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Séminaire autour de l’Indépendance de la Cour des comptes garantie de son efficacité
Tunis, 12 juillet 2016
Lecture des dispositions constitutionnelles1
Dr. Fadhel Moussa
Professeur Universitaire, membre de l’Assemblée Nationale Constituante
Président de la commission de la justice judiciaire, administrative, financière et constitutionnelle
Résumé
Le projet de loi organique, visant à déterminer les spécialités de la Cour des comptes, son
organisation et les procédures qui y sont suivies et daté du 15 juin 2016, représente une étape
importante pour activer la cinquième section de la constitution concernant le pouvoir judiciaire.
Après la ratification de la loi organique relative à la cour constitutionnelle et la loi organique relative
au Conseil Supérieur de la Magistrature, ce projet s’inscrit dans le but de finaliser le système en
mettant en application l’article 117 relatif à la justice financière donc à la Cour des comptes en
attendant la mise en application de l’article 115 relatif à la justice judiciaire et l’article 116 relatif à la
justice administrative. Au-delà de l’importance du projet qui va déterminer le régime de la justice
financière, ce dernier est d’autant plus important qu’il anticipe les deux projets de la justice
judiciaire et la justice administrative. Ainsi, son régime sera préliminaire et déterminant pour les
deux autres projets qui sont encore dans une interprétation de l’indépendance administrative et
financière, sujette au scepticisme des pouvoirs législatif et exécutif malgré son adoption franche et
claire dans la Constitution. C’est ce qui a été perçu à l’occasion de l’adoption de la loi organique du
Conseil Supérieur de la Magistrature.
Il est important de rappeler que la Constitution a mis à pied d’égalité les quatre justices et n’a fait
aucune distinction entre elles. Ainsi, il n’y a aucune raison pour le non retrait du régime
d’indépendance administrative et financière qui est clairement reconnu pour la cour
constitutionnelle pour la Cour des comptes. Donc, lui accorder les prérogatives de la préparation du
projet de son budget, lui consacrer une section à part dans le budget de l’état, que le président de la
cour soit le trésorier du budget, c’est la moindre des choses au profit de l’indépendance de la
justice. J’aurais tant espéré qu’il y ait un consensus entre les trois justices dans l’élaboration de leurs
lois organiques et l’unification des avis en ce qui concerne l’activation de l’indépendance qui est
fortement présente dans la constitution et garante de l’efficacité de la justice…
1
Déterminer le sujet de la communication de la Cour des comptes : « Selon la nouvelle constitution, la
Cour des comptes est une des composantes du pouvoir judiciaire et en plus de l’article 117 de la
constitution, il existe d’autres dispositions importantes relatives à la Cour des comptes, quelles sont les
lectures possibles de ces dispositions et surtout celles relatives à l’indépendance financière de la cours
dans son rapport et son efficacité ? ».
2
Introduction :
Bref aperçu du régime de la Cour des comptes dans la constitution du 1er
juin 1959 et dans « la
petite constitution » (Loi constituante n°6 de l’année 2011, daté du 6 décembre 2011 et relatif à
l’organisation provisoire des pouvoirs publics)
La constitution de 1959 évoque la création d’un tribunal administratif et d’une Cour des comptes au
sein du Conseil d’Etat dans une section indépendante de celle du pouvoir judiciaire sans déclaration,
se contentant de sa cession au législateur. (Loi n°8 de l’année 1968, daté du 8 mars 1968 relatif à
l’organisation de la Cour des comptes, amendé et complété par les textes suivants et
particulièrement la loi organique n°3 de l’année 2008, daté du 29 janvier 2008) encore en vigueur
aujourd’hui.
Le texte de « la petite constitution » ou la loi constituante n°6 de l’année 2011, datée du 6
décembre 2011, stipule, après évaluation de l’article 22 : « L’Assemblée Nationale Constituante
légifère par voie de lois organiques, sur la réorganisation de la justice et la restructuration des hauts
Conseils de la justice judiciaire, administrative et financière ainsi que sur la détermination des
fondements de la réforme du système judiciaire conformément aux normes internationales relatives
à l’indépendance de la justice ». Cependant, cela ne s’est réalisé que pour la justice judiciaire pour
laquelle a été créé le Conseil Supérieur de la Magistrature, au terme de la loi organique n°13 datée
du 2 mai 2013 relative à l’instance provisoire pour la supervision de la justice judiciaire. Ce n’était ni
le cas pour la justice administrative ni pour la justice financière malgré certaines pressions des
structures représentatives des magistrats administratifs et financiers.
Avec la constitution du 27 janvier 2017, la Cour des comptes sera un véritable tribunal, avec tous les
standards usuels de la justice dans les pays démocratiques et à leurs tête l’indépendance qui est une
condition fondamentale sans laquelle il n’y aurait pas d’efficience de ses travaux I, mais cela n’est pas
suffisant, car atteindre l’efficience maximale requiert certaines exigences et sagesse dans l’activation
ainsi que d’autres affluents dont les lois organiques en relation complémentaire avec la constitution
II.
I- Indépendance et efficacité de la Cour des comptes dans la constitution du 27 janvier 2016
On s’intéressera progressivement à : (1) la finalité, (2) l’indépendance et (3) l’efficacité de la Cour des
comptes :
1. La finalité d’une Cour des comptes :
La finalité, l’objectif ou le but sont énoncés dans la constitution que ce soit directement ou
indirectement en tant que : « Adoption de la bonne gouvernance, la lutte contre la corruption
administrative et financière et la préservation des deniers publics » et cela figure de manières
diverses et variées dans la constitution, comme suit :
• Préambule :
« Fiers du combat de notre peuple pour l’indépendance, l’édification de l’État et la délivrance de la
tyrannie, et en réponse à sa libre volonté. En vue de réaliser les objectifs de la Révolution de la
liberté et de la dignité, Révolution du 17 décembre 2010 /14 janvier 2011, fidèles au sang versé par
3
nos braves martyrs et aux sacrifices des Tunisiens et Tunisiennes au fil des générations et rompant
avec l’oppression, l’injustice et la corruption »,
« En vue d’édifier un régime républicain démocratique et participatif, dans le cadre d’un État civil
dans lequel la souveraineté appartient au peuple, par l’alternance pacifique au pouvoir à travers des
élections libres et sur le fondement du principe de la séparation des pouvoirs et de leur équilibre, un
régime dans lequel le droit de s’organiser reposant sur le pluralisme , la neutralité de l’administration
et la bonne gouvernance, constitue le fondement de la compétition politique, un régime dans lequel
l’État garantit la primauté de la loi, le respect des libertés et des droits de l’Homme, l’indépendance
de la justice, l’égalité de tous les citoyens et citoyennes en droits et en devoirs et l’équité entre les
régions »,
• Chapitre premier : Des principes généraux :
Article 10 « L’acquittement de l’impôt et la contribution aux charges publiques, conformément à un
système juste et équitable, constituent un devoir. L’État met en place les mécanismes propres à
garantir le recouvrement de l’impôt et la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.
Il veille à la bonne gestion des deniers publics et prend les mesures nécessaires pour les utiliser
conformément aux priorités de l’économie nationale. Il agit en vue d’empêcher la corruption et
tout ce qui est de nature à porter atteinte à la souveraineté nationale ».
Article 11 : « Toute personne investie des fonctions de Président de la République, de Chef du
Gouvernement, de membre du Gouvernement, de membre de l’Assemblée des représentants du
peuple, de membre des instances constitutionnelles indépendantes ou de toute autre fonction
supérieure doit déclarer ses biens, conformément à ce qui est prévu par la loi ». Et c’est ainsi qu’a été
constitutionnalisé un régime existant dans une ancienne loi et qui a confié à la Cour des comptes les
prérogatives de contrôle, mais cela reste un régime caduc.
• Création d’une instance constitutionnelle indépendante « l’instance de bonne
gouvernance et de lutte contre la corruption »
Elle a été créée dans l’article 130 en tant qu’instance non judiciaire mais comme un des piliers
importants de la justice judiciaire car elle : « contribue… aux politiques de bonne gouvernance,
d’empêchement et de lutte contre la corruption, au suivi de leur mise en œuvre et à la diffusion de la
culture y afférente. Elle consolide les principes de transparence, d’intégrité et de responsabilité.
L’instance est chargée de relever les cas de corruption dans les secteurs public et privé. Elle procède
aux investigations et à la vérification de ces cas et les soumet aux autorités concernées. L’Instance
est obligatoirement consultée sur les projets de loi se rapportant à son domaine de compétence. Elle
donne son avis sur les textes réglementaires généraux se rapportant à son domaine de compétence.
L’Instance est composée de membres indépendants, choisis parmi les personnes compétentes et
intègres qui exercent leurs missions pour un seul mandat de six ans. Le tiers de ses membres est
renouvelé tous les deux ans. »
• intensification du souci de la lutte contre la corruption :
Dans tous les domaines et les projets de loi quelles que soient leurs différences, notamment, le
dernier en date qui est le projet de la loi de réconciliation financière et économique qui a fait
4
beaucoup de bruits et a suscité des contestations à cause de son opposition avec l’article 148 de la
constitution qui a constitutionalisé la justice transitionnelle et a établi la responsabilité et la reddition
des comptes avant la réconciliation.
2. L’indépendance de la Cour des comptes :
La Cour des comptes s’inscrit dans le chapitre relatif au pouvoir judiciaire et de ce fait, lui sera
enlevée le régime de l’indépendance qui est reconnue dans la justice en général dans les pays
démocratiques.
C’est ce qui a été adopté dans le cinquième chapitre : le pouvoir judiciaire, la sous-section IV de la
section première qui a été attribuée à la justice financière et qui est parallèle à l’article 117 à la Cour
des comptes, ce qui en écarte la justice judiciaire. Elle est devenue ainsi l’une des composantes du
pouvoir judiciaire en restructurant la magistrature entièrement et l’unifiant tout en préservant sa
spécificité au sein d’un chapitre unique dévolu au pouvoir judiciaire.
L’indépendance de la magistrature en général a été clairement consacrée et ainsi pour la justice
financière qui signifie la Cour des comptes et qui répond, en plus de l’article 117, à tous les critères
évoqués dans les articles 102 à 114.
L’unification de la justice, évoquée dans le cinquième chapitre de la constitution, a fait acquérir à la
Cour des comptes l’indépendance traditionnellement usitée pour la justice judiciaire dans les
constitutions. Ce que l’on note, c’est que cette indépendance est totale et comprend tous les niveaux
et standards internationaux.
La Cour des comptes est considérée comme la grande bénéficiaire de l’adoption de l’indépendance si
l’on compare son ancien régime avec le nouveau, puisqu’elle a été intégrée dans le chapitre du
pouvoir judiciaire et a quitté le régime exceptionnel compris dans la constitution de 1959. Il en est
d’elle comme de la justice générale dans sa compréhension globale qui assujettit la fonction, qu’elle
qu’en soit la nature et les spécialités, aux mêmes principes et standards et à leur tête le principe de
l’indépendance de la justice avec l’autonomie des juges et l’indépendance structurelle de la
magistrature étant donné que l’un ne va pas sans l’autre ainsi que le stipule l’article 102 : « La
magistrature est un pouvoir indépendant, qui garantit l’instauration de la justice, la suprématie de
la Constitution, la souveraineté de la loi et la protection des droits et libertés. Le magistrat est
indépendant. Il n’est soumis, dans l’exercice de ses fonctions, qu’à l’autorité de la loi ».
3. Efficacité de la Cour des comptes :
Le critère de l’efficacité a été évoqué dans l’article 117 : « La Cour des comptes est compétente pour
contrôler la bonne gestion des deniers publics conformément aux principes de légalité, d’efficacité
et de transparence ».
L’efficacité c’est le fait de parvenir aux objectifs escomptés par la Cour des comptes, non seulement
par l’adhésion à la légalité mais surtout avec l’adéquation à la règle tripartite : Economie, Efficacité et
Efficience. Cela modifie et rend plus difficile la mission traditionnelle restreinte au contrôle de la
légitimité. Elle a ainsi des missions qualitatives en plus de celles quantitatives.
5
Il est important que l’on signale une progression quantitative au niveau des fonctions de la Cour des
comptes et qualitatif au niveau du contrôle judiciaire, puisqu’elle juge la comptabilité des
comptables et l’évaluation des modes de gestion et sanctionne les fautes y afférentes et assiste le
pouvoir législatif et le pouvoir exécutif par le conseil et le contrôle.
Elle s’engage aussi à préparer un rapport annuel, et c’est une compétence comprise dans l’article
117, paragraphe 3 de la constitution. Elle soumet ce rapport au Président de la République, au
Président de l’Assemblée des représentants du peuple, au Chef du Gouvernement et au président du
Conseil supérieur de la magistrature. Ce rapport est publié. Elle a un pouvoir supplémentaire par
rapport aux trois autres justices, puisqu’en le cas échéant, elle établit, des rapports spéciaux pouvant
être publiés.
L’indépendance peut aider à prendre conscience d’une mauvaise gestion, en assurer la poursuivre et
en exposer les coupables dans des rapports sans craindre qui que ce soit. Le résultat est une
ordonnance des traces et preuves et par corrélation de l’efficacité vu que les décisions de
condamnation sont douloureuses et c’est l’indépendance qui permet de révéler les vérités sans
craintes surtout que la constitution stipule clairement que « Toute ingérence dans le
fonctionnement de la justice est proscrite ».
Il lui a aussi été attribué la fonction de contrôler le financement des campagnes électorales et même
sanctionner les infractions et préparer des rapports le cas échéant comme le rapport qui a été publié
l’année écoulée concernant les élections de 2014 et qui a fait beaucoup de bruits à cause des
infractions qui y étaient relevées. Mais il manquait l’efficacité et donc, son efficience était très
limitée. On se doit, à cette occasion, de valoriser l’adoption, dans le projet de la nouvelle loi, de la
possibilité pour la cour de suivre l’application de ses décisions et verdicts, principe énoncé dans
l’article 111 de la constitution.
Tout comme la constitution qui lui est attribue le contrôle des collectivités locales qui bénéficient de
l’autonomie administrative et financière et la direction des services locaux d’après le principe de la
gestion libre dans le cadre du budget ratifié ainsi que nous allons le démontrer ci-dessous.
Autant que nous notons l’expansion de cette question dans la constitution, les lois, les programmes
politiques et les déclarations, ainsi que l’accord unanime autour de la nécessité d’éradiquer la
corruption administrative et financière, nous notons encore plus et par exemple, d’après les
informations que nous avons, que le taux de ceux qui déclarent leurs revenus parmi les députés,
membres du gouvernement et autres dans les hautes fonctions de l’état, n’est pas du tout
convaincant malgré la constitutionnalisation de cette obligation à l’article 11, tout en sachant que la
Cour des comptes est chargée, préalablement, de diriger cette mission en réceptionnant les
déclarations.
Si cette question était réellement suivie d’après la nouvelle constitution, cela aura un impact très
positif sur la société et la rassurera autant que l’opération nettoyage de tiroirs qui nécessite d’aller
du haut vers le bas et non le contraire avec toute sa force dans cette symbolique.
L’indépendance qui est garantie par la constitution, même si elle est nécessaire et fondamentale
pour atteindre l’efficacité, demeure, relativement aux nouveaux et nombreux pouvoirs de la Cour
des comptes, conditionnée par une volonté politique dans le but d’une activation efficace de cette
6
orientation et ce choix dans les lois organiques pratiques. Ceci exige de veiller à ce que
l’indépendance soit affirmée et qu’il n’y ait pas de retour dessus dans un premier temps, un contrôle
constitutionnel strict et l’octroi à la Cour des comptes des ressources matérielles et financières
nécessaires pour atteindre les objectifs annoncés lors de sa création fans un deuxième temps.
II- Indépendance et efficacité de la Cour des comptes dans les lois organiques en relation :
Nous allons poursuivre suivant la loi organique relative au Conseil Supérieur de la Magistrature (1) et
les projets de lois organiques relatifs au pouvoir local (2) et à la Cour des comptes (3)
1. La loi organique relative au Conseil Supérieur de la Magistrature :
La loi organique n°34 de l’année 2016, datée du 28 avril 2016 relative au Conseil Supérieur de la
Magistrature, organise les trois conseils de la juridiction judiciaire, de la juridiction administrative, de
la juridiction financière d’un côté et l’Assemblée générale qui regroupe les trois conseils
juridictionnels d’un autre côté. Cette loi leur offre, à ces deux niveaux, des garanties d’indépendance
individuelles et collectives.
Cette loi permet aussi au Conseil Supérieur de la Magistrature de présenter des propositions de
réforme de façon autonome en plus du fait de donner son avis pour tout ce qui concerne la justice
étant le représentant du pouvoir judiciaire dans son intégralité et donc la Cour des comptes aussi.
L’article 114 de la constitution énonce que : « Le Conseil supérieur de la magistrature garantit le bon
fonctionnement de la justice et le respect de son indépendance. L’Assemblée générale des trois
conseils juridictionnels propose les réformes et donne son avis sur les projets de lois relatifs au
système juridictionnel, qui lui sont impérativement soumis. Les trois [autres] conseils statuent sur les
questions relatives à la carrière et à la discipline des magistrats ».
L’alinéa suivant du décret n°2 de l’année 2015 relatif à l’instance provisoire chargée du contrôle de la
constitutionnalité des projets des lois résume l’objectif et les résultantes de cette synthèse et
construction : « Il est évident, et même si le législateur constitutionnel a permis à chacun des trois
conseils de s’occuper du parcours professionnel et des sanctions pour les juges qui y sont, le CSM a
permis en même temps de créer un cadre unifié les réunissant, prenant en considération, dans sa
structure, un nombre identique en considérant que chacun des membres représente la magistrature
dans toutes ses catégories et veille à sa bonne marche et le respect de l’indépendance ».
La constitution a aussi stipulé, dans l’article 113 : « Le Conseil supérieur de la magistrature est doté
de l’autonomie administrative et financière et de la capacité d’autogestion. Il élabore son projet de
budget qu’il discute devant la Commission compétente de l’Assemblée des Représentants du
Peuple ». Cela représente une importante garantie d’indépendance et dont on attendait plus que de
la loi.
Dans ce cadre, il est important de rappeler le décret n°2 de l’année 2015 relatif à l’instance provisoire
chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets des lois qui représente un indicateur
important concernant le souci de la transparence en rapport avec l’efficacité dans la bonne gestion
7
des finances publiques qui étaient présents lors de nombreux cas de recours sous prétexte de non
constitutionnalité de la loi relative au CSM2
.
Cependant, autant étaient satisfaits les magistrats concernant cette position de l’instance, autant
étaient-ils déçus concernant son dernier décret n°1/2016 (version amendée 2) daté du 22 avril 2016
relatif au projet de loi organique concernant le Conseil Supérieur de la Magistrature : « L’instance a
décidé de transférer le projet de loi organique relatif au Conseil Supérieur de la Magistrature telle
qu’avalisée depuis l’assemblée générale de l’Assemblée des Représentants du Peuple tenue la
mercredi 23 mars 2016 au Président de la République pour cause de non obtention de la majorité
absolue pour prendre une décision à cet effet conformément à la loi n°14 de l’année 2014 datée du
18 avril 2014 concernant l’instance provisoire chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets
des lois » (décret n°1/2016 (version amendée 2) datée du 22 avril 2016).
Cette position est controversée car l’instance, avec les présidents des trois justices et après avoir
affirmé sa position en faveur de l’indépendance de la magistrature en gardant le projet du
gouvernement et en abrogeant près de 9 chapitres, a refusé de poursuivre vers une clôture
habituelle et a gardé une grande et sérieuse présomption de non constitutionnalité sur cette loi, ce
qui l’accompagnera éternellement3
.
La conséquence est qu’aujourd’hui, à l’instance, personne ne connait l’explication de ceux qui
considèrent que le texte amendé est en adéquation avec la constitution et l’explication de ceux qui
considèrent que ce texte n’est pas en adéquation avec la constitution. Personne ne sait non plus si le
litige est relatif, et ce pour la troisième fois, à la justesse des procédures établies ou à la justesse des
amendements des neuf chapitres abrogés. En sachant que l’instance a renvoyé le projet deux fois à
l’Assemblée pour non respect des procédures sans examiner les amendements opérés sur les neufs
chapitres ou leurs finalités après l’abrogation de certains et l’ajout d’autres chapitres intégrés les uns
aux autres de la part de l’assemblée générale au sein de l’Assemblée des Représentants du Peuple.
Aussi, il n’est pas possible de savoir si la loi du 23 mars 2016, c’est-à-dire la dernière avec le fond et
les procédures faites, a été réellement contrôlée sur les plans du fond et des procédures.
Le moyen que nous avons aujourd’hui pour rattraper et écarter tout soupçon de la constitutionnalité
de la loi du CSM, c’est le mécanisme d’offensive pour non constitutionnalité à l’occasion des futurs
recours qui y sont relatifs et qui peut permettre à la justice de la faire revenir encore devant
l’Assemblée des Représentants du Peuple par le biais du tribunal administratif qui est une entité du
pouvoir judiciaire.
2. Le projet de loi organique des collectivités locales :
Ainsi que l’a démontré l’honorable juge, madame Fadhila Gargouri, durant la rencontre de l’état et
du pouvoir local, dans une intervention autour de : « La justice financière et les défis de la
gouvernance locale », le projet du code des collectivités locales, dans sa version du 12 avril 2016 et
relativement aux articles 1324
, 1375
et 1386
, a accordé de nombreux pouvoirs à la Cour des comptes
2
Voir l’annexe : fragments choisis en relation avec la Cour des comptes, du décret n° 02-2015, daté du 08
juin 2015 pour l’instance provisoire de chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets des lois.
3
Voir l’article de Fadhel Moussa « Le Président de la république entre l’instance et l’Assemblée », dans le
journal Le Maghreb, en date du 08 mai 2016.
4
Article 132 : Les collectivités locales sont dotées de la personnalité juridique, de l’autonomie
administrative et financière. Elles gèrent les intérêts locaux conformément au principe de la libre
administration.
5
Article 137 : Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources dans le cadre du budget adopté
conformément aux règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière.
6
Article 138 : Les collectivités locales sont soumises au contrôle a posteriori, en ce qui concerne la légalité
de leurs actes.
8
par rapport au travail des collectivités locales : rapport avec une évaluation générale, consultation,
contrôle du budget, sanction des erreurs de gestion, arbitrage, représentativité au sein de l’instance
Supérieur des finances locale.
Et comme dit précédemment, nous rappelons la nécessité d’un soutien important des ressources et
des moyens si nous escomptons l’efficacité, tout en sachant que « Le contrôle des collectivités
locales qui bénéficient de l’autonomie administrative et financière et qui gèrent les intérêts locaux
conformément au principe de la libre administration dans le cadre du budget adopté et qui gèrent
librement leurs ressources dans le cadre du budget adopté conformément aux règles de la bonne
gouvernance et sous le contrôle de la justice financière tout en étant soumises au contrôle a
posteriori, en ce qui concerne la légalité de leurs actes et c’est un contrôle exclusif à la justice
financière qui concerne 350 municipalités, 24 conseils régional et 5 ou 6 districts ».
3. Le projet de loi organique de la Cour des comptes :
L’élaboration de l’article 117 de la constitution a été affirmée dans l’article 2 du projet de loi
organique, sujet de notre colloque en plus de l’ajout de deux autres critères cités dans l’article 108
relatif au jugement équitable : l’article 2 du projet stipule que : « La Cour des comptes forme, avec
ses différentes composantes, la justice financière et elle est compétente pour contrôler la bonne
gestion des deniers publics conformément aux principes de légalité, d’efficacité, de transparence,
de responsabilité et d’intégrité ».
Et même si la mauvaise gestion des finances publiques représente le grand dilemme reconnu et que
le problème posé est celui des mécanismes efficaces pour y faire face, rappelons que la Cour des
comptes est l’un des plus importants, c’est ce qui fait que les revendications pour la soutenir et la
doter des ressources nécessaires sont légitimes et insistantes.
C’est ce qui est attendu de sa loi qui est supposée être un motif de renforcement des moyens en plus
des procédures, donc pourquoi ne pas intégrer un article dans la loi de la cour : « L’Etat met à
disposition de la cour les ressources humaines et matérielles nécessaires pour le bon déroulement
de ses travaux », prenant exemple sur l’article 52 de la constitution relatif aux députés, l’intégrant et
le généralisant ultérieurement aux autres lois des autres justices.
L’efficacité dans le contrôle se situe dans l’activation de la nouvelle structure et sa généralisation,
après la décision de créer une pyramide judiciaire, dans le sens strict du terme, que ce soit dans les
spécialités internes comme le contrôle des comptables d’un côté et les trésoriers d’un autre côté et
c’est une justice comptable et injonctive, et aussi dans le double degré de justice et l’appel et les
tribunaux présents dans les régions. Tout cela a pour objectif de réaliser un contrôle plus efficace et
plus rapide et une motivation pour les juges en créant de nouveaux postes d’emploi qui leur
donneront davantage de responsabilités, ce qui résultera dans plus d’efficience et c’est ce que les
expériences comparées ont démontré.
Cependant la réalisation effective et sur terrain est conditionnée par la volonté politique qui peut
être impulsée par des associations et des syndicats de magistrats et surtout de la part du Conseil de
justice financière et le CSM.
Dans ce cadre, le CSM peut profiter de l’occasion présentée par l’article 114, paragraphe 2 qui stipule
que : « Le rapport annuel est discuté par l’Assemblée des représentants du peuple, au début de
chaque année judiciaire, au cours d’une séance plénière de dialogue avec le Conseil supérieur de la
magistrature » pour revendiquer les ressources devant l’opinion publique avant que lui soit
demandée l’efficacité parfaite.
Le débat demeure ouvert autour de l’article 166 du projet de loi organique qui stipule que : « les
dispositions de cette loi entrent en vigueur à l’issue d’une année après sa publication au JORT ».
9
Parmi les paradoxes, c’est qu’il y avait plusieurs juges de la Cour des comptes qui exigeaient une
activation immédiate de l’article 22 de l’organisation provisoire des pouvoirs publics daté du 6
décembre 2011, et aujourd’hui, ils demandent le report de la mise en vigueur une année après sa
publication de la loi.
Je pense qu’une mise en vigueur immédiate est plus adéquate pour certaines dispositions qui ne
nécessitent pas de retard et de reporter d’autres dispositions à une date ultérieure en attendant la
mise en place des structures, tel que cela était le cas pour le chapitre du pouvoir judiciaire dans la
constitution, dans l’article 148 : « A l’exception des articles de 108 à 111, les dispositions du Titre I du
Chapitre V relatif à la justice judiciaire, administrative et financière entrent en vigueur à l’issue de la
formation du Conseil supérieur de la magistrature ». Les dispositions en vigueur sans délai sont celles
relatives au jugement équitable qui ne peuvent être ajournées puisqu’elles ne nécessitent pas une
structure organisationnelle précise et qu’elles sont au sein de la fonction judiciaire et au profit des
justiciables et font partie du cœur de l’intérêt public et l’état de droit.
Conclusion :
L’efficacité requiert, sans doutes, l’indépendance des magistrats et de la justice et en contrepartie
une responsabilité fondée sur la morale, l’honnêteté, l’impartialité, la compétence, la reddition des
comptes, en évitant l’obstination, la revanche et la folie des grandeurs et éloigner la justice de
l’arène des luttes politiques puisque son seul souci est de garantir l’état de droit, des droits et des
libertés. L’efficacité requiert aussi de défendre le droit des magistrats d’avoir des moyens de travail
et des ressources humaines et matérielles conformes avec leurs pouvoirs plus nombreux et plus
complexes. C’est là, la philosophie de la constitution en général et celle du chapitre V relatif au
pouvoir judiciaire en particulier.
*******
10
Annexe
Extraits choisis en relation avec la Cour des comptes
Décret n° 02-2015 en date du 08 juin 2015 pour l’instance provisoire chargée du contrôle de la
constitutionnalité des projets des lois
(Vu la loi organique n°14 de l’année 2014 datée du 18 avril 2014)
… A propos du projet de loi organique, n° 16/2015 relatif au Conseil Supérieur de la Magistrature
… A propos des recours extraites de la violation par l’article 2 du projet des dispositions de l’article
112 de la constitution et la violation des articles 12 et 15 par le même projet des disposition des
articles 112 et 117 de la constitution, pour un même sujet
Les contestataires ont insisté sur le fait que l’article 2 du projet de loi organique cité est contraire aux
dispositions de l’article 112 de la constitution, fondant leur recours sur une expression de cet article
de la constitution énoncée dans une forme absolue sans restrictions, ce qui mène à comprendre la
notion d’indépendance dans sa définition large politique et fonctionnelle. De ce fait, l’article 2 dans
son sixième point est globalement contraire au contenu de l’article 112 de la constitution étant
donné que la notion d’indépendants se limite à l’indépendance politique sans celle fonctionnelle qui
s’oppose au fait de se conformer à un pouvoir présidentiel en plus du fait que le « domaine fiscal ou
comptable » est dépourvu de la relation supposée avec le sens de « indépendants et spécialisés »
dans le rapport avec « le conseil judiciaire auquel ils appartiennent ». Cela est confirmé, selon les
contestataires, en revenant aux textes organisant la Cour des comptes dont les spécialités sont
comprises dans les finances publiques et les textes relatifs aux experts comptables dont
l’intervention se limite à l’expertise.
Les contestataires s’accrochent à la violation des dispositions des articles 112 et 117 de la
constitution par les articles 12 et 15 du projet de loi cité. En effet, l’article 112 parle de
« indépendants et spécialisés » et rattache la spécialité à la nature du conseil judiciaire concerné tout
comme il se rattache à une représentativité présumée au conseil.
L’article 117 de la constitution stipule que : « La Cour des comptes est compétente pour contrôler la
bonne gestion des deniers publics conformément aux principes de légalité, d’efficacité et de
transparence. Elle juge la comptabilité des comptables publics. Elle évalue les modes de gestion et
sanctionne les fautes y afférentes. Elle assiste le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif dans le
contrôle de l’exécution des lois de finances et de règlement du budget ». Les contestataires y
constatent cependant, selon le deuxième article de la loi n°108 de l’année 1988 datée du 18 août
1988 portant refonte de la législation relative à la profession d'expert comptable, que la spécialité de
l’expert-comptable se limite aux comptes des entreprises sans les finances publiques : « Est
comptable, au sens de la présente loi, celui qui, en son propre nom et sous sa responsabilité
personnelle, exerce la profession de tenir ou d’assister à la tenue des comptabilités des entreprises
avec lesquelles il n’est pas lié par un contrat de travail… »
Les contestataires ont aussi insisté sur la violation des dispositions de l’article 112 de la constitution
par les articles 12 et 15 du projet de loi organique mentionnée en disant que les experts comptables
sont soumis à un pouvoir disciplinaire d’un conseil présidé par un magistrat et se référent à une
commission de contrôle qui veille à appliquer les engagements de l’indépendance et le
professionnalisme portés par les contrôleurs comptables.
Dans le deuxième article du projet de la loi mentionnée, il est stipulé que : « au sens de la présente
loi, on entend par les termes suivants », au sixième point : « Les indépendants parmi les spécialistes :
11
toute personne qui n'appartient à aucun parti politique et ayant une spécialité dans le domaine
juridique ou financier ou fiscal ou comptable selon le conseil juridictionnel auquel il appartient ».
Dans l’article 12 du projet de loi organique, troisième paragraphe, on retrouve : « le conseil de justice
financière est composé de quinze membres comme suit :
o Deux avocats
o Deux experts comptables
o un enseignant chercheur avec le grade de Professeur de l’enseignement supérieur ou maître
de conférence, spécialiste des finances publiques et fiscales et qui n’est pas avocat.
Dans l’article 15 du projet, nous retrouvons que « est considéré comme électeur… tout expert
comptable en fonction inscrit auprès de l’Ordre des Experts Comptables de Tunisie ».
L’article 112 de la constitution énonce que : « Le Conseil supérieur de la magistrature est composé de
quatre organes : le Conseil de la juridiction judiciaire, le Conseil de la juridiction administrative, le
Conseil de la juridiction financière et l’Assemblée générale des trois conseils juridictionnels. Chaque
organe se compose pour ses deux tiers de magistrats en majorité élus et d’autres nommés ès
qualités, et pour le tiers restant de non-magistrats indépendants et spécialisés. »
L’article 117 de la Constitution stipule que : « La Cour des comptes contrôle la bonne gestion des
deniers publics conformément aux principes de la légalité, de l’efficacité et de la transparence. Elle
statue en matière de comptes des comptables publics. Elle évalue les méthodes de gestion et
sanctionne les fautes y afférentes. Elle aide les pouvoirs législatif et exécutif à contrôler l’exécution
de la loi de finances et la clôture du budget ».
Contrairement à l’insistance des contestataires, le domaine fiscal et financier est en étroite relation
avec la spécialité de la Cour des comptes et avec l’intervention des experts comptables. L’article 3 de
la loi n° 8 de l’année 1968, daté du 08 mars 1968 relatif à l’organisation de la Cour des comptes,
amendé et complété par les textes ultérieurs dont précisément la loi organique n°3 de l’année 2008
daté du 29 janvier 2008 stipule que : « La Cour des comptes a compétence pour l’examiner les
comptes et la gestion :
1) de l’Etat, des collectivités locales, des établissements publics dont le budget est rattaché pour
ordre au budget général de l’État ;
2) Des établissements publics à caractère non administratif et des entreprises publiques ainsi que de
tout organismes, quelle que soit leur dénomination dans lesquels l’Etat ou les collectivités locales
détiennent, directement ou indirectement, une participation en capital ».
Ainsi, les structures citées dans le point 2) de cet article doivent se soumettre au contrôle de la Cour
des comptes bien qu’elles ne soient pas soumises aux règles de la comptabilité publique, mais au
système comptable des entreprises évoqué dans la loi n° 112 de l’année 1996, datée du 30 décembre
1996 et relatif au système comptable des entreprises.
Ajouté à cela, la loi n° 9 de l’année 1989, datée du 1er
février 1989 et relative aux participations,
entreprises et établissements publics telle que modifiée et complétée par les textes ultérieurs,
stipule dans son article 13 que : « Les comptes des établissements publics n'ayant pas un caractère
administratif et des sociétés dont le capital est entièrement détenu par l'Etat, sont soumis à une
révision effectuée par un membre de l'ordre des Experts Comptables de Tunisie selon des
conditions et des modalités fixées par décret ».
12
A travers cet angle de vue, le recours concernant le sixième point de l’article 2 du projet de loi
organique critiqué n’est plus fondé sur des considérations correctes et c’est dans cette direction
qu’est allé son refus pour non opposition au contenu des articles 112 et 117 de la constitution.
D’un autre côté, la présidence du conseil de discipline par un juge auquel réfère l’expert comptable
ainsi que la composition mixte de ce conseil et la création d’une commission de contrôle qui veille à
appliquer les engagements d’indépendance et de professionnalisme portés par les contrôleurs
comptables font partie des garanties visant à réaliser la régularité des procédures en matière
disciplinaire d’où l’honnêteté des personnes qui y veillent, leur compétence et impartialité. Il faut
aussi inviter les experts comptables à s’attacher à l’indépendance et à fournir le professionnalisme
nécessaire lors de l’exécution des missions imparties et ne chercheraient donc pas à déroger à la
condition de l’indépendance stipulée à l’article 112 de la constitution et ainsi le recours contre les
articles 12 et 15 du projet n’est pas adéquat et son refus est attendu.
12- Violation de l’article 17 du projet de loi organique n° 16/2015 des dispositions de la
constitution à plus d’un point :
Le quatrième point : violation de l’article mentionné des deux articles 34 et 27 de la constitution
avec l’énoncé de la condition d’une déclaration sur l’honneur de ne pas être impliqué dans la
corruption administrative, financière ou politique dans cet article, au troisième paragraphe du projet
de loi n° 16/2015. Même s’il appartient au contexte du renforcement des principes de transparence,
honnêteté et responsabilité, évoqué dans le 1er
paragraphe de l’article 130 de la constitution, il mène
à une interdiction non justifiée ou non adéquate des droits et libertés constitutionnels, sachant que
la généralisation de la condition et la non disposition à une détermination légale est c’est ce qui en
fait une condition restrictive contraire aux mesures de l’article 49 de la constitution. La condition de
non soupçon d’une corruption financière, administrative ou politique chez le candidat mène vers la
présomption d’innocence consacrée à l’article 27 de la constitution.
Le projet de loi n’a pas clarifié ce qui est entendu par soupçon et par corruption politique et
administrative qui sont des termes difficiles à déterminer et comprendre, étant donné que la
déclaration de non corruption financière, administrative et hospitalière s’oppose au principe de la
clarté du texte législatif et sa compréhension et c’est, par ailleurs, un principe constitutionnel selon la
jurisprudence constitutionnelle comparée, et c’est ainsi que l’article 17 du projet de loi, objet du
recours, dans son troisième paragraphe, est devenu contraire aux disposition des articles 34, 49 et 27
de la constitution.
15- La non adéquation de l’article 39 du projet de loi organique n° 16/2015 avec les dispositions du
préambule de la constitution et l’article 130, avec preuve que l’article mentionné et contesté et
même s’il s’inscrit dans le contexte de la « rupture avec la corruption » compris dans le premier
paragraphe du préambule de la constitution et dans le cadre du renforcement des principes de
transparence, d’honnêteté et de responsabilité compris dans le premier paragraphe de l’article 130
de la constitution, la généralité de son expression et la non précision de ses sujets, afin de
déterminer la partie en charge et les garanties aptes à mesurer les restrictions de manière objective
et ferme, s’opposent au respect des principes de transparence, d’honnêteté et de responsabilité en
tant que principes constitutionnels et en rompant avec la corruption en tant qu’objectif
constitutionnel, et c’est ainsi que l’article 39 du projet de loi, objet du recours, n’est pas adéquat
avec les dispositions du premier paragraphe du préambule de la constitution et les dispositions du
premier paragraphe de l’article 130.
13
• 23 : Du recours extrait de la violation des articles 43, 60 et 69 du projet de loi organiques
des dispositions des articles 102 et 114 de la constitution
Lorsque les contestataires se sont attachés au fait que si l’assemblée générale donnait simplement
un avis relativement au projet de la décision du ministre de la justice concernant le programme du
concours de recrutement de détachés judiciaires ou relativement au programme de formation des
détachés judiciaires et des magistrats à l’Institut Supérieur de la Magistrature et la simple possibilité
de diriger les plaintes, les communications et les annonces concernant les actes attribués à l’un des
juges vers le président de l’assemblée ne permet pas le bon déroulement de la justice, son
indépendance et la spécialité sera, dans sa globalité, pour le pouvoir exécutif en considérant la
nature facultative de la consultation et son caractère non contraignant pour son contenu.
Les contestataires ont aussi ajouté que la spécialité du recrutement, de l’évaluation, de l’inspection
et de la formation des magistrats a été éloignée de la tutelle du CSM et que l’attribution de ces
spécialités au pouvoir exécutif représenté par le ministère de la justice est une manière d’influencer
l’indépendance de la justice.
Alors que l’article 102 de la constitution stipule que : « le pouvoir judiciaire est indépendant ».
Et que l’article 114 de la constitution stipule que : « Le Conseil supérieur de la magistrature garantit
le bon fonctionnement de la justice et le respect de son indépendance. L’Assemblée générale des
trois conseils juridictionnels propose les réformes et donne son avis sur les projets de lois relatifs au
système juridictionnel, qui lui sont impérativement soumis. Les trois [autres] conseils statuent sur les
questions relatives à la carrière et à la discipline des magistrats ».
Et que l’article 43 du projet de loi organique stipule que : « L’Assemblée générale prend en compte,
spécifiquement :
• de donner son avis à propos du projet de la décision du ministre de la justice concernant le
programme du concours de recrutement des attachés judiciaires.
• de donner son avis à propos des programmes de formation des attachés judiciaires et des
magistrats à l’Institut Supérieur de la Magistrature.
Alors que la constitution a attribué, dans son article 114, à l’assemblée générale des trois conseils
judiciaires, la mission de proposer des réformes et donner son avis sur les propositions et projets de
loi relatifs à la justice qui lui sont obligatoirement soumis.
La compétence qui a été attribuée à l’Assemblée générale et qui est évoquée à l’article 43, alinéas
huit et neuf, concernant le fait de donner son avis sur le projet de la décision du ministre de la justice
relatif au programme du concours de recrutement des attachés judiciaires et sur les programmes de
formation des attachés judiciaires et des magistrats à l’Institut Supérieur de la Magistrature, s’inscrit
au cœur des spécialités de l’Assemblée générale des trois conseils judiciaires vu qu’elle peut se
spécialiser dans le fait de donner son avis de manière générale et sans restrictions dans toutes les
questions qui concernent les réformes nécessaires au bon déroulement de la justice. L’assemblée
générale, obligatoirement, donne son avis sur toutes les questions concernant la justice sans
exception et que la préparation par le ministre de la justice du projet relatif au programme de
recrutement des attachés judiciaires et cela ne touche en rien à l’indépendance de la justice et du
CSM dans ce qui lui incombe pour le bon déroulement de la justice. Donc l’article 43, alinéas hui et
neuf, ne contredit pas les articles 102 et 114 de la constitution et donc le recours s’est vu rejeté dans
ce cas.
Les contestataires reprochent, à l’article 60 du projet de loi, la violation des articles 102 et 114 de la
constitution en confiant au ministre de la justice l’autorité de recevoir les plaintes, les
communications et les informations concernant les actes attribués à l’un des magistrats et qui
14
pourraient être la raison pour une intervention disciplinaire de la part du ministre de la justice ou le
président du Conseil qui devra, obligatoirement, la transférer à l’inspection générale des affaires
judiciaires pour prendre les mesures nécessaires.
Et c’est à l’inspecteur général de s’autosaisir.
A la fin de l’instruction, l’inspecteur général peut prendre une décision justifiée soit de recevoir la
demande soit de la débouter.
En cas de réception, le plaignant, le ministre de la justice et le président du conseil doivent être
informés dans un délai ne dépassant pas les dix jours après la publication de la décision, par le biais
d’une trace écrite.
Le plaignant, dans ce cas, peut interjeter appel auprès du ministre de la justice par le biais d’une
demande manuscrite pour solliciter une autre instruction.
Le ministre de la justice peut répondre favorablement à cette requête et autoriser la réouverture de
l’instruction ou la rejeter et ce dans un délai ne dépassant pas un mois depuis le dépôt de la requête.
Dans le cas du renvoi, l’inspecteur général transfère le dossier directement au président du conseil
qui le transfère, à son tour, au président du Conseil judiciaire auquel réfère le magistrat en question.
La loi régit les pouvoirs de l’inspection générale des affaires judiciaires et ses modes de
fonctionnement.
Attribuer au ministre de la justice l’autorité de permettre la révision des plaintes, des
communications et des annonces concernant les actes attribués à l’un des juges dans le cas d’un
arrêté de réserve de la part de l’inspecteur général, place ce ministre dans une position
exceptionnelle vis-à-vis de la décision de réception prise par l’inspecteur général dans un domaine lié
à la discipline, ce qui mène à toucher à l’indépendance de la justice consacrée dans les articles 102 et
114 de la constitution et à aller dans le sens de la déclaration de non constitutionnalité de l’article 60
du projet de loi de ce point de vue.
C’est que le recours pour écarter l’inspection du domaine des prérogatives du CSM n’est pas
pertinent obligatoirement car, l’article 60 susmentionné stipule que la loi détermine les pouvoirs de
l’inspection des affaires judiciaires et ses modes de fonctionnement et que cette loi si elle n’est pas
élaborée de manière à clarifier son aspect et ses dispositions, il est toujours possible de contrôler sa
constitutionnalité. De ce point de vue, le recours qui se fonde sur l’opposition à cette réalité est
prématuré et vain, il est donc nécessaire de le débouter.
Du recours relatif à la violation de l’article 17 du projet de loi organique n° 16/2015 des articles 34 et
27 de la constitution :
Les contestataires reprochent à l’article 17 du projet de loi cité d’énoncer que : « Chaque candidat
doit présenter une déclaration sur l’honneur de ne pas être impliqué dans la corruption
administrative, financière ou politique », ce qui est contraire aux dispositions des articles 27 et 34 de
la constitution.
D’ailleurs, l’article 27 de la constitution stipule que : « Tout inculpé est présumé innocent jusqu’à
l’établissement de sa culpabilité, au cours d’un procès équitable qui lui assure toutes les garanties
nécessaires à sa défense en cours de poursuite et lors du procès ».
Et l’article 34, énonce que : « Les droits d’élire, de voter et de se porter candidat sont garantis
conformément à ce qui est prévu par la loi. L’État veille à garantir la représentativité de la femme
dans les assemblées élues ».
15
Concernant la condition de témoigner sur l’honneur, de ne pas être impliqué dans une corruption
financière, administrative ou politique pour toute personne souhaitant devenir membre du CSM, le
législateur y a vu une condition pour une obligation non nécessaire en plus du fait que l’implication
n’a pas été déterminée. Ce qui est demandé est l’absence de rapport avec la personne concernée.
Cette méthode du législateur s’oppose d’un côté avec la règle qui voit dans la nature de chaque être
humain la droiture et la bonne intention d’abord jusqu’à preuve du contraire et s’oppose à la
présomption constitutionnelle stipulée dans l’article 27 de la constitution qui énonce que tout
inculpé est présumé innocent jusqu’à l’établissement de sa culpabilité et il aura aussi porté atteinte
au droit de vote en le restreignant en touchant son fond s’opposant ainsi aux dispositions de l’article
49 stipulant que Sans porter atteinte à leur substance, la loi fixe les restrictions relatives aux droits et
libertés garantis par la Constitution et à leur exercice. C’est ainsi que cette partie du recours est à
prendre en considération et se dirige vers une confirmation.
Du recours concernant l’adéquation de l’article 39 du projet de loi organique avec les dispositions du
préambule de la constitution et de l’article 130 :
Les contestataires reprochent à l’article 39 du projet, la généralité de son expression et le manque de
détails de ses thèmes, concernant la détermination de la partie en charge et des garanties
permettant d’estimer les limitations de manière rationnelle et ferme, ce qui s’oppose aux principes
de transparence, d’honnêteté et de responsabilité en tant que principes constitutionnels et en
rupture avec la corruption en tant qu’objectif constitutionnel garanti dans le préambule de la
constitution, vu que l’on retrouve dans l’article 39 du projet : « Il est interdit au président du Conseil
et ses membres de participer à la prise de décisions les concernant de manière directe ou indirecte.
Tout comme, ils sont obligés de déclarer les cas qui pourraient influencer leur impartialité. Ne pas
faire ce genre de déclaration, les mène aux sanctions disciplinaires ». Et contrairement à
l’attachement des contestataires, les dispositions de cet article sont claires, sans doute permis quant
à leur soutien du principe de la transparence et de l’objectif que s’est dessiné la constitution pour la
lutte contre la corruption et qui est en parfaite harmonie avec ce qui est évoqué dans le préambule
de la constitution dans ce qui est relatif à la rupture avec l’injustice, les inégalités et la corruption et
renforcer les principes de transparence, d’honnêteté et responsabilité. Il n’est plus alors besoin de
détailler les contenus de cet article considérant que le conseil bénéficie d’un pouvoir d’appréciation
dans ce domaine selon le cas étudié et à la lumière des garanties procédurales et disciplinaires qu’a
étudiées ce projet de loi, le conseil prendra ses décisions à ce propos. Il est donc plus avisé de refuser
ce recours pour non adéquation.

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Fadhel Moussa, Lecture des dispositions constitutionnelles, SIGMA, Tunis 12 juillet 2016

  • 1. 2 Rue André Pascal 75775 Paris Cedex 16 France emel : sigmaweb@oecd.org Tel : +33 (0) 1 45 24 82 00 Fax : +33 (0) 1 45 24 13 05 www.sigmaweb.org Ce document est produit avec le soutien financier de l’Union européenne. Il ne doit pas être présenté comme exprimant les vues officielles de l’UE, de l’OCDE ou de ses pays membres, ou des pays bénéficiaires participant au Programme SIGMA. Les opinions exprimées et les arguments employés sont ceux des auteurs. Ce document et toute carte qu'il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région. Séminaire autour de l’Indépendance de la Cour des comptes garantie de son efficacité Tunis, 12 juillet 2016 Lecture des dispositions constitutionnelles1 Dr. Fadhel Moussa Professeur Universitaire, membre de l’Assemblée Nationale Constituante Président de la commission de la justice judiciaire, administrative, financière et constitutionnelle Résumé Le projet de loi organique, visant à déterminer les spécialités de la Cour des comptes, son organisation et les procédures qui y sont suivies et daté du 15 juin 2016, représente une étape importante pour activer la cinquième section de la constitution concernant le pouvoir judiciaire. Après la ratification de la loi organique relative à la cour constitutionnelle et la loi organique relative au Conseil Supérieur de la Magistrature, ce projet s’inscrit dans le but de finaliser le système en mettant en application l’article 117 relatif à la justice financière donc à la Cour des comptes en attendant la mise en application de l’article 115 relatif à la justice judiciaire et l’article 116 relatif à la justice administrative. Au-delà de l’importance du projet qui va déterminer le régime de la justice financière, ce dernier est d’autant plus important qu’il anticipe les deux projets de la justice judiciaire et la justice administrative. Ainsi, son régime sera préliminaire et déterminant pour les deux autres projets qui sont encore dans une interprétation de l’indépendance administrative et financière, sujette au scepticisme des pouvoirs législatif et exécutif malgré son adoption franche et claire dans la Constitution. C’est ce qui a été perçu à l’occasion de l’adoption de la loi organique du Conseil Supérieur de la Magistrature. Il est important de rappeler que la Constitution a mis à pied d’égalité les quatre justices et n’a fait aucune distinction entre elles. Ainsi, il n’y a aucune raison pour le non retrait du régime d’indépendance administrative et financière qui est clairement reconnu pour la cour constitutionnelle pour la Cour des comptes. Donc, lui accorder les prérogatives de la préparation du projet de son budget, lui consacrer une section à part dans le budget de l’état, que le président de la cour soit le trésorier du budget, c’est la moindre des choses au profit de l’indépendance de la justice. J’aurais tant espéré qu’il y ait un consensus entre les trois justices dans l’élaboration de leurs lois organiques et l’unification des avis en ce qui concerne l’activation de l’indépendance qui est fortement présente dans la constitution et garante de l’efficacité de la justice… 1 Déterminer le sujet de la communication de la Cour des comptes : « Selon la nouvelle constitution, la Cour des comptes est une des composantes du pouvoir judiciaire et en plus de l’article 117 de la constitution, il existe d’autres dispositions importantes relatives à la Cour des comptes, quelles sont les lectures possibles de ces dispositions et surtout celles relatives à l’indépendance financière de la cours dans son rapport et son efficacité ? ».
  • 2. 2 Introduction : Bref aperçu du régime de la Cour des comptes dans la constitution du 1er juin 1959 et dans « la petite constitution » (Loi constituante n°6 de l’année 2011, daté du 6 décembre 2011 et relatif à l’organisation provisoire des pouvoirs publics) La constitution de 1959 évoque la création d’un tribunal administratif et d’une Cour des comptes au sein du Conseil d’Etat dans une section indépendante de celle du pouvoir judiciaire sans déclaration, se contentant de sa cession au législateur. (Loi n°8 de l’année 1968, daté du 8 mars 1968 relatif à l’organisation de la Cour des comptes, amendé et complété par les textes suivants et particulièrement la loi organique n°3 de l’année 2008, daté du 29 janvier 2008) encore en vigueur aujourd’hui. Le texte de « la petite constitution » ou la loi constituante n°6 de l’année 2011, datée du 6 décembre 2011, stipule, après évaluation de l’article 22 : « L’Assemblée Nationale Constituante légifère par voie de lois organiques, sur la réorganisation de la justice et la restructuration des hauts Conseils de la justice judiciaire, administrative et financière ainsi que sur la détermination des fondements de la réforme du système judiciaire conformément aux normes internationales relatives à l’indépendance de la justice ». Cependant, cela ne s’est réalisé que pour la justice judiciaire pour laquelle a été créé le Conseil Supérieur de la Magistrature, au terme de la loi organique n°13 datée du 2 mai 2013 relative à l’instance provisoire pour la supervision de la justice judiciaire. Ce n’était ni le cas pour la justice administrative ni pour la justice financière malgré certaines pressions des structures représentatives des magistrats administratifs et financiers. Avec la constitution du 27 janvier 2017, la Cour des comptes sera un véritable tribunal, avec tous les standards usuels de la justice dans les pays démocratiques et à leurs tête l’indépendance qui est une condition fondamentale sans laquelle il n’y aurait pas d’efficience de ses travaux I, mais cela n’est pas suffisant, car atteindre l’efficience maximale requiert certaines exigences et sagesse dans l’activation ainsi que d’autres affluents dont les lois organiques en relation complémentaire avec la constitution II. I- Indépendance et efficacité de la Cour des comptes dans la constitution du 27 janvier 2016 On s’intéressera progressivement à : (1) la finalité, (2) l’indépendance et (3) l’efficacité de la Cour des comptes : 1. La finalité d’une Cour des comptes : La finalité, l’objectif ou le but sont énoncés dans la constitution que ce soit directement ou indirectement en tant que : « Adoption de la bonne gouvernance, la lutte contre la corruption administrative et financière et la préservation des deniers publics » et cela figure de manières diverses et variées dans la constitution, comme suit : • Préambule : « Fiers du combat de notre peuple pour l’indépendance, l’édification de l’État et la délivrance de la tyrannie, et en réponse à sa libre volonté. En vue de réaliser les objectifs de la Révolution de la liberté et de la dignité, Révolution du 17 décembre 2010 /14 janvier 2011, fidèles au sang versé par
  • 3. 3 nos braves martyrs et aux sacrifices des Tunisiens et Tunisiennes au fil des générations et rompant avec l’oppression, l’injustice et la corruption », « En vue d’édifier un régime républicain démocratique et participatif, dans le cadre d’un État civil dans lequel la souveraineté appartient au peuple, par l’alternance pacifique au pouvoir à travers des élections libres et sur le fondement du principe de la séparation des pouvoirs et de leur équilibre, un régime dans lequel le droit de s’organiser reposant sur le pluralisme , la neutralité de l’administration et la bonne gouvernance, constitue le fondement de la compétition politique, un régime dans lequel l’État garantit la primauté de la loi, le respect des libertés et des droits de l’Homme, l’indépendance de la justice, l’égalité de tous les citoyens et citoyennes en droits et en devoirs et l’équité entre les régions », • Chapitre premier : Des principes généraux : Article 10 « L’acquittement de l’impôt et la contribution aux charges publiques, conformément à un système juste et équitable, constituent un devoir. L’État met en place les mécanismes propres à garantir le recouvrement de l’impôt et la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales. Il veille à la bonne gestion des deniers publics et prend les mesures nécessaires pour les utiliser conformément aux priorités de l’économie nationale. Il agit en vue d’empêcher la corruption et tout ce qui est de nature à porter atteinte à la souveraineté nationale ». Article 11 : « Toute personne investie des fonctions de Président de la République, de Chef du Gouvernement, de membre du Gouvernement, de membre de l’Assemblée des représentants du peuple, de membre des instances constitutionnelles indépendantes ou de toute autre fonction supérieure doit déclarer ses biens, conformément à ce qui est prévu par la loi ». Et c’est ainsi qu’a été constitutionnalisé un régime existant dans une ancienne loi et qui a confié à la Cour des comptes les prérogatives de contrôle, mais cela reste un régime caduc. • Création d’une instance constitutionnelle indépendante « l’instance de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption » Elle a été créée dans l’article 130 en tant qu’instance non judiciaire mais comme un des piliers importants de la justice judiciaire car elle : « contribue… aux politiques de bonne gouvernance, d’empêchement et de lutte contre la corruption, au suivi de leur mise en œuvre et à la diffusion de la culture y afférente. Elle consolide les principes de transparence, d’intégrité et de responsabilité. L’instance est chargée de relever les cas de corruption dans les secteurs public et privé. Elle procède aux investigations et à la vérification de ces cas et les soumet aux autorités concernées. L’Instance est obligatoirement consultée sur les projets de loi se rapportant à son domaine de compétence. Elle donne son avis sur les textes réglementaires généraux se rapportant à son domaine de compétence. L’Instance est composée de membres indépendants, choisis parmi les personnes compétentes et intègres qui exercent leurs missions pour un seul mandat de six ans. Le tiers de ses membres est renouvelé tous les deux ans. » • intensification du souci de la lutte contre la corruption : Dans tous les domaines et les projets de loi quelles que soient leurs différences, notamment, le dernier en date qui est le projet de la loi de réconciliation financière et économique qui a fait
  • 4. 4 beaucoup de bruits et a suscité des contestations à cause de son opposition avec l’article 148 de la constitution qui a constitutionalisé la justice transitionnelle et a établi la responsabilité et la reddition des comptes avant la réconciliation. 2. L’indépendance de la Cour des comptes : La Cour des comptes s’inscrit dans le chapitre relatif au pouvoir judiciaire et de ce fait, lui sera enlevée le régime de l’indépendance qui est reconnue dans la justice en général dans les pays démocratiques. C’est ce qui a été adopté dans le cinquième chapitre : le pouvoir judiciaire, la sous-section IV de la section première qui a été attribuée à la justice financière et qui est parallèle à l’article 117 à la Cour des comptes, ce qui en écarte la justice judiciaire. Elle est devenue ainsi l’une des composantes du pouvoir judiciaire en restructurant la magistrature entièrement et l’unifiant tout en préservant sa spécificité au sein d’un chapitre unique dévolu au pouvoir judiciaire. L’indépendance de la magistrature en général a été clairement consacrée et ainsi pour la justice financière qui signifie la Cour des comptes et qui répond, en plus de l’article 117, à tous les critères évoqués dans les articles 102 à 114. L’unification de la justice, évoquée dans le cinquième chapitre de la constitution, a fait acquérir à la Cour des comptes l’indépendance traditionnellement usitée pour la justice judiciaire dans les constitutions. Ce que l’on note, c’est que cette indépendance est totale et comprend tous les niveaux et standards internationaux. La Cour des comptes est considérée comme la grande bénéficiaire de l’adoption de l’indépendance si l’on compare son ancien régime avec le nouveau, puisqu’elle a été intégrée dans le chapitre du pouvoir judiciaire et a quitté le régime exceptionnel compris dans la constitution de 1959. Il en est d’elle comme de la justice générale dans sa compréhension globale qui assujettit la fonction, qu’elle qu’en soit la nature et les spécialités, aux mêmes principes et standards et à leur tête le principe de l’indépendance de la justice avec l’autonomie des juges et l’indépendance structurelle de la magistrature étant donné que l’un ne va pas sans l’autre ainsi que le stipule l’article 102 : « La magistrature est un pouvoir indépendant, qui garantit l’instauration de la justice, la suprématie de la Constitution, la souveraineté de la loi et la protection des droits et libertés. Le magistrat est indépendant. Il n’est soumis, dans l’exercice de ses fonctions, qu’à l’autorité de la loi ». 3. Efficacité de la Cour des comptes : Le critère de l’efficacité a été évoqué dans l’article 117 : « La Cour des comptes est compétente pour contrôler la bonne gestion des deniers publics conformément aux principes de légalité, d’efficacité et de transparence ». L’efficacité c’est le fait de parvenir aux objectifs escomptés par la Cour des comptes, non seulement par l’adhésion à la légalité mais surtout avec l’adéquation à la règle tripartite : Economie, Efficacité et Efficience. Cela modifie et rend plus difficile la mission traditionnelle restreinte au contrôle de la légitimité. Elle a ainsi des missions qualitatives en plus de celles quantitatives.
  • 5. 5 Il est important que l’on signale une progression quantitative au niveau des fonctions de la Cour des comptes et qualitatif au niveau du contrôle judiciaire, puisqu’elle juge la comptabilité des comptables et l’évaluation des modes de gestion et sanctionne les fautes y afférentes et assiste le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif par le conseil et le contrôle. Elle s’engage aussi à préparer un rapport annuel, et c’est une compétence comprise dans l’article 117, paragraphe 3 de la constitution. Elle soumet ce rapport au Président de la République, au Président de l’Assemblée des représentants du peuple, au Chef du Gouvernement et au président du Conseil supérieur de la magistrature. Ce rapport est publié. Elle a un pouvoir supplémentaire par rapport aux trois autres justices, puisqu’en le cas échéant, elle établit, des rapports spéciaux pouvant être publiés. L’indépendance peut aider à prendre conscience d’une mauvaise gestion, en assurer la poursuivre et en exposer les coupables dans des rapports sans craindre qui que ce soit. Le résultat est une ordonnance des traces et preuves et par corrélation de l’efficacité vu que les décisions de condamnation sont douloureuses et c’est l’indépendance qui permet de révéler les vérités sans craintes surtout que la constitution stipule clairement que « Toute ingérence dans le fonctionnement de la justice est proscrite ». Il lui a aussi été attribué la fonction de contrôler le financement des campagnes électorales et même sanctionner les infractions et préparer des rapports le cas échéant comme le rapport qui a été publié l’année écoulée concernant les élections de 2014 et qui a fait beaucoup de bruits à cause des infractions qui y étaient relevées. Mais il manquait l’efficacité et donc, son efficience était très limitée. On se doit, à cette occasion, de valoriser l’adoption, dans le projet de la nouvelle loi, de la possibilité pour la cour de suivre l’application de ses décisions et verdicts, principe énoncé dans l’article 111 de la constitution. Tout comme la constitution qui lui est attribue le contrôle des collectivités locales qui bénéficient de l’autonomie administrative et financière et la direction des services locaux d’après le principe de la gestion libre dans le cadre du budget ratifié ainsi que nous allons le démontrer ci-dessous. Autant que nous notons l’expansion de cette question dans la constitution, les lois, les programmes politiques et les déclarations, ainsi que l’accord unanime autour de la nécessité d’éradiquer la corruption administrative et financière, nous notons encore plus et par exemple, d’après les informations que nous avons, que le taux de ceux qui déclarent leurs revenus parmi les députés, membres du gouvernement et autres dans les hautes fonctions de l’état, n’est pas du tout convaincant malgré la constitutionnalisation de cette obligation à l’article 11, tout en sachant que la Cour des comptes est chargée, préalablement, de diriger cette mission en réceptionnant les déclarations. Si cette question était réellement suivie d’après la nouvelle constitution, cela aura un impact très positif sur la société et la rassurera autant que l’opération nettoyage de tiroirs qui nécessite d’aller du haut vers le bas et non le contraire avec toute sa force dans cette symbolique. L’indépendance qui est garantie par la constitution, même si elle est nécessaire et fondamentale pour atteindre l’efficacité, demeure, relativement aux nouveaux et nombreux pouvoirs de la Cour des comptes, conditionnée par une volonté politique dans le but d’une activation efficace de cette
  • 6. 6 orientation et ce choix dans les lois organiques pratiques. Ceci exige de veiller à ce que l’indépendance soit affirmée et qu’il n’y ait pas de retour dessus dans un premier temps, un contrôle constitutionnel strict et l’octroi à la Cour des comptes des ressources matérielles et financières nécessaires pour atteindre les objectifs annoncés lors de sa création fans un deuxième temps. II- Indépendance et efficacité de la Cour des comptes dans les lois organiques en relation : Nous allons poursuivre suivant la loi organique relative au Conseil Supérieur de la Magistrature (1) et les projets de lois organiques relatifs au pouvoir local (2) et à la Cour des comptes (3) 1. La loi organique relative au Conseil Supérieur de la Magistrature : La loi organique n°34 de l’année 2016, datée du 28 avril 2016 relative au Conseil Supérieur de la Magistrature, organise les trois conseils de la juridiction judiciaire, de la juridiction administrative, de la juridiction financière d’un côté et l’Assemblée générale qui regroupe les trois conseils juridictionnels d’un autre côté. Cette loi leur offre, à ces deux niveaux, des garanties d’indépendance individuelles et collectives. Cette loi permet aussi au Conseil Supérieur de la Magistrature de présenter des propositions de réforme de façon autonome en plus du fait de donner son avis pour tout ce qui concerne la justice étant le représentant du pouvoir judiciaire dans son intégralité et donc la Cour des comptes aussi. L’article 114 de la constitution énonce que : « Le Conseil supérieur de la magistrature garantit le bon fonctionnement de la justice et le respect de son indépendance. L’Assemblée générale des trois conseils juridictionnels propose les réformes et donne son avis sur les projets de lois relatifs au système juridictionnel, qui lui sont impérativement soumis. Les trois [autres] conseils statuent sur les questions relatives à la carrière et à la discipline des magistrats ». L’alinéa suivant du décret n°2 de l’année 2015 relatif à l’instance provisoire chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets des lois résume l’objectif et les résultantes de cette synthèse et construction : « Il est évident, et même si le législateur constitutionnel a permis à chacun des trois conseils de s’occuper du parcours professionnel et des sanctions pour les juges qui y sont, le CSM a permis en même temps de créer un cadre unifié les réunissant, prenant en considération, dans sa structure, un nombre identique en considérant que chacun des membres représente la magistrature dans toutes ses catégories et veille à sa bonne marche et le respect de l’indépendance ». La constitution a aussi stipulé, dans l’article 113 : « Le Conseil supérieur de la magistrature est doté de l’autonomie administrative et financière et de la capacité d’autogestion. Il élabore son projet de budget qu’il discute devant la Commission compétente de l’Assemblée des Représentants du Peuple ». Cela représente une importante garantie d’indépendance et dont on attendait plus que de la loi. Dans ce cadre, il est important de rappeler le décret n°2 de l’année 2015 relatif à l’instance provisoire chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets des lois qui représente un indicateur important concernant le souci de la transparence en rapport avec l’efficacité dans la bonne gestion
  • 7. 7 des finances publiques qui étaient présents lors de nombreux cas de recours sous prétexte de non constitutionnalité de la loi relative au CSM2 . Cependant, autant étaient satisfaits les magistrats concernant cette position de l’instance, autant étaient-ils déçus concernant son dernier décret n°1/2016 (version amendée 2) daté du 22 avril 2016 relatif au projet de loi organique concernant le Conseil Supérieur de la Magistrature : « L’instance a décidé de transférer le projet de loi organique relatif au Conseil Supérieur de la Magistrature telle qu’avalisée depuis l’assemblée générale de l’Assemblée des Représentants du Peuple tenue la mercredi 23 mars 2016 au Président de la République pour cause de non obtention de la majorité absolue pour prendre une décision à cet effet conformément à la loi n°14 de l’année 2014 datée du 18 avril 2014 concernant l’instance provisoire chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets des lois » (décret n°1/2016 (version amendée 2) datée du 22 avril 2016). Cette position est controversée car l’instance, avec les présidents des trois justices et après avoir affirmé sa position en faveur de l’indépendance de la magistrature en gardant le projet du gouvernement et en abrogeant près de 9 chapitres, a refusé de poursuivre vers une clôture habituelle et a gardé une grande et sérieuse présomption de non constitutionnalité sur cette loi, ce qui l’accompagnera éternellement3 . La conséquence est qu’aujourd’hui, à l’instance, personne ne connait l’explication de ceux qui considèrent que le texte amendé est en adéquation avec la constitution et l’explication de ceux qui considèrent que ce texte n’est pas en adéquation avec la constitution. Personne ne sait non plus si le litige est relatif, et ce pour la troisième fois, à la justesse des procédures établies ou à la justesse des amendements des neuf chapitres abrogés. En sachant que l’instance a renvoyé le projet deux fois à l’Assemblée pour non respect des procédures sans examiner les amendements opérés sur les neufs chapitres ou leurs finalités après l’abrogation de certains et l’ajout d’autres chapitres intégrés les uns aux autres de la part de l’assemblée générale au sein de l’Assemblée des Représentants du Peuple. Aussi, il n’est pas possible de savoir si la loi du 23 mars 2016, c’est-à-dire la dernière avec le fond et les procédures faites, a été réellement contrôlée sur les plans du fond et des procédures. Le moyen que nous avons aujourd’hui pour rattraper et écarter tout soupçon de la constitutionnalité de la loi du CSM, c’est le mécanisme d’offensive pour non constitutionnalité à l’occasion des futurs recours qui y sont relatifs et qui peut permettre à la justice de la faire revenir encore devant l’Assemblée des Représentants du Peuple par le biais du tribunal administratif qui est une entité du pouvoir judiciaire. 2. Le projet de loi organique des collectivités locales : Ainsi que l’a démontré l’honorable juge, madame Fadhila Gargouri, durant la rencontre de l’état et du pouvoir local, dans une intervention autour de : « La justice financière et les défis de la gouvernance locale », le projet du code des collectivités locales, dans sa version du 12 avril 2016 et relativement aux articles 1324 , 1375 et 1386 , a accordé de nombreux pouvoirs à la Cour des comptes 2 Voir l’annexe : fragments choisis en relation avec la Cour des comptes, du décret n° 02-2015, daté du 08 juin 2015 pour l’instance provisoire de chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets des lois. 3 Voir l’article de Fadhel Moussa « Le Président de la république entre l’instance et l’Assemblée », dans le journal Le Maghreb, en date du 08 mai 2016. 4 Article 132 : Les collectivités locales sont dotées de la personnalité juridique, de l’autonomie administrative et financière. Elles gèrent les intérêts locaux conformément au principe de la libre administration. 5 Article 137 : Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources dans le cadre du budget adopté conformément aux règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière. 6 Article 138 : Les collectivités locales sont soumises au contrôle a posteriori, en ce qui concerne la légalité de leurs actes.
  • 8. 8 par rapport au travail des collectivités locales : rapport avec une évaluation générale, consultation, contrôle du budget, sanction des erreurs de gestion, arbitrage, représentativité au sein de l’instance Supérieur des finances locale. Et comme dit précédemment, nous rappelons la nécessité d’un soutien important des ressources et des moyens si nous escomptons l’efficacité, tout en sachant que « Le contrôle des collectivités locales qui bénéficient de l’autonomie administrative et financière et qui gèrent les intérêts locaux conformément au principe de la libre administration dans le cadre du budget adopté et qui gèrent librement leurs ressources dans le cadre du budget adopté conformément aux règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière tout en étant soumises au contrôle a posteriori, en ce qui concerne la légalité de leurs actes et c’est un contrôle exclusif à la justice financière qui concerne 350 municipalités, 24 conseils régional et 5 ou 6 districts ». 3. Le projet de loi organique de la Cour des comptes : L’élaboration de l’article 117 de la constitution a été affirmée dans l’article 2 du projet de loi organique, sujet de notre colloque en plus de l’ajout de deux autres critères cités dans l’article 108 relatif au jugement équitable : l’article 2 du projet stipule que : « La Cour des comptes forme, avec ses différentes composantes, la justice financière et elle est compétente pour contrôler la bonne gestion des deniers publics conformément aux principes de légalité, d’efficacité, de transparence, de responsabilité et d’intégrité ». Et même si la mauvaise gestion des finances publiques représente le grand dilemme reconnu et que le problème posé est celui des mécanismes efficaces pour y faire face, rappelons que la Cour des comptes est l’un des plus importants, c’est ce qui fait que les revendications pour la soutenir et la doter des ressources nécessaires sont légitimes et insistantes. C’est ce qui est attendu de sa loi qui est supposée être un motif de renforcement des moyens en plus des procédures, donc pourquoi ne pas intégrer un article dans la loi de la cour : « L’Etat met à disposition de la cour les ressources humaines et matérielles nécessaires pour le bon déroulement de ses travaux », prenant exemple sur l’article 52 de la constitution relatif aux députés, l’intégrant et le généralisant ultérieurement aux autres lois des autres justices. L’efficacité dans le contrôle se situe dans l’activation de la nouvelle structure et sa généralisation, après la décision de créer une pyramide judiciaire, dans le sens strict du terme, que ce soit dans les spécialités internes comme le contrôle des comptables d’un côté et les trésoriers d’un autre côté et c’est une justice comptable et injonctive, et aussi dans le double degré de justice et l’appel et les tribunaux présents dans les régions. Tout cela a pour objectif de réaliser un contrôle plus efficace et plus rapide et une motivation pour les juges en créant de nouveaux postes d’emploi qui leur donneront davantage de responsabilités, ce qui résultera dans plus d’efficience et c’est ce que les expériences comparées ont démontré. Cependant la réalisation effective et sur terrain est conditionnée par la volonté politique qui peut être impulsée par des associations et des syndicats de magistrats et surtout de la part du Conseil de justice financière et le CSM. Dans ce cadre, le CSM peut profiter de l’occasion présentée par l’article 114, paragraphe 2 qui stipule que : « Le rapport annuel est discuté par l’Assemblée des représentants du peuple, au début de chaque année judiciaire, au cours d’une séance plénière de dialogue avec le Conseil supérieur de la magistrature » pour revendiquer les ressources devant l’opinion publique avant que lui soit demandée l’efficacité parfaite. Le débat demeure ouvert autour de l’article 166 du projet de loi organique qui stipule que : « les dispositions de cette loi entrent en vigueur à l’issue d’une année après sa publication au JORT ».
  • 9. 9 Parmi les paradoxes, c’est qu’il y avait plusieurs juges de la Cour des comptes qui exigeaient une activation immédiate de l’article 22 de l’organisation provisoire des pouvoirs publics daté du 6 décembre 2011, et aujourd’hui, ils demandent le report de la mise en vigueur une année après sa publication de la loi. Je pense qu’une mise en vigueur immédiate est plus adéquate pour certaines dispositions qui ne nécessitent pas de retard et de reporter d’autres dispositions à une date ultérieure en attendant la mise en place des structures, tel que cela était le cas pour le chapitre du pouvoir judiciaire dans la constitution, dans l’article 148 : « A l’exception des articles de 108 à 111, les dispositions du Titre I du Chapitre V relatif à la justice judiciaire, administrative et financière entrent en vigueur à l’issue de la formation du Conseil supérieur de la magistrature ». Les dispositions en vigueur sans délai sont celles relatives au jugement équitable qui ne peuvent être ajournées puisqu’elles ne nécessitent pas une structure organisationnelle précise et qu’elles sont au sein de la fonction judiciaire et au profit des justiciables et font partie du cœur de l’intérêt public et l’état de droit. Conclusion : L’efficacité requiert, sans doutes, l’indépendance des magistrats et de la justice et en contrepartie une responsabilité fondée sur la morale, l’honnêteté, l’impartialité, la compétence, la reddition des comptes, en évitant l’obstination, la revanche et la folie des grandeurs et éloigner la justice de l’arène des luttes politiques puisque son seul souci est de garantir l’état de droit, des droits et des libertés. L’efficacité requiert aussi de défendre le droit des magistrats d’avoir des moyens de travail et des ressources humaines et matérielles conformes avec leurs pouvoirs plus nombreux et plus complexes. C’est là, la philosophie de la constitution en général et celle du chapitre V relatif au pouvoir judiciaire en particulier. *******
  • 10. 10 Annexe Extraits choisis en relation avec la Cour des comptes Décret n° 02-2015 en date du 08 juin 2015 pour l’instance provisoire chargée du contrôle de la constitutionnalité des projets des lois (Vu la loi organique n°14 de l’année 2014 datée du 18 avril 2014) … A propos du projet de loi organique, n° 16/2015 relatif au Conseil Supérieur de la Magistrature … A propos des recours extraites de la violation par l’article 2 du projet des dispositions de l’article 112 de la constitution et la violation des articles 12 et 15 par le même projet des disposition des articles 112 et 117 de la constitution, pour un même sujet Les contestataires ont insisté sur le fait que l’article 2 du projet de loi organique cité est contraire aux dispositions de l’article 112 de la constitution, fondant leur recours sur une expression de cet article de la constitution énoncée dans une forme absolue sans restrictions, ce qui mène à comprendre la notion d’indépendance dans sa définition large politique et fonctionnelle. De ce fait, l’article 2 dans son sixième point est globalement contraire au contenu de l’article 112 de la constitution étant donné que la notion d’indépendants se limite à l’indépendance politique sans celle fonctionnelle qui s’oppose au fait de se conformer à un pouvoir présidentiel en plus du fait que le « domaine fiscal ou comptable » est dépourvu de la relation supposée avec le sens de « indépendants et spécialisés » dans le rapport avec « le conseil judiciaire auquel ils appartiennent ». Cela est confirmé, selon les contestataires, en revenant aux textes organisant la Cour des comptes dont les spécialités sont comprises dans les finances publiques et les textes relatifs aux experts comptables dont l’intervention se limite à l’expertise. Les contestataires s’accrochent à la violation des dispositions des articles 112 et 117 de la constitution par les articles 12 et 15 du projet de loi cité. En effet, l’article 112 parle de « indépendants et spécialisés » et rattache la spécialité à la nature du conseil judiciaire concerné tout comme il se rattache à une représentativité présumée au conseil. L’article 117 de la constitution stipule que : « La Cour des comptes est compétente pour contrôler la bonne gestion des deniers publics conformément aux principes de légalité, d’efficacité et de transparence. Elle juge la comptabilité des comptables publics. Elle évalue les modes de gestion et sanctionne les fautes y afférentes. Elle assiste le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de règlement du budget ». Les contestataires y constatent cependant, selon le deuxième article de la loi n°108 de l’année 1988 datée du 18 août 1988 portant refonte de la législation relative à la profession d'expert comptable, que la spécialité de l’expert-comptable se limite aux comptes des entreprises sans les finances publiques : « Est comptable, au sens de la présente loi, celui qui, en son propre nom et sous sa responsabilité personnelle, exerce la profession de tenir ou d’assister à la tenue des comptabilités des entreprises avec lesquelles il n’est pas lié par un contrat de travail… » Les contestataires ont aussi insisté sur la violation des dispositions de l’article 112 de la constitution par les articles 12 et 15 du projet de loi organique mentionnée en disant que les experts comptables sont soumis à un pouvoir disciplinaire d’un conseil présidé par un magistrat et se référent à une commission de contrôle qui veille à appliquer les engagements de l’indépendance et le professionnalisme portés par les contrôleurs comptables. Dans le deuxième article du projet de la loi mentionnée, il est stipulé que : « au sens de la présente loi, on entend par les termes suivants », au sixième point : « Les indépendants parmi les spécialistes :
  • 11. 11 toute personne qui n'appartient à aucun parti politique et ayant une spécialité dans le domaine juridique ou financier ou fiscal ou comptable selon le conseil juridictionnel auquel il appartient ». Dans l’article 12 du projet de loi organique, troisième paragraphe, on retrouve : « le conseil de justice financière est composé de quinze membres comme suit : o Deux avocats o Deux experts comptables o un enseignant chercheur avec le grade de Professeur de l’enseignement supérieur ou maître de conférence, spécialiste des finances publiques et fiscales et qui n’est pas avocat. Dans l’article 15 du projet, nous retrouvons que « est considéré comme électeur… tout expert comptable en fonction inscrit auprès de l’Ordre des Experts Comptables de Tunisie ». L’article 112 de la constitution énonce que : « Le Conseil supérieur de la magistrature est composé de quatre organes : le Conseil de la juridiction judiciaire, le Conseil de la juridiction administrative, le Conseil de la juridiction financière et l’Assemblée générale des trois conseils juridictionnels. Chaque organe se compose pour ses deux tiers de magistrats en majorité élus et d’autres nommés ès qualités, et pour le tiers restant de non-magistrats indépendants et spécialisés. » L’article 117 de la Constitution stipule que : « La Cour des comptes contrôle la bonne gestion des deniers publics conformément aux principes de la légalité, de l’efficacité et de la transparence. Elle statue en matière de comptes des comptables publics. Elle évalue les méthodes de gestion et sanctionne les fautes y afférentes. Elle aide les pouvoirs législatif et exécutif à contrôler l’exécution de la loi de finances et la clôture du budget ». Contrairement à l’insistance des contestataires, le domaine fiscal et financier est en étroite relation avec la spécialité de la Cour des comptes et avec l’intervention des experts comptables. L’article 3 de la loi n° 8 de l’année 1968, daté du 08 mars 1968 relatif à l’organisation de la Cour des comptes, amendé et complété par les textes ultérieurs dont précisément la loi organique n°3 de l’année 2008 daté du 29 janvier 2008 stipule que : « La Cour des comptes a compétence pour l’examiner les comptes et la gestion : 1) de l’Etat, des collectivités locales, des établissements publics dont le budget est rattaché pour ordre au budget général de l’État ; 2) Des établissements publics à caractère non administratif et des entreprises publiques ainsi que de tout organismes, quelle que soit leur dénomination dans lesquels l’Etat ou les collectivités locales détiennent, directement ou indirectement, une participation en capital ». Ainsi, les structures citées dans le point 2) de cet article doivent se soumettre au contrôle de la Cour des comptes bien qu’elles ne soient pas soumises aux règles de la comptabilité publique, mais au système comptable des entreprises évoqué dans la loi n° 112 de l’année 1996, datée du 30 décembre 1996 et relatif au système comptable des entreprises. Ajouté à cela, la loi n° 9 de l’année 1989, datée du 1er février 1989 et relative aux participations, entreprises et établissements publics telle que modifiée et complétée par les textes ultérieurs, stipule dans son article 13 que : « Les comptes des établissements publics n'ayant pas un caractère administratif et des sociétés dont le capital est entièrement détenu par l'Etat, sont soumis à une révision effectuée par un membre de l'ordre des Experts Comptables de Tunisie selon des conditions et des modalités fixées par décret ».
  • 12. 12 A travers cet angle de vue, le recours concernant le sixième point de l’article 2 du projet de loi organique critiqué n’est plus fondé sur des considérations correctes et c’est dans cette direction qu’est allé son refus pour non opposition au contenu des articles 112 et 117 de la constitution. D’un autre côté, la présidence du conseil de discipline par un juge auquel réfère l’expert comptable ainsi que la composition mixte de ce conseil et la création d’une commission de contrôle qui veille à appliquer les engagements d’indépendance et de professionnalisme portés par les contrôleurs comptables font partie des garanties visant à réaliser la régularité des procédures en matière disciplinaire d’où l’honnêteté des personnes qui y veillent, leur compétence et impartialité. Il faut aussi inviter les experts comptables à s’attacher à l’indépendance et à fournir le professionnalisme nécessaire lors de l’exécution des missions imparties et ne chercheraient donc pas à déroger à la condition de l’indépendance stipulée à l’article 112 de la constitution et ainsi le recours contre les articles 12 et 15 du projet n’est pas adéquat et son refus est attendu. 12- Violation de l’article 17 du projet de loi organique n° 16/2015 des dispositions de la constitution à plus d’un point : Le quatrième point : violation de l’article mentionné des deux articles 34 et 27 de la constitution avec l’énoncé de la condition d’une déclaration sur l’honneur de ne pas être impliqué dans la corruption administrative, financière ou politique dans cet article, au troisième paragraphe du projet de loi n° 16/2015. Même s’il appartient au contexte du renforcement des principes de transparence, honnêteté et responsabilité, évoqué dans le 1er paragraphe de l’article 130 de la constitution, il mène à une interdiction non justifiée ou non adéquate des droits et libertés constitutionnels, sachant que la généralisation de la condition et la non disposition à une détermination légale est c’est ce qui en fait une condition restrictive contraire aux mesures de l’article 49 de la constitution. La condition de non soupçon d’une corruption financière, administrative ou politique chez le candidat mène vers la présomption d’innocence consacrée à l’article 27 de la constitution. Le projet de loi n’a pas clarifié ce qui est entendu par soupçon et par corruption politique et administrative qui sont des termes difficiles à déterminer et comprendre, étant donné que la déclaration de non corruption financière, administrative et hospitalière s’oppose au principe de la clarté du texte législatif et sa compréhension et c’est, par ailleurs, un principe constitutionnel selon la jurisprudence constitutionnelle comparée, et c’est ainsi que l’article 17 du projet de loi, objet du recours, dans son troisième paragraphe, est devenu contraire aux disposition des articles 34, 49 et 27 de la constitution. 15- La non adéquation de l’article 39 du projet de loi organique n° 16/2015 avec les dispositions du préambule de la constitution et l’article 130, avec preuve que l’article mentionné et contesté et même s’il s’inscrit dans le contexte de la « rupture avec la corruption » compris dans le premier paragraphe du préambule de la constitution et dans le cadre du renforcement des principes de transparence, d’honnêteté et de responsabilité compris dans le premier paragraphe de l’article 130 de la constitution, la généralité de son expression et la non précision de ses sujets, afin de déterminer la partie en charge et les garanties aptes à mesurer les restrictions de manière objective et ferme, s’opposent au respect des principes de transparence, d’honnêteté et de responsabilité en tant que principes constitutionnels et en rompant avec la corruption en tant qu’objectif constitutionnel, et c’est ainsi que l’article 39 du projet de loi, objet du recours, n’est pas adéquat avec les dispositions du premier paragraphe du préambule de la constitution et les dispositions du premier paragraphe de l’article 130.
  • 13. 13 • 23 : Du recours extrait de la violation des articles 43, 60 et 69 du projet de loi organiques des dispositions des articles 102 et 114 de la constitution Lorsque les contestataires se sont attachés au fait que si l’assemblée générale donnait simplement un avis relativement au projet de la décision du ministre de la justice concernant le programme du concours de recrutement de détachés judiciaires ou relativement au programme de formation des détachés judiciaires et des magistrats à l’Institut Supérieur de la Magistrature et la simple possibilité de diriger les plaintes, les communications et les annonces concernant les actes attribués à l’un des juges vers le président de l’assemblée ne permet pas le bon déroulement de la justice, son indépendance et la spécialité sera, dans sa globalité, pour le pouvoir exécutif en considérant la nature facultative de la consultation et son caractère non contraignant pour son contenu. Les contestataires ont aussi ajouté que la spécialité du recrutement, de l’évaluation, de l’inspection et de la formation des magistrats a été éloignée de la tutelle du CSM et que l’attribution de ces spécialités au pouvoir exécutif représenté par le ministère de la justice est une manière d’influencer l’indépendance de la justice. Alors que l’article 102 de la constitution stipule que : « le pouvoir judiciaire est indépendant ». Et que l’article 114 de la constitution stipule que : « Le Conseil supérieur de la magistrature garantit le bon fonctionnement de la justice et le respect de son indépendance. L’Assemblée générale des trois conseils juridictionnels propose les réformes et donne son avis sur les projets de lois relatifs au système juridictionnel, qui lui sont impérativement soumis. Les trois [autres] conseils statuent sur les questions relatives à la carrière et à la discipline des magistrats ». Et que l’article 43 du projet de loi organique stipule que : « L’Assemblée générale prend en compte, spécifiquement : • de donner son avis à propos du projet de la décision du ministre de la justice concernant le programme du concours de recrutement des attachés judiciaires. • de donner son avis à propos des programmes de formation des attachés judiciaires et des magistrats à l’Institut Supérieur de la Magistrature. Alors que la constitution a attribué, dans son article 114, à l’assemblée générale des trois conseils judiciaires, la mission de proposer des réformes et donner son avis sur les propositions et projets de loi relatifs à la justice qui lui sont obligatoirement soumis. La compétence qui a été attribuée à l’Assemblée générale et qui est évoquée à l’article 43, alinéas huit et neuf, concernant le fait de donner son avis sur le projet de la décision du ministre de la justice relatif au programme du concours de recrutement des attachés judiciaires et sur les programmes de formation des attachés judiciaires et des magistrats à l’Institut Supérieur de la Magistrature, s’inscrit au cœur des spécialités de l’Assemblée générale des trois conseils judiciaires vu qu’elle peut se spécialiser dans le fait de donner son avis de manière générale et sans restrictions dans toutes les questions qui concernent les réformes nécessaires au bon déroulement de la justice. L’assemblée générale, obligatoirement, donne son avis sur toutes les questions concernant la justice sans exception et que la préparation par le ministre de la justice du projet relatif au programme de recrutement des attachés judiciaires et cela ne touche en rien à l’indépendance de la justice et du CSM dans ce qui lui incombe pour le bon déroulement de la justice. Donc l’article 43, alinéas hui et neuf, ne contredit pas les articles 102 et 114 de la constitution et donc le recours s’est vu rejeté dans ce cas. Les contestataires reprochent, à l’article 60 du projet de loi, la violation des articles 102 et 114 de la constitution en confiant au ministre de la justice l’autorité de recevoir les plaintes, les communications et les informations concernant les actes attribués à l’un des magistrats et qui
  • 14. 14 pourraient être la raison pour une intervention disciplinaire de la part du ministre de la justice ou le président du Conseil qui devra, obligatoirement, la transférer à l’inspection générale des affaires judiciaires pour prendre les mesures nécessaires. Et c’est à l’inspecteur général de s’autosaisir. A la fin de l’instruction, l’inspecteur général peut prendre une décision justifiée soit de recevoir la demande soit de la débouter. En cas de réception, le plaignant, le ministre de la justice et le président du conseil doivent être informés dans un délai ne dépassant pas les dix jours après la publication de la décision, par le biais d’une trace écrite. Le plaignant, dans ce cas, peut interjeter appel auprès du ministre de la justice par le biais d’une demande manuscrite pour solliciter une autre instruction. Le ministre de la justice peut répondre favorablement à cette requête et autoriser la réouverture de l’instruction ou la rejeter et ce dans un délai ne dépassant pas un mois depuis le dépôt de la requête. Dans le cas du renvoi, l’inspecteur général transfère le dossier directement au président du conseil qui le transfère, à son tour, au président du Conseil judiciaire auquel réfère le magistrat en question. La loi régit les pouvoirs de l’inspection générale des affaires judiciaires et ses modes de fonctionnement. Attribuer au ministre de la justice l’autorité de permettre la révision des plaintes, des communications et des annonces concernant les actes attribués à l’un des juges dans le cas d’un arrêté de réserve de la part de l’inspecteur général, place ce ministre dans une position exceptionnelle vis-à-vis de la décision de réception prise par l’inspecteur général dans un domaine lié à la discipline, ce qui mène à toucher à l’indépendance de la justice consacrée dans les articles 102 et 114 de la constitution et à aller dans le sens de la déclaration de non constitutionnalité de l’article 60 du projet de loi de ce point de vue. C’est que le recours pour écarter l’inspection du domaine des prérogatives du CSM n’est pas pertinent obligatoirement car, l’article 60 susmentionné stipule que la loi détermine les pouvoirs de l’inspection des affaires judiciaires et ses modes de fonctionnement et que cette loi si elle n’est pas élaborée de manière à clarifier son aspect et ses dispositions, il est toujours possible de contrôler sa constitutionnalité. De ce point de vue, le recours qui se fonde sur l’opposition à cette réalité est prématuré et vain, il est donc nécessaire de le débouter. Du recours relatif à la violation de l’article 17 du projet de loi organique n° 16/2015 des articles 34 et 27 de la constitution : Les contestataires reprochent à l’article 17 du projet de loi cité d’énoncer que : « Chaque candidat doit présenter une déclaration sur l’honneur de ne pas être impliqué dans la corruption administrative, financière ou politique », ce qui est contraire aux dispositions des articles 27 et 34 de la constitution. D’ailleurs, l’article 27 de la constitution stipule que : « Tout inculpé est présumé innocent jusqu’à l’établissement de sa culpabilité, au cours d’un procès équitable qui lui assure toutes les garanties nécessaires à sa défense en cours de poursuite et lors du procès ». Et l’article 34, énonce que : « Les droits d’élire, de voter et de se porter candidat sont garantis conformément à ce qui est prévu par la loi. L’État veille à garantir la représentativité de la femme dans les assemblées élues ».
  • 15. 15 Concernant la condition de témoigner sur l’honneur, de ne pas être impliqué dans une corruption financière, administrative ou politique pour toute personne souhaitant devenir membre du CSM, le législateur y a vu une condition pour une obligation non nécessaire en plus du fait que l’implication n’a pas été déterminée. Ce qui est demandé est l’absence de rapport avec la personne concernée. Cette méthode du législateur s’oppose d’un côté avec la règle qui voit dans la nature de chaque être humain la droiture et la bonne intention d’abord jusqu’à preuve du contraire et s’oppose à la présomption constitutionnelle stipulée dans l’article 27 de la constitution qui énonce que tout inculpé est présumé innocent jusqu’à l’établissement de sa culpabilité et il aura aussi porté atteinte au droit de vote en le restreignant en touchant son fond s’opposant ainsi aux dispositions de l’article 49 stipulant que Sans porter atteinte à leur substance, la loi fixe les restrictions relatives aux droits et libertés garantis par la Constitution et à leur exercice. C’est ainsi que cette partie du recours est à prendre en considération et se dirige vers une confirmation. Du recours concernant l’adéquation de l’article 39 du projet de loi organique avec les dispositions du préambule de la constitution et de l’article 130 : Les contestataires reprochent à l’article 39 du projet, la généralité de son expression et le manque de détails de ses thèmes, concernant la détermination de la partie en charge et des garanties permettant d’estimer les limitations de manière rationnelle et ferme, ce qui s’oppose aux principes de transparence, d’honnêteté et de responsabilité en tant que principes constitutionnels et en rupture avec la corruption en tant qu’objectif constitutionnel garanti dans le préambule de la constitution, vu que l’on retrouve dans l’article 39 du projet : « Il est interdit au président du Conseil et ses membres de participer à la prise de décisions les concernant de manière directe ou indirecte. Tout comme, ils sont obligés de déclarer les cas qui pourraient influencer leur impartialité. Ne pas faire ce genre de déclaration, les mène aux sanctions disciplinaires ». Et contrairement à l’attachement des contestataires, les dispositions de cet article sont claires, sans doute permis quant à leur soutien du principe de la transparence et de l’objectif que s’est dessiné la constitution pour la lutte contre la corruption et qui est en parfaite harmonie avec ce qui est évoqué dans le préambule de la constitution dans ce qui est relatif à la rupture avec l’injustice, les inégalités et la corruption et renforcer les principes de transparence, d’honnêteté et responsabilité. Il n’est plus alors besoin de détailler les contenus de cet article considérant que le conseil bénéficie d’un pouvoir d’appréciation dans ce domaine selon le cas étudié et à la lumière des garanties procédurales et disciplinaires qu’a étudiées ce projet de loi, le conseil prendra ses décisions à ce propos. Il est donc plus avisé de refuser ce recours pour non adéquation.