Oslo kommune byrådsavdeling for kultur og utdanning byrådssak førsteklasses fra første klasse. kvalitetsutvalgets delinnstilling. høring

1. OSLO KOMMUNE
BYRÅDSAVDELING FOR KULTUR OG UTDANNING
BYRÅDSSAK
FØRSTEKLASSES FRA FØRSTE KLASSE. KVALITETSUTVALGETS
DELINNSTILLING. HØRING
Sammendrag:
Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 05.10.2001 et utvalg for å vurdere innhold,
kvalitet og organisering av grunnopplæringen, det vil si grunnskole og videregående
opplæring. Utvalget ble i mars 2002 anmodet om å utarbeide en delinnstilling, der det skulle
foreslås et rammeverk for en helhetlig tilnærming til kvalitetsvurdering i grunnopplæringen,
herunder rapportering og oppfølging. Utvalget avga delinnstillingen 14.06.2002 under navnet
"Førsteklasses fra første klasse".
Utvalget ledes av Astrid Søgnen.
Høringsinstansene er i brev av 18.06.2002 bedt om å avgi eventuell høringsuttalelse innen
18.09.2002.
Utvalget har blant annet konkludert med at det i Norge mangler systematiserte data på
resultater i opplæringen som er i en slik form at læresteder og skoleeiere kan nyttiggjøre seg
dem, og at Norge er et av få land i Vest-Europa som mangler et nasjonalt system for
kvalitetsvurdering i grunnopplæringen. Utvalget er opptatt av at et nasjonalt system for
kvalitetsvurdering må ansvarliggjøre skoleeier som den fremste garantist for gode læresteder.
På bakgrunn av sine konklusjoner, foreslår utvalget følgende:
· Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering skal legge hovedvekten på resultatkvaliteten og
således på det helhetlige læringsutbyttet elever og lærlinger får i grunnopplæringen.
· Det helhetlige læringsutbyttet forankres i opplæringsloven § 1-2 og er nærmere beskrevet i
læreplanens generelle del. Det helhetlige læringsutbyttet omfatter kunnskaper, ferdigheter og
holdninger.
· Kvalitetsområdene prosesskvalitet og strukturkvalitet skal spille en viktig rolle i et nasjonalt
system for kvalitetsvurdering.
Utvalget foreslår en rekke organisatoriske endringer. Et forslag er at statens
utdanningskontorer ikke overføres til fylkesmannsembetet, men legges ned, og at kontorets
oppgaver fordeles mellom fylkesmannen og et reorganisert Læringssenter. Utvalget foreslår
videre at det opprettes en enhet for kvalitetsvurdering i grunnutdanningen. Det er uenighet i
utvalget om den organisatoriske tilknytningen til denne enheten.
Utvalget foreslår at det opprettes en nettbasert kvalitesportal og understreker betydningen av
ledelse i kvalitetsarbeidet.

2. Utvalget har lagt vekt på at det skal være mulig å iverksette forslagene innenfor de
økonomiske og personellmessige ressurser som brukes til statlig utdanningsadministrasjon og
til statlig finansiert utviklingsarbeid i dag.
Byråden anser det som svært positivt at det settes fokus på kvalitetsvurdering i
grunnutdanningen og understreker at Oslo kommune har nedlagt et stort arbeid på dette
området. Kommunen støtter utvalgets forslag og vil understreke at et nasjonalt system for
kvalitetsvurdering ikke må bli for byråkratisk eller ta fokus bort fra elevens læring og
utvikling. Systemet må underbygge skoleeiers ansvar for å gi alle barn og unge et kvalitativt
godt tilpasset og likeverdig opplæringstilbud.
Saksfremstilling:
1. Bakgrunn
Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 05.10.2001 et utvalg for å vurdere innhold,
kvalitet og organisering av grunnopplæringen, det vil si grunnskole og videregående
opplæring. Utvalgets mandat og sammensetning ble noe endret i desember 2001 og i mars
2002 ble utvalget anmodet om å utarbeide en delinnstilling. I mandatet til delinnstillingen ble
utvalget bedt om å foreslå et rammeverk for en helhetlig tilnærming til kvalitetsvurdering i
grunnopplæringen, herunder rapportering og oppfølging. Utvalget avga delinnstillingen
14.06.2002 under navnet "Førsteklasses fra første klasse".
Utvalget ledes av Astrid Søgnen.
Høringsinstansene er i brev av 18.06.2002 bedt om å avgi eventuell høringsuttalelse innen
18.09.2002.
2. Førsteklasses fra første klasse
Nedenfor følger et sammendrag av innstillingen.
Utvalget har foretatt følgende begrepsavklaringer:
"Tilsyn skal her forstås snevert i betydningen kontroll med hvordan regelverkskrav tolkes og
etterleves (lovlighetskontroll), samt kontroll med hvordan individers rettigheter ivaretas
(klagesaksbehandling).
Kvalitetsvurdering brukes om alle de aktiviteter som omfatter å kartlegge og analysere
tilstanden i sektoren. Kvalitetsvurdering i denne sammenheng kan bygge på rapporter,
statistikk, brukerundersøkelser, tester, besøk ved lærested og annet.
Oppfølging omfatter
· veiledning
· informasjon om statlig satsing, både nettbasert, skriftlig og i dialog med skoleeier
· koordinering og nettverksbygging

3. · støtte i utviklingsprosjekter
Med et nasjonalt system menes et gjennomgripende system som omfatter så vel statlig som
regionalt og lokalt nivå. Med regionalt nivå menes regionalt statlig nivå. Med lokalt nivå
menes kommuner, fylkeskommuner, skoleiere og læresteder." (Delinnstillingen s. 10).
2.1 Kvalitet nasjonalt og internasjonalt
I delinnstillingens kap. 2 gis det en kort sammenfatning av ansvars- og oppgavefordeling på
statlig, regionalt og kommunalt/fylkeskommunalt nivå. Det trekkes fram gode eksempler på
hvordan noen kommuner aktivt har stimulert til arbeid med kvalitetsvurdering, blant annet
Oslo. Videre gis det eksempler på systemer for kvalitetsvurdering i andre land. Basert på
denne informasjonen har utvalget kommet frem til følgende konklusjoner:
"
· Det mangler systematiserte data på resultater i opplæringen i en slik form at læresteder og
skoleeiere kan nyttiggjøre seg disse.
· Læresteder og skoleeiere tar ikke systematisk i bruk kartleggings- og læringsstøttende
prøver.
· Det mangler redskaper som kan gi skoleeierne bedre muligheter for å vurdere resultater og
prosesser i opplæringen.
· Det mangler oppfølging fra mange skoleeiere på den skolebaserte og lærebedriftsbaserte
vurderingen.
· Norge er ett av få land i Vest-Europa som mangler et nasjonalt system for kvalitetsvurdering
i grunnopplæringen.
· Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må ansvarliggjøre skoleeiere som den fremste
garantist for gode læresteder. Utvalget vil ytterligere komme tilbake til dette i sin endelige
rapport. " (Delinnstillingen s. 7).
2.2 Kvalitet er også resultater
På bakgrunn av gjennomgangen som er referert ovenfor, fremmer utvalget følgende forslag:
"
· Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering skal legge hovedvekten på resultatkvaliteten og
således på det helhetlige læringsutbyttet elever og lærlinger får i grunnopplæringen.
· Det helhetlige læringsutbyttet forankres i opplæringsloven § 1-2 og er nærmere beskrevet i
læreplanens generelle del. Det helhetlige læringsutbyttet omfatter kunnskaper, ferdigheter og
holdninger.
· Kvalitetsområdene prosesskvalitet og strukturkvalitet skal spille en viktig rolle i et nasjonalt
system for kvalitetsvurdering.

4. Resultatkvalitet
· Det gjennomføres nasjonale prøver for vurdering av det helhetlige læringsutbyttet med vekt
på kunnskaper, ferdigheter og holdninger.
· De nasjonale prøvene skal fra starten inkludere fagene norsk, engelsk og matematikk for
vurdering av basisferdigheter. Med basisferdigheter forstås i denne sammenhengen
grunnleggende ferdigheter i lesing og skriving, regneferdigheter og ferdigheter til å
kommunisere skriftlig på engelsk som første fremmedspråk.
· Prøvene skal være nasjonale i den forstand at alle elever i 2. og 4. klassetrinn, samt nest siste
klassetrinn i den obligatoriske skolen og 2. årstrinn i videregående opplæring skal
gjennomføre prøvene.
· De nasjonale prøvene i 2. klassetrinn skal spesielt legge vekt på leseferdigheter, mens
prøvene i 4. klassetrinn spesielt skal legge vekt på matematikkforståelse og
-ferdigheter og leseferdigheter i engelsk.
· De nasjonale prøvene tilrettelegges slik at de ses i sammenheng med de internasjonale
prosjekter Norge til enhver tid deltar i. Det betyr at en internasjonal undersøkelse i det
aktuelle faget kan erstatte en nasjonal prøve.
Prosesskvalitet
· Det gjennomføres systematiske vurderinger av prosesskvaliteten for å kunne skape så gode
læringsmiljøer som mulig.
· Det utvikles på nasjonalt nivå redskaper til bruk på skoleeiernivå for systematisk vurdering
av prosesskvaliteten.
· Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering gjennomfører med jevne mellomrom
undersøkelser av temaer som toleranse, demokratiforståelse og brukertilfredshet i
grunnopplæringen.
Strukturkvalitet
· Det utarbeides indikatorer for strukturkvaliteten i grunnopplæringen.
· Indikatorene må være overordnede og konstante over tid, slik at endringer i strukturen
synliggjøres. Samtidig må behovet for å skifte ut indikatorer vurderes jevnlig i tråd med
utviklingen i sektoren.
· Indikatorene for strukturkvalitet må være tilrettelagt både for kunne å følge egen utvikling
over tid og for sammenlikninger mellom læresteder, mellom kommuner/fylkeskommuner og
mellom regioner. " (Delinnstillingen s. 7-8).
2.3 Kvalitet i organiseringen - en hatt til hver
Utvalget foreslår følgende organisatoriske endringer:

5. "
· De statlige utdanningskontorene legges ned. Den statlige utdanningsadministrasjonen
knyttet til grunnutdanningen består av Utdannings- og forskningsdepartementet,
Læringssenteret og Statens utdanningskontorer. Statens utdanningskontor er vedtatt
innlemmet i fylkesmannsembetene. Utvalgets forslag innebærer en stansing av denne
innlemmingsprosessen, og at de statlige utdanningskontorene i stedet legges ned.
· Lovlighetskontroll og klagesaksbehandling på utdanningsområdet overføres til
fylkesmannen.
· Det opprettes en enhet for kvalitetsvurdering i grunnutdanningen. Enheten får ansvar for de
nasjonale prøvene og skal sammenfatte vurderinger av grunnutdanningen. Enheten
organiseres sammen med Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKU). Det lages en
egen forskrift for vurdering i grunnutdanningen. Enheten skal være liten (ca. 15 personer) og
den skal ha midler til rådighet til å oppnevne eksterne fagnemnder som skal foreta
kvalitetsvurderinger.
· Fem utvalgte universiteter eller høyskoler med lærerutdanning tildeles ressurser og ansvar
for utviklingsprogrammer i grunnopplæringen. Ressursene til dette skal dels være frigjorte
ressurser ved at utdanningskontorene legges ned og dels en mer målrettet innretning av de
utviklingsressurser som er til rådighet for grunnopplæringen. De fem universitets- og
høyskolemiljøene skal ha egne styrer bestående av brukerrepresentanter. Det redegjøres ikke
for om dette skal være permanente eller ambulerende ordninger.
· Et nytt Læringssenter får som hovedoppgave å koordinere, og sammen med de valgte
universitetene og høyskolene, utvikle utviklingsprogrammer delvis på oppdrag fra
departementet og delvis med utgangspunkt i kvalitetsvurderings-enhetens rapporter.
Forvaltningsoppgavene til dagens utdanningskontorer legges til det nye Læringssenteret.
· Eierne av skoler og lærebedrifter må ta ansvar for å utvikle et program for kvalitetsvurdering
som omfatter både resultat-, prosess- og strukturkvalitet, og rapportere resultater til sentralt
nivå.
· Eierne av skoler og lærebedrifter må systematisk vurdere prosesskvaliteten for å skape
grunnlag for utvikling av lærestedene som lærende organisasjoner. " (Delinnstillingen s. 8)
Det er uenighet i utvalget om opprettelsen av en selvstendig enhet for kvalitetsvurdering og
for forslaget om et skille mellom kvalitetsvurdering som den nevnte enheten skal ha ansvar
for og veiledning som skal ivaretas av det nye Læringssenteret. Et mindretall mener at
vurdering og veiledning må ses i sammenheng, og ønsker et nasjonalt organ for
kvalitetsvurdering som legges inn som en egen enhet i Læringssenteret.
2.4 En kvalitetsportal
Utvalget foreslår følgende:
"

6. · Det etableres en nettbasert kvalitetsportal for grunnopplæringen som sammenstiller
indikatorer på resultatkvalitet med indikatorer på prosess- og strukturkvalitet. Formålet med
portalen er å gi skoleeier og det enkelte lærested et verktøy for sammenstilling av informasjon
som grunnlag for arbeid med kvalitetsvurdering og -utvikling.
· Kvalitetsportalen skal være preget av åpenhet og gi grunnlag for dialog og deltakelse med
brukerne og andre interessenter av grunnopplæringen.
· Kvalitetsportalen organiseres på en slik måte at den understøtter kommunenes
kvalitetsarbeid, rankinglister bør unngås.
· Ansvaret for utvikling og drift av kvalitetsportalen legges til det nye Læringssenteret. "
(Delinnstillingen s. 9).
2.5 Kvalitet er også ledelse
Utvalgets forslag til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering forutsetter at skoleeiere og
rektorer tar et aktivt ansvar for å utvikle kvalitet i undervisning og læring. Utvalget mener at
god ledelse er en avgjørende forutsetning for utviklingen av gode læresteder.
Utvalget vil løfte frem lærere og instruktører som nøkkelpersoner for barn og unges mestring
og motivasjon. Utvalget vil særlig fremholde læreren/instruktøren som leder og forbilde.
Lærestedet er plattform for både dannelse og utdannelse. Derfor må den daglige opplæringen
ha mål og mening og foregå innenfor rammer som fremmer innsats og trivsel, arbeidsglede og
tilhørighet.
Utvalget understreker at kvalitet i grunnopplæringen fordrer kvalitet i ledelse.
2.6 Kvalitetsvurdering - premisser
I utarbeidelsen av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering og oppfølging har utvalget
lagt følgende premisser til grunn:
"Et system for kvalitetsvurdering skal:
· Være enkelt og brukervennlig
· Motivere til innsats hos eiere, ledere og lærere for å øke kvaliteten i undervisning og læring
for elever og lærlinger
· Stimulere foresatte og andre brukere til interesse og engasjement for skole og opplæring
· Kunne identifisere elevenes og lærlingenes læringsresultater, mestring og motivasjon
· Dekke tre kvalitetsdimensjoner - resultater, prosesser og strukturer
· Stimulere til bygging av nettverk mellom sentrale samarbeidsparter
· Ha et element av ekstern vurdering

7. · Gi innsikt og informasjon (styringsdata) om tilstand og status på utvalgte områder i
grunnopplæringen - og skape grunnlag for endring og forbedring
· Dekke alle forvaltningsnivåer og respektere det lokale selvstyre
· Understreke og ytterligere forplikte kommunens/fylkeskommunens ansvar for å utvikle og
sikre kvalitet i opplæringen
· Gjøre det mulig å sammenstille ressurser og resultater
· Identifisere kvalitetsavvik i henhold til standarder
· Se lov og læreplaner om grunnopplæringen i sammenheng, dvs opplæringsloven og den nye
loven om frittstående skoler
· Se grunnopplæringen i sammenheng med høyere utdanning og prinsippet om livslang læring
· Forenkle, «samle» og presisere ansvar og arbeidsdeling innenfor den statlige
utdanningsadministrasjonen på området vurdering og kvalitetsutvikling
· Kunne fordre oppfølging og utvikling
· Kjennetegnes av åpenhet og transparens
· Være nettbasert. " (Delinnstillingen s. 9-10).
2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Utvalget har lagt vekt på at det skal være mulig å iverksette forslagene innenfor de
økonomiske og personellmessige ressurser som brukes til statlig utdanningsadministrasjon og
til statlig finansiert utviklingsarbeid i dag. Det vektlegges dermed at det ikke bør bygges opp
nye kostbare administrative apparater. Utvalgets forslag skal komme i stedet for, ikke i tillegg
til, dagens administrasjon og programmer.
Utvalgets forslag innebærer en konsentrasjon og faglig styrking av dagens oppgaver i større
miljøer, noe som bør bidra til å fremme kvaliteten samtidig som arbeidet kan effektiviseres.
Utvalget mener at dette grepet, i tillegg til å gjøre utdanningsadministrasjonen enklere og mer
oversiktlig, medfører innsparinger som kan kanaliseres til kvalitetsarbeid.
Vedtakskompetanse
Byrådet avgir høringsuttalelse i henhold til delegert fullmakt, jfr. bystyrets vedtak 30.05.2001
sak 218.
Byråden for kultur og utdanning innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak:
Byrådet avgir etter delegert fullmakt følgede høringsuttalelse til Kvalitetsutvalgets
delinnstilling "Førsteklasses fra første klasse":

8. Oslo kommune anser det som svært positivt at Utdannings- og forskningsdepartementet
(UFD) setter fokus på kvalitetsvurdering i grunnutdanningen. Oslo har hatt fokus på
kvalitetsvurdering over en lang periode og nedlagt svært mye ressurser i utvikling av et
kommunalt system for kvalitetsvurdering av grunnutdanningen.
Oslo kommune støtter utvalgets forslag om et nasjonalt system for kvalitetsvurdering med
hovedvekt på resultatkvalitet, og der prosess- og strukturkvalitet også tas i betraktning. Oslo
kommune støtter utvalgets forslag når det gjelder innhold i kvalitetsvurderingen, dette gjelder
spesielt fokuset på basisferdigheter. Kommunen vil understreke viktigheten av at det ikke
lages byråkratiske løsninger som tar ressurser og fokus bort fra elevens læring og utvikling.
Oslo kommune mener at det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering må legge til rette for
både skolebasert og ekstern vurdering og for åpenhet om resultater.
Oslo kommune støtter forslaget om at statens utdanningskontorer legges ned og at
lovlighetskontroll og klagebehandling på utdanningsområdet legges til fylkesmannen.
Oslo kommune støtter forslaget om at utvalgte universiteter og høyskoler med lærerutdanning
tildeles ressurser og ansvar for utviklingsprogram i grunnopplæringen. Oslo savner imidlertid
en drøfting av tidsperspektivet for en slik løsning. Oslo kommune mener at det bør være en
utskifting/ambulering mellom lærestedene for å få en viss dynamikk i systemet, slik at ikke
enkeltuniversiteter eller -høgskoler kommer i en monopolsituasjon. Kommunen er usikker på
om det bør etableres egne styrer av brukerrepresentanter for hvert av disse fagmiljøene.
Dersom dette gjøres, anser Oslo det som mest hensiktsmessig at skoleeier defineres som
bruker. Et eventuelt styres rolle må avklares i forhold til styret ved institusjonen. Oslo
kommune ønsker prinsipielt ikke flere statlige forskrifter på utdanningsområdet.
Oslo kommune ser at det kan være argumenter både for og mot et skille mellom et nytt
Læringssenter og en enhet for kvalitetsvurdering. Et slikt skille kan i teorien være
klargjørende, men det krever en tydelig rollefordeling for at det ikke skal virke unødvendig
byråkratisk for skoleeiere og læresteder. Oslo kommune støtter utvalgets flertallsinnstilling
med en egen enhet for kvalitetsvurdering under den forutsetning at ordningen vurderes
fortløpende.
Oslo kommune støtter utvalgets forslag til en nettportal og synspunktene på ledelsens
betydning for kvalitetsutviklingen. Kommunen vil understreke behovet for utviklingsarbeid
når det gjelder nettportal for opplæring i bedrift, slik at denne opplæringens særlige forhold
ivaretas.
Oslo kommune forutsetter at et nasjonalt system for kvalitetsvurdering iverksettes innenfor de
ressursrammer som i dag brukes til statlig utdanningsadministrasjon og statlig finansiert
utviklingsarbeid, og at systemet ikke medfører økte kostnader for kommunen.
Oslo kommune vil understreke viktigheten av at et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må
underbygge skoleeiers ansvar for å gi alle barn og unge et kvalitativt godt tilpasset og
likeverdig opplæringstilbud.
Byrådsavdeling for kultur og utdanning, den
Kjell Veivåg

9. Trykte vedlegg: 1. Høringsbrev av 18.06.2002 fra Utdannings- og
forskningsdepartementet
Utrykte vedlegg: Ingen