1. La trasparenza amministrativa: un’arma per
prevenire la corruzione pubblica
Cinzia Roma
A che punto siamo con la trasparenza made in Italy?
02/12/2013

2. Intro: l’emergenza corruzione
L’Italia è la democrazia europea più corrotta dopo
Grecia e Bulgaria: la corruzione nel nostro Paese è
diffusa e radicata a tutti i livelli di amministrazione
pubblica, un vero e proprio cancro che pregiudica
gravemente la crescita economica
Come combatterla?
• Per contrastare la corruzione, la repressione penale è necessaria, ma non
sufficiente: occorre un intervento che agisca anche sul lato della prevenzione
• Alcuni studi condotti da organismi sovranazionali come il rapporto del Greco
raccomandano da tempo al nostro Paese l’adozione di una politica improntata alla
prevenzione della corruzione
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3. Un impegno concentrato
sulla prevenzione:
• Agisce sull’area grigia della corruzione, più
sommersa e nascosta, dove lecito e illecito si
incontrano e le occasioni del malaffare
proliferano quotidianamente
• Si avvale della collaborazione attiva della società civile e promuove una
lotta alla corruzione “dal basso”, contribuendo a rafforzare il principio
della partecipazione democratica e il legame di fiducia tra cittadini e
istituzioni
• Opera principalmente sul versante amministrativo, diffondendo la
cultura della trasparenza nella P.A. (Pubblica Amministrazione): la
corruzione infatti nasce in quelle aree di opacità del potere che si
sottraggono alla pubblica visibilità
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4. + Trasparenza
- Corruzione
• La trasparenza è il diritto di controllo e verifica
dell’effettivo rispetto dei principi costituzionali di
“buon andamento e imparzialità” della P.A.
• Una P.A. trasparente consente conoscibilità e
controllabilità sociale del proprio operato, rende
conto ai suoi cittadini stabilendo forme di
confronto aperte e partecipate, contribuisce a
ricostruire un rapporto di fiducia tra
amministratori e amministrati, responsabilizza i
suoi dirigenti e funzionari
• L’implementazione delle tecnologie informatiche
rappresenta un alleato strategico della battaglia per
la trasparenza e l’apertura della P.A.
Agli inizi del ‘900 l’onorevole Filippo Turati
auspicava una P.A. accessibile e trasparente
come una “casa di vetro”
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5. I principi della trasparenza
amministrativa (1)
1
Pubblicità e Accessibilità totale
ogni P.A. rende consultabile e universalmente
accessibile il suo patrimonio di dati (atti,
documenti, informazioni) pubblicandolo sul
proprio sito web istituzionale.
E’ importante selezionare i dati da pubblicare:
puntare sulla qualità più che sulla quantità,
perché dati sovrabbondanti, obsoleti, poco utili e
incomprensibili sortiscono spesso l’effetto
contrario a quello della trasparenza
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6. I principi della trasparenza
amministrativa (2)
2
Libero utilizzo e condivisione
Pubblicare non basta: i dati devono essere divulgati in maniera comprensibile,
aggiornata, completa, non equivoca; devono essere riutilizzabili e riproducibili, in
modo che chiunque possa elaborarli e diffonderli.
Il dato “grezzo” si trasforma così in informazione fruibile
Per essere realmente accessibili e riutilizzabili i dati devono essere pubblicati in
formato aperto, ovvero privi di copyright, brevetti o licenze che ne limitano la
riproduzione. L’elaborazione deve essere resa possibile a tutti dal proprio pc
tramite software non proprietari, liberi e gratuiti:
è questa la filosofia “Open Data”
Approfondimento: vuoi saperne di più sugli Open Data? clicca qui
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7. I principi della trasparenza
amministrativa (3)
3
Partecipazione e valutazione
Conoscere è potere: l’attiva partecipazione dei cittadini,
formati e informati, nel ruolo di controllori e coamministratori della cosa pubblica, è un momento
fondamentale della trasparenza
L’uso consapevole delle tecnologie
informatiche si rivela strumento
necessario
di
monitoraggio
e
partecipazione democratica
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8. L’evoluzione del principio della trasparenza
nella legge italiana (1)
Vediamo come il principio giuridico della trasparenza amministrativa si è evoluto
nella normativa italiana, presentando le tappe legislative fondamentali :
1990
Legge sulla trasparenza del procedimento amministrativo
(l. n. 241/90)
La trasparenza come concessione e non vero diritto:
• Il diritto di accesso è limitato: la richiesta è valida solo se
sussiste nei confronti degli atti un interesse diretto, concreto,
attuale e adeguatamente motivato
• Non è consentita la possibilità di un suo utilizzo come mezzo di
controllo generalizzato dell’operato delle PP.AA.
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9. L’evoluzione del principio della trasparenza
nella legge italiana (2)
2009
Riforma Brunetta della P.A. (d. lgs. n. 150/2009)
• La trasparenza come accessibilità totale, anche attraverso lo
strumento della pubblicazione dei dati in possesso delle PP.AA. sui
siti web istituzionali, con lo scopo di garantire forme di controllo
sociale e di misurazione della performance
• Istituzione della CiVIT (Commissione Indipendente per la
Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza della P.A.) come organismo
di guida e controllo
Ma di quali dati parliamo? Sommariamente: documenti e informazioni riguardanti
l’organizzazione della P.A., i procedimenti, il personale, sovvenzioni e contributi, incarichi
e consulenze, la gestione dei servizi pubblici, gli appalti pubblici, la valutazione della
performance.
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10. L’evoluzione del principio della trasparenza
nella legge italiana (3)
2012
2012
Decreto Sviluppo Monti (d. l. n. 83/2012)
• La trasparenza come strumento strategico per la prevenzione della corruzione
pubblica
• Nuovi obblighi di pubblicità; in particolare l’art. 18 prevede per ogni PP.AA. la
pubblicazione on line e in formato aperto dei dati relativi alle spese superiori ai
1000 euro sostenute nell’anno, al fine di garantire trasparenza sui contratti e i
processi d’impiego delle risorse pubbliche. Questo articolo è stato
successivamente abrogato dal d. lgs. 33/2013
Legge Anti-corruzione (l. 190/2012)
• Ribadisce il ruolo della trasparenza come antidoto contro la corruzione
pubblica
• La Civit ricopre il ruolo di Autorità nazionale Anticorruzione
• Obbligo per ogni PP.AA. di redigere e pubblicare un Piano di prevenzione
della corruzione entro il 31 gennaio 2014
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11. L’evoluzione del principio della trasparenza
nella legge italiana (4)
2013
Decreto di riordino della disciplina riguardante la trasparenza
(d. lgs. n. 33/2013)
• Introduce l’istituto dell’accesso civico ai fini di permettere il
controllo sociale dell’operato della P.A.: se la pubblicazione online
per alcuni dati è stata omessa, il cittadino ha il diritto di richiederla
e ottenerla dalla P.A. in maniera gratuita, non motivata e non
sottoposta ad alcuna limitazione
• Prevede nuovi obblighi di pubblicazione online: ad esempio, è
obbligatorio per ogni P.A. pubblicare sul proprio sito web la
situazione patrimoniale (redditi, incarichi, partecipazioni a società..)
degli eletti, dei loro coniugi e anche dei parenti fino al secondo
grado
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12. Gli impegni internazionali
L’Italia non ha ancora ratificato la Convenzione del
Consiglio d’Europa del 2009 sul diritto di accesso ai
documenti ufficiali detenuti dalle pubbliche autorità
Nel 2011 ha firmato l’Open Government Partnership, un accordo internazionale per lo
scambio e l’aggiornamento reciproco tra i diversi Paesi delle iniziative volte a implementare la
cultura della trasparenza e la prevenzione della corruzione
Nel 2012 adotta e presenta l’Action Plan per l’Open Government, un piano unitario realizzato
con la consultazione pubblica che riassume le iniziative intraprese dal Governo per
promuovere la trasparenza amministrativa. Contestualmente lancia il primo portale dei dati
aperti www.dati.gov.it
Ha ratificato solo nel 2012 la Convenzione civile e la Convenzione penale in materia
di corruzione del Consiglio d’Europa, datate 1999, in vigore già da anni negli altri
Stati membri del Consiglio
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13. Quali i problemi?
• Attenzione al diritto di accesso!
È ancora regolato dalla legge 241/1990, una legge obsoleta che non è stata abrogata.
L’istituto dell’accesso civico introdotto dal d. lgs. 33/2013 non sostituisce e non modifica il diritto
di accesso della legge 241, in quanto concede la possibilità di richiedere senza obbligo di
motivazione solo quelle informazioni che la P.A., contravvenendo agli obblighi di legge, ha omesso
di pubblicare sul proprio sito web
• Il Foia è ancora lontano
Il nostro Paese è l’unico tra le democrazie europee a non possedere ancora un Freedom of
Information Act, la legislazione all’avanguardia in materia di libertà d’informazione e diritto di
accesso nata negli USA nel 1966 e adottata ormai da più di 80 Paesi nel mondo.
Il d. lgs. 33/2013, oltre ad esser stato approvato senza alcuna forma di consultazione pubblica, è
un mero riordino della normativa esistente in materia di trasparenza, non è un Foia anche se è
stato presentato come tale
La nostra legislazione sulla trasparenza resta una delle più restrittive in Europa,
non ancora adeguata agli standard internazionali
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14. Cosa non funziona? (1)
a) Riforme mancate (1)
Le riforme in materia di
trasparenza sono rimaste quasi
del tutto inapplicate. Per la
maggior parte delle PP.AA.
centrali, da cui i cittadini si
aspettano il buon esempio, il
rispetto della trasparenza resta
un’affermazione di principio
scritta sulla carta.
La Civit ha misurato il livello di
conformità dei Ministeri, cioè il
loro livello di adempimento
rispetto agli obblighi normativi
sulla pubblicazione dei dati del
d. lgs. 150/2009.
L’adempimento medio è del 59%,
un dato piuttosto scoraggiante
Livello di conformità nei Ministeri
61,8%
Affari Esteri
79,4%
75,6%
Ambiente
Beni e Attività Culturali
44,1%
50,0%
45,5%
52,9%
61,8%
61,8%
51,5%
52,9%
70,3%
59,0%
Difesa
Giustizia
Interno
Sviluppo Economico
Infrastrutture e Trasporti
Istruzione, Università e Ricerca
Lavoro e Politiche Sociali
Politiche Agricole e Forestali
Salute
MEDIA
0
20
40
60
80
100
Fonte: Civit, Rapporto sulla Trasparenza dei Ministeri, 2012
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15. Cosa non funziona? (2)
a) Riforme mancate (2)
La società civile ha condotto un
monitoraggio partecipato sulla
trasparenza delle spese della P.A.
relativamente
alle
previsioni
dell’art. 18 del Decreto Sviluppo
(successivamente abrogato).
La valutazione è stata effettuata
con riferimento ai parametri della
conformità alla normativa e della
facilità di accesso alla sezione
“Amministrazione Trasparente” del
sito web. In una settimana sono
state valutate circa mille PP.AA.
La scala è compresa tra un minimo
di 0 e un massimo di 3; per
Presidenza del Consiglio e
Ministeri la media di conformità è
solo dello 0,14, mentre la media di
facilità di accesso è dello 0,21.
Valutazioni medie P.A. per tipo di ente
Conformità
Fonte: Report “Salviamo gli Open Data”, 2013
Facilità di accesso
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16. Cosa non funziona? (3)
a) Riforme mancate (3)
5%
39%
56%
Raggiunto
Parzialmente raggiunto
Non raggiunto
Un report realizzato da alcune associazioni della società civile ha
analizzato lo stato di attuazione degli impegni che l’Italia si è assunta
con l’Open Government Partnership, impegni riguardanti
principalmente la promozione della cultura della trasparenza nella P.A.
e la riforma della normativa in materia di corruzione.
Dalla valutazione risulta che la stragrande maggioranza degli obbiettivi
prefissati non è stato raggiunto
Fonte: Report della Società Civile sull’Open Government Partnership, 2013
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17. Cosa non funziona? (4)
b) Chi controlla i controllori?
I meccanismi sanzionatori previsti dalla legge non sono efficacemente applicati, i
controlli risultano insufficienti, gli organi di monitoraggio soffrono di carenza di
risorse e non operano in condizioni di piena indipendenza dall’esecutivo. I commissari
della Civit, ad es., sono di nomina governativa. Come possono svolgere il proprio
lavoro se vicini a quelle istituzioni che dovrebbero monitorare?
c) Incertezza normativa
“In uno Stato corrotto, si fanno leggi a non finire”
(P. C. Tacito)
Nonostante il recente riordino, la frammentazione e la
sovrapposizione delle norme in materia di trasparenza
generano maggiore confusione e incertezza normativa,
pregiudicando l’effettiva conoscibilità degli obblighi e
l’adempimento da parte delle PP.AA.
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18. Cosa non funziona? (5)
d) Resistenza culturale
Il cambiamento verso la trasparenza totale implica nel nostro Paese un profondo sforzo
culturale, organizzativo e tecnologico, una ristrutturazione importante del modo
tradizionale di operare della P.A., poco incline all’apertura e al confronto diretto coi suoi
cittadini
e) Mancanza di risorse
La legislazione in materia di trasparenza non prevede lo stanziamento
di fondi specifici, anzi indica che il cambiamento avvenga senza
maggiori oneri per la finanza pubblica. Ma la riforma non è a costo
zero e le risorse economiche, umane e strumentali a disposizione
delle PP.AA e soprattutto degli Enti locali sono esigue
Tuttavia, è pur vero che la P.A. mostra scarsa lungimiranza e capacità di cogliere i ritorni
positivi del cambiamento, in termini di risparmio economico e di benefici pubblici. Non
dimentichiamo quanto il costo della corruzione pubblica pesi sulle finanze dello Stato!
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19. Tuttavia…le buone prassi:
Per ora i migliori risultati sul fronte della trasparenza sono stati ottenuti dal “basso”:
Regioni ed Enti locali si sono distinti per
aver pubblicato i propri dati in formato
aperto e riutilizzabile, consapevoli
dell’importanza della digitalizzazione
della P.A. come antidoto contro
malamministrazione e corruzione.
La Regione Piemonte ha adottato per
prima in Italia un portale dei dati
pubblici e una legge regionale in
materia di Open Data
Mappa delle leggi regionali in materia di Open Data
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20. Per concludere:
la trasparenza brancola nel buio
Purtroppo nel nostro Paese la riforma della trasparenza
resta un obbiettivo solo sbandierato, una mera
affermazione di principio, uno slogan da campagna
elettorale; non è in grado di vincolare le PP.AA. e non è
sostenuta da una reale e concreta volontà politica di
cambiamento
Mentre i buoni propositi restano sulla carta (con l’eccezione delle iniziative
realizzate dal basso, che vanno promosse e sostenute), l’Italia è ancora ben
lontana dall’adozione di una vera legge sulla libertà d’informazione tale da
rendere la P.A. una casa di vetro e sconfiggere quello che Norberto Bobbio
definiva “la negazione della democrazia”: l’opacità del potere.
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21. Bibliografia essenziale
Corruzione:
•
•
A. Vannucci, Atlante della Corruzione
Commissione per lo Studio e ed Elaborazione di Proposte in tema di Trasparenza e
Prevenzione della Corruzione nella P.A., Rapporto – Corruzione in Italia. Per una
Politica di Prevenzione
Trasparenza e Open Data:
•
•
•
•
•
•
•
•
Delibere, Linee Guida e Rapporti di Monitoraggio realizzati dalla CiVIT
M. Capalbi, Open Government: un’Amministrazione Trasparente?
Manuale Degli Open Data
F. Merloni, La Trasparenza Amministrativa
F. Di Donato, Lo Stato Trasparente
Cittadinanzattiva e Fondazione Etica, Report della Società Civile sulla
Trasparenza della P.A. – Dalla Protesta alla Proposta
Documento stilato dalla Fsni in occasione della “Giornata della Trasparenza”
ActionAid, Report Il diritto di cambiare... dal basso. L’accountability nei Comuni
Italiani
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22. Grazie!
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Si ringrazia Edoardo Maturo (ActionAid Italy) per la revisione del lavoro
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