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AGIR POUR TOUS : QUEL PÉRIMÈTRE ET
QUELLES MODALITÉS POUR L’ACTION
PUBLIQUE ?
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 1
1. UNE GÉNÉALOGIE DE L’ACTION
PUBLIQUE
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 3
LES MISSIONS DE L’ETAT
Les missions régaliennes de l’Etat
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 4
Rendre la justice et dire le droit, battre monnaie, assurer la
sécurité intérieure et extérieure : il s’agit des missions
traditionnelles de l’Etat
Le rôle économique de l’Etat
Créer les infrastructures, réguler l’économie, lutter contre le
chômage font partie des principales missions économiques
de l’Etat. Alors qu’elles ont émergé à partir du XIXème
siècle, l’acceptation définitive du rôle de l’Etat dans le
domaine économique date de l’après-Seconde Guerre
mondiale.
Education, la protection sociale et les services
publics
L’éducation, la recherche, la protection sociale
(assurance maladie, retraites, etc.), la création de
logement, les transports et la mise en place des
autres services publics constituent les autres missions
de l’Etat qui ont émergé progressivement à partir
du XIXème siècle.
L’ACTION DE L’ETAT EN FRANCE SOUS L’ANCIEN RÉGIME : LE
CONTRÔLE ET LE MAINTIEN DE L’ORDRE PUBLIC
En France, l’action publique des souverains puis de
l’Etat s’est développée très tardivement. Elle a
longtemps été cantonnée au prélèvement de l’impôt et
au maintien de l’ordre : distribution de pain pour éviter
les famines et donc les révoltes, action des intendants
du roi, ancêtres des préfets, pour surveiller les possibles
mouvements de rébellion.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 5
Moret,
d’Aguesseausauve
la France pendant
la Grande famine
de 1709
L’action publique pour soutenir les plus démunis s’est en
revanche développée bien plus tôt au Royaume-Uni. Des
1601, l'État britannique subvient aux besoins des indigents au
niveau des paroisses avec le Poor Relief Act. Il a été amendé
par un second Poor Relief Act en 1662, puis le workhouse Test
Act de 1723, le Gilbert’s Act de 1782 et le Speenhamland de
1795.
L’Allemagne a également développé une action publique à
l’égard des plus défavorisés plus élaborée et plus rapide
qu’en France. Par exemple, dès le XIXème siècle, Bismarck a
rendu obligatoire l'assurance-maladie pour les ouvriers de
l'industrie dont le revenu dépasse les 2000 marks en 1883.
Puis en 1884, la loi sur les accidents du travail oblige les
industriels allemands à cotiser à des caisses coopératives
destinées à indemniser les victimes. En 1889, un système de
retraite obligatoire est imposé par la loi sur l'assurance
vieillesse et l'invalidité.
LE XIXÈME SIÈCLE EN FRANCE, MATRICE DE
L’ACTION SOCIALE D’AUJOURD’HUI
En France, un début d’action publique de l’Etat en faveur des citoyens / sujets naît pour répondre à des besoins sociaux
: un exemple avec les ateliers de Louis Blanc
L’industrialisation de la France, débutée dans la première moitié du XIXème siècle et qui décolle aux alentours de 1850,
apporte avec elle les premiers problèmes sociaux contemporains que sont la misère anomique, le chômage et une nouvelle
forme de violence. On assiste alors à une première mise en place de politiques sociales, qui tiennent toutefois, pour les tenants
du pouvoir, plus de l’objectif d’un maintien de l’ordre et contrôle des idéologies contestataires que d’une volonté de réduire
les inégalités, alors que les libéraux se méfient d’un corps social qu’ils ne maîtrisent pas.
Afin de limiter les effets du chômage, le journaliste Louis Blanc prône la création d’ateliers sociaux, sortes de
coopératives ouvrières rassemblant les ouvriers d’un même métier qui seront propriétaires de l’outillage et vendront la
production à leurs risques et périls. En défaut de capital, il n’hésite pas à demander à l’Etat de financer les ateliers sociaux.
Pour mettre en œuvre le droit du travail en cours d’élaboration et répondre au chômage des villes qui augmente, la IInde
République crée les Ateliers nationaux réclamés par Louis Blanc mais la direction est confiée au libéral Marie, qui veut les
faire échouer. Mal organisés, les Ateliers nationaux sont conçus comme des ateliers de charité où les chômeurs sont employés
à des travaux inutiles. Après la révolte ouvrière du 15 mai 1848, les Ateliers nationaux sont fermés.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 6
L’ETAT-PROVIDENCE TEL QUE NOUS LE CONNAISSONS A ÉMERGÉ AU XXÈME SIÈCLE
Une progression lente de l’action publique après 1918
Après la Première Guerre mondiale, les nécessités de
reconstruction du pays ainsi que les défaillances du secteur
privé vont avoir pour conséquence d’amener l’Etat et les
collectivités locales à intervenir dans des domaines de plus
en plus nombreux, notamment le logement et l’alimentation.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 7
Le logement social avant 1945
 1894 - La loi Siegfried encourage la création
d'organismes d'Habitations à Bon Marché » (HBM).
 1906 - La loi Strauss permet aux communes
d'intervenir dans le logement social.
 1908 - La loi Ribot crée les sociétés de crédit
immobilier pour favoriser l'accession à « la petite
propriété ».
 1912 - La loi Bonnevay autorise la création par les
collectivités locales d'offices d'HBM.
 1928 - La loi Loucheur marque le premier
engagement financier de l'Etat dans le logement
social
Une avancée majeure : la Sécurité sociale est instituée par les ordonnances d’octobre 1945, protège tous les
salariés contre les risques sociaux (maladie, vieillesse, invalidité d’accidents du travail) et distribue des
allocations familiales proportionnelles au nombre d’enfants. Son financement est assuré par les cotisations des
employés et des employeurs.
Malgré les lenteurs de sa généralisation (agriculteurs en
1960, professions médicales 1962, artisans, commerçants
1967) et la modicité des retraites jusqu’aux années 1960
(le minimum vieillesse date de 1956), la portée de la
Sécurité sociale est considérable. En organisant un véritable
transfert des revenus, la misère totale a disparu, le niveau
sanitaire de la population et son pouvoir d’achat ont
augmenté.
Une transformation majeure du rôle de l’Etat après 1945
Partout en Europe, les conséquences de la Seconde Guerre mondiale imposent à l’Etat de mettre en place des
politiques publiques pour relancer l’économie, répondre aux besoins sociaux et reconstruire les infrastructures.
Ce rôle accru de l’Etat, justifié économiquement par l’influence grandissante de la pensée de Keynes, qui voit
dans la consommation des ménages le moyen de tirer la croissance, et la réussite des politiques économiques
qu’il prône, s’étend partout en Europe occidentale. C’est l’organisation planifiée de l’économie en France,
l’accélération de la construction de grandes infrastructures (politique du logement), la poursuite de la
démocratisation de l’enseignement (loi Haby pour le collège unique en 1975), lutte contre la précarité (création
du SMIG devenu SMIC), etc.
Le service public de l’éducation se développe au
XIXème siècle au fur et à mesure des lois qui
l’organisent : loi Guizot, 1833 (une école de garçons
dans chaque commune de plus de 500 habitants), loi
Falloux (une école de filles dans chaque commune de
plus de 800 habitants), lois Ferry 1881 (école gratuite)
et 1882 (obligatoire).
LA FIN DU XXÈME SIÈCLE ET LE DÉBUT DU XXIÈME SIÈCLES
CORRESPONDENT À UNE REMISE EN CAUSE DE L’ETAT-PROVIDENCE
Depuis le début de la crise des années
1970, le débat se situe en grande partie
autour de l’avenir de l’Etat-providence
qui est régulièrement remis en question
dans les discours politiques,
principalement libéraux mais également de
plus en plus dans une partie des
représentants dits progressistes. Il est
accusé d’inefficacité et de faire peser une
lourde menace sur les finances publiques.
Cette forte remise en cause, suivie d’un
démembrement de plus en plus
important des politiques sociales de
l’Etat, a été particulièrement fort au
Royaume-Uni qui, sous l’impulsion de
Margaret Thatcher, s’est engagé dans une
politique de baisse des dépenses et de
privatisation. Le déficit public en a été
réduit, mais le périmètre et la qualité de
l’action de l’Etat en faveur des citoyens, et
principalement des plus démunis, se sont
trouvés particulièrement amoindris.
L’Allemagne sous Gerhard Schroeder puis
Angela Merkel a également mis en œuvre
des politiques de réduction drastique des
dépenses publiques.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 8
Toutefois, les courants politiques et philosophiques plus
progressistes appellent à ne pas démembrer cet Etat-
providence mais plutôt à l’adapter aux nouvelles réalités.
C’est autour de cette adaptation de l’Etat-providence que
tourne le débat politique français, malgré quelques courses à
l’échalote au moment des élections présidentielles comme en
2016 pour savoir qui réduirait le plus les dépenses publiques.
Même au Royaume-Uni, d’où est venue l’une des plus fortes
contestations de ce modèle, les travaillistes ont régulièrement
rappelé leur attachement à l’Etat-providence, malgré leur
incapacité à transformer leurs discours en actes entre 1997 et
2007.
Paradoxalement, les dernières années marquées par la forte
crise économique ont rappelé l’attachement de nombreux
Européens à l’Etat-providence et au développement d’un
service public de qualité. Les succès ou émergence de
candidats défenseurs de cet Etat-providence, notamment dans
les pays de tradition particulièrement libérale comme aux
Etats-Unis (Bernie Sanders) ou au Royaume-Uni (Jeremy
Corbyn), viennent à contre-courant de la pensée dominante des
trente dernières années qui voyait dans l’Etat-providence un
outil dépassé ou à fortement remanier.
« Nous ne dépensons pas
assez pour nos écoles, la
formation, les sciences et la
technologie, les transports
ou la santé » Tony Blair,
2000
Les questions que soulèvent cette opposition sont donc celles des missions de l’Etat
qui doivent être préservées (éducation, santé) et du rôle de l’Etat en général.
2. LES FORMES DE L’ACTION
PUBLIQUE
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 9
L’ÉTAT, C’EST JUSTE LE RÉGALIEN ET VRAIMENT
RIEN D’AUTRE ?
Alors que la théorie de l’Etat et du contrat social connaît un fort développement à partir du XVIIème siècle (Hobbes, Locke, puis Rousseau), les premiers adversaires de l’Etat, qui
sont aussi les plus modérés puisqu’ils ne souhaitent pas son abolition contrairement à d’autres courants plus tardifs comme l’anarchisme, sont les tenants des théories
libérales.
Cette idéologie est l’héritière des économistes des XVIème et XVIIème siècles, et notamment des physiocrates, pour qui une loi de la nature ordonne l’ensemble de l’activité
humaine. Pour eux, l’homme ne peut atteindre la jouissance qu’avec l’accumulation de biens et la loi de la nature consacre la propriété, donc le bonheur. Pour que la propriété soit
efficace, il faut que leur propriétaire soit libre d’où leur devise libérale : « laissez faire, laissez passer . » Les idéologies libérales vont particulièrement progresser à partir de
l’émergence et de la croissance d’un commerce mondial qui permet un enrichissement rapide de certaines nations au détriment des autres. Dans cette conception libérale et néo-
libérale, l’Etat doit se limiter aux matières régaliennes, et particulièrement à assurer le maintien de l’ordre public et garantir le bon déroulement des échanges
économiques sans aucune externalité et la sécurité des acteurs économiques et des citoyens.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 10
L’exemple le plus marquant de ce rejet de
l’intrusion de l’Etat dans la vie
économique et sociale s’est trouvée avec
le rejet de l’Obamacare, qui visait à
permettre d’assurer le plus grand nombre
possible d’Américains défavorisés. De
fortes résistances politiques mais aussi
populaires, dans les Etats les plus proches
des Républicains, ont été opposées à cette
réforme au nom de la privation de leur
liberté.
Le XIXème siècle a connu une forte poussée de ce courant,
notamment au Royaume-Uni avec la mise en place du libre-
échange en 1846. Progressivement, le Royaume-Uni a tenté de
propager cette conception de l’Etat dans l’Europe en voie
d’industrialisation du XIXème siècle.
Les représentants politiques les plus proches de ce courant de
pensée sont aujourd’hui les Républicains américains qui
refusent l’intervention de l’Etat en dehors des domaines régaliens.
Washington est souvent décrit comme une menace absolue sur les
libertés et toute initiative venant du pouvoir centrale est suspecte.
Ce courant a été porté à un niveau extrême par le Tea Party.
Des manifestants contre la réforme de la Santé de Barack Obama
OU L’ÉTAT, RÉGULATEUR DES INÉGALITÉS?
L’héritage de Jean-Jacques Rousseau : l’Etat comme régulateur des inégalités : A l’inverse des libéraux, d’autres conceptions donnent un rôle
plus important à l’Etat, qu’il s’agisse de contrôle de l’économie ou de la réduction des inégalités. Elles sont les héritières de la pensée rousseauiste
puisque, pour Jean-Jacques Rousseau, les hommes dans l’état de nature étaient heureux et libres. A la suite du développement de l’inégalité entre
eux, les rapports se sont dégradés et pour vivre plus libres et plus heureux, ils ont conclu un pacte les uns avec les autres où ils s’engagent à se
conformer à la volonté générale. C’est cette conception qui va être à la base des tenants, notamment des Républicains et des socialistes en France
durant le XIXème siècle, d’un Etat qui doit mettre en place des politiques sociales en faveur des plus démunis.
La justice sociale et l’Etat par John Rawls. Le XXème siècle, notamment jusqu’en 1970, marque l’apogée des théories sociales de l’Etat dont John
Rawls en a été l’un des théoriciens les plus reconnus. Pour lui, le législateur doit prendre ses décisions sous un « voile d’ignorance », soit occulter sa
propre position dans la société et prendre ses décisions comme s’il pouvait, un jour, occuper une autre position sociale. Ce faisant, il doit établir des
règles les moins défavorables aux plus désavantagés, étant lui-même conscient de pouvoir potentiellement se retrouver dans cette position. Rawls
estime que deux principes de justice seraient décidés, et doivent donc être garantis par les institutions :
1. Le principe de liberté : chaque citoyen doit avoir accès aux mêmes libertés, et la liberté de chacun doit être compatible avec la liberté des
autres membres de la société.
2. Le principe de différence : certaines différences peuvent être tolérées dans une société juste, à une double condition :
A - Les fonctions qui procurent des avantages doivent être accessibles de la même manière à tous les membres de la société. L’égalité des
chances est le socle nécessaire d’une société juste (« il doit être indifférent de naître avec telles caractéristiques plutôt que telles autres »).
B - Les inégalités sont justifiées lorsqu’elles permettent d’améliorer la situation des plus désavantagés. Ce principe justifie les aides accordées
aux plus pauvres, mais aussi certains écarts de salaires (« une personne talentueuse aura […] droit légitimement aux revenus plus élevés que lui
vaut son talent si la collectivité en profite aussi »).
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 11
Une théorie radicale de l’Etat :
la théorie marxiste: Au XIXème
siècle naît également
l’idéologie marxiste, pour qui
l’Etat est mal nécessaire avant
sa suppression. Il pense
cependant que l’Etat étant la
conséquence et non la cause de
l’exploitation de l’homme, sa
disparition ne pourra se
réaliser que par une
suppression préalable de cette
exploitation. Particulièrement,
les idéologies néo-marxistes
deviendront des idéologies
d’exaltation de l’Etat.
ETAT / SOCIÉTÉ CIVILE : FAUT-IL ENCOURAGER LA
RÉDUCTION DU PÉRIMÈTRE DES SERVICES PUBLICS
POUR FAVORISER LA SOCIÉTÉ CIVILE?
Or, certains mouvements politiques, dans le cadre de la volonté de réduction des dépenses
publiques, ont été tentés d’utiliser ce développement de la société civile afin de réduire le périmètre
de l’action de l’Etat. C’est ainsi que les conservateurs britanniques se sont engagé dans la poursuite du
démembrement de l’Etat-providence avec le projet de Big society de David Cameron. L’idée de base de
ce projet est qu'entre l'individu ou le marché et l'Etat, il y a la société civile, faite de toute une série de
corps et d'institutions intermédiaires, famille en tête. Les Tories estiment dès lors que ce sont sur ces corps
intermédiaires que doivent se reposer les réformes qu'il faut s'appuyer pour réformer les politiques
sociales, sans multiplier les dépenses publiques. Ainsi, alors que les travaillistes préconisaient d’augmenter
les dépenses publiques, les conservateurs appellent à s'appuyer sur les associations de terrain et les
organisations caritatives. C’est cette conception qui domine aujourd’hui la conception de l’action publique
au Royaume-Uni. Or, face à la crise en Europe, de nombreux politiques ou penseurs libéraux appellent à
appliquer ce projet ailleurs.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 12
Si cette vision peut amener à s’interroger sur le périmètre de l’action publique menée par l’Etat, il convient de rappeler que de nombreux britanniques
s’opposent à cette Big Society tandis que les Français ont démontré leur attachement à un service public de l’Etat et de qualité. Cette Big society va
notamment à l’encontre de l’idée d’égalité des territoires, à laquelle les Français sont particulièrement attachée. Par ailleurs, si les associations apparaissent
comme pouvant venir en soutien de l’Etat, le développement de services publics à grande échelle semble clairement hors de leur portée.
Face aux conséquences de plus en plus fortes des crises économiques successives de la fin du XXème siècle et du début du XXIème siècle, les sociétés
civiles se sont organisées de plus en plus fortement afin d’apporter différentes réponses, notamment dans le soutien aux plus démunis. Au côté des
associations caritatives plus anciennes (Secours populaire, Emmaüs), Les Restos du Cœur en sont l’un des exemples les plus connus. Aujourd’hui, les associations
travaillant dans les domaines de l’accès à la culture, à l’éducation, à la santé sont particulièrement nombreuses. Elles sont notamment financées par l’Etat qui
reconnaît aux plus importantes d’entre elles le statut « d’association d’utilité publique ».
QUELLES ÉCHELLES POUR L’ACTION PUBLIQUE?
Aujourd’hui, l’action publique est conçue pour être le plus proche possible des citoyens, en vertu du
principe de subsidiarité. Ce mouvement s’est généralisé rapidement en Europe mais a été très tardif en
France. Il se repose de plus en plus sur les acteurs locaux comme les collectivités territoriales, les services
déconcentrés de l’Etat et les associations délégataires du service public. La décentralisation des Etats
s’est opérée au cours de la seconde moitié du XXème siècle, particulièrement en Europe. Toutefois, cette
décentralisation a connu un retard en France.
« Partout, un nouveau droit a été reconnu. Partout, pour y parvenir, la décentralisation est devenue la règle
de vie. Partout, sauf en France. »
Gaston Deferre, 1982
1982 a donc constitué la première étape de cette décentralisation qui a vu les collectivités territoriales
recevoir une personnalité juridique et des compétences propres, accompagnées de transferts financiers
nécessaires au développement de leurs politiques publiques. Les compétences transférées alors aux
collectivités concernent l’urbanisme et le logement, la formation professionnelle, l’aménagement du
territoire, l’action sociale, la santé et les transports.
2003 correspond à la seconde étape, lancée sous Jacques Chirac par Jean-Pierre Raffarin. Elle a
notamment permis d’élargir les prérogatives des communes en matière de démocratie locale (droit
accordé aux collectivités locales d’organiser des référendums décisionnels et droit de pétition pour les
électeurs).
Depuis 2012 se met en place la troisième étape de la décentralisation, avec la mise en place des
métropoles et la nouvelle carte des régions et une définition plus stricte des conséquences.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 13
« La décentralisation n'a pas seulement
une valeur administrative; elle a une
portée civique puisqu'elle multiplie les
occasions pour les citoyens de
s'intéresser aux affaires publiques; elle
les accoutume à user de la liberté. Et
de l'agglomération de ces libertés
locales, actives et sourcilleuses, naît le
plus efficace contrepoids aux
prétentions du pouvoir central, fussent-
elles étayées par l'anonymat de la
volonté collective. »
Alexis de Tocqueville
Si la décentralisation semble
acquise, la question de
l’échelle reste pourtant posée
alors qu’en France, certaines
collectivités se trouvent dans
l’impossibilité d’assumer
certaines politiques publiques.
QUELLES SONT LES CONSÉQUENCES POUR LES
POLITIQUES PUBLIQUES DE L’ATOMISATION DE LA
SOCIÉTÉ ?
La post-modernité occidentale a été fortement synonyme d’individualisation des sociétés. Aujourd’hui, les politiques publiques les
plus importantes restents majoritairement conçues pour être universelles. Dans un premier temps, de plus en plus de politiques ciblées
ont fait leur apparition au cours de la seconde moitié du Xxème siècle (politiques en faveur des jeunes, des anciens, etc.) mais
restaient à vocation universaliste au sein de ce public. Face à l’accroissement des difficultés sociales, l’Etat a renforcé le ciblage de
ses politiques, d’autant que l’universalité de certaines étaient particulièrement contestées. C’est ainsi qu’aujourd’hui la « Garantie
jeunes » ne concerne que les jeunes éloignés de l’emploi, sans diplôme et sans ressources. L’Etat se retrouve en effet dans l’obligation
de cibler de mieux ses politiques publiques et reste particulièrement critiqué lorsqu’il n’y parvient pas.
La réforme des rythmes scolaires : une politique universelle qui a été fortement contestée. La réforme des rythmes scolaires a
connu à son introduction une forte opposition, notamment de la part de villes dont une grande partie de la population appartenait
aux CSP les plus favorisées. Les opposants de la réforme mettaient en avant la fatigue des enfants, le coût pour les communes ou la
qualité des activités. L’universalité de cette politique a été fortement critiquée, notamment par l’opposition au Gouvernement.
Pourtant, un an après son application, 80% des communes en étaient satisfaites et peu de communes choisissent aujourd’hui de ne pas
mettre en place les activités périscolaires.
La politique de la ville et l’éducation prioritaire : un recentrage pour éviter le saupoudrage. Il s’agit de politiques ciblées dans les
plus anciennes. Toutefois, après 2012, un constat évident a été dressé par les différents acteurs publics : de nombreuses politiques
mises en place n’étaient pas suffisamment ciblées et correspondaient plus à saupoudrage inefficace de moyens plus qu’à un réel
investissement à l’impact suffisant. Dès lors, de nombreuses politiques, de correction des inégalités principalement, ont été recentrées
afin de renforcer leur impact. C’est ainsi que le nombre de quartiers en politique de la ville ont été réduits et réinsérés au sein d’un
dispositif unique, en lieu et place des nombreux dispositifs qui existaient. Le même schéma s’est instauré pour l’éducation prioritaire,
avec la réduction du nombre d’établissements qui se partagent désormais en deux dispositifs, REP et REP+.
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 14
LES CONCLUSIONS DE FRANCE STRATÉGIE SUR LE FUTUR DE
L’ACTION PUBLIQUE
SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 15

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  • 1. AGIR POUR TOUS : QUEL PÉRIMÈTRE ET QUELLES MODALITÉS POUR L’ACTION PUBLIQUE ? SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 1
  • 2. 1. UNE GÉNÉALOGIE DE L’ACTION PUBLIQUE SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 3
  • 3. LES MISSIONS DE L’ETAT Les missions régaliennes de l’Etat SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 4 Rendre la justice et dire le droit, battre monnaie, assurer la sécurité intérieure et extérieure : il s’agit des missions traditionnelles de l’Etat Le rôle économique de l’Etat Créer les infrastructures, réguler l’économie, lutter contre le chômage font partie des principales missions économiques de l’Etat. Alors qu’elles ont émergé à partir du XIXème siècle, l’acceptation définitive du rôle de l’Etat dans le domaine économique date de l’après-Seconde Guerre mondiale. Education, la protection sociale et les services publics L’éducation, la recherche, la protection sociale (assurance maladie, retraites, etc.), la création de logement, les transports et la mise en place des autres services publics constituent les autres missions de l’Etat qui ont émergé progressivement à partir du XIXème siècle.
  • 4. L’ACTION DE L’ETAT EN FRANCE SOUS L’ANCIEN RÉGIME : LE CONTRÔLE ET LE MAINTIEN DE L’ORDRE PUBLIC En France, l’action publique des souverains puis de l’Etat s’est développée très tardivement. Elle a longtemps été cantonnée au prélèvement de l’impôt et au maintien de l’ordre : distribution de pain pour éviter les famines et donc les révoltes, action des intendants du roi, ancêtres des préfets, pour surveiller les possibles mouvements de rébellion. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 5 Moret, d’Aguesseausauve la France pendant la Grande famine de 1709 L’action publique pour soutenir les plus démunis s’est en revanche développée bien plus tôt au Royaume-Uni. Des 1601, l'État britannique subvient aux besoins des indigents au niveau des paroisses avec le Poor Relief Act. Il a été amendé par un second Poor Relief Act en 1662, puis le workhouse Test Act de 1723, le Gilbert’s Act de 1782 et le Speenhamland de 1795. L’Allemagne a également développé une action publique à l’égard des plus défavorisés plus élaborée et plus rapide qu’en France. Par exemple, dès le XIXème siècle, Bismarck a rendu obligatoire l'assurance-maladie pour les ouvriers de l'industrie dont le revenu dépasse les 2000 marks en 1883. Puis en 1884, la loi sur les accidents du travail oblige les industriels allemands à cotiser à des caisses coopératives destinées à indemniser les victimes. En 1889, un système de retraite obligatoire est imposé par la loi sur l'assurance vieillesse et l'invalidité.
  • 5. LE XIXÈME SIÈCLE EN FRANCE, MATRICE DE L’ACTION SOCIALE D’AUJOURD’HUI En France, un début d’action publique de l’Etat en faveur des citoyens / sujets naît pour répondre à des besoins sociaux : un exemple avec les ateliers de Louis Blanc L’industrialisation de la France, débutée dans la première moitié du XIXème siècle et qui décolle aux alentours de 1850, apporte avec elle les premiers problèmes sociaux contemporains que sont la misère anomique, le chômage et une nouvelle forme de violence. On assiste alors à une première mise en place de politiques sociales, qui tiennent toutefois, pour les tenants du pouvoir, plus de l’objectif d’un maintien de l’ordre et contrôle des idéologies contestataires que d’une volonté de réduire les inégalités, alors que les libéraux se méfient d’un corps social qu’ils ne maîtrisent pas. Afin de limiter les effets du chômage, le journaliste Louis Blanc prône la création d’ateliers sociaux, sortes de coopératives ouvrières rassemblant les ouvriers d’un même métier qui seront propriétaires de l’outillage et vendront la production à leurs risques et périls. En défaut de capital, il n’hésite pas à demander à l’Etat de financer les ateliers sociaux. Pour mettre en œuvre le droit du travail en cours d’élaboration et répondre au chômage des villes qui augmente, la IInde République crée les Ateliers nationaux réclamés par Louis Blanc mais la direction est confiée au libéral Marie, qui veut les faire échouer. Mal organisés, les Ateliers nationaux sont conçus comme des ateliers de charité où les chômeurs sont employés à des travaux inutiles. Après la révolte ouvrière du 15 mai 1848, les Ateliers nationaux sont fermés. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 6
  • 6. L’ETAT-PROVIDENCE TEL QUE NOUS LE CONNAISSONS A ÉMERGÉ AU XXÈME SIÈCLE Une progression lente de l’action publique après 1918 Après la Première Guerre mondiale, les nécessités de reconstruction du pays ainsi que les défaillances du secteur privé vont avoir pour conséquence d’amener l’Etat et les collectivités locales à intervenir dans des domaines de plus en plus nombreux, notamment le logement et l’alimentation. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 7 Le logement social avant 1945  1894 - La loi Siegfried encourage la création d'organismes d'Habitations à Bon Marché » (HBM).  1906 - La loi Strauss permet aux communes d'intervenir dans le logement social.  1908 - La loi Ribot crée les sociétés de crédit immobilier pour favoriser l'accession à « la petite propriété ».  1912 - La loi Bonnevay autorise la création par les collectivités locales d'offices d'HBM.  1928 - La loi Loucheur marque le premier engagement financier de l'Etat dans le logement social Une avancée majeure : la Sécurité sociale est instituée par les ordonnances d’octobre 1945, protège tous les salariés contre les risques sociaux (maladie, vieillesse, invalidité d’accidents du travail) et distribue des allocations familiales proportionnelles au nombre d’enfants. Son financement est assuré par les cotisations des employés et des employeurs. Malgré les lenteurs de sa généralisation (agriculteurs en 1960, professions médicales 1962, artisans, commerçants 1967) et la modicité des retraites jusqu’aux années 1960 (le minimum vieillesse date de 1956), la portée de la Sécurité sociale est considérable. En organisant un véritable transfert des revenus, la misère totale a disparu, le niveau sanitaire de la population et son pouvoir d’achat ont augmenté. Une transformation majeure du rôle de l’Etat après 1945 Partout en Europe, les conséquences de la Seconde Guerre mondiale imposent à l’Etat de mettre en place des politiques publiques pour relancer l’économie, répondre aux besoins sociaux et reconstruire les infrastructures. Ce rôle accru de l’Etat, justifié économiquement par l’influence grandissante de la pensée de Keynes, qui voit dans la consommation des ménages le moyen de tirer la croissance, et la réussite des politiques économiques qu’il prône, s’étend partout en Europe occidentale. C’est l’organisation planifiée de l’économie en France, l’accélération de la construction de grandes infrastructures (politique du logement), la poursuite de la démocratisation de l’enseignement (loi Haby pour le collège unique en 1975), lutte contre la précarité (création du SMIG devenu SMIC), etc. Le service public de l’éducation se développe au XIXème siècle au fur et à mesure des lois qui l’organisent : loi Guizot, 1833 (une école de garçons dans chaque commune de plus de 500 habitants), loi Falloux (une école de filles dans chaque commune de plus de 800 habitants), lois Ferry 1881 (école gratuite) et 1882 (obligatoire).
  • 7. LA FIN DU XXÈME SIÈCLE ET LE DÉBUT DU XXIÈME SIÈCLES CORRESPONDENT À UNE REMISE EN CAUSE DE L’ETAT-PROVIDENCE Depuis le début de la crise des années 1970, le débat se situe en grande partie autour de l’avenir de l’Etat-providence qui est régulièrement remis en question dans les discours politiques, principalement libéraux mais également de plus en plus dans une partie des représentants dits progressistes. Il est accusé d’inefficacité et de faire peser une lourde menace sur les finances publiques. Cette forte remise en cause, suivie d’un démembrement de plus en plus important des politiques sociales de l’Etat, a été particulièrement fort au Royaume-Uni qui, sous l’impulsion de Margaret Thatcher, s’est engagé dans une politique de baisse des dépenses et de privatisation. Le déficit public en a été réduit, mais le périmètre et la qualité de l’action de l’Etat en faveur des citoyens, et principalement des plus démunis, se sont trouvés particulièrement amoindris. L’Allemagne sous Gerhard Schroeder puis Angela Merkel a également mis en œuvre des politiques de réduction drastique des dépenses publiques. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 8 Toutefois, les courants politiques et philosophiques plus progressistes appellent à ne pas démembrer cet Etat- providence mais plutôt à l’adapter aux nouvelles réalités. C’est autour de cette adaptation de l’Etat-providence que tourne le débat politique français, malgré quelques courses à l’échalote au moment des élections présidentielles comme en 2016 pour savoir qui réduirait le plus les dépenses publiques. Même au Royaume-Uni, d’où est venue l’une des plus fortes contestations de ce modèle, les travaillistes ont régulièrement rappelé leur attachement à l’Etat-providence, malgré leur incapacité à transformer leurs discours en actes entre 1997 et 2007. Paradoxalement, les dernières années marquées par la forte crise économique ont rappelé l’attachement de nombreux Européens à l’Etat-providence et au développement d’un service public de qualité. Les succès ou émergence de candidats défenseurs de cet Etat-providence, notamment dans les pays de tradition particulièrement libérale comme aux Etats-Unis (Bernie Sanders) ou au Royaume-Uni (Jeremy Corbyn), viennent à contre-courant de la pensée dominante des trente dernières années qui voyait dans l’Etat-providence un outil dépassé ou à fortement remanier. « Nous ne dépensons pas assez pour nos écoles, la formation, les sciences et la technologie, les transports ou la santé » Tony Blair, 2000 Les questions que soulèvent cette opposition sont donc celles des missions de l’Etat qui doivent être préservées (éducation, santé) et du rôle de l’Etat en général.
  • 8. 2. LES FORMES DE L’ACTION PUBLIQUE SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 9
  • 9. L’ÉTAT, C’EST JUSTE LE RÉGALIEN ET VRAIMENT RIEN D’AUTRE ? Alors que la théorie de l’Etat et du contrat social connaît un fort développement à partir du XVIIème siècle (Hobbes, Locke, puis Rousseau), les premiers adversaires de l’Etat, qui sont aussi les plus modérés puisqu’ils ne souhaitent pas son abolition contrairement à d’autres courants plus tardifs comme l’anarchisme, sont les tenants des théories libérales. Cette idéologie est l’héritière des économistes des XVIème et XVIIème siècles, et notamment des physiocrates, pour qui une loi de la nature ordonne l’ensemble de l’activité humaine. Pour eux, l’homme ne peut atteindre la jouissance qu’avec l’accumulation de biens et la loi de la nature consacre la propriété, donc le bonheur. Pour que la propriété soit efficace, il faut que leur propriétaire soit libre d’où leur devise libérale : « laissez faire, laissez passer . » Les idéologies libérales vont particulièrement progresser à partir de l’émergence et de la croissance d’un commerce mondial qui permet un enrichissement rapide de certaines nations au détriment des autres. Dans cette conception libérale et néo- libérale, l’Etat doit se limiter aux matières régaliennes, et particulièrement à assurer le maintien de l’ordre public et garantir le bon déroulement des échanges économiques sans aucune externalité et la sécurité des acteurs économiques et des citoyens. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 10 L’exemple le plus marquant de ce rejet de l’intrusion de l’Etat dans la vie économique et sociale s’est trouvée avec le rejet de l’Obamacare, qui visait à permettre d’assurer le plus grand nombre possible d’Américains défavorisés. De fortes résistances politiques mais aussi populaires, dans les Etats les plus proches des Républicains, ont été opposées à cette réforme au nom de la privation de leur liberté. Le XIXème siècle a connu une forte poussée de ce courant, notamment au Royaume-Uni avec la mise en place du libre- échange en 1846. Progressivement, le Royaume-Uni a tenté de propager cette conception de l’Etat dans l’Europe en voie d’industrialisation du XIXème siècle. Les représentants politiques les plus proches de ce courant de pensée sont aujourd’hui les Républicains américains qui refusent l’intervention de l’Etat en dehors des domaines régaliens. Washington est souvent décrit comme une menace absolue sur les libertés et toute initiative venant du pouvoir centrale est suspecte. Ce courant a été porté à un niveau extrême par le Tea Party. Des manifestants contre la réforme de la Santé de Barack Obama
  • 10. OU L’ÉTAT, RÉGULATEUR DES INÉGALITÉS? L’héritage de Jean-Jacques Rousseau : l’Etat comme régulateur des inégalités : A l’inverse des libéraux, d’autres conceptions donnent un rôle plus important à l’Etat, qu’il s’agisse de contrôle de l’économie ou de la réduction des inégalités. Elles sont les héritières de la pensée rousseauiste puisque, pour Jean-Jacques Rousseau, les hommes dans l’état de nature étaient heureux et libres. A la suite du développement de l’inégalité entre eux, les rapports se sont dégradés et pour vivre plus libres et plus heureux, ils ont conclu un pacte les uns avec les autres où ils s’engagent à se conformer à la volonté générale. C’est cette conception qui va être à la base des tenants, notamment des Républicains et des socialistes en France durant le XIXème siècle, d’un Etat qui doit mettre en place des politiques sociales en faveur des plus démunis. La justice sociale et l’Etat par John Rawls. Le XXème siècle, notamment jusqu’en 1970, marque l’apogée des théories sociales de l’Etat dont John Rawls en a été l’un des théoriciens les plus reconnus. Pour lui, le législateur doit prendre ses décisions sous un « voile d’ignorance », soit occulter sa propre position dans la société et prendre ses décisions comme s’il pouvait, un jour, occuper une autre position sociale. Ce faisant, il doit établir des règles les moins défavorables aux plus désavantagés, étant lui-même conscient de pouvoir potentiellement se retrouver dans cette position. Rawls estime que deux principes de justice seraient décidés, et doivent donc être garantis par les institutions : 1. Le principe de liberté : chaque citoyen doit avoir accès aux mêmes libertés, et la liberté de chacun doit être compatible avec la liberté des autres membres de la société. 2. Le principe de différence : certaines différences peuvent être tolérées dans une société juste, à une double condition : A - Les fonctions qui procurent des avantages doivent être accessibles de la même manière à tous les membres de la société. L’égalité des chances est le socle nécessaire d’une société juste (« il doit être indifférent de naître avec telles caractéristiques plutôt que telles autres »). B - Les inégalités sont justifiées lorsqu’elles permettent d’améliorer la situation des plus désavantagés. Ce principe justifie les aides accordées aux plus pauvres, mais aussi certains écarts de salaires (« une personne talentueuse aura […] droit légitimement aux revenus plus élevés que lui vaut son talent si la collectivité en profite aussi »). SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 11 Une théorie radicale de l’Etat : la théorie marxiste: Au XIXème siècle naît également l’idéologie marxiste, pour qui l’Etat est mal nécessaire avant sa suppression. Il pense cependant que l’Etat étant la conséquence et non la cause de l’exploitation de l’homme, sa disparition ne pourra se réaliser que par une suppression préalable de cette exploitation. Particulièrement, les idéologies néo-marxistes deviendront des idéologies d’exaltation de l’Etat.
  • 11. ETAT / SOCIÉTÉ CIVILE : FAUT-IL ENCOURAGER LA RÉDUCTION DU PÉRIMÈTRE DES SERVICES PUBLICS POUR FAVORISER LA SOCIÉTÉ CIVILE? Or, certains mouvements politiques, dans le cadre de la volonté de réduction des dépenses publiques, ont été tentés d’utiliser ce développement de la société civile afin de réduire le périmètre de l’action de l’Etat. C’est ainsi que les conservateurs britanniques se sont engagé dans la poursuite du démembrement de l’Etat-providence avec le projet de Big society de David Cameron. L’idée de base de ce projet est qu'entre l'individu ou le marché et l'Etat, il y a la société civile, faite de toute une série de corps et d'institutions intermédiaires, famille en tête. Les Tories estiment dès lors que ce sont sur ces corps intermédiaires que doivent se reposer les réformes qu'il faut s'appuyer pour réformer les politiques sociales, sans multiplier les dépenses publiques. Ainsi, alors que les travaillistes préconisaient d’augmenter les dépenses publiques, les conservateurs appellent à s'appuyer sur les associations de terrain et les organisations caritatives. C’est cette conception qui domine aujourd’hui la conception de l’action publique au Royaume-Uni. Or, face à la crise en Europe, de nombreux politiques ou penseurs libéraux appellent à appliquer ce projet ailleurs. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 12 Si cette vision peut amener à s’interroger sur le périmètre de l’action publique menée par l’Etat, il convient de rappeler que de nombreux britanniques s’opposent à cette Big Society tandis que les Français ont démontré leur attachement à un service public de l’Etat et de qualité. Cette Big society va notamment à l’encontre de l’idée d’égalité des territoires, à laquelle les Français sont particulièrement attachée. Par ailleurs, si les associations apparaissent comme pouvant venir en soutien de l’Etat, le développement de services publics à grande échelle semble clairement hors de leur portée. Face aux conséquences de plus en plus fortes des crises économiques successives de la fin du XXème siècle et du début du XXIème siècle, les sociétés civiles se sont organisées de plus en plus fortement afin d’apporter différentes réponses, notamment dans le soutien aux plus démunis. Au côté des associations caritatives plus anciennes (Secours populaire, Emmaüs), Les Restos du Cœur en sont l’un des exemples les plus connus. Aujourd’hui, les associations travaillant dans les domaines de l’accès à la culture, à l’éducation, à la santé sont particulièrement nombreuses. Elles sont notamment financées par l’Etat qui reconnaît aux plus importantes d’entre elles le statut « d’association d’utilité publique ».
  • 12. QUELLES ÉCHELLES POUR L’ACTION PUBLIQUE? Aujourd’hui, l’action publique est conçue pour être le plus proche possible des citoyens, en vertu du principe de subsidiarité. Ce mouvement s’est généralisé rapidement en Europe mais a été très tardif en France. Il se repose de plus en plus sur les acteurs locaux comme les collectivités territoriales, les services déconcentrés de l’Etat et les associations délégataires du service public. La décentralisation des Etats s’est opérée au cours de la seconde moitié du XXème siècle, particulièrement en Europe. Toutefois, cette décentralisation a connu un retard en France. « Partout, un nouveau droit a été reconnu. Partout, pour y parvenir, la décentralisation est devenue la règle de vie. Partout, sauf en France. » Gaston Deferre, 1982 1982 a donc constitué la première étape de cette décentralisation qui a vu les collectivités territoriales recevoir une personnalité juridique et des compétences propres, accompagnées de transferts financiers nécessaires au développement de leurs politiques publiques. Les compétences transférées alors aux collectivités concernent l’urbanisme et le logement, la formation professionnelle, l’aménagement du territoire, l’action sociale, la santé et les transports. 2003 correspond à la seconde étape, lancée sous Jacques Chirac par Jean-Pierre Raffarin. Elle a notamment permis d’élargir les prérogatives des communes en matière de démocratie locale (droit accordé aux collectivités locales d’organiser des référendums décisionnels et droit de pétition pour les électeurs). Depuis 2012 se met en place la troisième étape de la décentralisation, avec la mise en place des métropoles et la nouvelle carte des régions et une définition plus stricte des conséquences. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 13 « La décentralisation n'a pas seulement une valeur administrative; elle a une portée civique puisqu'elle multiplie les occasions pour les citoyens de s'intéresser aux affaires publiques; elle les accoutume à user de la liberté. Et de l'agglomération de ces libertés locales, actives et sourcilleuses, naît le plus efficace contrepoids aux prétentions du pouvoir central, fussent- elles étayées par l'anonymat de la volonté collective. » Alexis de Tocqueville Si la décentralisation semble acquise, la question de l’échelle reste pourtant posée alors qu’en France, certaines collectivités se trouvent dans l’impossibilité d’assumer certaines politiques publiques.
  • 13. QUELLES SONT LES CONSÉQUENCES POUR LES POLITIQUES PUBLIQUES DE L’ATOMISATION DE LA SOCIÉTÉ ? La post-modernité occidentale a été fortement synonyme d’individualisation des sociétés. Aujourd’hui, les politiques publiques les plus importantes restents majoritairement conçues pour être universelles. Dans un premier temps, de plus en plus de politiques ciblées ont fait leur apparition au cours de la seconde moitié du Xxème siècle (politiques en faveur des jeunes, des anciens, etc.) mais restaient à vocation universaliste au sein de ce public. Face à l’accroissement des difficultés sociales, l’Etat a renforcé le ciblage de ses politiques, d’autant que l’universalité de certaines étaient particulièrement contestées. C’est ainsi qu’aujourd’hui la « Garantie jeunes » ne concerne que les jeunes éloignés de l’emploi, sans diplôme et sans ressources. L’Etat se retrouve en effet dans l’obligation de cibler de mieux ses politiques publiques et reste particulièrement critiqué lorsqu’il n’y parvient pas. La réforme des rythmes scolaires : une politique universelle qui a été fortement contestée. La réforme des rythmes scolaires a connu à son introduction une forte opposition, notamment de la part de villes dont une grande partie de la population appartenait aux CSP les plus favorisées. Les opposants de la réforme mettaient en avant la fatigue des enfants, le coût pour les communes ou la qualité des activités. L’universalité de cette politique a été fortement critiquée, notamment par l’opposition au Gouvernement. Pourtant, un an après son application, 80% des communes en étaient satisfaites et peu de communes choisissent aujourd’hui de ne pas mettre en place les activités périscolaires. La politique de la ville et l’éducation prioritaire : un recentrage pour éviter le saupoudrage. Il s’agit de politiques ciblées dans les plus anciennes. Toutefois, après 2012, un constat évident a été dressé par les différents acteurs publics : de nombreuses politiques mises en place n’étaient pas suffisamment ciblées et correspondaient plus à saupoudrage inefficace de moyens plus qu’à un réel investissement à l’impact suffisant. Dès lors, de nombreuses politiques, de correction des inégalités principalement, ont été recentrées afin de renforcer leur impact. C’est ainsi que le nombre de quartiers en politique de la ville ont été réduits et réinsérés au sein d’un dispositif unique, en lieu et place des nombreux dispositifs qui existaient. Le même schéma s’est instauré pour l’éducation prioritaire, avec la réduction du nombre d’établissements qui se partagent désormais en deux dispositifs, REP et REP+. SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 14
  • 14. LES CONCLUSIONS DE FRANCE STRATÉGIE SUR LE FUTUR DE L’ACTION PUBLIQUE SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 15