Procesos Urbanos Informales Y Territorio

PROCESOS uRBANOS
INFORMALES Y TERRITORIO
Ensayos en torno a la construcción
de sociedad, territorio y ciudad

Mercedes Castillo de Herrera
Editora académica

Fernando Negret Fernández Mercedes Castillo de Herrera Nieves Lucely Hernández Luis Carlos Jiménez Mantilla
Carlos Roberto Peña Barrera Nubia Yaneth Ruiz Ruiz Andrés Guarín Cobos Carlos Alberto Torres Tovar
John Jairo Rincón García Donka Atanassova Iakimova David Millán Orozco Martha Liliana Peña Rodríguez
Luis Fernando Fique Pinto Henry Enrique García Solano

NACIONAL
FAC U LTA D D E A RT E S

Procesos urbanos
informales y territorio
E n s ayo s En torno a la construcción dE
sociEdad, tErritorio y ciudad

Procesos urbanos
informales y territorio
E n s ayo s En torno a la construcción dE
sociEdad, tErritorio y ciudad

Editora académica

Grupo de investigación
Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad

Fernando Negret Fernández, Mercedes Castillo de Herrera, Nieves Lucely Hernández,
Luis Carlos Jiménez Mantilla, Carlos Roberto Peña Barrera, Nubia Yaneth Ruiz Ruiz,
Andrés Guarín Cobos, Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincón García,
Donka Atanassova Iakimova, David Millán Orozco, Martha Liliana Peña Rodríguez,
Luis Fernando Fique Pinto, Henry Enrique García Solano

FAC U LTA D D E A RT E S

Universidad Nacional de Colombia Esta publicación surge como un producto académico del
Sede Bogotá primer año (2007-2008) del Plan de Acción del grupo de
Facultad de Artes investigación: Procesos urbanos en hábitat, vivienda e
Maestría en Hábitat informalidad, el cual fue seleccionado y financiado como
parte de la Convocatoria Nacional de Investigación 2007
Rector
Reconocimiento a Grupos de Investigación 2007, consolidados
Moises Wasserman Lerner
y clasificados en categoría A por Colciencias, auspiciada por la
Vicerrector Sede Bogotá
Julio Esteban Colmenares Montañez Vicerrectoría de Investigación y la División de Investigación
Bogotá –DIB– de la Universidad Nacional de Colombia.
Directora DIB Bogotá
Ellie Anne Duque Hyman
Decano Grupo de investigación
Jaime Franky Rodríguez Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad
Vicedecano de Programas Curriculares Código Colciencias COL0046649
Pablo Abril Contreras puhvi_farbog@unal.edu.co
Vicedecano de Investigación
Luis Carlos Colón Llamas Líder del grupo de investigación
Secretario Académico Arquitecto CARLOS ALBERTO TORRES TOVAR, Mg. Urb.
Fredy Chaparro Sanabria Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
Directora de Bienestar
Martha Luz Salcedo Barrera Integrantes
Director Centro de Divulgación y Medios Arq. Luis Carlos Jiménez Mantilla
Alfonso Espinosa Parada Arq. Luis Fique Pinto
Directora Instituto de Investigaciones Hábitat, Arq. Fernando Negret Fernández
Ciudad y Territorio Sic. Nubia Yaneth Ruiz Ruiz
María Clara Vejarano Econ. Mercedes Castillo de Herrera
Coordinador Programa de Maestría en Hábitat Arq. Nieves Lucely Hernández Castro
Álvaro Ibatá Ceballos Arq. David Millán Orozco
Coordinación editorial y académica Soc. Andrés Guarín Cobos
Mercedes Castillo de Herrera T. Social Martha Liliana Peña Rodríguez
Textos Soc. Donka Atanassova Iakimova
Grupo de investigación:
Arq. Jorge Iván Cárdenas Palacios
Ing. Cat. y Geo. Carlos Roberto Peña
Imagen carátula
Arq. Solanyi Robles Joya
Mercedes Castillo de Herrera. Medellín 2008
Mtra. Tatiana Godoy Córdoba
Diseño de pauta y cubierta
D. Ind. Henry Enrique García Solano
Marcela Godoy
Mtra. Lorena Luengas
Diseño y diagramación
Polit. Johanna Vargas
Alejandro Medina
Fotografía Maestría en Hábitat. Línea de Investigación:
Grupo de Investigación, Procesos urbanos en hábitat, Estudios en Vivienda
vivienda e informalidad Teléfono (57-1) 316 5000 Ext. 12249
Fotografía portadillas Fax (57-1) 316 5000 Ext. 12249
Carlos Alberto Torres Tovar maeh_fabog@unal.edu.co
Corrección de estilo Dirección: carrera 30 No. 45-03. Edificio de Construcciones,
Claudia Burgos Ángel SINDU Oficina 204, Bogotá, D.C., Colombia
Impresión www.facartes.unal.edu.co/mhabitat
Editorial Kimpres Ltda.
PRIMERA EDICIÓN
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, D.C., diciembre 2009
© Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Artes. Maestría en Hábitat.
© Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
vivienda e informalidad. Procesos urbanos informales y territorio : ensayos en torno a la construcción de
sociedad, territorio y ciudad / Grupo de investigación Procesos urbanos en
ISBN: 978-958-719-259-9 hábitat, vivienda e informalidad ; [director] Carlos Alberto Torres Tovar ;
editora Mercedes Castillo de Herrera. – Bogotá : Universidad Nacional de
Colombia. Facultad de Artes. Maestría en Hábitat, 2009
278 p. : il.
Incluye referencias bibliográficas
ISBN : 978-958-719-259-9
NACIONAL 1. Urbanización - Aspectos sociales 2. Asentamientos urbanos 3.
Antropologia Urbana 4. Participación comunitaria I. Castillo de Herrera,
Mercedes, ed. Torres Tovar, II. Carlos Alberto1965- III. Grupo de Investigación
FAC U LTA D D E A RT E S CDD-21 307.76 / 2009

Contenido

Introducción 9
Carlos Alberto Torres Tovar y Mercedes Castillo de Herrera

Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio 27

Aspectos conceptuales, metodológicos e institucionales de la Zonificación
Ecológica Económica –ZEE– en Brasil 29
Fernando Negret Fernández y Mercedes Castillo de Herrera
Insostenibilidad y sostenibilidad en el desarrollo de la vivienda informal 47
Nieves Lucely Hernández Castro

Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano 59

Espacialidad urbana de propietarios e inquilinos en sectores populares.
El caso de Bogotá, 1938-2000 61
Luis Carlos Jiménez Mantilla
Las manzanas corporativas más apetecidas del Distrito Capital 93
Carlos Roberto Peña Barrera

Parte III. Población y desplazamiento forzado 111

Colombia se consolida como una sociedad urbana 113
Nubia Yaneth Ruiz Ruiz
Reestructuraciones territoriales de los nuevos pobladores: población desplazada
de la localidad de San Cristóbal 123
Andrés Guarín Cobos

Parte IV. Estrategias de intervención en la ciudad informal 131
¿Es posible pasar de la ciudad informal a la ciudad formal? Aproximación a
algunos problemas urbanos y a las estrategias de intervención estatal desde
la perspectiva del mejoramiento integral de barrios, MIB 133
Carlos Alberto Torres Tovar, Donka Atanassova Iakimova y John Jairo Rincón García
Caminando un planeta informal 183
David Millán Orozco

Parte V. Diseño y participación comunitaria 197
Procesos urbanos informales, participación comunitaria y autoconstrucción
de vivienda: la experiencia Cinva (1951-1974) 199
Martha Liliana Peña Rodríguez
El proyecto urbano-arquitectónico para un hábitat evolutivo de la población
de bajos ingresos. Una reformulación de los problemas por abordar y de sus
escenarios de actuación 245
Luis Fernando Fique Pinto
Weimar, origen de un ejercicio profesional llamado diseño 263
Henry Enrique García Solano

Autores 269

IntroduccIón

Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

Carlos Alberto Torres Tovar
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

El libro que ponemos hoy a disposición de los lectores es producto del esfuerzo co-
lectivo del grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad,
de la Universidad Nacional de Colombia, que viene reflexionando desde hace más
de una década sobre las transformaciones de las ciudades y los retos que nos plantea
el construir ciudad y territorio a partir de los procesos urbanos informales. Aunque
llevamos un largo recorrido con cerca de siete investigaciones importantes para varias
entidades gubernamentales y contamos con un buen conjunto de ponencias, artícu-
los de investigación, capítulos de libro, tesis de maestría y trabajos de grado, esta es
nuestra primera publicación conjunta en formato de colección de ensayos que, si bien
son ensayos individuales, están unidos por el hilo conductor de los procesos urbanos
informales y sus escenarios de articulación con el territorio en distintas escalas: la
regional, la urbana y la local, y sobre el esquema de seis ejes temáticos, como se verá
más adelante. Se advierte, sin embargo, que los ensayos presentados en esta colección
no ofrecen conclusiones definitivas, sino que, por el contrario, exponen discusiones
actuales que ameritan ser profundizadas y colectivizadas, incluso en escenarios abier-
tos, como ya lo hemos hecho en varias ocasiones. Las reflexiones propuestas en cada
uno de los ensayos son el aporte que entregan sus artífices desde una perspectiva que
pretende ir más allá de la mirada disciplinar sobre los procesos urbanos informales de
hoy y sus relaciones con el territorio. Esperamos que en ese sentido sea interpretada

9

ProcEsos urbanos informalEs y tErritorio

esta contribución a los análisis y búsqueda de alternativas del presente y, por qué no,
del futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad.

El grupo de investigación
El grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad inició su
estructuración desde mediados de los años noventa a partir del desarrollo de varios
trabajos relacionados con las líneas de investigación declaradas y realizados por va-
rios de sus integrantes. Desde el año 2000 el grupo de investigación está reconocido
por el Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnología –Colciencias– y actualmente
se encuentra clasificado en la Categoría A, es avalado por la Universidad Nacional
de Colombia y tiene como sede la ciudad de Bogotá.
Las áreas de conocimiento en las que se inscribe su trabajo son las Ciencias
Sociales Aplicadas y el Planeamiento Urbano y Regional, en el marco de los Pro-
gramas Nacionales de Ciencia y Tecnología, de Ciencias del Medio Ambiente y
el Hábitat y de Ciencias Sociales y Humanas. Su principal objetivo consiste en
construir un espacio de reflexión a partir de la revisión, reformulación y resignifi-
cación de conceptos alrededor de la informalidad urbana, el hábitat y la vivienda,
a través de la constatación de la realidad con, hacia y desde la teoría, con miras a
apoyar las políticas públicas y/o llegar a proponer programas que, teniendo como
base el conocimiento de las lógicas de una realidad mal interpretada, se orien-
ten en la búsqueda de la superación de los déficits cualitativos y cuantitativos,
y propendan por elevar la calidad de vida de miles de habitantes de la ciudad
colombiana, particularmente aquella construida de manera informal. Es por ello
que el grupo de investigación se ha previsto como la oportunidad del encuentro
para reflexionar, debatir, recorrer y conocer las actuales transformaciones de las
ciudades a partir de los procesos urbanos informales, con la finalidad de reco-
nocer y comprender la simultaneidad de las transformaciones físico-espaciales,
ambientales, socio-culturales, económicas y socio-económicas, institucionales y
comunitarias, entre otras.
Con todo lo anterior, se pretende que el grupo sirva de pretexto para la gene-
ración de espacios de discusión, de intercambio de ideas, de confrontación de teorías
y prácticas recientes, para el debate urbano a partir de temas relacionados con los
procesos urbanos informales y sus efectos en la transformación de la ciudad. Así
mismo, para el reconocimiento de las vivencias, las experiencias y las propuestas de
solución del entorno urbano informal a partir de sus principales agentes sociales,
propiciando la construcción de redes y alianzas que permitan continuar con la dis-
cusión abierta desde los diferentes escenarios, ya sean éstos locales, institucionales,
organizacionales, gremiales o académicos.

10

IntroduccIón

El reto que nos hemos planteado, en parte, es el de posicionar ante los orga-
nismos internacionales, nacionales y las escuelas de pensamiento con más tradición
categorías nuevas frente a otras ya institucionalizadas que, sin embargo, admiten re-
lecturas. Por ello nos proponemos que este grupo de investigación conozca las lógicas
y procesos urbanos de la ciudad informal con tanta profundidad que genere las bases
teóricas para una dinámica de superación de esta realidad a través de propuestas de
intervención acordes con esta condición.
De ahí que las líneas que manejamos sean las de:

• Ciudad, hábitat y vivienda informal.
• Transformaciones urbanas y territoriales.
• Economía informal, hábitat y espacialidad.
• Calidad y habitabilidad del hábitat y la vivienda.
• Análisis y ordenamiento territorial.

Y que el plan de trabajo colectivo que se ha propuesto el grupo de investiga-
ción contemple las siguientes actividades:

• Estudios y análisis de las propuestas teóricas sobre los procesos de urbanización,
el hábitat y la vivienda con una mirada transdisciplinar.
• Recopilación de las consideraciones teórico-prácticas alrededor de los procesos
urbanos contemporáneos y la informalidad.
• Construcción de un marco teórico propio que involucre los conceptos de hábitat
y habitabilidad en una época de post-neoliberalismo, consistente con los retos
que la informalidad plantea tanto para los habitantes como para el Estado.
• Establecimiento de indicadores de seguimiento de la sostenibilidad urbana
y territorial dentro de la informalidad e impulso de dinámicas que permita
llegar a ellos.

Como se había mencionado anteriormente, los principales proyectos relacio-
nados con la investigación en los que el grupo de investigación ha participado desde
su formalización, en el año 2000, son:

• Estado del arte sobre hábitat, vivienda e informalidad en Colombia. 1990-
2007 (2008).
• Estudio de caracterización y análisis de alternativas para la actuación en la gestión
del suelo urbano en el marco de la Política del Hábitat en Bogotá, D.C. (2007).
• Exposición itinerante “Ciudad informal colombiana” (2007).
• Estudio de conceptualización sobre mejoramiento integral de barrios en
Bogotá (2006).
• Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años noventa (2005).

11


• Prediagnóstico para la formulación del plan parcial de renovación urbana integral
para Cazucá y Altos de Cazucá, municipio de Soacha (2004).
• Territorialidad, regiones y ciudades (2000).
Así mismo, la producción académica e investigativa del grupo tiene a su haber
un conjunto de ponencias, artículos de investigación, capítulos de libro, tesis de maes-
tría y trabajos de grado, que se puede resumir, a 2009, en cincuenta y un artículos
publicados en revistas científicas; veintiséis trabajos en eventos, incluyendo capítulos
de memorias; veintisiete libros publicados de manera individual por integrantes del
grupo; veintitrés capítulos de libros publicados; dieciocho textos en publicaciones no
científicas y otra producción bibliográfica; veintiséis trabajos técnicos; once trabajos
de revisión o de la labor editorial; siete de organización de eventos; dos informes de
investigación; veinticinco presentaciones de trabajo; veintiséis trabajos dirigidos y tu-
torías concluidas y participación en cincuenta y seis proyectos1.

Procesos urbanos informales 2
Durante los últimos cincuenta años, los diversos procesos de urbanización informal
han logrado constituir un fenómeno universal con diferentes expresiones y escalas,
principalmente en los países denominados en vía de desarrollo; su impacto varía
según las manifestaciones particulares en función de la diversidad de culturas y
tradiciones presentes en el entorno urbano. Sin embargo, es de precisar que los pro-
cesos urbanos informales datan del siglo XIX, sin que llegasen a tener la magnitud
que representan en la actualidad.
Aunque las influencias de las políticas económicas globales son percibidas
en nuestros países de manera muy similar, las expresiones habitacionales y socio-
culturales presentan diferencias sensibles. Lo cierto es que los hechos económico,
espacial, ambiental, político y socio-cultural que implican el creciente desarrollo
urbano formal, conllevan el desenvolvimiento de una forma de vida paralela que se
evidencia en los asentamientos informales y autoproducidos de las grandes ciudades
latinoamericanas, asiáticas y africanas, principalmente.
Ante los desarrollos formales que obedecen a las leyes de mercado y se rigen
por las pautas de la economía de la comunicación y la globalización, se desarrolla,
como contraparte, una forma de proceso financiero, comercial y habitacional que,

1
La información detallada se puede observar en la web:
http://200.25.59.34:8080/gruplac/jsp/visualiza/visualizagr.jsp?nro=00000000002954
2
Este aparte se elaboró tomando como base el trabajo efectuado en el año 2007 para la convocatoria
del Seminario Internacional “Procesos urbanos informales”, realizado en la ciudad de Bogotá.

12

IntroduccIón

aunque direccionado por los lineamientos de lo formal, tiene su lugar en las diná-
micas de lo informal con vínculos que permiten la conexión y la dependencia de
estas dos formas de desarrollo. Esta actividad es necesaria para generar el equili-
brio, pero no siempre en las mismas condiciones de avance e igualdad.
La informalidad urbana se entiende en relación con el mundo urbano formal,
pero también en relación con otro tipo de tensiones presentes en tal universo, como
lo excluido o lo considerado “ilegal”. Hoy, el debate sobre los procesos urbanos informales
está también finamente asociado al ejercicio de los derechos, la democracia, la distri-
bución equitativa de los beneficios del desarrollo, la cultura urbana y la construcción
de ciudadanía, la calidad de vida y del hábitat, el equilibrio ambiental del planeta, las
dinámicas territoriales y espaciales, la globalización cultural, entre otros.
Pareciera un tema recurrente, y a decir de algunos, suficientemente debatido.
Pero justamente porque esta dinámica de los procesos urbanos informales no es estática
y, por el contrario, avanza y se muestra actualmente como un fenómeno caleidos-
cópico y complejo, se precisa la discusión permanente, la reflexión constante con
referentes más amplios. Ya no solo se debe discutir aquello que trata de los procesos
informales; es necesario discernir sobre lo que implica habitar un planeta urbano
con sus múltiples rostros y maneras de inscribirse en la globalización.
Con esta perspectiva se propone efectuar una lectura de los procesos urbanos
informales a partir de seis ejes temáticos: pobreza, exclusión social y desarrollo;
desplazamiento, migración y reasentamiento; transformación del espacio urbano
informal (arquitecturas, estéticas urbanas, tecnologías, amenazas y riesgos, medio
ambiente); economía y actividad inmobiliaria en la ciudad informal; políticas pú-
blicas de regularización y mejoramiento; y movimientos sociales, participación co-
munitaria y acción interinstitucional.

Pobreza, exclusión social y desarrollo3
La pobreza ha sido definida como “… un proceso complejo de escasez de recursos
económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos que afecta a los sectores
populares y que está asociado principalmente a las condiciones de inserción laboral
que prevalecen en el mercado de trabajo: inestabilidad, informalidad, bajos sala-
rios, precariedad laboral” (Ziccardi, 206: 3). El tema de la pobreza inicialmente se
analizó como asociado a la marginalidad, principalmente para saber cuáles son sus

3
Apartes de Castillo, Mercedes (2006). “El concepto de pobreza: de la marginalidad a la exclu-
sión social”. En el curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las sociedades complejas,
Clacso, Buenos Aires.

13


orígenes y cuáles las estrategias de supervivencia a las que recurren los afectados;
posteriormente se llegó al concepto de pobreza como exclusión social.
En la década de los sesenta, el tema de la pobreza se analizó asociado tam-
bién con marginalidad, dando paso a la teoría de la marginalidad, que surgió de las
reflexiones sobre el cambio social propuestas por los defensores del enfoque de la
modernización. Heredera de la perspectiva dualista, trató de explicar la pobreza
urbana y la no integración de los pobres recientemente urbanizados en la vida y la
economía urbana. Pero pasó rápidamente de una noción geográfica y económica a
otra sociológica y psicológica, de ser entendida como la ubicación de viviendas en
los alrededores de las ciudades y en enclaves de pobreza en áreas centrales, a ser en-
tendida como la falta total de influencia de esta población en la toma de decisiones
a cualquier nivel. Pasó de abrir una perspectiva de derechos humanos que se situaba
en las limitaciones de un grupo poblacional, al reconocimiento de un conjunto de
derechos civiles, políticos, económicos y sociales, en oposición a la focalización que
demostraba una fuerte relación entre marginalidad y vida rural.
Finalmente, el análisis se fijó en ciertas características culturales en dirección a
la formación de una subcultura que a la vez que producía formas típicas de identifi-
cación, generaba autoexclusión de formas de relación e interacción legítimas predo-
minantes en la sociedad para llegar al concepto más reciente de exclusión social que
habla de un desempleo de larga duración, de un número cada vez mayor de perso-
nas que no tienen vivienda o ni siquiera alojamiento, de nuevas formas de pobreza
entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, y así, tanto a los grupos marginales como a
los grupos nuevos excluidos del trabajo, del crédito, de los servicios sociales, de la
instrucción, de una vivienda en condiciones de dignidad, etc.
Conceptualmente, esta expresión recoge el concepto de marginalidad, y lo amplía
para abarcar las nuevas formas de exclusión desde diferentes dimensiones: la fragmen-
tación tridimensional de la sociedad generada por la diferenciación étnica, la alteración
de la pirámide poblacional y la pluralidad de formas de convivencia familiar, o como el
impacto de la economía post industrial sobre el empleo, generador tanto de trayectorias
ocupacionales en una diversidad de itinerarios complejos y dilatados en el tiempo, como
de una flexibilización irreversible de los procesos productivos en la economía informal,
desregulación laboral, erosión de derechos laborales y debilitamiento de esquemas de
protección social, o como el déficit de inclusión que pretendía alcanzar el estado de
bienestar y que solo consolida fracturas de ciudadanía, y el carácter segregador de los
mercados (incluido el del bienestar) con una presencia pública muy débil; el mejor ejem-
plo quizás sea el del mercado del suelo urbano y la vivienda.
Es necesario, entonces, continuar explicitando que los procesos urbanos informales
están íntimamente ligados a la superación de la pobreza y la exclusión social, siendo fun-
damental para ello alcanzar una distribución de la riqueza más justa y equitativa.

14

IntroduccIón

Desplazamiento, migración y reasentamiento
El crecimiento urbano informal es una de las manifestaciones más impactantes en las
transformaciones de las estructuras sociales, económicas, espaciales y ambientales en
las escalas local, regional y nacional en los países donde estos procesos se presentan. La
movilidad de los migrantes voluntarios y los grupos en situación de desplazamiento
forzoso genera cambios drásticos en las relaciones y configuraciones del territorio,
tanto en los sitios de partida (casi siempre entornos rurales) como en el sitio de arribo
(casi siempre las periferias urbanas) de esta población.
El desarraigo y el reasentamiento son dos instancias de una misma situación:
la tragedia de millones de seres humanos que procuran el cobijo y la protección
que la civilización y la modernidad les ofreció, y que las circunstancias propias de
los modelos de desarrollo y sus prácticas políticas, administrativas y jurídicas de los
diferentes estados les ha negado. Subyace en este fenómeno mucho de la condición
primitiva de la humanidad, la que, habiendo avanzado en la construcción de bellas
y funcionales ciudades, aún no ha construido los caminos efectivos para enfrentar la
principal paradoja de su mayor creación: los procesos urbanos informales.
De manera particular, la población desplazada llega a las ciudades a “rebus-
carse” la vida, afrontando sin más herramientas que su propias manos, todos los
conflictos urbanos derivados de cada formación social imperante. La vivienda se
convierte en una de las primeras búsquedas, para la cual existen pocas e inadecua-
das respuestas, produciendo la pauperización de las condiciones habitacionales de
los “nuevos vecinos”, a la vez que se complejiza la dinámica global del ordenamien-
to y el planeamiento urbano.
Podemos atrevernos a afirmar que en las ciudades latinoamericanas la brecha
sigue creciendo y el vacío insalvable entre los que tienen y lo que no, es cada vez más
vertiginoso, las diferencias se agudizan, pero el contacto permanece porque habita-
mos en un mismo territorio. La población desplazada o migrante llega a espacios ya
ocupados, ya intervenidos y transformados, donde el viscoso humo contaminante
de la lucha por la sobrevivencia los recibe para ocultarlos, para esconderlos, pero
también para exponerlos al sacrificio de ser pobres en lugares donde la eliminación
de la pobreza se sigue dando no por la vía de la inclusión social y económica, sino
por la vía de su eliminación física, en muchos casos.

Transformación del espacio urbano informal (arquitecturas, estéticas
urbanas, tecnologías, amenazas y riesgos, medio ambiente)
Desde el inicio del asentamiento informal, el fenómeno por sí mismo tiene una im-
pronta: una expresión propia de auto-organización, autoproducción y autogestión de

15


su hábitat. Expresión propia que se ha “adquirido” por la réplica incesante de las expe-
riencias positivas en logros de implantación de la “vivienda”; es decir, que la cultura de
constituir formalidad por medio de la informalidad se ha comunicado en el tiempo a
través de una tradición experiencial y en la transmisión oral que ha servido de insumo
para que los asentamientos de origen informal se reproduzcan indistintamente, y que
se repitan unos a otros con las variables propias de las condiciones ambientales del
lugar y la idiosincrasia de los agentes sociales que forjan los procesos. Lo que se inicia
con una simple ubicación de un grupo de espacios medianamente habitables, poco a
poco se transforma en una “estructura ordenada” establecida a partir del conocimiento
previo de la trama urbana formal y de la intuición de la comunidad para aprovechar de
mejor manera las condiciones de localización, tanto geográficas como topográficas.
De este modo, los asentamientos de origen informal no son necesariamente or-
togonales ni rectilíneos, son, a menudo, quebradizos y sinuosos, que pretenden repli-
car modelos urbanos establecidos, con punto de partida, pero que no tienen un punto
de finalización determinado. Es decir, las formas de la “planificación” y el “urbanismo
informal” construyen lógicas aún no reconocidas pero que en la medida de su consoli-
dación son incorporadas a la formalidad en el nombre de la construcción de ciudad.
De igual modo, la ciudad no es homogénea, por el contrario es la sumatoria de
fragmentos territoriales, físico-espaciales, sociales, económicos, culturales y ambien-
tales, entre otros, que se articulan para formar un todo. Si bien ello es así, la ciudad
es una sola, sin embargo en ella predominan dos formas de producirla, la formal que
obedece a los parámetros normativos, basada en la legalidad y en las condiciones que
impone el estatu quo, y por otra, la informal, que genera lógicas permanentes de au-
toproducción de ciudad a través de los habitantes urbanos que por su cuenta y riego
resuelven el hábitat y la vivienda que requieren, sin ningún acompañamiento técnico
y sin que estas soluciones sean las adecuadas y menos aún las deseables.
A pesar de los racionamientos lógicos y de la praxis que acompañan los procesos
urbanos informales, es inevitable, en algunos casos, el impacto ambiental que trae
consigo la implantación de un conjunto físico-espacial caracterizado por la no concu-
rrencia de normativas urbanísticas, el déficit para el acceso y cobertura de servicios
públicos domiciliarios e infraestructura y la utilización de terrenos inadecuados para
construir y urbanizar; aspectos estos, que contribuyen a intervenciones poco adecua-
das de los contextos geográficos para la localización del hábitat y la vivienda.
Sin embargo, los procesos urbanos informales están en permanente evolu-
ción, en continuo progreso, siempre se están desarrollando dinámicas y relaciones
intraurbanas y entre los centros urbanos; siempre hay algo en construcción y algo
a punto de ser modificado, espacios que se subdivididen, relaciones que se amplían
y se fortalecen o, por el contrario, relaciones que se atenúan y se debilitan; las fuer-
zas varían en intensidad y mudan de las entidades que las detentan; la economía,

16

IntroduccIón

el mercado, el Estado, las alianzas, la competencia son algunas de las fuerzas que
promueven los procesos urbanos.

Economía y actividad inmobiliaria en la ciudad informal
Quizás unas de las discusiones más profundas y de gran actualidad son, por una
parte, la de la conformación de la ciudad informal como mercado, y de otra, qué
tanto los programas de mejoramiento de barrios cumplen una función en este sen-
tido: ¿Se puede hablar, entonces, de las viviendas de origen informal como mercan-
cías que participan dentro de diferentes mercados y submercados, a pesar de sus
elevados costos de producción, o como dinamizadores de otros mercados de bienes
y servicios relacionados con la construcción?
También cabría preguntarse, en relación con una ciudad informal localizada en
áreas centrales, ¿qué representa más valor: la construcción, el suelo urbanizado o las
redes que se han tejido hacia equipamientos? Y, en ese caso, ¿qué es lo que se constitu-
ye como mercancía? A lo que se añade una nueva pregunta: ¿se deben considerar los
programas de mejoramiento de barrios, vengan de las administraciones locales o es-
tatales, y la profusión de programas de generación o apoyo a las mipymes, como una
preocupación del Estado por mejorar las condiciones de vida de la población o como
una forma de adaptación de la producción (de suelo o a través de maquilas) a las con-
diciones exigidas por los grandes poderes económicos (inmobiliarios y financieros)?
Así mismo, el crecimiento de la ciudad implica la urbanización de más terrenos,
la densificación y la re-urbanización de muchos de sus sectores. En esta dinámica los
intereses y negocios inmobiliarios se mueven a diario, sin importar si el origen de los
asentamientos es formal o informal, o si las transacciones de venta, renta y otras se
presentan a través de la oferta y demanda de migrantes intraurbanos y también, como
ya señalamos, de población desplazada. Desde el alquiler de un cuarto hasta la renta de
oficinas de alta categoría son promocionadas por personas emprendedoras del negocio
inmobiliario hasta los conocidos brokers o real state que están respaldados por grandes
bufetes inmobiliarios y de la construcción. En medio de todo este mercado se cruzan las
líneas de la informalidad y la formalidad.
Así, al “incorporar” a la legalidad la ciudad de origen informal, es decir, al
formalizar los mercados de las transacciones de bienes inmuebles (al existir títulos
de propiedad y el cumplimiento de normas mínimas de urbanización y acceso a
servicios públicos domiciliarios) pasan estos a manos de agencias inmobiliarias al
cumplir todos los requisitos exigidos. La comisión de una transacción o una admi-
nistración empieza a manejarse en aquellos barrios donde solo escasamente se veía
un simple aviso de “se vende”. Mientras las renovadas fuerzas de la construcción y
el impulso de la legalidad se juntan para “incorporar” nuevas áreas urbanizadas en

17


barrios con origen informal, la población de más bajos recursos y con un panorama
heterogéneo, que no tiene otra opción que el del mercado informal del suelo, conti-
núan accediendo a los mecanismos verbales de venta y renta, surgen, así, las nuevas
áreas de formación de asentamientos informales a través de los mecanismos prio-
ritarios de la invasión o la fragmentación del suelo por los llamados urbanizadores
piratas, con lo cual se constituyen los llamados “nuevos barrios ilegales”.

Políticas públicas de regularización y mejoramiento
Avances importantes en esta materia se han realizado en diversos países como Bra-
sil, Perú y Colombia en los últimos años. Avances no exentos de divergencias entre
los encargados de las políticas públicas y de su ejecución, como de las múltiples
organizaciones sociales, políticas, comunitarias y no gubernamentales involucradas
en los procesos de cambio.
La principal discusión que aquí se plantea es entre el impacto que puedan
tener las políticas públicas que carecen de una visión estructural del desarrollo y
las acciones concretas y creativas de las organizaciones municipales o locales para
enfrentar con sus recursos y herramientas un fenómeno universal. La tensión entre
los acontecimientos de orden global y las acciones de orden local están presentes en
una realidad que ha superado en escala y complejidad no solo la acción estatal sino
la participación de los diversos sectores sociales y productivos de cada país.
En el marco general de los procesos urbanos, fenómenos como la pobreza, asociada
en muchos casos a la prolongación en el tiempo de factores estructurales (ahora denomi-
nados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad social, pa-
recieran agudizarse haciendo más compleja la multiplicidad de problemas que agobian a
los habitantes y sus espacios urbanos, imponiendo una serie de discusiones en las que se
procura la neutralización de la informalidad urbana como algo inherente al crecimiento
de la ciudad y al desarrollo. Sin embargo, los procesos urbanos informales continúan
incidiendo en el crecimiento de las ciudades, al igual que en los problemas asociados
a este proceso. La pregunta presente es si a través de una estrategia de intervención
estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios –MIB– se puede contribuir a
enfrentar estratégicamente algunos de estos retos o, por el contrario, se generan nuevas
lógicas de expulsión y segregación de los sectores más pobres de la población.

Movimientos sociales, participación comunitaria
y acción interinstitucional
Un factor dominante en el desarrollo de los procesos urbanos informales es el com-
ponente humano y organizacional de la comunidad, constituido, de un lado, por

18

IntroduccIón

los movimientos sociales a pequeña y mediana escala y, de otro, por los entes gu-
bernamentales y privados. Para explicar las relaciones que se dan en la comunidad,
es necesario identificar los diferentes roles que asumen los participantes del grupo
social en la conformación de los asentamientos de origen informal; dinámicas varias
entre las que figura la del líder que litiga y “comercializa” un lugar y la de los co-
municadores o informadores de los movimientos que se están generando y se están
llevando a cabo en diferentes sectores de las ciudades dentro y fuera de ellas. Tam-
bién está el papel del encargado de organizar y convocar la comunidad, sin dejar
de mencionar aquellos que forjan las relaciones entre los agentes sociales del sector
formal y las agremiaciones que se constituyen como mediadores para posibilitar las
dinámicas que permiten el acceso al suelo y la consecución de las redes de servicios
públicos como primeras acciones de habitabilidad de los asentamientos informales.
No se puede olvidar que los agentes sociales se forjan en las primeras etapas del
proceso, es decir, que la cohesión se genera con la fuerza de la unión de intereses comu-
nes para lograr la consecución y apropiación del lugar y el acceso a una mínima infraes-
tructura. A medida que el asentamiento de origen informal se fortalece, las asociaciones
iniciales comienzan a disiparse, dado que en las posteriores etapas de consolidación pri-
man las necesidades particulares sobre las colectivas, aunque la solidaridad y el apoyo
común se mantienen cuando de afirmar recursos y bienes adquiridos se trata.
En las organizaciones estatales y privadas, se destacan (principalmente en las
últimas) aquellas sin ánimo de lucro, como las organizaciones no gubernamentales
–ONG–, que centran su accionar en el respaldo que ofrecen a las comunidades
presentes en los asentamientos de origen informal. Es decir, que abren la puerta de
diálogo a la “legalidad” y la “formalidad”. Así mismo están presentes los agentes
privados con intereses comerciales que actúan en los procesos de consolidación de
la infraestructura (particularmente las empresas encargadas de suministrar servicios
públicos domiciliarios), las prestadoras de servicios en diferentes áreas y las comer-
cializadoras de materiales y componentes constructivos.
El Estado, entendido como organización, se convierte en un agente social
que, en el inicio del proceso, participa indirectamente en la formulación de políti-
cas públicas y normativas que no contemplan la informalidad; luego su presencia
se hace tangible por medio de las diferentes instituciones adscritas a él para for-
malizar los procedimientos y la facilitar los requerimientos para su legalización.
Sin embargo, cuando la dinámica se ha consolidado con la apropiación del suelo y
la consolidación de las construcciones, asume un papel relevante con las políticas
y normativas que, ya no por ausencia sino por presencia, se convierten en deter-
minantes de la consolidación de los procesos urbanos informales.
La interacción entre movimientos sociales, formas organizativas y de partici-
pación comunitaria con la acción interinstitucional, están presentes durante todo

19


el proceso de formación, desarrollo y consolidación de los asentamientos de origen
informal e inciden de múltiples maneras en los procesos urbanos informales que allí
se gestan y desarrollan.

Las contribuciones de este libro
Las contribuciones de este libro recogen y desarrollan los temas esbozados hasta ahora,
organizados en cinco partes. La primera parte: ambiente y sostenibilidad en el territorio con-
tiene dos ensayos que tienen como eje común las preocupaciones por la sostenibilidad,
tanto a escala regional como en una más reducida de la vivienda y el barrio. El primer
ensayo, del arquitecto Fernando Negret y la economista Mercedes Castillo, se inscribe en
el ámbito de la investigación sobre los procesos de implementación de la Zonificación
Ecológica Económica –ZEE– en los estados del Centro-Oeste de Brasil, donde está lo-
calizada Brasilia, y constituye la primera fase de esa investigación con base en la cual se
busca conocer, de manera general, las experiencias llevadas a cabo en cada estado sobre
iniciativas de ordenamiento y gestión del territorio y, sobre todo, la situación actual en
cuanto al nivel de realización de la Zonificación Ecológica Económica. Las otras fases
complementarias de la investigación apuntan a conocer los cambios en los sistemas
regionales urbanos en esa región y proponer una macro-zonificación con base en los
trabajos de los estados y sugerir algunas recomendaciones de políticas públicas.
Por tratarse de una investigación por etapas y aún en desarrollo, este artículo
aborda los aspectos conceptuales e históricos institucionales más relevantes en el
proceso de creación y consolidación de la Zonificación Ecológica Económica en Bra-
sil, en cuanto a los aspectos metodológicos utilizados en la investigación, así como
los objetivos y propósitos que orientan este importante programa institucional en
el ámbito nacional. El abordaje sobre la concepción y los propósitos de la ZEE se
realiza con base en documentos institucionales y en las propuestas de los autores
que dieron origen a iniciativas relevantes de la zonificación en el país. Esos autores
y las iniciativas de ZEE realizadas, particularmente en la Amazonía, promovieron
el debate público de este fundamental instrumento de planeación regional y de
ordenamiento del territorio en búsqueda de sostenibilidad.
En el artículo se incorpora una breve historia de la evolución de la estructura
institucional nacional de la ZEE y el estado actual de implementación en los dife-
rentes estados y regiones del país. Se incluye, también, una propuesta metodológica
para el análisis de las experiencias realizadas en el Centro-Oeste y, finalmente, se
presentan algunos resultados y conclusiones de ese análisis.
En el segundo ensayo, en el que la arquitecta Nieves Hernández parte de algunos
conceptos en los que se fundamentan aspectos relacionados con el hábitat, la infor-
malidad y la sostenibilidad, se muestra cómo los habitantes de la vivienda informal

20

IntroduccIón

conforman su hábitat a partir de la autogestión y la autoproducción constructiva
dentro de un entorno físico determinado, inscrito en un medio ambiental. Los mora-
dores establecen relaciones directas de accesibilidad y sostenibilidad al implantarse en
un lugar y en diferentes etapas de consolidación hacen posible una permanencia y un
crecimiento del barrio y de las viviendas.
El punto de llegada, supremamente interesante, lo constituye la observación
del establecimiento de la relación entre lo sostenible de la vivienda informal y el
contexto de no sostenibilidad en el que ella se desarrolla, a partir de señalar lo pri-
mero desde el punto de vista de la construcción y lo segundo del de la implantación.
Concluye el artículo con la afirmación de que es posible generar soluciones locales a
partir de las dinámicas de construcción de la vivienda informal y acogerse a una po-
lítica de urbanización enmarcada en los términos de habitabilidad y sostenibilidad.
En La segunda parte: formas de crecimiento y poblamiento urbano, se ofrecen dos ensayos
que tienen como eje común las formas de poblamiento y de crecimiento de la ciudad a
través del crecimiento de los asentamientos populares, de las migraciones, o de la reno-
vación urbana desarrollada a través de proyectos corporativos.
El primer artículo de esta temática y tercero de la colección, escrito por el arqui-
tecto Luis Carlos Jiménez, trata el tema de la tenencia de la vivienda y la forma en que
ha sido utilizada como indicador para medir la riqueza de una ciudad, base para alen-
tar políticas públicas y para reducir el déficit social, sin embargo, se recurre a estadís-
ticas gruesas sobre las ciudades, que simplifican el tema y descartan ver los problemas
a profundidad, con lo cual se distorsiona el alcance de una verdadera política pública.
Por lo tanto, se propone una aproximación al tema dentro de una visión que recoja la
dimensión de la complejidad que reviste la situación de propietarios y no propietarios
en el contexto de la ciudad. El planteamiento base es que los problemas del aloja-
miento van cambiando en la medida en que la ciudad va creciendo; para entender este
fenómeno se ha detenido en la observación del proceso urbano seguido por la capital
colombiana; aquí se cruzan las dimensiones, temporal y espacial, con el planteamien-
to de que la ciudad va pasando por estadios que suponen cambios y mutaciones que
relativizan el problema de la vivienda en su acepción puramente cuantitativa.
En consecuencia, aborda el tema del crecimiento urbano desde una visión cua-
litativa, en el período de 1938 a 2000. Son sesenta y dos años, presentados década
a década, en las que se trata el tema de la tenencia de la vivienda de una forma más
genérica como es el alojamiento de las familias como propietarios e inquilinos. Se
muestra cómo en los cambios de forma y tamaño de la ciudad y las estructuras que
se crearon seis sucesivas formas de ciudad: la de núcleos del período colonial y parte
del republicano, pasa luego a comienzos del siglo XX, en un período corto, a la ciu-
dad lineal, posteriormente a la ciudad de arco, para dar paso a la ciudad tentacular
que permitirá crear una ciudad de conos, forma ésta a la que se superpone una nueva

21


estructura en la ciudad de los anillos y finalmente a la ciudad compleja y descomunal
presentada en el más reciente estadio, el de la metrópoli de la conurbación.
En el cuarto documento, el ingeniero catastral Carlos Roberto Peña hace una re-
flexión sobre la forma en que el aumento cada día más creciente de inversión extran-
jera; la poca disponibilidad de tierras en estratos socio-económicos altos; la búsqueda
de seguridad, exclusividad, centralidad y alta tecnología de parte de empresarios y sus
trabajadores; la renovación urbana que implica el máximo aprovechamiento de las al-
turas e índices de construcción, mezclado a los nuevos usos de la tierra dispuestos por
las detalladas unidades de planeamiento zonal –UPZ–, entre otros factores, han hecho
que en el Distrito Capital se estén desarrollando y concentrando pequeños, medianos
y grandes proyectos corporativos, que albergan desde sencillas y discretas firmas hasta
embajadas y sedes matrices de entidades financieras internacionales. El cambio en el
panorama urbano es total, pues casas de antaño y viejos edificios son hechos pedazos
para dar paso a torres inteligentes de oficinas, consultorios y locales comerciales de
altas especificaciones. Los precios por metro cuadrado de construcción y tierra revelan
un efecto dominó, pues negociar predios es cada vez más difícil y costoso; la puja se
presenta entre las más grandes entidades bancarias, empresas constructoras y firmas
inmobiliarias. En tal sentido, el propósito de este artículo es analizar, desde las pers-
pectivas urbana, social y económica, los sucesos más recientes en una de las áreas más
dinámicas de la ciudad: el triángulo formado entre las vías avenida Laureano Gómez,
Paseo de los Libertadores y avenida Carlos Lleras Restrepo.
La tercera parte: población y desplazamiento forzado, contiene dos artículos in-
teresantísimos cuyos puntos en común, aunque no sea el tema principal de cada
uno, son las consecuencias del conflicto armado interno. Así, el primer artículo de
esta temática, de la psicóloga Nubia Ruiz, plantea que si se trasforman las políticas
económica y social vigentes, aún puede ser posible aprovechar en nuestro país el
acumulado de población joven y adulta joven en edad productiva. En condiciones
de alto desempleo, gran volumen de deserción e inasistencia escolar, imposibilidad
del 80% de la población joven de acceder a la educación universitaria y de sobre
mortalidad masculina por violencia, como hecho contundente, que, en este último
período (2000-2004), mostró cómo de cada 100 muertos por violencia en la pobla-
ción en edad productiva, 93 son hombres y 7 son mujeres, hecho dramático para el
futuro de una sociedad, es imposible aprovechar el bono demográfico.
Otros retos tienen que ver con la superación de la pobreza, el establecimiento de
condiciones para convertir el envejecimiento de la población en una oportunidad y no
en uno elemento más de conflicto social, el cual no tendrá solución si en el momento
actual no se toma la rienda de la planeación y la prevención.
La perspectiva de un futuro urbano viable, con todos los conflictos y oportu-
nidades que de él se desprenden, se plantea como un importante reto para todos los

22

IntroduccIón

actores sociales. En su posible construcción hay dos planteamientos que se deslin-
dan claramente. Uno, el de la posibilidad de elaborar una perspectiva progresista
que vislumbre un país para todos, y otro, el que se desarrolla a partir de las condi-
ciones actuales, que consolidan un país excluyente, con inmensas posibilidades para
una ínfima minoría e infinitas limitaciones para el grueso de la población.
El sexto ensayo, segundo de la temática, es escrito por el sociólogo Andrés
Guarín. En él se dice que desde la promulgación de la Ley 387 del 18 de julio de
1997, comenzó una nueva mirada del fenómeno de la violencia política en Colom-
bia, y específicamente en el reconocimiento por parte del Estado de la existencia
de víctimas. El artículo No. 1 de la Ley 387 describe quiénes son desplazados: “Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio na-
cional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vul-
neradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las
siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones
al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las si-
tuaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”, a
ellos se les debe proteger, proporcionar asistencia humanitaria y generar estrategias
para el restablecimiento de sus derechos; todo esto basado fundamentalmente en
los cambios que trajo consigo la Constitución de 1991 en la cual los derechos son el
eje central donde debe girar el aparato estatal; así mismo las miles de personas que
migran a los centros urbanos para proteger su vida y los resultados de los estudios
por parte de entidades como la Consultoría para los Derechos Humanos y el Des-
plazamiento –Cohdes– y la Conferencia Episcopal Colombiana se constituyen en
antecedentes para su formulación.
En la cuarta parte: estrategias de intervención en la ciudad informal, se presentan dos
artículos en los que se cuentan las experiencias de dos ciudades colombianas, Bogotá
y Cali. En el primero el arquitecto Carlos Torres, el sociólogo John Jairo Rincón y la so-
cióloga Donka Atanassova, plantean cómo, desde hace varias décadas, lo urbano, como
un espacio delimitado política y administrativamente, pero además definido a partir
de la especialización del trabajo en una nación en términos espaciales y poblacionales,
enfrenta una serie de transformaciones que imponen grandes retos para los gobiernos
y las comunidades asentadas en estos territorios. Entre ellas se cuentan la expansión
espacial de la mancha urbana, el crecimiento poblacional fruto de emigración rural-
urbana, la alta demanda de servicios públicos y equipamientos sociales y comunita-
rios, y las medidas asociadas a la seguridad, cada vez más relacionadas con el orden
policial. Muchas de estas dinámicas se tratan de condensar en las nociones de región
central, ciudad región, áreas metropolitanas, metrópolis expandidas, entre otras, con

23


la intención de definir y caracterizar la problemática presente en los territorios urba-
nos y su articulación con los entornos regionales.
En el marco general de estos procesos, fenómenos como la pobreza, asociada
en muchos casos a la prolongación en el tiempo de factores estructurales (ahora
denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la rea-
lidad social, parecieran agudizarse, lo que hace más compleja la multiplicidad de
problemas que agobian a los habitantes y a los espacios urbanos; por tanto, se im-
ponen discusiones en las que se procura la neutralización de la informalidad urbana
como algo inherente al crecimiento de la ciudad. Algunos de estos fenómenos son
descritos haciendo énfasis en unas pocas variables que potencialmente inciden en el
crecimiento de los territorios urbanos, y en los problemas asociados a este proceso,
y en cómo, a través de una estrategia de intervención estatal, enmarcada en el me-
joramiento integral de barrios –MIB–, se puede contribuir a enfrentar estratégica-
mente algunos de estos retos.
El arquitecto David Millán, en el segundo ensayo de esta temática, parte de la
reflexión de que en ocasiones es necesario interrogarnos acerca de si las cosas de que
hablamos, hacen parte de nuestra realidad, y sobre si las cosas que hacen parte de
nuestra realidad son importantes o no para nosotros y para lo que hacemos. ¿Cuál
es nuestra realidad hoy?, ¿cómo se construye?, ¿quiénes la construyen?, ¿qué es vi-
sible o invisible en ella?, ¿existe la ciudad como realidad construida por todos y para
todos?, ¿planificamos nuestra realidad?, ¿gobernamos nuestra ciudad?, ¿estamos
interesados en transformar realidades adversas? Este ensayo es realizado por el au-
tor, en su doble condición de miembro del grupo de investigación Procesos urbanos en
hábitat, vivienda e informalidad y de funcionario público, como subdirector del Plan
de Ordenamiento Territorial y Servicios Públicos de Santiago de Cali.
Para dar respuesta a su reflexión parte de tres supuestos básicos asociados
al nacimiento y reproducción de la ciudad informal: que a medida que avanza el
mundo neoliberal, asistimos al surgimiento de marginalidades cada vez más drás-
ticas; que la velocidad con que se expanden los efectos del neoliberalismo, es muy
superior a la reacción mediante la cual algunos estados, gobiernos, instituciones
y organizaciones sociales pretenden enfrentar o aminorar sus efectos; y que, por
lo anterior, grandes grupos de población en el mundo entero están siendo confi-
nados a una situación de máxima miseria soportable. Estos supuestos se combinan
en lo que el autor ha denominado marginópolis, y que nos muestra a través de tres
situaciones específicas en la ciudad de Santiago de Cali.
La quinta parte: diseño y participación comunitaria, cuenta con tres ensayos. En el
primero de ellos, la trabajadora social Martha Liliana Peña nos sitúa en el contexto
global de crisis producto de las dos guerras mundiales, época en que América Lati-
na experimentó una explosión de la urbanización por el movimiento de población

24

IntroduccIón

rural hacia las ciudades, sin un concomitante desarrollo económico, de fuentes de
empleo ni de los ingresos disponibles. Sin embargo, predominó en el discurso de
la acción gubernamental una lógica modernizadora y progresista que favoreció la
instauración de mecanismos de planeación dirigidos a la solución de problemas
urbanos como un intento por enfrentar el dualismo estructural urbano entre la
marginalidad y el desarrollo, propio del período de posguerra.
Este artículo constituye una aproximación al tema de la planeación urbana
vinculada a prácticas de participación comunitaria en el escenario bogotano de la
segunda mitad del siglo XX, específicamente a partir de la experiencia del Centro
Interamericano de Vivienda y Planeamiento Urbano –Cinva –, en el que la acción
comunal, definida como acción colectiva, se orientó a la movilización consciente y
deliberada del esfuerzo y de los recursos humanos, económicos, físicos y político-
administrativos en busca del desarrollo de la comunidad a partir de la consecución
de obras de mejoramiento colectivo.
El artículo demuestra cómo la propuesta del Cinva se orientó a hacer uso de
la acción comunal para conseguir el desarrollo de las comunidades, por lo que su
objetivo no era hacer obras materiales, sino que a través de ellas se lograra una edu-
cación integral de la comunidad. Para Josephina Albano (1957), la acción comunal
buscó educar tanto en el plano moral como en el material, para que el individuo
produjera más para sí mismo y su familia y progresara en el plano intelectual, mo-
ral y religioso; esta integración traería como consecuencia una elevación tanto del
nivel de vida material como del intelectual a los cuales tiene derecho por su misma
condición de ser humano. Así, la acción comunal se basaba fundamentalmente en
un sistema democrático y educativo.
En el siguiente ensayo, el arquitecto Luis Fique muestra que ante el agota-
miento de las hoy usuales respuestas urbano-arquitectónicas dirigidas al aprovisio-
namiento de la vivienda y su entorno para la población de más bajos ingresos –con
las limitaciones que implica el no detenernos aquí a examinar sus antecedentes,
contextos y motivos– y con la intención de contribuir a precisar esos contextos y
a darle nuevos sentidos a la modelación espacial y formal propia del quehacer del
diseño, propone una reformulación de nuestras comprensiones acerca de las reali-
dades por intervenir y de los problemas por abordar, comprensiones que, implícita
o explícitamente, definen aquellas respuestas –aunque no solo ellas–.
Este texto plantea un enfoque de esas realidades y una definición de sus proble-
mas. Además, propone la inserción del proyecto urbano-arquitectónico en marcos
renovados y específicos de gestión y de políticas públicas, que le aporten precisiones
usualmente ignoradas o subestimadas, pero necesarias, acerca de las situaciones que
se han de resolver y que creen las condiciones que lo hagan realmente pertinente y
factible, con lo cual lo integran a procesos productivos complejos, es decir, amplios,

25


diversos y con múltiples interrelaciones; así los hoy usuales escenarios productivos
conformes con premisas y supuestos inerciales y reducidos se cambian por intereses
particulares (por lo general los de la promoción privada inmobiliaria) acomodados
a procesos lineales y premisas solamente técnico-financieras (por lo general los de
la consultoría).
El último artículo, del diseñador industrial Henry García, expone una reflexión
sobre el origen del diseño, bajo el mito de la Bauhaus, y su relación con las formas de
habitar, la calidad habitacional del territorio y el mobiliario del hábitat humano.
En total son once ensayos repartidos, quizás un poco de manera arbitra-
ria, en cinco temáticas, pero todos buscan reflexionar sobre las transformaciones
y cambios que implica la construcción de sociedad tanto en el territorio como
en las ciudades a partir del reconocimiento de los procesos urbanos informales.
Igualmente, todos han sido el fruto de las discusiones acaloradas del grupo, pero
dan cuenta de los trabajos individuales de cada autor. Esperamos que los puntos
de reflexión que ponemos al debate con esta primera colección de ensayos sirvan
para alimentar la discusión y contribuyan a los análisis y búsquedas de alternati-
vas de presente y de futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad
y permitan aportar en la construcción de un proyecto de Nación.

Ciudad Universitaria
Bogotá, D.C., abril de 2009

Referencias bibliográficas
ALBANO, Josephina (1957). “El factor humano en los programas de rehabilitación
de tugurios”. En: Serie: Técnica, No. 2, Bogotá, Colombia.
CASTILLO, Mercedes (2006). “El concepto de pobreza: de la marginalidad a la ex-
clusión social”. En el curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales en las
sociedades complejas. Buenos Aires: Clacso.
ZICCARDI, Alicia (2006). Notas de introducción a la IV sesión de trabajo en el marco
del curso Pobreza urbana, exclusión social y políticas sociales. Buenos Aires: Clacso.

26

IntroduccIón

Pa r t e I

AmbIente y s ostenIbIlIdAd en el terrItorIo

27

Aspectos c o n c e p t uA l e s , m e t o d o l ó g I c o s e
InstItucIonAles de lA ZonIfIcAcIón ecológIcA
e c o n ó m I c A – Z E E – e n b rA s I l

Fernando Negret Fernández
Universidad Católica de Brasilia

Universidad Nacional de Colombia

1. Aspectos teóricos y metodológicos de la investigación
y del artículo
Se consideró importante incluir en el artículo, como referente teórico, los aspec-
tos conceptuales y los objetivos que orientan el programa institucional Zonifi-
cación Ecológica Económica –ZEE– en Brasil como elemento necesario para la
comprensión global de la investigación. De esa forma, en el artículo se incluyen
inicialmente aspectos referentes a los conceptos y propósitos de la ZEE, y algu-
nas premisas orientadoras en cuanto instrumento de planeamiento en términos
de la necesaria participación democrática de los diferentes sectores de la socie-
dad y de la articulación institucional para su desarrollo.

1.1. Aspectos conceptuales y objetivos de la Zonificación Ecológica
Económica –ZEE–
Este ítem se desarrolla con base en una revisión de documentos institucionales
que muestra el proceso de la definición teórica y de los objetivos de la ZEE como

29


instrumento de la planeación del ordenamiento y manejo del territorio. De esa
manera, los aspectos conceptuales sobre los cuales se desarrolla el presente artí-
culo, son los fundamentos construidos institucionalmente y mediante el debate pú-
blico a lo largo del tiempo con el fin de definir los propósitos de la ZEE en Brasil.
En términos de los conceptos que promovieron y ampliaron el debate sobre el
papel y la orientación de la ZEE en Brasil hace más de una década, debe ser recono-
cido el mérito que tuvieron Bertha Becker y Cláudio A. G. Egler con la publicación
del Detalhamento da Metodologia para Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico pelos
Estados da Amazônia Legal (Metodología detallada para la ejecución de la Zonificación
Ecológica Económica en los Estados de la Amazonía Legal) en 1997 (Becker y Egler,
1997). Tal publicación es un documento didáctico, de carácter conceptual y operacio-
nal, que contribuyó decididamente a una comprensión de lo que es la ZEE, cuál es su
propósito y cuál su relevancia en el planeamiento y ordenamiento del territorio en la
búsqueda de la sustentabilidad.
Con base en los conceptos establecidos por el Programa de ZEE de la Amazo-
nía Legal en 1991, Becker y Egler definen esta zonificación como “un instrumento
político y técnico de planeación cuya finalidad última es perfeccionar el uso del
espacio y las políticas públicas” (Becker y Egler, 1997: 12). Para los autores esta
optimización es alcanzada, por lo menos, con tres ventajas:
a. Como instrumento técnico de información sobre el territorio, necesario para
planear su ocupación racional y el uso sustentable de los recursos naturales,
provee datos integrados en una base geográfica y clasifica el territorio de acuer-
do con sus potencialidades y vulnerabilidades.
b. Como instrumento político de regulación del uso del territorio, permite integrar las
políticas públicas en una base geográfica, con lo cual evita el tratamiento sectorial
y aumenta la eficacia de las decisiones políticas al ampliar la escala de cubrimiento.
También es un instrumento de negociación entre las varias esferas de gobierno y en-
tre éstas con el sector privado y la sociedad civil, siendo, por tanto, un instrumento
para la construcción de cooperaciones.
c. Como instrumento de planeación y de gestión territorial para el desarrollo re-
gional sustentable; esto significa que no es solamente un instrumento correcti-
vo, sino también estimulador del desarrollo.
Becker y Egler, concluyen que la ZEE:
“… no es un fin en sí, ni una mera división física, y tampoco apunta a crear zonas homo-
géneas y estáticas cristalizadas en mapas. Se trata, sí, de un instrumento técnico y político
de planeación de las diferencias, siguiendo criterios de sustentabilidad, de absorción de
conflictos, y de temporalidad, que le atribuyen el carácter de proceso dinámico, que debe
ser periódicamente revisado y actualizado” (Becker y Egler, 1997: 12-13).

30

Parte I. ambiEntE y sostEnibilidad En El tErritorio

Los aportes y esclarecimientos conceptuales de Becker y Egler fueron fun-
damentales y constituyeron, evidentemente, una enorme contribución a la dis-
cusión y al avance de la ZEE en Brasil. Con todo, el proceso de implementación
en los estados de la Amazonía no ha sido fácil ni en lo técnico ni en lo político,
para hacer referencia a los dos aspectos mencionados por los autores. En realidad,
los aspectos técnicos de la ZEE que constituyen los instrumentos para la obten-
ción de la información necesaria develaron grandes dificultades iniciales tanto en
las herramientas y equipos tecnológicos, como en la capacitación de los recursos
humanos para la gestión y el desarrollo de los diversos proyectos de ZEE en el
territorio amazónico. Ya en los aspectos políticos los diversos intereses de los di-
ferentes grupos y agentes sociales que actúan sobre porciones del territorio han
sido un obstáculo para hacer cumplir las prohibiciones y restricciones de uso de
las diferentes zonas que fueron establecidas en varios estados de la Amazonía.
El reciente documento Directrices metodológicas para la Zonificación Ecológica Econó-
mica, del Ministerio del Medio Ambiente (Ministerio del Medio Ambiente, 2006) hace
también referencia a los conceptos de Becker y Egler y señala que la concepción del
Programa de la ZEE –PZEE– está orientado hacia dos aspectos básicos:
• Proporcionar una base técnico-científica y operacional para la planeación estraté-
gica en el ámbito federal, mediante la propuesta de una acción sinérgica en tér-
minos institucionales, la congregación de órganos públicos para la consolidación
de las informaciones existentes, con lo cual las experiencias de cada uno de ellos
se integran y ponen al servicio de los agentes que toman decisión en el país.
• Apoyar técnica y operacionalmente las iniciativas de proyectos de ZEE en el
país, en las dimensiones sub-regionales, estaduales y locales, para incentivar
las discusiones sobre la ocupación del territorio y la generación de propuestas
sustentables de uso de los recursos naturales.
Esas dos premisas muestran que, en primera instancia, el programa de ZEE es
concebido como un instrumento para apoyar la planeación estratégica en el ámbito
nacional, en la cual deben participar todas las instituciones públicas al contribuir
con sus experiencias y conocimientos para la toma de decisiones. En segundo lugar,
el programa busca apoyar las iniciativas regionales de ZEE para promover el mane-
jo sustentable de los recursos naturales.
Con esa perspectiva de análisis se puede afirmar que las iniciativas y experien-
cias sobre zonificaciones llevadas a cabo en los estados de la región Centro-Oeste,
particularmente las más antiguas, buscaron un mejor manejo de los recursos na-
turales para su sustentabilidad, aun cuando éstas no fueron evaluadas de manera
sistemática mediante la aplicación de algún tipo de indicador para conocer los re-
sultados alcanzados. Es evidente que las experiencias más antiguas en los estados

31


de la región no usaron las metodologías de la ZEE, actualmente institucionalizadas
por el Ministerio del Medio Ambiente –MMA–.
En los fundamentos conceptuales del PZEE (Ministerio del Medio Ambiente,
2006: 32) se parte de las consideraciones de Becker y Eagler sobre el ZEE como “ins-
trumento político y técnico de planeación”, se desarrolla una discusión de interés y un
conjunto de conceptos útiles que bien cabe destacar y comentar, dada su relevancia
en la comprensión del territorio como escenario de la relación sociedad-naturaleza y
de las implicaciones de esa relación en su zonificación.
En la definición del territorio, citando a Raffestin (1993), el documento
destaca la presencia de las relaciones de poder, y con base en Souza (1995), el
papel de los agentes sociales con sus diferentes formas de actuación y relaciones
sociales, con las cuales se construyen y destruyen redes, mallas y zonas. Para
Souza, junto a la especialización de las áreas ocurre simultáneamente la fluidez
y la interdependencia entre lugares y actividades económicas, “cabiendo, pues, a
la ZEE, intentar regular, de forma pactada, las varias formas de dominio y uso
del territorio, engendradas por los diversos agentes sociales ahí presentes” (Mi-
nisterio del Medio Ambiente, 2006: 33). Los dos autores, Raffestin y Souza, son
complementarios en sus posiciones, en la medida en que evidentemente ocurren
en el territorio relaciones de poder entre los diversos agentes sociales para la
apropiación de los recursos naturales y para la obtención de los medios de vida en
diferentes condiciones sociales. Entretanto, cabe señalar que la zonificación como
instrumento técnico y político tiene dificultades para “regular de forma pactada”
un modelo de planeación con participación de agentes sociales en conflicto. Si
bien es verdad que el proceso de zonificación promueve la negociación y se puede
llegar a acuerdos para una planeación estratégica orientada a la obtención de una
mayor sustentabilidad socio-ambiental, no es una garantía de que esos acuerdos
sean cumplidos, pues así ha ocurrido en la mayor parte de las ZEE realizadas y
con tentativas de implementación. La ZEE tendrá más posibilidades de ser im-
plantada y respetada por los agentes sociales participantes y comprometidos en
ella cuando existan mecanismos de monitoreo y fiscalización social que garanti-
cen el respeto de las zonas establecidas.
En realidad es la naturaleza y, sobre todo, la relación sociedad-naturaleza, la
que define las características del territorio y de sus zonas. Son los procesos socio-
ambientales de construcción y deconstrucción con y sobre la naturaleza los que le
otorgan carácter y definen las partes o zonas del territorio. Esa relación sociedad-
naturaleza es altamente compleja y regida por relaciones de producción y de poder
que implican una apropiación de los recursos naturales y, en consecuencia, deter-
minan las oportunidades de su manejo, de su transformación, de su usufructo y
también de su degradación por el uso irracional.

32


Citando a Andrade (1996), se afirma en el documento que:
“… el territorio encierra poder y, por tanto, un criterio político. La ZEE puede crear, así,
un modelo de planeación territorial que distribuya las actividades en el territorio en fun-
ción de las limitaciones, vulnerabilidades y fragilidades naturales, así como los riesgos y
potencialidades de uso, a fin de contribuir con la mejoría de las condiciones de vida de los
ciudadanos” (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 33).

Esa premisa y propósito de una planeación según limitaciones y potencialidades
naturales son racionales e indispensables para alcanzar mayor sustentabilidad en el pro-
ceso de desarrollo, mientras tanto conviene reiterar que son precisamente las relaciones
y fuerzas de poder las que constantemente se aprovechan de las vulnerabilidades am-
bientales como ha ocurrido y está ocurriendo en los seis grandes biomas nacionales,
Amazonía, Caatinga, Cerrado, Mata Atlántica, Pampa y Pantanal. Se ha constatado
que en varias oportunidades las ZEE realizadas fueron utilizadas para identificar tierras
fértiles y realizar deforestaciones para actividades agropecuarias, incluso a sabiendas de
que eran áreas de alta biodiversidad y, por lo tanto, de preservación permanente. Esos
actos demuestran que solamente las instituciones participativas y fuertes que regulen y
fiscalicen con rigor el destino más apropiado para las zonas, harán que la ZEE cumpla
con su carácter de instrumento de un desarrollo más sostenible.
En ese sentido el documento menciona que la “sustentabilidad es la premi-
sa básica para identificar potencialidades y limitaciones ecológicas, económicas y
sociales. Los recursos naturales deben ser utilizados considerándose los impactos
directos e indirectos para la sociedad y para la naturaleza” (Ministerio del Medio
Ambiente, 2006: 33). De hecho, el propósito fundamental de la ZEE es el manejo
sustentable de los recursos naturales considerando la vulnerabilidad, el carácter
finito y el riesgo de escasez de esos recursos.
Esa sustentabilidad se enfrenta a, por lo menos, tres principios complejos de difí-
cil realización en las condiciones estructurales de, K funcionamiento de las sociedades
capitalistas que, tal vez, bien vale la pena mencionar y comentar:
a. Satisfacción de las necesidades sociales para garantizar una vida digna y sustentable
para todos. Es el principio fundamental, quizás el de mayor dificultad en ser obte-
nido debido a las relaciones sociales capitalistas, a las formas de apropiación privada
de los recursos y las desiguales oportunidades de usufructo de los mismos.
b. Obtención de beneficios económicos permanentes del manejo de los recursos
naturales y una distribución equitativa entre toda la población. El alcance de
esos dos propósitos solamente será posible en la medida en que se obtenga una
racionalidad entre la producción y el consumo generales de toda la población
y que el manejo de los recursos no tenga como objetivo fundamental el lucro
individual y la acumulación de capital.

33


c. Manutención del funcionamiento de los ecosistemas de tal manera que se pueda
garantizar la permanencia de su proceso natural. La manutención de las condicio-
nes naturales está cada vez más comprometida y solamente un esfuerzo global de
todos, especialmente de los ricos que son los que más degradan el medio ambien-
te, podrá detener el proceso considerado por algunos ya irreversible.
De forma complementaria, Becker y Eagler (1997) afirman que las Zonas
Ecológicas-Económicas son porciones delimitadas del territorio cuyo uso es regu-
lado por normas establecidas por el Estado. Para ellos el concepto de zona ecoló-
gica-económica sintetiza, como su nombre lo indica, dos dimensiones básicas: la
ecológica, que refleja las limitaciones y potencialidades de uso sustentable de los
recursos naturales, y la económica, que manifiesta las aspiraciones de desarrollo
humano de las comunidades que habitan y obtienen su sustento del territorio.
En la realidad esos dos conceptos, el ecológico y el económico, son extremada-
mente complejos y por esa razón de manejo delicado debido a la diferente compren-
sión teórica que de ellos se tiene por parte de las diversas corrientes de pensamiento.
En efecto, lo ecológico por su dimensión holística, incorpora “todas las relaciones
entre todos los seres en todos los ambientes”, lo cual, al ser una verdad de la com-
prensión dialéctica de la realidad, no facilita la realización de acciones ni de políticas
públicas y, por el contrario, dificulta su formulación, su aplicación y hasta la expli-
cación de los resultados obtenidos. La riqueza de la biodiversidad en un país tropical
como Brasil convierte la cuestión ecológica y el manejo sustentable de la relación
sociedad-naturaleza en algo mucho más difícil y complejo y, por eso, exige un cui-
dado y un trato rigurosos. Lo económico, por su parte, implica en esencia “relacio-
nes sociales de producción”, o sea, la manera como las personas se relacionan entre
sí y con la naturaleza para producir bienes materiales y para generar valor. En esa
relación existen contradicciones sociales que impiden la realización, por ejemplo,
de una vida digna para la población y las comunidades más pobres y sin medios de
producción. Lo económico también está relacionado con la propiedad de la tierra,
de los recursos naturales y de los medios de producción y la ZEE puede establecer
zonas y áreas con restricciones y prohibiciones racionales, aunque los propietarios
pueden no acatar las sugerencias, como de hecho acontece en la realidad.
La metodología propuesta por Becker y Egler incluye diversos aspectos, den-
tro de los cuales cabe destacar también los “Criterios para establecer áreas priori-
tarias para ZEE en el Estado” (Becker y Egler, 1997: 14). En ese ítem los autores
distinguen las siguientes tres etapas:
a. Levantamiento de informaciones y diagnóstico preliminar, el cual conlleva la
creación de un banco de datos con informaciones que permiten formular estra-
tegias de uso del territorio, de planificación de la inversión y de monitoreo. Esas

34


informaciones, inicialmente de carácter secundario, y existentes en diversas ins-
tituciones, serán complementadas con investigaciones de campo para captar la
dinámica de los procesos.
b. Identificación de la diferenciación de áreas en el estado, con base en los resultados
de la relación sociedad-naturaleza, respecto de las áreas ya definidas por ley, tales
como las tierras indígenas y las demás categorías de unidades de conservación, así
como áreas de uso restringido, áreas productivas, áreas a ser recuperadas y áreas
en proceso de ocupación rápida y conflictiva.
c. Criterios para la selección del área-objeto de la ZEE por los Organismos Estadua-
les del Medio Ambiente –OEMA–. En el caso de esta metodología dos criterios
políticos fueron sugeridos para su aplicación. En primer lugar las zonas deberían
intentar reducir la tasa de deforestación en la Amazonía Legal4, hacer manejo
forestal y controlar las actividades de mazamorreo, la caza y pesca depredadora y la
polución industrial, entre otras iniciativas. En segundo lugar, la toma de decisión
por parte del estado debe abarcar los problemas, los múltiples intereses en juego
y las oportunidades de inversión.
En relación con los criterios propuestos en la metodología de Becker y Egler
cabe reiterar que efectivamente es necesario partir de un diagnóstico sobre la diná-
mica de los procesos socio-ambientales en la región donde se pretende implantar la
ZEE y tener en cuenta las zonas ya establecidas por el Estado, en su mayoría por el
Sistema Nacional de Unidades de Conservación –SNUC–. Sobre los dos criterios
políticos sugeridos en la metodología se puede afirmar que siendo válidos, fueron
establecidos de forma específica para la ZEE en los estados de la Amazonía Legal
y que no podrían ser fácilmente aplicados en otras regiones con mayor densidad y
complejidad en la ocupación del suelo.

1.2. Origen institucional y estructura de gestión de la ZEE
En este ítem se aborda la manera como se fueron creando y estructurando las institucio-
nes para hacer la gestión del Programa de Zonificación Ecológica Económica –PZEE– y
para prestar apoyo a los estados en la implementación del mismo.
En el documento Diretrizes Metodológicas para o Zoneamento Econômico Ecológi-
co do Brasil (Ministerio del Medio Ambiente, 2006), se considera que la ZEE fue

4
La Amazonía Legal es un territorio de 5’217.423 km² correspondiente a cerca de 61% del
Brasil, integrada por nueve estados del país que ocupan el bioma amazónico. Es una región
institucional de características socio-ambientales aproximadas creada por el gobierno para
fines de planificación.

35


inicialmente institucionalizada como instrumento de planificación territorial y de
zonificación ambiental por la Política Nacional de Medio Ambiente, establecida
por la Ley No. 6.938 del 31 de agosto de 1981. Sin embargo, fue en el Programa
Nossa Natureza, creado por el Decreto 96.944 del 12 de octubre de 1988, en el
que apareció formalmente la ZEE como objetivo para ser desarrollado en todo el
territorio nacional.
La Comisión Coordinadora de la Zonificación Ecológica Económica –Cczee–,
creada en septiembre de 1990 por el Decreto No. 99.540, tiene las atribuciones de
planear, coordinar, acompañar y evaluar la ejecución de la ZEE en todo el territorio
nacional, así como la de articularse con los estados y apoyarlos en la realización y com-
patibilización de sus zonificaciones con la ZEE del Gobierno Nacional. Con base en
esas atribuciones y en su responsabilidad por la ZEE en el nivel macro-regional y re-
gional, la Cczee quedó encargada del Programa de Zonificación Ecológica Económica
para la Amazonía Legal –Pzeeal–, creado en 1991. Fue con base en las experiencias
de este programa en diversos estados de la Amazonía que se formuló y consolidó una
metodología general, publicada por el MMA y por la Secretaría de Asuntos Estraté-
gicos –SAE– en 1997.
La medida provisoria No. 1911-8/99 del 29 de julio de 1999 encargó de la
responsabilidad de la coordinación y ejecución de la ZEE al MMA, a través de la
Secretaría de Desarrollo Sustentable –SDS–. Esa secretaría constató que se había
producido una serie de ZEE fraccionados y dispersos que no permitían el conoci-
miento de la situación nacional y no eran suficientes para apoyar la planificación
nacional. “En ese contexto, la coordinación nacional del programa consideró la
necesidad de recuperar la dimensión de la ZEE como un instrumento integrado
de planeación, articulando sus diversos niveles de intervención en las dimensio-
nes federal, regional, estadual y local”. En esa perspectiva fue iniciado un amplio
proceso de consulta y articulación institucional que resultó en la reinstalación de
la Cczee y la constitución del Consórcio ZEE Brasil. De forma complementaria, la
ZEE adquirió en el ámbito del Plan Plurianual –PPA– una dimensión nacional
“con el objetivo de dar al país una visión de conjunto y avaluar y proponer so-
luciones en cuanto a las acciones de desarrollo social, económico y ambiental”.
Además de eso, crear un Sistema Gerente de Banco de Datos, con el objetivo de
organizar, integrar y divulgar informaciones básicas para la ZEE (Ministerio del
Medio Ambiente, 2006: 24).
La cooperación Consórcio ZEE Brasil fue organizada institucionalmente bajo la
coordinación de la Secretaría de Políticas para el Desarrollo Sustentable del MMA y
compuesta por el Instituto Brasileiro del Medio Ambiente y de los Recursos Natu-
rales Renovables –Ibama–, la Agencia Nacional de las Aguas –ANA–, el Instituto
Nacional de Investigaciones Espaciales –INPE–, la Fundación Instituto Brasilero

36


de Geografía y Estadística –IBGE–, el Instituto de Investigación Aplicada –IPEA–,
la Empresa Brasilera de Investigación Agropecuaria –Embrapa– y por la Compañía
de Investigación de Recursos Minerales – Servicio Geológico de Brasil – CPRN. El
consorcio fue institucionalizado a través del Decreto Presidencial s/n de 28 de di-
ciembre de 2001 y reafirmado en nuevos decretos con la inclusión de la Compañía
de Desarrollo de los Valles del São Francisco y Parnaíba –Odevasp–, el Instituto
Nacional de Colonización y Reforma Agraria –Incra– y el Centro Gestor y Opera-
cional del Sistema de Protección de la Amazonía –Censipam–, de Petrobras S/A,
el Instituto Nacional de Investigaciones de la Amazonía –INPA– y la Agencia de
Desarrollo del Nordeste –Adene–.
Esa estructura institucional y al mismo tiempo técnica permitió que la ZEE se
fortaleciera como un instrumento de estado, volcado para la planificación pública con
amplia participación social. Sus actividades de consultoría y asesoría a los estados y
regiones están en proceso de ampliación en todo el país.

1.3. Procedimientos operacionales institucionales
para un proyecto de ZEE
Los procedimientos operacionales se refieren a las orientaciones contenidas en el
documento Directrices metodológicas para el proyecto de ZEE Brasil y abarcan cuatro
fases: Planeación del proyecto, diagnóstico, prognóstico e implementación. Cada
una de esas fases contiene actividades, tareas y productos bien definidos (Ministerio
del Medio Ambiente, 2006: 61).
La fase de planeación incluye las articulaciones político-institucionales indispen-
sables para hacer viable la ZEE y la identificación de las demandas técnicas, financie-
ras, institucionales y sociales, además de la movilización de los recursos financieros y
humanos necesarios para la ejecución de la Zonificación. Es la fase de preparación de
las condiciones necesarias para que la ZEE pueda ser realizada. En el documento se
destaca que el PZEE ha sido hecho a través de consulta pública y recomienda que el
cubrimiento y la participación de segmentos sociales sean permanentes.
Se considera la articulación institucional como el punto de partida, ya que al
ser involucrados los diversos agentes sociales públicos y privados se constituyen los
soportes legal, administrativo y financiero de la ZEE. De hecho, ya han ocurrido
diversos eventos nacionales y regionales que movilizaron todas las coordinaciones
estaduales de zonificación y diversos órganos del gobierno en los tres niveles e ins-
tituciones de la iniciativa privada.
La movilización de recursos implica tanto los recursos humanos como los fi-
nancieros. En ese sentido, debe ser considerada la capacidad instalada y disponible
en los diferentes órganos e instituciones que cuentan con técnicos de diferentes

37


profesiones para apoyar la realización de la ZEE. El documento señala, con razón,
que la zonificación no puede ser realizada por una única institución y que necesita
de la participación de diversos profesionales. En relación con la movilización de los
recursos financieros se recomienda que se realice una acción coordinada entre las
entidades participantes de manera que sea posible financiar tanto la gestión del
proyecto como su ejecución e implementación.
Aún en esta fase de la planeación, el documento de las directrices metodológi-
cas presenta sugerencias sobre los procedimientos para la “Identificación de deman-
das”. En ese sentido recomiendan realizar reuniones, encuentros y otros eventos
con la participación de representantes de los órganos públicos y de las comunidades
para ajustar las reivindicaciones y el avance de los trabajos.
Una parte relevante de la planeación se refiere al análisis y estructuración de la
información y la construcción de bases de datos, la cual tiene inicio en el diagnóstico,
pero traspasa las etapas de pronóstico y de implementación. El Banco de Datos está
integrado por componentes cartográficos y textuales con los que aborda tres grandes
áreas: medio físico-biótico, dinámica socio-económica y organización jurídico-institu-
cional (Ministerio del Medio Ambiente, 2006).
Después de la fase de planeación viene la construcción del diagnóstico, el cual
se debe desarrollar buscando atender los objetivos inicialmente pactados para evitar
inventarios que no sean útiles. Los aspectos sectoriales a ser diagnosticados están en
el ámbito de las tres áreas de conocimiento señaladas: aspectos del medio natural,
socio-económico y organización jurídico-institucional.
La participación social es indispensable para la etapa de diagnóstico en la medi-
da en que éste debe ser orientado por objetivos previamente discutidos y fijados. Ade-
más, el diagnóstico se apoya en datos e informaciones obtenidas en procedimientos e
interpretación de imágenes de satélite y tecnologías altamente confiables.
El pronóstico deberá ser elaborado con base en los análisis de las informa-
ciones obtenidas y analizadas, y tiene por objetivo fundamental la construcción
de escenarios y de indicadores que permitan hacer seguimiento de las tendencias
encontradas. En esta fase son discutidas las posibilidades y condiciones de la ZEE
para convertirse en norma legal y/o programática, además de trazar directrices de
acción para solucionar los problemas detectados. En este sentido, se formulan ins-
trumentos y mecanismos para garantizar los resultados de las acciones en búsqueda
de desarrollo con mayor sustentabilidad.
En esa perspectiva las principales actividades están orientadas a proponer
unidades de intervención, las cuales constituyen áreas delimitadas, el elemento
básico para establecer las acciones, y los agentes específicos que actuarían en ellas.
A partir de las unidades de intervención se elaboran escenarios sobre los princi-
pales procesos socio-ambientales, en los que se evalúan los impactos y medidas

38


necesarias para su incremento, minimización o supresión. Según el documento
de las directrices metodológicas, el análisis de los escenarios debe considerar los
“factores críticos, las fuerzas propulsoras y las fuerzas restrictivas”.
La implementación de la ZEE es considerada en el documento como una
fase crítica debido a las diversas dificultades por las cuales han transitado muchas
de las experiencias de zonificación en el país. De hecho, son conocidas muchas
iniciativas que fueron consolidadas en leyes y normas, pero realmente nunca fue-
ron implementadas. Por eso se recomienda que la ZEE sea asimilada y asumida
por los diferentes órganos públicos involucrados y haga parte de sus programas y
acciones plurianuales.
En la perspectiva de la construcción de un sistema de gestión, en las directrices
del ZEE se proponen las siguientes medidas:
“… un plan continuo de recolección, tratamiento, actualización y diseminación de infor-
mación; un mecanismo de subsidio a la implementación de las estrategias de desarrollo en
las zonas establecidas; un monitoreo continuo de la situación de las zonas establecidas; un
apoyo técnico a la reglamentación de directrices legales propuestas con interlocución en
las Casas Legislativas; una referencia matricial con las instituciones cobijadas con el PPA”
(Ministerio del Medio Ambiente, 2006).

Finalmente, es relevante y bastante ilustrativo en términos metodológicos,
conocer un resumen de los principales productos de la ZEE, presentado en el docu-
mento de las directrices:

1. Banco de datos.
2. Mapas de: los sistemas naturales, evaluación cualitativa de la integridad de los
sistemas naturales, las tendencias de ocupación y articulaciones regionales, los
indicadores sociales sintéticos y las unidades institucionales.
3. Relatoría de la evaluación de la situación actual.
4. Escenarios de tendencias y alternativas.
5. Proposición de unidades de intervención.
6. Zonas y propuestas de directrices generales y específicas.

Así, los procedimientos operacionales institucionales para un proyecto de
ZEE, abordados de forma resumida en el ítem correspondiente, demuestran de ma-
nera evidente que el proceso de elaboración e implementación de la zonificación es
de enorme complejidad y que, por tanto, implica el desarrollo de diversos órganos
y técnicas especializadas en las diferentes etapas, además de ser indispensable un
sistema de gestión que garantice la participación social y el compromiso institucio-
nal desde la etapa de planeación, diagnóstico y pronóstico, hasta la difícil etapa de
la implementación.

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