ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการนำนโยบายไปปฏิบัติ (ชุดที่ 2 กรณีตัวอย่างความขัดแย้ง) บรรยายโดย ศ.ดร.เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ วิชา รม.632 โครงการปริญญาโทสาขาวิชาการเมือง การปกครองสำหรับนักบริหาร คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

1. หัวข้อ ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการนา
นโยบายไปปฏิบัติ (ชุดที่ 2 กรณีตัวอย่างความขัดแย้ง)
บรรยายโดย
ศ.ดร.เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ
วิชา รม.632 โครงการปริญญาโทสาขาวิชาการเมือง
การปกครอง สาหรับนักบริหาร
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ภาคเรียนที่ 1/2558
1

2. หัวข้อที่ 8 กรณีตัวอย่าง โครงการก่อสร้างโรงงานบาบัด
น้าเสียรวมของไทย ช่วง พ.ศ. 2540-2550
1. ที่มาของโครงการ
- อุตสาหกรรมขยายตัว ปี 2512 มีโรงงาน 600 โรง พอถึง
ปี 2532 เพิ่มเป็น 51,500 โรง พร้อมกับการขยายตัวของเมือง
สิ่งที่ตามมา คือ ปัญหามลพิษทางอากาศ น้าและคุณภาพน้า
ซึ่งเสื่อมโทรมลงทุกปี
- รัฐได้แก้ไขปัญหามลพิษทางน้าและคุณภาพน้า โดยนา
หลัก Polluters Pay Principle หรือ PPP มาใช้ซึ่งหมายถึง
2

3. ผู้ก่อมลพิษต้องจ่ายค่าจัดการมลพิษทางน้า โดยกาหนดไว้ใน
นโยบายและแผนการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2545-2549
พร้อมกับกระจายอานาจการจัดการบาบัดน้าเสียให้ อปท.
ตาม พรบ.กระจายอานาจ ปี 2542
2. ปัญหาของโครงการ
- ช่วงระหว่างปี 2540-25550 ได้สร้างโรงงาน
บาบัดน้าเสียรวม 98 แห่ง ใช้เงินไปประมาณ 64,000 ล้านบาท
เพื่อกาจัดน้าเสียและเก็บค่าบาบัดน้าเสีย โดยตั้งแต่เริ่มต้น (2540)
จนถึงก่อนวันที่ 1 มีนาคม 2550 กรมโยธาธิการเป็นผู้สร้าง
บ่อบัดน้าเสียและให้ อปท. จัดการ ส่วนหลังวันที่ 1 มีนาคม 2550
3

4. อปท. มีอานาจเสนองบประมาณเองและจัดการเองโดยผ่านทาง
แผนจังหวัด (แต่ในความเป็นจริง อปท. ไม่ได้เสนอให้สร้างเพิ่ม)
- ผลจากการประเมินปรากฏว่าโรงงานกาจัดน้าเสียได้
เพียงร้อยละ 51 และมีเพียง 7 แห่งที่ทั้งบาบัดน้าเสียได้และเก็บ
ค่าบาบัดน้าเสียน้าได้คือ (1) เทศบาลเมืองพัทยา (2) เทศบาล
เมืองแสนสุข (3) เทศบาลตาบลป่าตอง (4) เทศบาลนครหาดใหญ่
(5) เทศบาลตาบลกะรน (6) อบต.บ้านใต้เกาะพะงัน และ
(7) เทศบาลตาบลเกาะสมุย
4

5. -โรงงานบาบัดน้าเสียที่สร้างจึงมีปัญหาบาบัดน้าเสียไม่ได้
ร้อยละ 49 และเก็บค่าบาบัดน้าเสียไม่ได้ประมาณร้อยละ 93
- ปัญหาของโครงการที่เกิดนั้นมีมาตั้งแต่ขั้นกาหนด
โครงการ และทั้งขั้นการนาไปปฏิบัติต่อเนื่องกัน หรือกล่าว
อีกนัยหนึ่งว่า ปัญหาของขั้นการนาไปปฏิบัตินั้น มีมาตั้งแต่ขั้น
การกาหนดนโยบายแล้ว
5

6. โรงงานบาบัดน้าเสียรวม 98 แห่ง มีดังนี้
เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
1.นครปฐม 219 คลองต้นไทร
2.สุพรรณบุรี 363 คลองชลประทาน
3.อู่ทอง 136 คลองชลประทาน
4.สี่พระยา 451 เจ้าพระยา
5.ยานนาวา 4,552 เจ้าพระยา
6.รัตนโกสินทร์ 883 เจ้าพระยา
7.ราษฎร์บูรณะ
4,800 เจ้าพระยา8.หนองแขม-ภาษีเจริญ
6

7. เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
9.กทม.รวมระยะ 1 6,383 เจ้าพระยา
10.กทม.รวมระยะ 4 2,439 เจ้าพระยา
11.สมุทรปราการ (คลองด่าน) 22,950 ทะเล
12.นนทบุรี 617 คลองลาเสือตาย
13.ปทุมธานี 340 คลองบางหลวง
14.อยุธยา 497 แม่น้าลพบุรี
15.สิงห์บุรี 250 แม่น้าลพบุรี
16.ชัยนาท 204 เจ้าพระยา
17.อ่างทอง 179 คลองลาท่าแดง
18.พระอินทราชา 148 คลองชลประทาน
7

8. เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
19.บ้านหมี่ 5 คลองชลประทาน
20.นครสวรรค์ 676 เจ้าพระยา
21.เชียงราย 603 แม่น้ากก
22.หาดใหญ่ 1,784 คลองอู่ตะเภา
23.สงขลา 299 ทะเล
24.ตรัง 481 แม่น้าตรัง
25.ภูเก็ต 912 ทะเล
26.หมู่เกาะพีพี 16 ทะเล
27.กระบี่ 200 แม่น้ากระบี่
28.ป่าตอง 360 ทะเล
8

9. เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
29.กะรน 162 ทะเล
30.กระทู้ 280 ทะเล
31.พะเยา 200 แม่น้าวัง
32.สุโขทัย 287 ห้วยสาธารณะ
33.ฉะเชิงเทรา 240 ลารางสาธารณะ
34.บางคล้า 274 ลารางสาธารณะ
35.สกลนคร 630 หนองหาร
36.ท่าแร่ 61 หนองหาร
37.นครพนม 368 แม่น้าโขง
38.มุกดาหาร 245 ห้วยมุก
9

10. เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
39.ลาปาง 632 แม่น้าวัง
40.ระยอง 318 ทะเล
41.จันทบุรี 300 คลองน้าใส
42.พัทยานาเกลือ 1,787 ทะเล
43.พัทยาซอยวัดบุณย์กัญจนาราม 359 ทะเล
44.ชลบุรี 565 ทะเล
45.แสนสุขเหนือ 800 ทะเล
46.แสนสุขใต้ ทะเล
47.ศรีราชา 116 ทะเล
48.แหลมฉบัง 180 ทะเล
10

11. เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
49.มาบตาพุด 287 คลองสาธารณะ
50.พนัสนิคม 30 คลองสาธารณะ
51.ขลุง 128 คลอง
52.บ้านเพ 230 ทะเล
53.พิษณุโลก 371 คลอง
54.พิจิตร 180 แม่น้าน่าน
55.น่าน 475 แม่น้าน่าน
56.ชุมแสง 52 คลองระหง
57.ตะพานหิน 112 คลอง
58.หาดละไม งบรวมในรายการ 60 ทะเล
11

12. เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
59.หน้าทอน งบรวมในรายการ 60 ทะเล
60.หาดเฉวง 420 ทะเล
61.เกาะเพะงัน 10 ทะเล
62.ชุมพร 200 คลองท่าตะเภท
63.นครศรีธรรมราช 765 ทะเล
64.ปัตตานี 348 แม่น้าปัตตานี
65.ยะลา 58 ทะเล
66.อุบลราชธานี 370 แม่น้ามูล
67.วารินชาราบ 309 แม่น้ามูล
68.บุรีรัมย์ 249 ห้วยตะโก
12

13. เทศบาล งบประมาณ
(ล้านบาท)
แหล่งรองรับน้า
69.อานาจเจริญ 650 หนองน้าธรรมชาติ
70.บัวใหญ่ 2 คลองธรรมชาติ
71.นครราชสีมา 655 ลาตะคอง คูเมือง
72.ปากช่อง 256 ลาตะคอง
73.สุรินทร์ 326 ห้วย
74.เพชรบุรี 118 ทะเล
75.ชะอา 360 ทะเล
76.เชียงใหม่ 760 คลองแม่ข่า
77.กาแพงเพชร 230 คลองชลประทาน
78.สลกบาตร 230 ห้วย
13

14. 3. สาเหตุที่บาบัดน้าเสียไม่ได้และเก็บค่าบาบัดน้าเสีย
ไม่ได้
- การคอร์รัปชันของหน่วยราชการ นักการเมืองและ
นักธุรกิจ ทาให้ต้นทุนเพิ่มและเมื่อสร้างเสร็จแล้วระบบบาบัด
น้าเสียใช้การไม่ได้เช่น กรณีคลองด่าน
- ไม่มีหน่วยงานควบคุมให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย
- อปท.ไม่กล้าเก็บค่าบาบัดน้าเสีย เพราะกลัวเสียคะแนน
และมีผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้อง
- อปท.ไม่มีเจ้าหน้าที่ดูแลและบารุงรักษาเครื่องจักร
หรือมี แต่ขาดความรู้ความชานาญ
14

15. - ผู้ก่อมลพิษไม่ยอมรับว่าตนเป็นผู้ก่อมลพิษ
- นโยบายไม่ชัดเจน แนวทางเก็บเงินยังจัดทาไม่แล้วเสร็จ
ไม่มีการเผยแพร่นโยบายอย่างจริงจัง
- ความไม่พร้อมด้านกฎหมายและระเบียบ ขาดกฎหมาย
และระเบียบในการปฏิบัติ เช่น อัตราจัดเก็บ วิธีการจัดเก็บ
บทลงโทษผู้ฝ่าฝืน หรือบทลงโทษ อปท.
- ระบบบาบัดน้าเสียรวมขาดประสิทธิภาพ ท่อรวบรวม
น้าเสียครอบคลุมเฉพาะพื้นที่บางส่วน ไม่ได้ครอบคลุมพื้นที่
ทั้งหมด
- ประชาชนไม่ให้ความร่วมมือ
15

16. 4. ปัญหาความขัดแย้งระหว่างหน่วยงาน
4.1 อปท. vs ชุมชน ชุมชนไม่ต้องการให้สร้างบ่อบัดน้าเสีย
เพราะกลัวผลกระทบเรื่องกลิ่น เสียง และเชื้อโรค
4.2 อปท. vs ผู้ประกอบการ ผู้ประกอบการไม่ต้องการจ่าย
ค่าบาบัดน้าเสีย และอปท.กับผู้ประกอบการไม่สามารถตกลง
เรื่องค่าธรรมเนียมการจัดเก็บค่าบาบัดน้าเสียได้
4.3 อปท.ชุดเก่า vs ชุดใหม่ ชุดเก่ากาหนดให้เก็บค่าบาบัด
น้าเสียตามนโยบายรัฐบาล แต่ชุดใหม่หาเสียงว่าจะไม่เก็บ
16

17. 4.4 กรมโยธาธิการและผังเมือง และสานักนโยบายและ
แผนสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ vs อปท.
กรมโยธาธิการและผังเมืองและสานักนโยบายและ
แผนสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เป็นผู้ก่อสร้างระบบบาบัดน้าเสีย โดย
ไม่ได้สอบถามความคิดเห็นของ อปท. แต่เมื่อสร้างเสร็จแล้ว
โอนไปให้ อปท. จัดการ โดยใช้งบประมาณของ อปท. ขณะที่
งบประมาณก่อสร้างใช้ไปหมดแล้ว อปท.ไม่มีงบประมาณจัดการ
โรงงานบาบัดน้าเสียและต้องการงบประมาณเพิ่ม
17

18. 5. สาเหตุที่ อปท.บางแห่งไม่ยอมรับโครงการ
- อปท.ไม่มีส่วนร่วมในการก่อสร้าง และไม่เต็มใจ
รับโครงการมาตั้งแต่ต้น
- หาพื้นที่ก่อสร้างยาก ประชาชนต่อต้าน
- อปท.ต้องเสียเงินค่าเดินระบบบาบัดน้าเสียเอง
- ขาดบุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านการบาบัด
น้าเสีย
- อุปกรณ์บาบัดน้าเสียใช้งานไม่ได้
- มีปัญหาในการบารุงรักษา
18

19. - การเก็บค่าบาบัดน้าเสีย ทาให้ อปท. เสียคะแนน
- อปท.ไม่ได้ประโยชน์จากการก่อสร้าง
- อปท.มีภารกิจและงานล้นมือ
19

20. 6. ข้อสรุปในเชิงทฤษฎี
6.1 ปัญหาการนานโยบายไปปฏิบัติแยกไม่ออกจาก
ขั้นการกาหนดนโยบาย เห็นได้ชัดว่า ปัญหาการไม่ยอมรับ
โครงการของ อปท. มีสาเหตุเกิดจากวิธีการคิดแบบแยกส่วน
ของรัฐบาล ซึ่งคิดเหมือนทฤษฎีสมัยคลาสสิคว่าสามารถ
แยกผู้กาหนดนโยบาย กับผู้นานโยบายไปปฏิบัติได้ทั้งยังเชื่อว่า
ผู้นานโยบายไปปฏิบัติจะวางตัวเป็นกลางและเป็นมืออาชีพ
จะยอมปฏิบัติตามนโยบายโดยไม่มีข้อแม้แต่ความจริง
อปท. มีความคิดเป็นคนตนเอง และมีสิทธิต่อต้านนโยบาย
เมื่อเห็นว่าตนไม่ได้รับประโยชน์จากนโยบายหรือโครงการ
20

21. 6.2 ลักษณะเด่นที่สุดของปัญหาความขัดแย้งระหว่าง
หน่วยงานของรัฐในประเทศไทยมาจากเรื่องผลประโยชน์และ
การไม่สนใจกลุ่มเป้าหมาย กับทั้งไม่สนใจการถ่ายโอนโครงการ
หรือขั้นตอนของการบริการโครงการถัดไป
เห็นได้ชัดว่า การก่อสร้างโครงการใหญ่ ๆ ในประเทศไทย
เช่น โครงการก่อสร้างระบบบาบัดน้าเสียรวมนี้
หน่วยงานก่อสร้างและผู้เกี่ยวข้องจะได้รับผลประโยชน์
ทั้งในแง่ที่ได้มีงานทาและอาจมีผลประโยชน์ที่เป็นการทุจริต
(ดังมีหลักฐานกรณีคลองด่าน) การก่อสร้างระบบบาบัด
น้าเสียรวมจึงกระทาค่อนข้างรวบรัด และผลักภาระไปข้างหน้า
21

22. โครงการอ้างหลักการ PPP (ที่เป็นหลักการสากล) แต่กลับ
ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ก่อมลพิษ อปท. หรือประชาชนในพื้นที่ ได้
มีส่วนร่วมและรับรู้มาตั้งแต่ต้น (ซึ่งเป็นหลักการสากลเช่นกัน)
เช่น ไม่มีการประชาพิจารณ์ ไม่มีการมีส่วนร่วม ไม่มีการศึกษา
ผลกระทบของโครงการ อาจรวมไปถึงการไม่มีระบบการ
วางแผนและการเตรียมการที่ดีพอ
โครงการจึงไม่สนใจว่า อปท.ที่รับระบบบาบัดน้าเสีย
ไปจัดการนั้น จะมีเงินจัดการหรือไม่ หรือมีความรู้ความสามารถ
เพียงใด หรือจะจัดการเก็บค่าบาบัดน้าเสียตามเป้าหมายของ
โครงการได้หรือไม่ ระบบสนับสนุนทางด้านการจัดการจะ
22

23. กระทาอย่างไร (งบประมาณ กาลังคน เทคนิค ข้อมูล ความรู้)
เหตุผลส่วนหนึ่งที่เป็นเช่นนี้ เพราะโครงการก่อสร้าง
ของประเทศพัฒนาส่วนใหญ่จะไม่พยายามรวม cost พวกนี้
เข้าไปด้วย เพราะจะทาให้งบประมาณสูงจนก่อสร้างไม่ได้
แต่จะใช้วิธีผลักภาระไปข้างหน้า ซึ่งยิ่งก่อให้เกิดปัญหาที่
เป็นอันตรายใหญ่หลวงตามมา เช่น กรณีบ่อบาบัดน้าเสียรวม
มีทั้งปัญหาการทุจริตในการก่อสร้าง หรือสร้างแล้วเดินเครื่องจักร
ไม่ได้ถึงร้อยละ 49 และเก็บค่าบาบัดน้าเสียไม่ได้ถึงร้อยละ 93
ทั้ง ๆ ที่ใช้เงินทั้งหมดไปถึง 6.4 หมื่นล้านบาท
23

24. 6.3 ปัญหาความร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานยังเป็น
ปัญหาหลักของการจัดการภาครัฐของประเทศไทย เพราะ
ประเทศไทยยังไม่ได้สนใจศึกษา เรื่อง Collaborative Public
Management กันอย่างจริงจัง การจัดการยังเป็นระบบราชการ
ที่เน้นการประสานงานแนวดิ่งมากกว่าแนวนอน เห็นได้ชัดจาก
ปัญหาการประสานงานและความร่วมมือกันระหว่าง อปท. กับ
กรมโยธาธิการฯ และหน่วยงานอื่น ๆ
24

25. 6.4 การศึกษาพฤติกรรมระหว่างองค์การ/หน่วยงาน และ
พฤติกรรมของกลุ่มเป้าหมาย ยังเป็นประเด็นที่ต้องการการศึกษา
ทาความเข้าใจในสาขาการนานโยบายไปปฏิบัติอีกมาก เช่น
กรณีที่ยกตัวอย่างมานี้ ยังมีประเด็นปลีกย่อยที่ต้องศึกษาถึง
- พฤติกรรมในการก่อสร้างบ่อบาบัดน้าเสียของ
กรมโยธาธิการฯ สานักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อมฯ
- พฤติกรรมในการปฏิบัติของ อปท.
- พฤติกรรมของผู้ก่อมลพิษในพื้นที่
- ทัศนคติและความร่วมมือจากประชาชนในพื้นที่
25

26. 6.5 กรณีตัวอย่างที่ยกมานี้ เห็นได้ชัดว่า ภาครัฐไทยสนใจ
ทฤษฎีการนานโยบายไปปฏิบัติน้อยมาก เช่น กรณีนี้ไม่ได้สนใจ
ว่าการก่อสร้างระบบบาบัดน้าเสียรวม
- มี causal theory หรือไม่
- มี public attention หรือไม่
- มี conflict ในนโยบายหรือไม่
26

27. ด้วยเหตุนี้ จึงไม่ได้เตรียมการวางแผนแก้ไขปัญหา
ล่วงหน้าไว้และเมื่อเกิดปัญหาแล้ว ก็ไม่มีใครมาแสดงความ
รับผิดชอบและดาเนินการแก้ไขปัญหาแต่อย่างใด
การแก้ไขปัญหาของไทยจึงจบลงด้วยกระบวนการทาง
ยุติธรรม มากกว่ากระบวนการจัดการทางนโยบายสาธารณะ
ทั้งที่การแก้ปัญหาทางด้านการจัดการนโยบายจะก่อให้เกิดผลดี
ต่อส่วนรวมมากกว่าการฟ้องร้องดาเนินคดีกันมากมาย
27