique dont les évolutions et les transformations ne sont pas dues au hasard. Parfois l’expatrié humanitaire peut être déconcerté devant une cartographie complexe, ressemblant à une mosaïque urbaine5 et qui peut faire penser à une création non rationnelle. Mais le tissu urbain physique, social, politique, économique résulte d’une évolution plus rationnelle que nous pouvons nous l’imaginer. Cette sensibilité à l’élément historique permet de mieux approcher les facteurs sociodémographiques et socioculturels en présence. Il ne faut pas s’arrêter à un schéma simplifié d’un milieu urbain fait de quartiers, de zones ou de districts, qui certes doit être connu, mais qui n’est pas suffisant pour la lecture des interactions sociales. D’autres éléments de lecture doivent être pris en compte. 2.1.1 La configuration sociale du milieu urbain L’analyse sociale du milieu urbain permet de savoir quels sont les différents groupes socioculturels et comment ils sont répartis géographiquement. Ainsi le milieu urbain peut prendre la forme d’une grande mosaïque qui parfois fait fît de la structure administrative héritée ou établie par les autorités. 5 « [L]es sociologues de l’École de Chicago ont […] utilisé l’image de la mosaïque pour qualifier la distribution résidentielle des groupes sociaux et des communautés ethniques en milieu urbain. » (Grafmeyer et Authier, 2008, p13)
  15. 15. 15 La sociologie urbaine permet de donner des éléments de lisibilité sur la répartition sociogéographique telle que des configurations typiques suivantes (Grafmeyer et Authier, 2008) : • le schéma concentrique qui est une répartition des groupes sociaux par couronnes successives ayant pour point central le centre-ville historique ; • le schéma sectoriel qui est une répartition par secteur le long d’une direction donnée, indépendant de la distance au centre ; • le schéma nodulaire qui est constitué de noyaux de populations et qui dans les cas extrêmes peut tendre vers des enclaves. Mais il ne faut pas pour autant chercher à tout prix une représentation socioculturelle d’un quartier ou d’une partie d’un quartier, car le milieu urbain a cela de particulier, que les citadins vivants côte à côte n’ont pas forcément de liens ou d’appartenance commune, si ce n’est leur proximité géographique. La structure sociale d’une société peut être un élément amplificateur des conséquences induites par phénomène naturel violent ce dernier ne faisant que mettre au grand jour les fragilités préexistantes. Les populations les plus pauvres n’ont souvent pas les moyens de se loger dans des conditions minimales de sécurité. La vétusté de leur habitat, ou l’emplacement en zone de fort risque délaissé par les pouvoirs publics deviendront de véritable phénomène amplificateur de la catastrophe (IFRC, 2010). Ces éléments nous amènent à la conclusion que « [l]a vulnérabilité urbaine est socialement sélective » (Cros et al., 2010). 2.1.2 Les interactions entre les groupes sociaux En milieu urbain les rapports entre les groupes sociaux peuvent prendre des dynamiques différentes par rapport au milieu rural. Des groupes sociaux qui s’opposent dans leur lieu d’origine extérieure à la ville peuvent se côtoyer malgré eux dans le contexte urbain. L’espace physique étant réduit, les tensions et les compétitions (économiques, accès à l’espace d’habitation, etc.) peuvent s’en trouver exacerbé (Tibaijuka, 2010). En opposition la proximité de ces groupes permet une mixité sociale et des interactions qui complexifient encore la grille de lecture sociale pour l’intervenant extérieur. Il ne faut pas omettre que la ville tend parfois à « noyer » les habitants vers l’anonymat et donc à les éloigner des mécanismes de solidarité sociale par rapport au milieu rural. « [L]a
  16. 16. 16 vie urbaine rend à la fois libre et aliéné. Libre dans la mesure où le citadin se trouve à l’intersection de nombreux cercles sociaux si bien qu’il échappe […] au contrôle des autres pour mener une existence plus individuelle […]. Aliéné dans le sens où le citadin a peu d’emprise sur un monde qui évolue et qui peut se passer de lui. » (Marchal et Stébé, 2010, p24). L’information6 circule bien plus vite en milieu urbain qu’en milieu rural, ne serait-ce que par la proximité et la densité des habitants dans ce milieu, mais aussi la popularisation de la téléphonie mobile et d’internet. 2.1.3 Catastrophe et densité urbaine Un grand niveau de densité des populations urbaines peut être un point de vulnérabilité en cas de forte destruction de vie humaine. En effet la gestion mortuaire, point très sensible socialement, devient rapidement problématique pour les survivants et les acteurs humanitaires d’urgence. Plusieurs mythes resurgissent lors des catastrophes d’origine naturelle, dont celui qui consiste à croire que les corps des victimes (affecté par la catastrophe d’origine naturelle) présentent des risques de santé publique (choléra, typhoïde, etc.). Ce qui est en grande partie faux (De Ville de Goyet, 2000). En revanche, le fait de gérer les cadavres dans la précipitation (création de fosses communes, non- identification des victimes) peut avoir des conséquences sociales et légales importantes pour les survivants. Ces derniers se voient privés de l’identification et de cérémonie mortuaire, ce qui peut affecter le processus du deuil (Revet, 2009). De plus l’absence de preuve et de certificat de décès peut avoir des conséquences administratives et financières lourdes pour la famille de la victime pendant des années (De Ville de Goyet, 2000). De plus le milieu urbain reste très actif en termes de flux migratoire intra et extra-urbain. « Cibler les communautés vulnérables et les groupes dans le besoin constitue un défi de taille pour les acteurs humanitaires en milieu urbain, car les éventuels bénéficiaires sont parfois très mobiles, souvent inaccessibles et fréquemment intégrés aux taudis et aux établissements éparpillés à travers la ville. » (Zetter et Deikun, 2010, p7). 2.1.4 Les inégalités sociales Les inégalités sociales qui peuvent exister entre les groupes sociaux ou les générations, dans les cas extrêmes, peuvent tendre vers un processus de marginalisation ou de ségrégation urbaine et de stigmatisation (Grafmeyer et Authier, 2008). Ce processus 6 Ainsi que les rumeurs ou désinformations dues à une volonté de manipulation de l’opinion publique
  17. 17. 17 peut être observé physiquement dans la répartition géographique des différents groupes dans des quartiers ne possédant pas ou peu de services publics. « [C]haque mois, les villes du Sud doivent absorber 5 millions d’habitants supplémentaires, soit 95 % de la croissance des villes dans le monde. » (Raisson, 2010b, p67) L’application de l’indice de Gini7 aux mégapoles par UN-HABITAT (UN- HABITAT, 2009) nous montre que plusieurs d’entre elles dépassent leur indice national ou encore la valeur de « 0,6, un seuil considéré comme socialement explosif » (Raisson, 2010b, p67). Un choc extérieur déstabilisant peut faire ressurgir les tensions entre les groupes socioculturels dans la recherche de boucs émissaires. L’attitude prédatrice de certains groupes socioculturels envers d’autres (mythe pouvant être porté par les médias) n’apparaît pas à cause d’une catastrophe d’origine naturelle, mais existait bien avant la catastrophe, avec une intensité et une visibilité plus faible (Harroff-Tavel, 2010). Il est à rappeler que les premiers comportements des survivants sont la solidarité au sein des populations affectées et leur entourage (Revet, 2009). 2.1.5 Les structures associatives de la société civile Les structures associatives de la société civile urbaine peuvent être représentées par des ONGs locales, des associations, des groupements de quartier. Ces structures sont le produit de l’environnement social et ont une influence sur ce dernier (Grafmeyer et Authier, 2008). Elles peuvent être de nature politique, religieuse, culturelle, ou créée dans le but de gérer des domaines délaissés par les services publics. Lorsqu’elles représentent les intérêts de groupes de la population, elles sont des interlocutrices crédibles pour les organisations humanitaires. 2.1.6 Les autorités officieuses En milieu rural les autorités officielles et officieuses peuvent être fusionnées et un patriarche traditionnel peut être aussi le maire de son village. En revanche en milieu urbain, les autorités officieuses peuvent représenter une autorité hiérarchisée parallèle aux autorités officielles. Elles peuvent être représentées par des notables, des réseaux criminels, des personnalités religieuses. 7 « L'indice (ou coefficient) de Gini est un indicateur synthétique d'inégalités de salaires [...]. Il varie entre 0 et 1. Il est égal à 0 dans une situation d'égalité parfaite où tous les salaires, les revenus, les niveaux de vie... seraient égaux. À l'autre extrême, il est égal à 1 dans une situation la plus inégalitaire possible, celle où tous les salaires sauf un seraient nuls. Entre 0 et 1, l'inégalité est d'autant plus forte que l'indice de Gini est élevé. » (INSEE, 2011)
  18. 18. 18 2.2 Les facteurs économiques L’économie urbaine est fortement monétisée par rapport à l’économie rurale. Ses secteurs de production sont orientés vers le secondaire et le tertiaire alors que dans le milieu rural le secteur primaire est prédominant. Cette économie urbaine est par l’interconnexion de son flux des marchandises, allant du lieu de production au lieu de distribution via une chaîne d’approvisionnement, de ses institutions financières, et de son réseau d’énergie et de communication. 2.2.1 Le flux des marchandises Les lieux de consommation sont différents des lieux de distribution et éloignés des lieux de production. Ces éléments sont connectés par des flux tendus d’approvisionnement beaucoup plus étiré en termes de distance qu’en milieu rural. Les lieux de distribution, soit les places de marché traditionnel (vendeur à l’étale) ou moderne (supermarché), sont les points névralgiques de cette économie urbaine. Le milieu péri-urbain peut servir de passerelle entre le monde rural et urbain sur le plan des échanges commerciaux. En plus de faire office de relais dans le transfert des ressources, la présence de productions agricoles (maraichage) et d’élevage (ovin, bovin, etc.) permet aux citadins d’avoir des produits frais rapidement à proximité. Spécificités du milieu urbain : Répartition sociogéographique complexe et intriquée Mixité sociale Circulation rapide de l’information Forte densité démographique Population très mobile Facteurs de vulnérabilité : Forte densité démographique Ciblage et accès aux plus vulnérables Inégalités sociales pouvant être plus marquées Notion clef : « [l]a vulnérabilité urbaine est socialement sélective » (Cros et al., 2010). Résumé
  19. 19. 19 Ces éléments (lieux de productions, de distribution et la chaîne d’approvisionnement) ne peuvent subsister indépendamment. Si les routes sont endommagées et que le lieu de production subsiste, le lieu de distribution, même intacte, ne sera pas fonctionnel. 2.2.1.1 Les lieux de production Les points de vulnérabilité pour les lieux de production8 , tels que les sites d’industries manufacturières, les sites de production d’énergie, peuvent être : • une mauvaise gestion des risques des sites d’implantations des usines. Par exemple des usines de production comme des structures pétrochimiques qui sont en terrain inondable ; • des normes de construction non respectées telles que les normes parasismiques dans les zones ayant ce danger répertorié ; • une mauvaise formation aux normes de sécurité du personnel travaillant sur le site. En plus de ne plus produire ses marchandises (chute de l’offre) et de ne plus employer son personnel (chute des revenus), les sites industriels peuvent par effet domino devenir eux- mêmes un risque pour l’environnement urbain. À la catastrophe d’origine naturelle peut ainsi se rajouter une catastrophe technologique ou industrielle (ISDR, 2004) comme observée au Japon pour la centrale nucléaire de Fukushima touchée par un tsunami quelques minutes après un violent séisme le 11 mars 2011. 2.2.1.2 Les lieux de distribution En ce qui concerne les lieux de distributions, je les catégoriserai en deux sortes : le marché moderne (supermarchés, boutiques, comptoirs) et le marché traditionnel (vendeur à l’étale, marché en plein air). Pour les lieux de distributions modernes, les points de vulnérabilités sont pratiquement les mêmes que pour les sites industriels précités. En revanche, les lieux de distributions traditionnels présentent moins de vulnérabilité physique, n’ayant pas beaucoup de stock et souvent situés soit en bord de rue ou sur des 8 Je ne traiterai pas les ressources agricoles et d’élevages comme moyen de production étant le plus souvent en dehors du milieu urbain.
  20. 20. 20 places ouvertes. Ces structures plus flexibles peuvent s’adapter à un changement d’environnement, mais pas à une rupture de la chaîne d’approvisionnement. 2.2.1.3 La chaîne d’approvisionnement La chaîne d’approvisionnement est tributaire de l’offre, de la demande, mais surtout des liens physiques entre ces deux points. Une catastrophe d’origine naturelle peut entraver ces voies telles que les routes, les ponts, les aéroports, les ports, les gares routières et ferroviaires. Tout ce qui conduit ou aide à conduire les marchandises peut être affecté. Cela vulnérabilisera les consommateurs qui n’auront plus accès aux produits de première nécessité et les producteurs qui perdront le produit de leurs ventes. 2.2.2 Les institutions financières Le tissu financier tel que les banques, les agences de transfert, et autres institutions financières, est bien plus présent en milieu urbain que rural. Le système financier, dans le cas d’un grand niveau de destruction matérielle et d’infrastructures, peut vulnérabiliser le milieu urbain en pénalisant l’accès à une partie des ressources financières des citadins et en particulier les commerçants. Les banques et les sociétés de transfert sont des liens soit avec leurs épargnes soit avec la diaspora qui peut leur venir en aide. 2.2.3 Les réseaux d’énergie et de communication Dans nos sociétés modernes, l’énergie reste un élément vital en général et au secteur de l’économie et de la communication en particulier. Les lieux de production et les moyens de transport d’énergie sont essentiels aux grandes institutions financières et aux industries qui ne peuvent fonctionner sans énergie. De par leur importance les réseaux d’alimentation d’énergie sont un point de vulnérabilité du milieu urbain. Les réseaux de télécommunications et informatique peuvent devenir un point de vulnérabilité en milieu urbain. Nos sociétés urbaines sont de plus en plus dépendantes de ces moyens de communication et de gestion. Les pertes d’ordinateurs et de serveurs sont des pertes considérables pour les professionnels qui peuvent ainsi perdre leur capital virtuel9 . 9 Tel que les fichiers client, la comptabilité, les courriels, les données concernant la gestion des projets de recherches et développement, etc.
  21. 21. 21 Ainsi une des principales vulnérabilités est la centralisation des données informatiques sur site10 et le non-respect des normes de constructions pour les installations de télécommunications. Le dernier élément présenté ici, en termes d’implication, est le citadin lui-même consommateur, mais pour certains gestionnaires, responsable de l’organisation de l’économie urbaine. Si les routes sont obstruées et non praticables, tout le système fonctionne au ralenti, car le personnel ne peut se rendre à son travail. De même si le personnel fait défaut dans le cas de grandes pertes humaines pendant la catastrophe. 2.3 Les facteurs physiques et fonctionnels Ces facteurs sont des composantes structurelles importantes du milieu urbain qui influencent le niveau de capabilité du citadin, parmi lesquels : • les systèmes de prévention et de gestion des risques (Système d’Alerte précoce, plan et stock de contingence) ; • le tissu urbain, le plan d’urbanisation et d’un système de gestion de la propriété terrienne et son cadre légal ; 10 L’option du « clouding » s’est popularisé et est devenu accessible à l’ensemble des entreprises moyennant un une connexion internet. Cette technologie permet de décentraliser les données vers des serveurs distants installés sur plusieurs sites autour du globe. Spécificités du milieu urbain : Intrication des infrastructures vitales (énergie, eau, NTIC, etc.) Plan d’urbanisation et anthropisation du milieu Facteurs de vulnérabilité : Intrication des infrastructures vitales (énergie, eau, NTIC, etc.) Fort potentiel d’encombrement Notion clef : « Les enchevêtrements des infrastructures vitales (énergie, communication, eau, transport […]) […] peuvent donner à tout dysfonctionnement une puissance de déstructuration inédite. » (Cros et al., 2010, p175). Résumé
  22. 22. 22 • Le réseau de distribution d’eau, d’énergie, la gestion de l’assainissement et des déchets solides. L’état de ces facteurs, c'est-à-dire leur existence, leur niveau de qualité ainsi que le nombre de personnes qui bénéficient de ces infrastructures, sert d’indicateur du niveau de vulnérabilité et de résilience du milieu urbain. Nous ne citons que ces indicateurs qui déterminent avec d’autres, l’Indice de Développement Urbain (UN-HABITAT, 1998). « Les enchevêtrements des infrastructures vitales (énergie, communication, eau, transport […]) […] peuvent donner à tout dysfonctionnement une puissance de déstructuration inédite. » (Cros et al., 2010, p175). En considérant les risques potentiels envers le milieu urbain, les capabilités mises en place doivent réduire le niveau de vulnérabilité (Lallau et Rousseau, 2009). Or si les systèmes de prévention et de gestion des risques, qui constituent une composante des capabilités, font défaut, alors, le niveau de vulnérabilité augmente proportionnellement à la déficience des capabilités. 2.3.1 Les structures de prévention et de gestion des risques Deux points peuvent être ici soulevés. Le premier point concerne les sociétés développées où la population et les autorités se reposent sur une délégation de la gestion des risques et catastrophes à des organisations spécialisées (Cros et al., 2010). Certes cette organisation n’est pas mauvaise en soi lorsque les moyens nécessaires sont attribués aux corps créés à cet effet. Mais devant une grande catastrophe, les moyens de ces secouristes sont bien souvent dérisoires par rapport aux effets touchant l’ensemble d’une population urbaine. Dans ce cas, le point de vulnérabilité est qu’en déléguant la gestion des risques et des secours, les citadins peuvent se déresponsabiliser et ne plus être sensibilisés et formés aux gestes et réactions les plus basiques de gestion de crise. Ils peuvent se retrouver perdus et impuissants devant une situation qui les dépasse par ses caractéristiques et par son ampleur, et qu’ils ont oublié qu’elle pouvait arriver ou qu’elle s’était déjà produite. Le deuxième point concerne les pays en voie de développement. Une des principales vulnérabilités reste l’opérabilité de structures de prévention et de gestion des risques. Cela peut aller de l’inexistence de ce type de structure ou de la multiplicité de ces dernières sans une réelle coordination ou efficacité. Dans les deux cas, l’absence de l’État en est souvent
  23. 23. 23 une cause. Dans le deuxième cas, nous pouvons aussi y voir une conséquence d’une société civile divisée ou mal organisée. 2.3.3 Le tissu urbain L’inexistence ou la mauvaise gestion du plan d’urbanisation sont des éléments de vulnérabilité pour un milieu urbain. « [L]a qualité du bâti (matériaux de construction et techniques de construction, type de constructions) et des infrastructures (voirie, appareil industriel, etc.) » (Thouret et D’Ercole, 1996, p411) est un facteur de vulnérabilité lorsqu’elle est mauvaise. Cette mauvaise qualité engendre, lors d’un grand niveau de destruction, énormément de débris qui deviennent eux-mêmes des obstacles à l’intervention humanitaire. Si les voies de communication sont trop étroites ou à fort potentiel d’encombrement, le milieu urbain peut devenir une véritable prison pour les survivants qui se retrouveront isolés des secours extérieurs. L’anthropisation urbaine peut devenir un facteur de vulnérabilité (Thouret et D'Ercole, 1996). La construction sur des zones d’absorption d’eau peut amplifier les phénomènes d’inondations et de crues, mais aussi entraver la recharge des aquifères ce qui peut tendre vers des carences en eau sur le long terme. 2.3.4 Les infrastructures d’approvisionnement en eau et l’assainissement Les citadins ont moins d’accès aux ressources naturelles dans leur milieu que les ruraux. Ils sont de ce fait très dépendants des infrastructures d’approvisionnement qu’elles soient du secteur public ou privé. Sachant qu’un être humain, privé d’eau, peut périr en trois jours, les structures d’approvisionnement de cette ressource sont vitales pour les citadins. Dans une mosaïque urbaine, ces structures peuvent être de plusieurs natures telles que des forages, des canalisations, et des fontaines, mais aussi des distributeurs d’eau importée. Le milieu urbain peut être traversé d’un ou plusieurs cours d’eau et posséder des puits traditionnels. Mais la salubrité de ces ressources peut devenir sources de problèmes pour les populations en cas de crise (pollution des sources d’eau). Si ces infrastructures ne sont pas bien construites ou entretenues, alors le niveau d’endommagement s’en trouvera augmenté. Cela rendra les citadins encore plus vulnérables face à cette ressource vitale. De plus si les infrastructures sont distribuées de manière inégalitaire entre les différentes zones urbaines, les risques de conflits sociaux peuvent apparaitre.
  24. 24. 24 La gestion de l’assainissement et des déchets solides est un sujet peu médiatisé et pourtant très important en termes de santé publique. Or les systèmes de traitement modernes et centralisés des eaux usées (tuyaux) sont particulièrement vulnérables aux inondations et séismes (Patinet, 2011). De plus, environ 25 pour cent de la population urbaine mondiale vit dans habitations informelles ou des bidonvilles qui ont peu ou pas d’accès à l’eau potable et à l’assainissement (IFRC, 2010). 2.4 Les facteurs institutionnels et politico-administratifs Des premières cités antiques aux mégapoles contemporaines, la ville a toujours eu une forte symbolique politique. C’est un véritable laboratoire pour le pouvoir et ses administrations. De plus toutes les villes ne sont pas égales et ne possèdent pas la même symbolique. Les villes peuvent être catégorisées par leur importance économique et industrielle, historique, religieuse, sociale, politique et administrative telle qu’une capitale nationale. Un État dont les différents pouvoirs sont centralisés en un seul lieu est un État vulnérable dans son ensemble. Si une catastrophe d’origine naturelle vient à détruire ces institutions aussi bien matériellement (ministères et bureaux administratifs) qu’humainement (pertes de fonctionnaires et de haut cadre politique), c’est le pays entier qui s’en trouve ébranlé. Donc Spécificités du milieu urbain : Économie fortement monétisée Prédominance des secteurs économiques secondaire et tertiaire Chaîne d’approvisionnement très étirée et divisée Présence d’institutions financières Facteurs de vulnérabilité : Forte dépendance aux infrastructures (énergie, eau, NTIC) Risque de catastrophe technologique (effet domino) Notion clef : L’accès aux numéraires est un élément primordial lorsque le marché du travail et/ou les institutions financières ne sont plus ou peu opérationnels. Résumé
  25. 25. 25 une capitale centralisant tous les pouvoirs de l’État devient un milieu urbain encore plus vulnérable n’ayant pas ou peu d’autorités extérieures de sauvegarde. Nous ne pouvons aborder un milieu urbain sans aborder ses facteurs institutionnels et politico-administratifs. La ville est empreinte d’un cadre législatif et réglementaire officiel et parfois de coutumes et pratiques officieuses. La gestion du cadastre, la gestion de la propriété, les politiques de travaux publics, la gestion des droits civils sont autant de facteurs qui déterminent l’état de la gouvernance urbaine11 . Les services publics et les ministères sont particulièrement présents dans les villes qu’ils administrent et dont ils dépendent, ce qui augmente la capabilité des citadins qui ont plus d’accès aux services publics tels que les hôpitaux, les services de secours (sapeurs- pompiers, protection civile, etc.). En revanche le citadin est plus proche et au contact du politique dans son environnement, ce qui l’en rend plus exigeant et plus revendicateur, ce qui peut conduire à plus d’instabilités sociales (manifestations, grèves, entrave à l’ordre public, etc.) et devenir un facteur de vulnérabilité. L’absence de l’État dans la prévention et la gestion des risques est un point de vulnérabilité majeur. Par définition une catastrophe d’origine naturelle touche plus ceux qui sont le moins préparés. Ainsi de par le rôle de l’État et de ses autorités, si une population urbaine est fortement touchée par une catastrophe d’origine naturelle, c’est l’État qui a failli et par conséquent ses institutions et la classe politique au pouvoir. La mauvaise gestion des autorités (voire la non-gestion) envers une urbanisation galopante sème les futures vulnérabilités urbaines. L’installation des populations pauvres sur des terrains présentant un fort risque pour les tremblements de terre, inondations et glissements de terrain augmentera le nombre de victimes et de perte matérielle. La méconnaissance des risques, le manque de cadre légal à la prévention et à la gestion des risques, l’absence de plan de préparation, de réponse et de stock de contingence, mais aussi le manque de volonté politique dans l’établissement des priorités sont autant de points de vulnérabilité. 11 « La gouvernance urbaine renvoie […] à l’ensemble d’institutions, de réseaux, de directives, de réglementations, de normes, d’usages politiques et sociaux, d’acteurs publics et privés qui concourent à la stabilité d’une société […]. » ((Marchal et Stébé, 2010, p70)
  26. 26. 26 Le manque d’espace d’expression de la société civile en milieu urbain est aussi un point de vulnérabilité, car cette dernière peut s’organiser et parer autant que faire se peut aux déficiences de l’État. Spécificités du milieu urbain : Dimension symbolique (politique, religieuse, sociale) Forte présence de l’appareil politique Système de gouvernance urbaine Facteur de vulnérabilité : Mauvaise gouvernance Milieu propice à l’instabilité sociale Notion clef : La ville a une forte symbolique politique qui peut être aussi religieuse, sociale, économique, etc. Résumé
  27. 27. 27 Chapitre 3 – L'intervention humanitaire en milieu urbain Ce chapitre aura pour but de réfléchir sur les défis d’une intervention humanitaire d'urgence des ONGIs dans un milieu urbain dévasté. Après avoir posé une grille de lecture du milieu urbain et de ses facteurs de vulnérabilités dans le chapitre 2, je me concentrerais sur deux de ces facteurs pour proposer des pistes de réflexion dans le chapitre 6, pour les acteurs humanitaires dans ce contexte urbain, avec pour but d’augmenter les capabilités des citadins. Sans vouloir sous-estimer les autres facteurs, mon choix se portera vers les facteurs « économiques » et « physiques et fonctionnels ». Ces deux groupes de facteurs sont, d’après mon expérience de coordinateur logistique, ceux sur lesquels les acteurs humanitaires peuvent avoir le plus d’influence en un minimum de temps. 3.1 Introduction aux défis de l’intervention humanitaire Avant de développer les deux points précités, j’aimerais établir quelques points quant aux défis plus généraux se présentant aux humanitaires d'urgence des ONGIs dans un contexte urbain affecté par une catastrophe d’origine naturelle. 3.1.1 Les phases d’intervention Une des questions que des Haïtiens m’ont le plus souvent posées à Port-au-Prince pendant les 6 premiers mois de 2010 est : « Combien de temps cela va-t-il prendre ? » Une simple question à laquelle j’avais du mal à répondre. Cette question, les acteurs humanitaires, à défaut de pouvoir y répondre clairement, doivent être capables de donner une estimation. Les citadins survivants doivent pouvoir se projeter dans l’avenir. Dans un souci de communication et d’information, l’établissement des phases d’intervention permet d’aider les bénéficiaires à mieux se représenter le travail des ONGIs. Les trois premières phases d’interventions post-catastrophes sont la phase d’urgence, puis de relèvement précoce12 et de reconstruction (Vale et Campanella, 2005). Cette logique d’enchainement est communément adoptée par les spécialistes, mais reste dans un cadre très théorique. Le point intéressant que relèvent Vale et Campanella (2005) d’une étude du « Massachusetts Institute of Technology » (MIT) de 1977 est la dimension temporelle de ces phases qui est exprimée sur une échelle logarithmique (figure 4). 12 En anglais : « Early recovery »
  28. 28. 28 Figure 4 : Modèle d’activité de recouvrement post-catastrophe (Vale et Campanella, 2005, p337) Ainsi si la phase d’urgence dure environ quatre semaines alors la phase de relèvement précoce sera de l’ordre de quarante semaines et ainsi de suite. À défaut d’être précis, cela permet de se donner un ordre d’idées. Bien évidemment des éléments extérieurs peuvent raccourcir ou étendre les phases deux et trois comme le leadership politique, les moyens d’aide internationale, etc. Mais la durée de la phase d’urgence reste une valeur étalon représentative de l’étendue des dégâts, des vulnérabilités et des capabilités de l’environnement urbain. Dans la première phase d’intervention dite d’urgence, elle-même subdivisée en deux phases : la phase d’extrême urgence et la phase de stabilisation (la phase d’installation des camps), les opérateurs humanitaires se concentrent sur les opérations suivantes : • recherche et secours (USAR13 ) ; • aide médicale d’urgence ; • distribution d’eau ; • distribution de vivres et de non-vivres ; 13 Urban search and rescue
  29. 29. 29 • installation des abris temporaires et création de camps. L’objectif est de sauver des vies dans un environnement chaotique où la société dans son ensemble peut se trouver désorganisée et en perte de repère. Cette phase, qui ne dure que quelques jours ou semaines, est très difficile psychologiquement et physiquement pour les survivants, la société civile, pour les autorités, mais aussi pour les acteurs humanitaires. La deuxième phase d’intervention dite de relèvement précoce représente une phase de transition faisant le lien entre l’urgence et la reconstruction. Les besoins vitaux des victimes sont plus ou moins satisfaits, et la stabilisation de la situation permet de réhabiliter ce qui est réhabilitable en fonction des capacités en présence. Les efforts sont concentrés sur la relance du tissu économique et des infrastructures vitales. La troisième phase d’intervention dite de reconstruction voit le processus de rétablissement progressif des infrastructures, des services publics et privés. Bien évidemment où le « Build Back Better » doit être institué dans les procédures de reconstruction et d’urbanisation. Cette phase de reconstruction est beaucoup plus longue et tend à se confondre au fil des ans au développement du milieu urbain. Cette phase voit, si ce n’est déjà fait, les autorités de gouvernance reprendre leur souveraineté complète. 3.1.2 Défi de la dimension psychologique L’impact psychologique de l’arrivée en masse des secours sur un espace réduit tel qu’un milieu urbain doit être pris en compte par les humanitaires. Au-delà des traumatismes, la phase d’urgence est aussi une période de toutes les solidarités, des actes et histoires symboliques (récit de rédemption14 ), de dépassement de soi15 . Les différences sociales tendent à s’estomper le temps de l’entraide. Les moins affectés accueillent les plus affectés, des cantines entre voisins s’improvisent, beaucoup d’histoires s’échangent des plus sordides (récit toxique16 ) aux plus héroïques (Vale et Campanella, 2005). Or les expatriés arrivants sur le terrain peuvent être porteurs de mythes et de mauvaises présuppositions sur l’environnement urbain tels que le risque d’épidémie en tous genres ou la situation sécuritaire. L’énergie du déploiement des acteurs de l’urgence peut être perçue, lorsqu’elle est de grande envergure, comme un deuxième traumatisme par les populations. 14 Classification des types de récit des survivants et de leur état psychologique (Vale et Campanella, 2005) 15 Entretien avec la cellule de soutien psychologique d’Action Contre la Faim 16 Classification des types de récit des survivants et de leur état psychologique (Vale et Campanella, 2005)
  30. 30. 30 3.1.3 Défi de la sécurité L’appréciation de l’environnement sécuritaire urbain est un des défis des acteurs humanitaires. La typologie des violences urbaines est différente des conflits armés. Les belligérants sont si proches les uns des autres, vivant dans les mêmes quartiers, qu’il est parfois difficile de les différencier. Les clashs peuvent prendre une intensité énorme, très localisés, puis se diluer en peu de temps pour rester en sommeil jusqu'au prochain élément déclencheur (Harroff-Tavel, 2010). Les médias peuvent parfois amplifier les craintes de leurs publics en focalisant sur certains points comme l’état d’insécurité. Loin de minimiser les problèmes de sécurité propre à un contexte pré-catastrophe, les pillages relatés par les médias ne sont souvent que des personnes qui volent sans violence les étales des supermarchés détruits ou laissés à l’abandon. L’analyse du contexte sécuritaire doit se poser aux acteurs humanitaires d’une manière différente dans ce contexte (Grünewald et Renaudin, 2010). Car la surévaluation des risques peut être contre-productive à l’action humanitaire elle-même (Grünewald, 2010) ainsi qu’à la perception des acteurs de la part des populations locales. 3.1.4 Défi de la participation des populations citadines J’entends par approche communautaire le fait de réfléchir et de conduire l’évaluation des besoins, la gestion des programmes avec une participation inclusive des communautés et des institutions locales. La notion de communauté en milieu urbain peut être plus élastique qu’en milieu rural et s’apparenter à des regroupements de citadins possédants des enjeux communs (Grünewald, communication personnelle) tels que des comités de quartiers. Elle permet de rendre les bénéficiaires acteurs de l’assistance et ainsi faciliter le recouvrement de la dignité de ces derniers. Les ONGIs peuvent s’appuyer sur des comités de quartier existant pour améliorer leur procès d’analyse et de réponses aux besoins. Les équipes d’approche communautaire des ONGIs peuvent ainsi compléter leur travail de coordination globale ainsi qu’améliorer le niveau d’acceptation de l’organisation envers les communautés (O'Donnell et al., 2009). De plus l’approche participative permet à l’ONGI de trouver des capacités en termes ressources humaines locales plus rapidement, mais aussi de soutenir la capacité des structures communautaires déjà existantes. Les villes sont plus densément fournies en personnel qualifié que le milieu rural, et les acteurs humanitaires doivent en tenir compte dès les premières phases d’intervention (Clermont et al., 2011).
  31. 31. 31 3.2 Les humanitaires et les enjeux économiques Le dynamisme de l’économie urbaine, ses flux d’approvisionnement et sa forte monétarisation, fournissent des opportunités nouvelles et innovatrices aux ONGIs pour la conduite de programmes d’aides à des coûts inférieurs et des avantages plus larges que les programmes de distributions de vivres et de non-vivres (O'Donnell et al., 2009). Nous développerons deux exemples de ces nouvelles opportunités en milieu urbain ci-dessous. L’implication des ONGIs sur les facteurs économiques intervient lors de la deuxième phase d’intervention. Les différentes distributions de vivres et de non-vivres de première nécessité effectuées lors de la première phase d’urgence ont certes un impact, mais moindre par rapport aux enjeux du recouvrement immédiat. La phase de relèvement précoce est stratégiquement importante pour plusieurs raisons. Les victimes réalisent les pertes qu’ils ont subies dans leur ensemble et leurs attentes s’affirment par rapport aux acteurs humanitaires, encore plus lorsqu’elles sont relayées par les médias. Les projets lancés devront être bien adaptés au contexte et aux besoins à court, moyen et long terme pour faire le lien entre les besoins urgents, de réhabilitation et de développement. 3.2.1 Les institutions financières Sachant que le citadin est dépendant de la très forte monétarisation de l’économie urbaine, les institutions financières peuvent être perçues comme un levier qui donne des possibilités nouvelles aux acteurs humanitaires aussi bien sur la gestion de leurs programmes que sur de nouvelles possibilités d’interaction avec les citadins. Lorsque le tissu financier le permet, l’ONGI peut travailler en partenariat avec les banques pour les échanges des coupons, les donations d’argent ou le paiement des salaires pour les programmes d’« Argent Contre Travail », ce qui a pour avantage de soutenir d’autres opérateurs de l’économie locale. 3.2.2 Programmes de soutien économique Pouvant être mis en place rapidement, les programmes de soutien économiques doivent prendre en compte les spécificités du milieu urbain (cf. chapitre 1), en attendant que les populations urbaines redeviennent autonomes (IFRC, 2010). Nous avons donc trois éléments à prendre en compte pour trouver les bons leviers au recouvrement rapide : • le besoin d’approvisionnement ;
  32. 32. 32 • les lieux de distribution ; • la chaîne d’approvisionnement. Le besoin d’approvisionnement est inéluctablement présent, mais les citadins n’ont peut-être plus accès à leur épargne (à cause du tissu financier endommagé) ou n’ont plus accès à du travail et donc à l’argent du salaire. Les lieux de distribution moderne peuvent être fortement endommagés ou dangereux d’accès, mais les lieux traditionnels sont le plus souvent seulement encombrés de débris. De même pour les liens d’approvisionnement moderne comme les aéroports, ponts, voies ferroviaires qui peuvent être endommagés et impraticables les premiers mois. Les routes sont le plus souvent encombrées et certaines peuvent être endommagées et impraticables, mais rarement toutes en même temps. Les chemins d’approvisionnement régionaux peuvent donc s’adapter aux changements de topologie.17 3.2.2.1 Intervention monétisée : les coupons d’approvisionnement Dans cette configuration où l’offre de produits de consommation est toujours disponible (comptoir d’eau, légumes, fruits, viandes, etc.), les acteurs humanitaires peuvent donc s’orienter vers des interventions monétisées tels que la gestion de coupons d’approvisionnement, et les donations d’argent. Les programmes de distribution de coupons d’approvisionnement permettent, une fois bien établis, de donner les moyens de survie aux plus vulnérables tout en restimulant l’économie locale et ses acteurs via l’achat de produits locaux en priorité. Ce type de programme demande un savoir-faire administratif, logistique et de gestion de la sécurité particulière, mais s’avère efficace, pratique, sûr, et favorise la dignité des bénéficiaires18 (Nyce, 2010). 3.2.2.2 Intervention monétisée : Argent contre travail Des programmes de grande ampleur en matière d’activités de travail à haute intensité de main d’œuvre (Argent contre Travail ou Cash for Work) peuvent être lancés dans la phase de relèvement précoce. Les activités « Argent contre Travail » permettent de soutenir des citadins, sous critères de sélections, en leur fournissant un salaire journalier en échange d’un travail d’intérêt général. Les travaux d’intérêt général, établis avec les populations et autorités locales, peuvent 17 Le transport par barge peut prendre le relai lorsque des ponts sont détruits dans un milieu urbain où un fleuve est présent. D’anciens chemins pédestres utilisés par des chasseurs peuvent être employés lorsque des routes sont obstruées. 18 À Port-au-Prince (2010), ACF (comme d’autres ONGIs) organisa un programme de distribution de coupons alimentaires pour environ 15 000 familles, pour un montant de 900 000 euros avec la participation de 120 commerçants.
  33. 33. 33 s’intégrer aux autres programmes d’interventions monétisées. Ainsi le déblaiement des marchés traditionnels et de leurs voies d’accès permettra de libérer et relancer l’économie des marchés. 3.3 Les enjeux physiques et fonctionnels Les premières images que nous voyons d’une catastrophe urbaine suite à un phénomène naturel sont les destructions, les débris et les survivants, dont les blessés. Des infrastructures sont partiellement ou totalement détruites, les services publics et privés peuvent être lourdement affectés. Ce sur quoi se reposent en partie les acteurs humanitaires pour agir est détruit. Chaque étape du processus de secours devient un défi dans le milieu urbain tel que la coordination, l’évaluation des besoins, la logistique, la gestion des activités, etc. 3.3.1 La coordination La coordination est l’élément central à toute gestion humanitaire d’une crise. Le système des clusters19 sectoriels atteint ses limites dans un contexte urbain morcelé de quartiers et de sous-secteurs où beaucoup d’acteurs aux méthodes et cultures de l’action humanitaire différentes sont présents (Clermont et al., 2011). Le milieu urbain représente un défi pour le processus de coordination, par la densité des acteurs et des enjeux. Si les autorités et les services étatiques (organismes de prévention et de gestion des risques) eux-mêmes sont détruits ou inopérants, un défi de plus se présente aux ONGIs et plus encore à l’ensemble des acteurs humanitaires. À qui s’adresser ? Cette perte de leadership est pénalisante pour l’ensemble des activités et la direction des opérations. À défaut de maîtrise politique20 de la coordination humanitaire, les ONGIs peuvent se retrouver à remplir les vides laissés par les administrations responsables sans pour autant en avoir les compétences sur le long terme. Cette ingérence peut amener des effets pervers dont les ONGIs seront responsables bien malgré elles. De par ces éléments précités, les risques de chevauchement de mêmes activités sur une zone sont plus importants qu’en milieu rural. 19 L'approche cluster est un système de coordination sectorielle entre les divers acteurs humanitaires, issue de la réforme humanitaire lancée par les Nations Unies en 2005. 20 Ici le terme politique est employé dans le sens large de gouvernance allant du local au national.
  34. 34. 34 3.3.2 L’évaluation des besoins L’évaluation des besoins en milieu urbain devient problématique à cause de la densité du bâti et de la grande mobilité des populations au sein de cet environnement qui rend le ciblage des plus vulnérables plus difficile. À être trop focalisé sur le lieu de la catastrophe, les ONGIs peuvent omettre les besoins créés en dehors du milieu urbain, car la rupture du tissu économique et administratif peut avoir un impact sur les zones péri-urbaines, rurales, mais aussi sur d’autres villes du pays. 3.3.3 La logistique Un important facteur à la fois physique, technique et fonctionnel est la logistique. La priorité dans ce type de contexte est souvent le déblaiement et la réouverture des axes à forte valeur logistique (routes, ponts, etc.). À cause de tous ces obstacles physiques, la gestion des chronogrammes d’activité en milieu urbain devient très problématique, voire chaotique. Les ONGIs doivent se préparer à employer de grands moyens logistiques (bureaux et entrepôts démontables, importation d’engins de chantier, station de traitement d’eau, etc.) si le secteur privé local n’en a pas les capacités. 3.3.4 La gestion des opérations humanitaires La gestion des opérations humanitaires ne se présente pas de la même manière qu’en milieu rural. Tout d’abord à cause de l’espace restreint, les opérations telles que les distributions sont de plus petites envergures. Les moyens logistiques doivent s’adapter. Les grands camions ne peuvent pas circuler dans les petits quartiers ou les bidonvilles. De plus les citadins essayent autant que faire se peut de rester à proximité de leurs biens (habitat, échoppes, etc.) même s’ils sont détruits, pour éviter les futurs pillages ou rester proches de leurs lieux de travail (Revet, 2009). Les expatriés, arrivant sur le théâtre des opérations et n’étant pas sensibilisés à ces comportements, peuvent mal préparer le modus operandi de leurs programmes. Ils peuvent être tentés de reproduire les schémas des opérations en milieu rural avec la création de camps de déplacés avec l’organisation des services vitaux pour atteindre les normes SPHERE21 . Mais les réalités du terrain urbain mettent les responsables de programme face aux besoins de grappes de citadins situés dans des endroits limités en espace et difficiles d’accès. Les 21 Le projet Sphère est un projet collaboratif entre plusieurs organisations humanitaires désirant établir des standards minimums d’intervention humanitaire et une charte humanitaire. Pour plus d’informations : site internet « http://www.sphereproject.org/ »
  35. 35. 35 programmes doivent s’adapter en allant vers des logiques d’épiceries de par leur taille plutôt que de supermarché en termes de distribution. C'est-à-dire que logistiquement il n’y a pas assez de place pour regrouper des milliers de personnes à un endroit et faire de grandes distributions. De plus le problème de la gestion de la sécurité se rajoute lorsque certaines ONGIs ne veulent pas d’escorte ni d’autres protections militaires dans la conduite de leurs opérations. Ainsi en milieu urbain la conduite de plusieurs petites distributions en parallèle directement vers les lieux d’habitats des citadins permet de rendre les distributions moins agressives22 sans pour autant décroitre en quantité lorsque les ONGIs ont les moyens logistiques et humains de gérer ce mode opératoire. 3.3.5 L’approvisionnement en eau et l’assainissement Les activités dont les connaissances et le savoir-faire sont très poussés dans le milieu humanitaire sont les programmes d’approvisionnement en eau. Dans les premiers temps de l’urgence, les équipes d’experts ont la capacité de monter des stations de traitement d’eau et d’amener du matériel pour la réhabilitation des réseaux d’approvisionnement assez rapidement. Dès les premiers jours, des points de distribution d’eau (réservoir souple avec des rampes de distributions) peuvent être installés en des temps « record ». Le camionnage de l’eau est une alternative aux ruptures des canalisations dans la phase d’urgence. L’approvisionnement en eau en milieu urbain est souvent institutionnalisé au travers de services publics et privés. L’accès à cette ressource naturelle pour les populations est beaucoup plus limité qu’en milieu rural. Cette très grande dépendance envers les infrastructures et les organismes d’approvisionnement en eau doit être prise compte dès la phase de relèvement précoce pour ne pas déstabiliser les anciens mécanismes de gestion. Autant les grandes ONGIs peuvent avoir les outils pour collaborer et supporter les institutions publiques, autant le partenariat avec le secteur privé reste sous-développé pour les acteurs humanitaires. La gestion de l’assainissement et de déchets dans les situations d’urgence en général et dans le milieu urbain en particulier est le parent pauvre de l’intervention humanitaire en termes de capitalisation, de savoir-faire et de moyens mis en place. 22 Tel l’adage employé sur le terrain par plusieurs de mes collègues humanitaires « La manière de donner est aussi importante que ce que l'on donne » sûrement inspiré par la citation de Corneille « […] La façon de donner vaut mieux que ce qu'on donne. » (Le menteur)
  36. 36. 36 « [D]ans ce type d’urgence urbaine, l’un des défis principaux réside dans la nécessité de répondre à des besoins d’assainissement de masse, avec des volumes extrêmement importants. » (Patinet, 2011) Plusieurs projets de recherche23 sont en cours, mais les techniques développées ne sont pas encore popularisées au sein des ONGIs pour leurs réponses d’urgence. 23 Des projets de recherche telle que EcoSan (Ecological Sanitation) qui se décline en plusieurs techniques (recyclage des nutriments que les excréta et les eaux usées contiennent, toilette sèche, etc.).
  37. 37. 37 Chapitre 4 – Retour sur Haïti À mon arrivée à Port-au-Prince le 16 janvier 2010, l’ampleur des destructions, la quantité phénoménale de débris et l’extrême agitation des personnes sur place furent les premières images qui se gravèrent dans mon esprit. En tant que logisticien, je voyais la ville comme devenue un environnement hostile piégeant les citadins et les acteurs humanitaires dans d’énormes embouteillages perpétuels. Un environnement où les dimensions spatiale et temporelle devenaient protéiformes. Des quartiers proches par la distance devenaient lointains par le temps d’acheminement. Et cela changeait au fur et mesure du temps avec les programmes de déblaiement. Le bruit des klaxons incessants dans les bouchons monstrueux, l’agitation des populations et des secouristes venus des quatre coins de la planète, ont fait de la ville une tour de Babel de l’humanitaire. Plus d’une année s’est écoulée depuis le tremblement de terre qui affecta la capitale haïtienne. Que pouvons-nous tirer comme retour sur les actions des ONGIs humanitaires par rapport aux spécificités du milieu urbain ? Pour ce faire, je reprendrai les thèmes développés dans le chapitre 3. 4.1 Les premiers défis de l’intervention humanitaire Les premiers sauveteurs furent les Haïtiens eux-mêmes, voisins, parents, toute la population hébétée par l’ampleur de la catastrophe n’avait d’autre but que de retrouver leurs proches et de secourir le maximum de personnes. Les pertes d’antennes, relais et station de diffusion ont été les premières contraintes pour les survivants, puis pour les acteurs humanitaires dans la coordination de leurs réponses sur le terrain. Les réseaux téléphoniques restants opérationnels furent rapidement saturés. De plus la nuit tomba rapidement sur la capitale après le séisme et l’absence d’électricité, dont les infrastructures de distribution avaient été endommagées, amplifia les difficultés. 4.1.1 La coordination dans les différentes phases d’intervention Un mois après le séisme, le gouvernement déclara la fin officielle des opérations de recherche et de sauvetage ainsi que la première cérémonie de deuil. Plusieurs organisations humanitaires déclarèrent la première phase d’urgence terminée pour pouvoir se positionner sur la deuxième phase de relèvement précoce en coordination avec les bailleurs de fonds,
  38. 38. 38 pour réorienté leurs programmes d’intervention24 et préparer la transition vers la troisième phase dite de reconstruction. Toutes les organisations humanitaires n’étaient pas sensibilisées aux problématiques de la phase de relèvement précoce et avaient donc différentes approches programme. Lorsque certaines ONGIs stoppaient leurs programmes de distributions, d’autres les commençaient. Les bénéficiaires pouvaient ressentir un manque de clarté sur la coordination des programmes dans les différentes phases d’intervention (ACF, 2010). 4.1.2 La dimension psychologique Beaucoup d’Haïtiens furent choqués de l’arrivée massive d’acteurs extérieurs dont les militaires et les humanitaires. La manière de conduire les opérations parfois sous escorte militaire fut perçue par certains comme un deuxième trauma. L’arrivée en masse de militaires américains ne fut pas pour calmer cette impression voire amplifier le sentiment d’invasion étrangère sur le sol haïtien, dont le pays a déjà un passif (ACF, 2010). 4.1.3 La sécurité Haïti connaissait déjà des problèmes de sécurité avant le séisme (ICG, 2010). Même s’ils étaient en baisse depuis 2005-2006, les violences urbaines ainsi que les kidnappings, faisaient partie des préoccupations des habitants, dont les expatriés. Or les ONGIs se sont crispées dès les premières semaines sur leur gestion de leur sécurité, prévoyant une augmentation de la violence urbaine post-catastrophe. Cela fut contre-productif à plusieurs niveaux. La réduction de l’amplitude des horaires de travail réduisit l’efficacité des programmes25 . L’augmentation des règles de déplacement hors travail26 augmenta la frustration des expatriés d’un côté, et diminua le niveau d’acceptation de la part des Haïtiens. 4.1.4 La participation de la population Dans les camps, les habitants déplacés avaient tendance à se regrouper dans les mêmes sections à partir de leur appartenance familiale, leur réseau d’amitiés et entre anciens voisins (Clermont et al., 2011). 24 C'est-à-dire de passer d’une logique de programmes de distributions de vivres et de non-vivres vers des programmes de support et de relance économique par exemple. 25 Plusieurs ONGIs réduisirent leurs horaires de travail pour que les équipes puissent rentrer avant la tombée de la nuit. 26 Des couvre-feux furent institués pour certaines ONGIs, mais aussi des règles de conduite en convoi dans la ville.
  39. 39. 39 Beaucoup d’ONGIs vinrent avec des solutions techniques préétablies pendant la phase d’urgence, mais pressées par l’énormité de la tâche, ne prirent pas le temps de se poser avec les communautés de quartier pour discuter des besoins et de la conduite des opérations. Cela posa quelques problèmes de sécurité lors de distributions généralisées mal organisées sur des places publiques qui ne respectaient pas les logiques de communauté de quartier. Par manque de travail avec ces communautés, différentes ONGIs travaillant dans le même secteur pouvaient se retrouver avec différents représentants et interlocuteurs d’un même quartier, ce qui rajoutait aux problèmes de communication avec les bénéficiaires. 4.2 Les réponses humanitaires dans le secteur économique 4.2.1 Programmes de soutien économique Pendant les semaines suivant le tremblement de terre de Port-au-Prince, les produits alimentaires étaient disponibles sur le marché et les besoins de consommation étaient fortement présents, mais les « madame Sara27 » déclaraient que c’était l’argent qui manquait et qu’elles réduisaient la taille de leur étale. Or les programmes d’interventions monétisées comme la distribution de coupons alimentaire ou de donation directe d’argent ne furent pas lancés dès le début de la phase de relèvement précoce. Une grande partie des ONGIs restait sur des logiques de distribution de vivres et de non-vivres. En revanche, les ONGIs furent beaucoup plus rapides à lancer les activités d’« Argent contre Travail ». Mais « [u]n travail important reste encore à faire pour analyser l’impact réel et les effets secondaires [de ces] programmes » (URD, 2011). Cela souligne peut-être que les ONGIs ont encore du mal à changer la logique de leurs programmes de donation physique (vivres & non-vivres) vers de programmes d’interventions monétisées (Grünewald, 2011b). 4.2.2 Les institutions financières Les institutions financières telles que les banques, les agences de transfert de fonds se relancèrent rapidement après le tremblement de terre, sous la pression gouvernementale et des acteurs internationaux, malgré le grand niveau de destruction (ICG, 2010). Cela permit 27 Les madame(s) Sara sont les vendeuses traditionnelles haïtiennes de produits frais (fruits, légumes, poissons, viandes). Elles gèrent entre elles l’acheminement, la vente et parfois la production des produits frais.
  40. 40. 40 aux ONGIs d’interagir avec ces institutions telle « Fonkoze28 » pour la conduite de leurs programmes d’interventions monétisées. 4.3 Les obstacles physiques et fonctionnels 4.3.1 La coordination Alors qu’une de mes présuppositions était que la coordination serait plus facile en milieu urbain qu’en milieu rural, de par la proximité des acteurs, je vécus tout le contraire à Port-au-Prince. Force est de constater que les ONGIs ne sont pas encore efficientes sur ce thème. Je soulignerai ici plusieurs points que j’estime importants quant à l’établissement du processus de coordination en Haïti. Les agences des Nations Unies ont pris le leadership de la coordination humanitaire avec une forte implication des autorités américaines dès les premiers jours. Au vu de l’état des institutions gouvernementales haïtiennes qui ont souffert de la catastrophe par la perte du palais national, de 13 des 15 ministères et 180 autres bâtiments (ICG, 2010) et de beaucoup de fonctionnaires, cela ne fut pas un mal. En revanche le fait que les réunions aient été tenues dans la base logistique des Nations Unies29 en anglais et sans la possibilité aux organisations de la société civile haïtienne de participer, fut un élément aggravant pour la coordination des activités et la collaboration avec les Haïtiens eux-mêmes (Grünewald et Renaudin, 2010). Les institutions gouvernementales, mais aussi les autorités urbaines, ont été peu impliquées dans la direction de la coordination humanitaire dans la phase d’urgence et de relèvement précoce (Grünewald et Renaudin, 2010). Ce qui a aussi détérioré les relations entre les ONGIs et les autorités urbaines. De plus beaucoup d’ONGIs n’avaient pas les moyens en termes de ressources humaines pour détacher du personnel dans les réunions des différents clusters, ce qui s’est traduit par des chevauchements d’activités sur le terrain. Bien souvent à cause du fort renouvellement des expatriés dans les ONGIs ou du manque de professionnalisme30 de ces derniers les réunions des clusters s’approchaient plus à des réunions d’information générales qu’à de réelles réunions de coordination (Clermont et al., 28 Institution de micro financement en Haïti 29 Une des rares bases disponibles et non endommagées par le séisme. 30 Certains personnels humanitaires présents dans ces réunions ne connaissaient pas le système de cluster, le projet SPHERE, les directives d’Oslo (Directives sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile étrangères dans le cadre des opérations de secours en cas de catastrophe), ce qui est nécessaire dans ce genre d’opération (ACF, 2010).
  41. 41. 41 2011), qui ne réussissaient pas « à articuler clairement les besoins en termes de secours et à élaborer une stratégie conjointe, cohérente, et plus rapide » (ICG, 2010, p7). 4.3.2 L’évaluation des besoins et les défis de la coordination Les habitants de Port-au-Prince ont subi beaucoup d’évaluations d’acteurs différents sans pour autant voir beaucoup de programmes dans leur secteur s’en suivre. C’est en tout cas la perception que bon nombre d’entre eux ont donnée, qui pour ma part n’est pas infondée. Le manque de collaboration et la divergence entre les méthodologies employées par les ONGIs expliquent en partie le grand nombre d’évaluations sur le terrain. Même si les regroupements d’ONGIs pendant ces phases d’évaluations tendent à se répandre au fur et à mesure du temps (IASC, 2010), elles restent encore insuffisantes et sources de tensions entre elles et aussi avec les bénéficiaires. Une même ONGI peut parfois conduire plusieurs évaluations dans le même secteur, mais pour des programmes différents. En effet, chaque bailleur a ces exigences propres quant aux évaluations (indicateurs, objectifs, etc.) ce qui peut amener les ONGIs à reconduire des évaluations déjà menées si elles ont dû changer de bailleur de fonds. Durant la première phase d’urgence, la grande majorité des évaluations se sont tenues à Port-au-Prince, alors que beaucoup de citadins avaient migré vers des communautés d’accueil dans leurs régions d’origine (soit une autre ville, soit en milieu rural) (IASC, 2010). Même si les ONGIs étaient sensibilisées à ce phénomène, les activités hors de la capitale ont tardé à être lancées et « [l]’aide humanitaire a […] raté l’opportunité de soutenir les populations qui avaient fui la ville détruite pour trouver refuge dans les campagnes » (Grünewald, 2010, p73). 4.3.3 La logistique Le port de la capitale haïtienne fut endommagé ainsi que la tour de contrôle de l’aéroport. L’armée américaine prit l’initiative de contrôler le trafic aérien et de donner des moyens logistiques pour la gestion des pistes, ce qui a permis à l’aide humanitaire internationale d’intervenir dès les premiers jours31 (ICG, 2010). 31 Même si la gestion de l’armée américaine de l’aéroport fut primordiale pour l’arrivée de l’aide humanitaire, les autorisations d’atterrissages ne furent pas toujours données aux ONGIs ce qui créa quelques polémiques.
  42. 42. 42 Les rues de Port-au-Prince32 furent soit encombrées soit réduites en largeur par les débris, rendant la circulation difficile et freinant ainsi les secours. Bon nombre d’entrepôts d’organisations humanitaires, déjà présentes en Haïti, étaient détruits ou endommagés. Des services étatiques n’étaient plus assurés comme le service des douanes, les services municipaux pour les autorisations d’établissement d’entrepôt, etc. Malgré toutes ces contraintes, le cluster logistique a tenu son rôle et s’est attelé à tous les problèmes logistiques un par un, ce qui fut d’une grande aide pour les ONGIs. En revanche beaucoup d’ONGIs ou d’associations arrivèrent dans le pays sans pour autant avoir les moyens de leurs ambitions. Certains perdaient énormément de temps pour trouver un bureau, un logement, des moyens de locomotion. Sans autonomie réelle en termes de conduite de programme et de fonds propres, ces organisations devenaient parfois de simples prestataires de services pour les Nations-Unies, ne faisant que distribuer les intrants de ces derniers. 4.3.4 La gestion des opérations humanitaires Peu d’expatriés, même expérimentés, avaient l’expérience d’action humanitaire d’envergure en milieu urbain (IASC, 2010). Cela s’est ressenti lors des premiers mois. Les humanitaires reproduisaient de bonne foi leurs expériences précédentes sans être sensibilisés aux spécificités d’un milieu urbain. Rapidement une logique de grandes distributions sous protection militaire dans la capitale fut lancée non sans problème pour les bénéficiaires qui devaient se tasser dans des espaces trop exigus allant parfois jusqu’aux échauffourées (ACF, 2010). Ces grandes distributions, une fois la phase d’urgence passée, devenaient inadaptées au tissu urbain et à la répartition des groupes socioculturels dans les quartiers. La fourniture de services gratuits (eau, service de santé, etc.) par certaines ONGIs perdurait unilatéralement sans prise en compte du secteur public et privé, ainsi que des effets négatifs que cela pouvait engendrer à long terme. La création de camps en dehors de la ville ne fut pas une bonne solution dans l’absolu, car cela vulnérabilisait encore plus les bénéficiaires en les éloignant des lieux d’activités professionnelles et de leurs réseaux sociaux. « [L]es personnes ayant perdu leur logement […] ne désirent pas forcément s’installer ailleurs, malgré les pressions qu’elles subissent. 32 Après le tremblement de terre du 12 janvier 2010
  43. 43. 43 […]Le système humanitaire a toujours connu des difficultés à fournir une assistance lorsque ses bénéficiaires sont dispersés – l’une des raisons pour lesquelles les camps de [déplacés] ont souvent représenté l’option préférée des organisations. […]Ce n’est peut-être pas la manière la plus logique de répondre [dans le cas de Port-au-Prince] si l’on veut que le relèvement et la reconstruction aient lieu avec la participation de la population affectée […]. » (Herson, 2010, p50-51) Les agences de Nations Unies et les ONGIs sont restées dans leur zone de confort en reproduisant des logiques de programmes éprouvés, comme la création de camps en dehors de la ville, sans faire d’approche urbaine et sans considérer une vision des programmes par quartier, ce qu’ont fait les habitants eux-mêmes en créant une multitude de petits camps au sein de leur quartier d’habitation (ACF, 2010). 4.3.5 Les services d’eau et d’assainissement La gestion de l’approvisionnement fut à mon avis le domaine d’activité le mieux géré de tous. Tout d’abord les principales ONGIs travaillant dans ce domaine étaient déjà présentes dans le pays avant la catastrophe et travaillaient déjà de concert avec la DINEPA33 et CAMEP34 . Les réunions du cluster WASH35 se déroulèrent dans les bureaux de la DINEPA et en français. Dès la phase de relèvement précoce, une stratégie fut mise en place pour planifier la phase de sortie du camionnage d’eau gratuite. De plus les acteurs planifièrent aussi des programmes en dehors de Port-au-Prince (ACF, 2010). Ce fut aussi un domaine où l’on vit des partenariats entre ONGIs et entreprises privées, par exemple ACF et Veolia et Aquasystance dans les programmes de traitement et d’approvisionnement en eau à Port-au-Prince. En revanche, la mise en place et la gestion de dispositifs de collecte et de traitement des excrétas furent un véritable casse-tête pour les humanitaires à Port-au-Prince. Plusieurs solutions furent testées ayant chacune leurs avantages et limites. Le creusage de fosse fut très compliqué en raison de la topographie accidentée de Port-au-Prince. Des toilettes surélevées avec réservoir de vidage furent démontées par des bénéficiaires à cause de l’odeur, mais aussi pour récupérer le bois des structures. Les toilettes chimiques furent difficiles à importer de par leur prix et leur quantité. Dans tous les cas, la gestion du vidage fut un défi en plus pour les acteurs humanitaires ainsi que pour les secteurs publics et privés. 33 Direction Nationale de l'Eau et de l'Assainissement 34 Centrale Autonome Métropolitaine d'Eau Potable 35 Water Sanitation Hygiene
  44. 44. 44 « Tirant les leçons de cette catastrophe, la communauté humanitaire devrait améliorer la préparation d’une réponse d’assainissement d’urgence en contexte urbain, en capitalisant et s’appropriant notamment toutes les expériences d’assainissement écologique testées en Haïti ainsi que dans d’autres contextes. » (Patinet, 2011)
  45. 45. 45 Chapitre 5 – Discussion Face aux catastrophes d’origine naturelle en milieu urbain, les ONGIs sont confrontées et seront confrontées à des défis multifactoriels, en lien avec les spécificités et vulnérabilités du milieu urbain. Or, y a-t-il une réelle prise de conscience des ONGIs sur ces enjeux ? Oui, au vu de la littérature abordée et de mon expérience personnelle, il y a une réelle prise de conscience pour les plus grandes ONGIs, et encore plus depuis le tremblement de terre de Port-au-Prince. En revanche cela ne parait pas être le cas pour les plus petites structures. Pour ce faire, un travail continu de sensibilisation auprès de la communauté humanitaire de la part d’organisations compétentes telles qu’UN-HABITAT, IFRC, Groupe URD, ECHO, etc. est nécessaire et les formations en interne des ONGIs doivent prendre ces problématiques urbaines en compte. Cela nous amène vers une autre question qui est : les ONGIs ont-elles les moyens de développer de nouveaux modes opératoires ? Oui, à condition de sortir de ses « zones de confort » en termes de conduite de programme où les acteurs ont tendance à reproduire des activités éprouvées dans le milieu rural. Les ONGIs doivent institutionnaliser les processus de capitalisation des retours sur expérience au niveau des sièges. Les acteurs humanitaires doivent partager leurs expériences au travers des clusters et autres regroupements. Puis se préparer aux futures interventions avec des outils adaptés. Enfin, est-ce que les ONGIs ont les compétences (urbanistique, sociologique, etc.) de s’adapter au défi que représente la réponse humanitaire en milieu urbain ? À part les organisations spécialisées dans ces thèmes, toutes n’ont pas les compétences nécessaires à l’approche urbaine pour s’adapter à ce type de défi humanitaire. Elles doivent élargir leurs réflexions en dehors de leur savoir-faire institutionnel (médical, WASH, etc.) pour améliorer la qualité de leurs interventions. Ce qui nécessite de créer ou supporter des groupes (URD, IASC, DEC36 ) pour la recherche multidisciplinaire dans ces domaines. Ainsi que de supporter la recherche académique (master, doctorat, etc.) concernant les catastrophes en milieu urbain et la gestion de ces dernières. 36 Disasters Emergency Committee
  46. 46. 46 Chapitre 6 – Conclusion et recommandations Ce travail avait pour objectif de discuter des spécificités et des défis d’une intervention humanitaire en milieu urbain, suite à une catastrophe induite par un phénomène naturel violent. Il a permis de démontrer que le milieu urbain possède des spécificités autres que le milieu rural, et nous avons insisté sur les facteurs « économiques » et « physiques et fonctionnels » qui sont, d’après mon expérience de coordinateur logistique, ceux sur lesquels les acteurs humanitaires peuvent avoir le plus d’influence en un minimum de temps. Par conséquent l’intervention humanitaire dans un milieu urbain exige des connaissances, des méthodes, des outils et des moyens différents qu’en milieu rural. En ce qui concerne les connaissances, les ONGIs doivent former et préparer leurs employés à intervenir dans ce type de contexte. Les grandes ONGIs ont développé ces dernières années des « pools d’urgence », c'est-à-dire des employés spécialisés aux interventions d’urgence qui restent d’astreintes aux sièges lorsqu’ils ne sont pas affectés à des missions de support. Il faudrait faire de même pour les interventions dans un contexte urbain, en mettant en place un vivier d’employés formés et spécialisés à ce type d’intervention. Au-delà des ressources humaines internes, les ONGIs doivent s’assurer un réseau d’experts en support tels que des urbanistes, des économistes, et sociologues spécialisés dans les problématiques auxquelles font face les acteurs humanitaires dans le milieu urbain. Au niveau de la réponse proprement dite, nous avons vu que le facteur économique joue un rôle important dans le relèvement. Il faut aussi prioriser la mise en place et l’étude des programmes monétisés plutôt que les programmes de distribution gratuite de vivres et de non-vivres. Par rapport aux méthodes, les humanitaires sont habitués à conduire leur programme en utilisant une approche communautaire en milieu rural, alors qu’une approche orienté quartier est plus adapté dans le milieu urbain. De plus, la taille des opérations sur le terrain urbain ne peut pas être de même ordre qu’en milieu rural où il n’est pas inhabituel de regrouper plusieurs milliers de bénéficiaires pendant des distributions (macro distribution). L’expérience a montré que les humanitaires doivent s’orienter vers la conduite d’une multitude d’opérations de petites tailles (micro distribution) en parallèle pour s’adapter à la répartition des citadins dans le tissu urbain. Enfin la gestion des médias et plus précisément la dissémination des informations sur le terrain de la part des ONGIs, envers les bénéficiaires
  47. 47. 47 en particulier et de la population en général, doit être proactive et sensible aux NTIC37 . Pour ce qui est des outils, les ONGIs devraient développer des guides opérationnels spécifiques au milieu urbain et par secteur d’activité pour supporter leurs collaborateurs déployés sur le terrain, en s’inspirant des « Logistisc Capacity Assessment38 » mis en place par le cluster logistique, pour développer des rapports de description de milieu urbain. Les milieux urbains les plus exposés aux aléas naturels pourraient être présentés de manière concise dans ces rapports, qui décriraient les différents aspects (utile aux humanitaires en cas de déploiement rapide) tels qu’une présentation socioculturelle, économique, logistique, les infrastructures, des cartographies, etc. Les humanitaires doivent plus investir dans les NTIC et s’approprier des outils plus puissants tels que GoogleEarth39 , Ushahidi40 , ce qui permettrait de gagner du temps et de l’efficacité sur les processus de partage d’information et de coordination, très contraignants lorsque un grand nombre d’acteurs interviennent sur de grandes opérations humanitaires. La base de données EM-DAT (cf. page 6) pourrait prendre en compte la différenciation entre le milieu urbain et rural dans la classification des catastrophes d’origine naturelle. Cela pourrait aider les ONGIs et les chercheurs à cibler rapidement des données spécifiques au milieu urbain. Quant aux moyens, le principe d’enveloppe budgétaire doit être favorisé par rapport aux budgets rigides répartis par lignes budgétaires, pour permettre plus de flexibilité aux ONGIs dans la conduite de leurs programmes, qui peuvent être amenés à changer de nature si les intervenants évaluent que les besoins premièrement identifiés sont erronés ou ont évolué. D’autre part, les ONGIs doivent être autonomes et avoir les moyens de se projeter sur le théâtre des grandes opérations avec leurs propres infrastructures (bureaux, logement, équipements, etc.) pour ne pas s’approprier le peu de ressources restant sur place. Pour cela les ONGIs doivent pouvoir prédisposer des stocks de contingences répartis sur l’ensemble du globe pour pouvoir lancer les opérations de support aux bénéficiaires le plus rapidement possible. En conclusion, le milieu urbain affecté par une catastrophe d’origine naturelle nécessite une intervention humanitaire d’urgence différente par rapport au milieu rural. 37 Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication 38 Les LCA sont des rapports établis par pays dont le but est de répertorier et de présenter en autres les capacités logistiques présentes dans le pays en question. 39 http://www.google.fr/intl/fr/earth/index.html 40 http://ushahidi.com
  48. 48. 48 Au vu de l’évolution de l’urbanisation dans le monde, l’avenir verra se reproduire des catastrophes de même nature. Les ONGIs devront donc encore opérer sur des crises humanitaires en milieu urbain. Elles se doivent donc de développer des modes opératoires adaptés et de capitaliser sur leurs précédentes expériences.
  49. 49. Bibliographie ACF, (2010) Mission en Haïti de Paul Machado sous la direction de M. Pierre Tripon – Du 16 janvier 2010 au 30 juin 2010 Brauman, R. (2010). La médecine humanitaire. Paris : Presses Universitaires de France. 71-84 Clermont, C., Sanderson, D., Sharma, A., Spraos, H. (2011). Study of member agencies’ responses to the earthquake in Port-au-Prince, Haiti, January 2010. Disasters Emergency Committee. 44p CRED, (2010). Annual Disaster Statistical Review 2010. http://www.cred.be/sites/default/files/ADSR_2010.pdf. 50p Cros, M., Gaultier-Gaillard, S., Harter, H., Pech, P. (2010). Catastrophes et risques urbains – Nouveaux concepts, nouvelles réponses. Paris : Tec & Doc Lavoisier. 298p. De Ville de Goyet C., (2000). Stop propagating disaster myths. Lancet, 356:762–4 Duijsens, R. (2010). Humanitarian challenges of urbanization. International Review of the Red Cross, No. 878. 351-368. EM-DAT, (2010). Consulté le 23 mai 2011 dans http://www.emdat.be/natural- disasters-trends Fijalkow, Y (2007). Sociologie des villes. Paris : La Découverte. 121p. Grafmeyer, Y., Authier, J.-Y., De Singly, F. (dir.). (2008). Sociologie des villes. Paris : Armand Colin. 126p. Grünewald, F., Renaudin, B. (2010). Real-time evaluation of the response to the Haiti earthquake of 12 January 2010. Groupe URD. Rapport de mission du 9-23 février 2010. 73p. Consulté le 27 février 2011 dans http://www.alnap.org/pool/files/100517-rapport-de-mission- final-ang.pdf Grünewald, F., Binder, A., George, Y. (2010). Évaluation en temps réel en Haïti : 3 mois après le tremblement de terre. Consulté le 13 juin 2010 dans http://www.urd.org/IMG/pdf/Haiti_ETR_Rapport_Francais_Final.pdf Grünewald, F. (2010). Les enseignements de la catastrophe. Revue Humanitaire n° 27, 66-77.
  50. 50. 50 Grünewald, F. (2011a) Communication personnelle. Grünewald (2011b) 5 à 7 du CICR « Action humanitaire en milieu urbain : quels défis ? », Paris : Débat filmé le 3 mars 2011 Consulté le 21 mai 2011 dans http://cicr.blog.lemonde.fr/2011/03/09/5-a-7-du-cicr-action-humanitaire-en-milieu-urbain- quels-defis/ Harroff-Tavel, M. (2010). Violence and humanitarian action in urban areas. New challenges, new approaches. International Review of the Red Cross, No. 878, Consulté le 19 décembre 2010 dans http://www.icrc.org/eng/resources/documents/article/review/review- 878-p329.htm. 329-350. Herson, M. (2010). Utiliser les normes pour modeler l’intervention et le relèvement en Haïti In Migrations Forcées Revue (2010). Numéro 34 : S’adapter au déplacement en milieu urbain. Oxford : Marion Couldrey & Maurice Herson. Consulté le 19 décembre 2010 dans http://www.fmreview.org/urban-displacement/FMR34.pdf. 50-52. IASC, (2010). Final strategy for meeting humanitarian challenges in urban areas. Consulté le 26 février 2011 dans http://www.humanitarianinfo.org/iasc/pageloader.aspx?page=content-subsidi-common- default&sb=74. 15p. ICG, (2010). Haïti : stabilisation et reconstruction après le tremblement de terre International Crisis Group Rapport Amérique latine/Caraïbes N°32, 31 mars 2010. Consulté le 10 juin 2011 dans http://www.crisisgroup.org/fr/regions/amerique-latine- caraibe/haiti/032%20Haiti%20Stabilisation%20and%20Reconstruction%20after%20the%20 Quake.aspx IFRC (2010) World Development Report 2010 focus on urban risk. Geneva. Denis McClean. 220p. INSEE, (2011). Consulté le 9 juin 2011 dans http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/liste-definitions.htm ISDR, (2004). Understanding the nature of risk and emerging trends in Living with Risk. Consulté le 13 février 2011 dans http://www.unisdr.org/eng/about_isdr/bd-lwr-2004- eng.htm, 36-62.

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