Kennispublicatie sociale media zomer 2012 nifv luisteren en produceren
De valse romantiek van cocreatie - Het openbaar Ministerie en de burger
1. Lange Voorhout 17
2514 EB Den Haag
(070) 302 49 10
www.nsob.nl
info@nsob.nl
De valse romantiek
van cocreatie
DevalseromantiekvancocreatieHetOpenbaarMinisterieendeburger
Andrea Connell
Nienke Grimmius
Yolande van der Meulen
Marcel de Prieëlle
Anil Soerdjbalie
Master of Public Administration (MPA)
Het Openbaar Ministerie en de burger
2. Colofon
Dit is een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State in het kader van de opleiding tot Master of Public Administration
aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
Adres:
NSOB
Lange Voorhout 17
2514 EB Den Haag
telefoon: (070)3024910
email: info@nsob.nl
www.nsob.nl
begeleider: mr. A.W.H. (Arthur) Docters van Leeuwen, senior research fellow NSOB
Auteurs en eindredactie:
Tülay Berk
Marie Louise de Bot
Jan Wiebe Land
Ronald Louwman
Serge Lukowski
Jelleke Truijen
Colofon
Dit is een onderzoek in opdracht van het College van procureurs-
generaal van het Openbaar Ministerie in het kader van de opleiding
tot Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor
Openbaar Bestuur.
Begeleider: Prof. Dr. R.J. in ’t Veld
Auteurs:
Andrea Connell
Nienke Grimmius
Yolande van der Meulen
Marcel de Prieëlle
Anil Soerdjbalie
Illustraties:
Majel, Amsterdam
Juni 2011
3. De valse romantiek van cocreatie
Het Openbaar Ministerie en de burger
Eindrapport Toepassingsfase mpa
Andrea Connell
Nienke Grimmius
Yolande van der Meulen
Marcel de Prieëlle
Anil Soerdjbalie
4. 2 De valse romantiek van cocreatie
Inhoudsopgave
Voorwoord 5
Managementsamenvatting 6
1. Inleiding 9
2. Het om in de netwerkmaatschappij 15
2.1 Het huidige om 15
2.1.1 Wettelijke taak om 15
2.1.2 Effectiviteit van het om 16
2.1.3 De maatschappelijke rol van het om 17
2.1.4 Rechtsstatelijkheid 19
2.1.5 Cultuur van het om 19
2.2 Netwerksamenleving 20
2.2.1 Castells netwerkmaatschappij 20
2.2.2 Gevolgen van de netwerkmaatschappij voor het om 21
2.3. Effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit onder druk 22
2.3.1 Vertrouwen in het om 23
2.3.2 Tevredenheid over het om 24
2.3.3 De machtsrelatie tussen de burger en het om 25
2.3.4 Acceptatie van het gezag van het om 26
2.4 Spanningen bij versterken samenwerking met de burger 28
3. Cocreatie met de burger 33
3.1 Wat is cocreatie? 33
3.2 Welke opties heeft het om? 34
3.3 Voorbeelden van linken met de burger 39
3.3.1 Voorbeelden rond de wettelijke taak 39
3.3.2 Voorbeelden rond de maatschappelijke rol 43
3.3.3 Observaties en het internationaal perspectief 43
3.4 Motieven voor linken 45
3.4.1 De burger met het om 45
3.4.2 Het om met de burger 48
3.5 De spanningen van linken voor het om 49
5. 3Inhoudsopgave
4. Conclusies en aanbevelingen 53
4.1 Conclusies 53
4.2 Aanbevelingen: naar een nieuw handelingsrepertoire 54
5. Tenslotte 61
Cocreatie met een illustrator 62
Literatuurlijst 63
Bijlage I: Opdracht mpa – toepassingsfase 66
Bijlage II: Lijst van geïnterviewden 68
Bijlage III: Cocreatie met de burger bijeenkomst bij het om.69
Bijlage IV: Internationale vergelijking 70
Bijlage V: De verschillende fasen van de beleidscyclus 75
7. Voorwoord
Netwerksamenleving, rechtsstatelijkheid, maatschappelijke betekenis, legitimiteit,
veiligheid, effectiviteit, samenwerken met de burger, cocreatie. Allemaal begrippen
die wij veelvuldig in de interviews hoorden tijdens ons onderzoek voor het Openbaar
Ministerie (om).
Uit onze onderzoeksopdracht destilleerden wij de werktitel: ‘De (on)mogelijkheden
van cocreatie met de burger’. Maar wat is cocreatie? Die vraag was het begin van onze
zoektocht.
Cocreatie heeft met samenwerking te maken, maar wat precies en waarom kiest het
om hiervoor en niet voor ‘burgerparticipatie’, bijvoorbeeld? Misschien heeft de keuze
van het woord een eigen functie, los van de letterlijke betekenis. Zoals Mertens1
aan-
geeft: “Nieuwe woorden zijn in een organisatie van belang omdat ze de aandacht trekken.
Ze zijn raadselachtig en dat is voor het wekken van belangstelling voor ‘nieuwe zaken’ vaak
gewenst…Nieuwe begrippen krijgen iets mystieks: enkelen begrijpen wat bedoeld is, velen
hebben vragen en tasten in het duister….De introductie van het begrip past in een oproep
tot maximale benutting van creativiteit en is een uitnodiging aan de organisatie om (mee) te
denken!” Zou de keuze bewust zijn om het om tot een nieuw repertoire te verleiden,
en ons te dwingen tot kritisch nadenken?
Onze zoektocht leidde ons naar een - voor ons - nieuwe wereld met vele inspirerende
gesprekspartners. Het was een ware ontdekkingstocht, waarvan dit het reisverslag is.
Met dit adviesrapport sluiten wij onze opleiding Master of Public Administration aan
de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob) af. Het College van procureurs-
generaal van het Openbaar Ministerie is de opdrachtgever voor het adviesrapport dat
voor u ligt. Wij danken onze opdrachtgever Marc van Nimwegen en onze contactper-
soon Brigitte de Zwaan, onze begeleider van de nsob Roel in ’t Veld, alle geïnterview-
den, de leden van de International Association of Prosecutors en de deelnemers aan de
bijeenkomst cocreatie voor de inspirerende gesprekken en het openhartig met ons
delen van hun kennis, ervaring, inzichten en opinies.
Dank ook aan onze werkgevers die het mogelijk hebben gemaakt om deze tweejarige
opleiding te volgen en last but not least heel veel dank aan ons thuisfront voor hun
steun en begrip in de afgelopen twee jaar, want ook op hen is een groot beslag gelegd.
Andrea Connell, Nienke Grimmius, Yolande van der Meulen,
Marcel de Prieëlle, Anil Soerdjbalie
1
Mertens, Prof Dr. F.J. H., (2006), Leiderschap en nodale oriëntatie, Kennisprogramma Leiderschap en
Maatschappelijke Integriteit, Bijdrage voor studiedag, Politieacademie.
Voorwoord 5
8. De valse romantiek van cocreatie6
Managementsamenvatting
Dit rapport gaat over de spanningsvolle relatie tussen het Openbaar Ministerie (om)
en de burger. Het is modern om te communiceren met de burger. Maar hoe kan het om
zich tot de burger verhouden? Het om heeft ons gevraagd de mogelijke ontwikkelingen
van het om in de netwerkmaatschappij te doordenken en uit te werken. De vraag is hoe
cocreatie met de burger een bijdrage kan leveren aan de versterking van horizontale
legitimiteit en effectiviteit van het om. En is cocreatie te verenigen met de eisen van
rechtsstatelijkheid? En zo ja, wat vraagt dat van het handelingsrepertoire en de profes-
sionaliteit van het om en zijn medewerkers?
In de visienotitie Perspectief op 2015 staat hoe het om de komende jaren invulling wil
geven aan zijn wettelijke taak (opsporing, vervolging en handhaving) en zijn maatschap-
pelijke rol: zichtbaar, merkbaar en herkenbaar. Het om doet dit vanuit zijn ambitie om
een effectieve bijdrage te leveren aan een veilige en rechtvaardige samenleving.
De netwerkmaatschappij levert spanningen en uitdagingen op voor het om. Hierdoor
staan de effectiviteit en de legitimiteit van het om onder druk, net als de rechtsstatelijk-
heid. Het kader van de maatschappelijke rol van het om, en dus van de relatie met de
burger, wordt in de kern bepaald door het monopolie van het om op de strafrechtelijke
handhaving. Die relatie is voor een groot deel verticaal: het om beschikt immers over de
middelen om dwang uit te oefenen op de burger. Wij noemen vier spanningen die door
die relatie kunnen ontstaan: netwerkmaatschappij versus rechtsstatelijkheid, symboliek
versus rechtsstatelijkheid, effectiviteit versus rechtsstatelijkheid, en maatschappelijk
belang versus magistratelijk gezag.
Het optreden van het om wordt tegenwoordig steeds nadrukkelijker gevolgd door de
burger: de burger kijkt mee en heeft een belang of in ieder geval een mening. De burger
beschikt over steeds meer mogelijkheden om een rol te spelen en wil dat ook. Dat bete-
kent voor het om dat acceptatie van zijn beslissingen (binnen en buiten de zittingszaal)
belangrijk is voor een goede taakuitvoering. Het om wil inzicht krijgen in hoe het zich
tot deze ontwikkeling kan verhouden en een manier vinden om met de spanningen om
te gaan. Een open verbinding met de omgeving is van doorslaggevend belang omdat het
bijdraagt aan de legitimering van het handelen van het om. Kan cocreatie daaraan een
bijdrage leveren?
Cocreatie betekent letterlijk ‘samen creëren’. Cocreatie vraagt om loslaten, wederkerig-
heid, tweerichtingsverkeer in communicatie, transparantie, het geven van ruimte, het
accepteren van onvoorspelbaarheid, en ook het accepteren van ongewenste input vanuit
de samenleving. Bij cocreatie is de burger (mede)beslisser. Bij cocreatie is verlies van
controle en van de eigen regie een consequentie.
Een belangrijke conclusie uit ons onderzoek is dat cocreatie met de burger voor het om
niet mogelijk is. De beginselen van de rechtsstatelijkheid belemmeren dat. Deze begin
9. Inleiding 7
selen zijn kernwaarden voor het om en het om moet ze daarom streng bewaken. Het
uit het oog verliezen van de kernwaarden kan leiden tot een ernstige aantasting van
de legitimiteit van het om.
Linken is wel mogelijk. Linken is de term die wij in dit adviesrapport introduceren
voor vergaande samenwerking met de burger waarbij het om wel de beslissings
bevoegdheid over de strafrechtelijke handhaving behoudt. Zolang het om de
beslissingsbevoegdheid en regie in eigen hand houdt en er geen vervloeiing van
de wilsvorming plaatsvindt, is linken volgens ons mogelijk. Vanuit het oogpunt van
horizontale legitimiteit en effectiviteit is dit een aantrekkelijk perspectief. Maar er
treden spanningen op wanneer het linken dichtbij de wettelijke kerntaken van het
om komt. Effectiviteitwinst mag nooit ten koste gaan van rechtsstatelijkheid.
Linken vraagt meer van het om en de professional dan louter informeren, raadplegen
en adviseren. Het is steeds weer zoeken naar de juiste balans tussen enerzijds lef,
risico en maatschappelijke betrokkenheid en anderzijds de zorgvuldigheid van de
rechtsstatelijkheid en de ‘betrokken distantie’.
Op basis van onze bevindingen komen wij tot de volgende aanbevelingen voor een
nieuw handelingsrepertoire voor het om.
• Ga in gesprek over (kern)waarden
Zodra het om zijn rechtsstatelijke waarden heeft verinnerlijkt, doorziet het bij
intensievere burgerbetrokkenheid veel beter de risico’s en weet het wanneer het
tegen de grenzen van de rechtstatelijkheid aanloopt.
• Sta stil en reflecteer
Veranderen begint bij stilstaan en goed om je heen kijken. Wij adviseren het om
om de eigen voorbeelden van linken onderling te bespreken en om ervan te leren.
Ook de best practices van derden kunnen nuttig zijn.
• Een linkproof organisatieperspectief
Voorwaarde voor een linkproof organisatie is dat zowel leidinggevenden als mede-
werkers uit hun ‘comfortzone’ durven te stappen, risico’s durven te nemen, taboes
bespreekbaar maken en adaptive challenges aangaan (de beïnvloeding van gedrag,
oriëntatie en langgekoesterde houdingen) in plaats van de makkelijke weg van
technical solutions te kiezen2
.
• Kies bewust
Waarom kiest het om in een bepaald geval voor linken? En waarom niet voor een
andere vorm van burgerparticipatie zoals informeren, raadplegen of adviseren?
Bewust kiezen voor de juiste vorm is een belangrijke voorwaarde om de relatie
met de burger aan te gaan en het gewenste resultaat te bereiken.
Nieuwe woorden helpen het om om een dialoog te voeren over (kern)waarden en de
risico’s en kansen van samenwerking tot en met LINKEN met de burger.
2
Heifetz, R., Grashow, A. Linsky, M. (2009), The Practice of Adaptive Leadership, VS, Cambridge, Harvard
Business Press
11. 9Inleiding
1 Inleiding
De vermissing van Milly Boele te Dordrecht in maart 2010 kreeg enorme publieke aan
dacht. Na de dramatische ontknoping werd al snel gezegd dat de politie en het Open
baar Ministerie (om) de situatie verkeerd zouden hebben ingeschat en dat ze essentiële
informatie hadden genegeerd. Op initiatief van de gemeente, de politie en het om (de
veiligheidsdriehoek) werd een extern onderzoek naar het handelen van de politie en
om ingesteld. Deze onderzoekscommissie ontdekte dat burgers via social media uit
gebreid onderling communiceerden over waar Milly zou kunnen zijn. Na de ont
knoping werden via dezelfde social media al heel snel gedetailleerde gegevens over
de dader bekend. De media maakten gebruik van deze informatie-uitwisseling en zo
werden berichten over de mogelijke dader en zijn motieven gepubliceerd, zonder dat
om of politie daar invloed op hadden. Het om en de politie waren terughoudend met
het verstrekken van informatie over de zaak, maar de berichtgeving kende daarbuiten
een eigen, onafhankelijke dynamiek.
Ongeveer anderhalf jaar nadat zwemleraar Benno L. in Den Bosch was opgepakt van
wege ontucht met kinderen komt een andere grote kindermisbruik zaak aan het licht.
Bij een onderzoek naar kinderporno in de Verenigde Staten trof de recherche daar een
foto aan met een jongetje van rond de twee jaar en een Nijntje-knuffel. Op 7 december
2010 werd in Opsporing Verzocht een foto getoond van het jongetje. Tijdens de uitzen
ding werd hij herkend en werd zijn identiteit vastgesteld. Diezelfde avond is een 27-
jarige verdachte, Robert M., aangehouden. Op 12 december 2010 werd door de burge
meester van Amsterdam bekend gemaakt dat op kinderdagverblijven Het Hofnarretje en
Jenno’s Knuffelparadijs kinderen het slachtoffer waren geworden van seksueel misbruik.
Volgens het om is er geleerd van de communicatie in Den Bosch. In Amsterdam zijn
eerst de slachtoffers geïnformeerd en daarna is de media pas actief geïnformeerd door
de veiligheidsdriehoek. Ook is er een speciale website opgericht voor de slachtoffers en
heeft het burgerpanel gekeken naar de opzet en toonzetting van de slachtofferbrieven.
Bij de schietpartij in Alphen aan de Rijn op 8 april 2011 zijn zeven mensen om het leven
gekomen, inclusief de dader, die zichzelf doodschoot. Binnen een mum van tijd ver
schenen ooggetuigenverslagen op YouTube, Hyves en Twitter. Al twee uur na de ge
beurtenis gaf de hoofdofficier van justitie op een persconferentie veel informatie over
deze zaak. In de dagen erna verscheen zij in twee televisieprogramma’s met nog uit
gebreidere (achtergrond)informatie over de dader en de wapens. In deze zaak heeft
het om via de media open gecommuniceerd met de burger.
Het waren allemaal zaken die voor grote maatschappelijke beroering zorgden, maar
die vanuit het handelen van politie en om sterk verschilden. Terughoudendheid versus
open communicatie. Wat kan het om leren van deze verschillen? Hoe erg is het als
‘anderen’, zoals burgers en media, zelf aan de slag gaan met een zaak? Hoe moet het
om zich in een dergelijke situatie opstellen? Moet het om maatschappelijke betrokken
heid stimuleren, mag het eraan meewerken of moet het om juist gepaste afstand
houden? Welke houding van het om draagt bij aan de veiligheid?
12. 10 De valse romantiek van cocreatie
Achter de vragen zit de overheersende maatschappelijke gedachte dat de burger recht
heeft op veiligheid en dat de overheid daarvoor moet zorgen. In het regeerakkoord van
het huidige kabinet staat daarover:
“Veiligheid is een kerntaak van de overheid. Randvoorwaarde voor vrijheid en vertrouwen is
een omgeving die niet onveilig is en waar geen gevoelens van onveiligheid heersen. Het moet
veiliger worden op straten, in wijken en de openbare ruimte. Het daadkrachtig aanpakken van
straatterreur, overlast, intimidatie, agressie, geweld en criminaliteit vraagt om een zichtbaar,
gezaghebbend en doortastend optreden van politie en justitie.”3
3
Uit het Regeerakkoord (2010), hoofdstuk 10: Veiligheid.
Figuur 2: Trouw, 12 mei 2011
Figuur 1: Nu.nl, 20 april 2011
13. 11Inleiding
Veiligheid is dus een heel belangrijk maatschappelijk thema, bij burgers en bij het ka
binet. Dat uit zich bijvoorbeeld in de roep om hardere en langere straffen, zowel in de
maatschappij als in de politiek. De druk op het om en op de andere partijen in de vei
ligheidsketen (zoals de politie) is dus groot. Deze druk staat overigens op gespannen
voet met de bezuinigingen, ook bij het om, die eveneens hoog op de agenda staan bij
het huidige kabinet.
De aan het begin van de inleiding beschreven voorbeelden staan niet op zichzelf. In
de praktijk van het om komen talloze kleine en grote gebeurtenissen voor die veel
(media)belangstelling krijgen en die een grote maatschappelijke impact hebben. Die
gebeurtenissen beïnvloeden in toenemende mate het dagelijks functioneren, het ge
zag en de strategische oriëntatie van het om. Het is dan ook niet verrassend dat het
om steeds meer aandacht besteed aan hoe om te gaan met zijn omgeving, aan samen
werken en aan netwerken.
Figuur 3: Volkskrant, 9 april 2011
Figuur 4: Ministerie van Veiligheid en Justitie, woensdag 23 maart 2011
14. 12 De valse romantiek van cocreatie
In de visienota Perspectief op 2015 merkt het om op dat, ondanks dat Nederland in de
afgelopen jaren substantieel veiliger is geworden, veel burgers zich zorgen maken over
de veiligheid in hun eigen leefomgeving en in de samenleving in het algemeen. Er
staat in hoe het om in samenwerking met anderen via het strafrecht wil bijdragen aan
‘een veilige en rechtvaardige samenleving’. Aansluiten bij de concrete problemen van
de burger is voor het om daarbij prioriteit. Daarvoor heeft het om naar eigen zeggen
een stevige verankering in zijn maatschappelijke omgeving nodig. Het om wil op de
drie domeinen: wijkgerelateerde criminaliteit, high impact delicten en ondermijning
van de rechtsstaat door georganiseerde misdaad beter geïnformeerd zijn om de capa
citeit voor opsporing en vervolging effectiever in te kunnen zetten.
In de visienota wordt ook het belang van aandacht voor slachtoffers, daders en nabe
staanden benadrukt, net als de mogelijkheid om de burger te raadplegen bij concrete
opsporingsacties, bijvoorbeeld via SMS-alert. De precieze rol van de burger moet nog
worden uitgewerkt. Daarover is het om nog informatie aan het verzamelen, onder
andere door een adviesopdracht neer te leggen bij de Master of Public Administration
(mpa) van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob). Dit adviesrapport is
gemaakt in het kader van de laatste fase van de mpa opleiding, de toepassingsfase.
De adviesopdracht
De opdrachtgever vanuit het om voor dit advies is Mr. Marc van Nimwegen mpa lid
van het College van procureurs-generaal. De begeleider vanuit de nsob is Prof. Dr.
Roel in ’t Veld.
De adviesopdracht is als volgt (bijlage 1):
“Overwegende dat het om zijn positionering ten opzichte van de burger opnieuw moet door
denken en handelingsrepertoires moet ontwikkelen waarbij horizontale legitimering en rechts
statelijkheid met elkaar te verbinden zijn, luidt de opdracht als volgt:
• Doordenk de ontwikkelingen in de richting van de netwerkmaatschappij op hun implicaties
voor positionering en functioneren van het om vis à vis de burger.
• Werk binnen de context van Perspectief op 2015 uit of en hoe cocreatie met burgers een
bijdrage kan leveren aan versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit.
• Geef aan of en hoe cocreatie met burgers te verbinden is met de eisen van rechtsstatelijk
heid.
• Omschrijf welke eisen deze nieuwe handelingsrepertoires stellen aan de professionaliteit
van het om en zijn medewerkers.”
Aanpak
Het advies in dit rapport is gebaseerd op literatuurstudie en op vele gesprekken met
medewerkers van het om en deskundigen van buiten het om (bijlage 11). Op 29 april
2011 hebben we een bijeenkomst over cocreatie gehouden met deskundigen van
binnen en buiten het om (bijlage 111). Het doel van die bijeenkomst was de voorlopige
bevindingen te toetsen en te verdiepen. Parallel aan de gesprekken hebben wij een
enquête over cocreatie gehouden onder de leden van de International Association of
Prosecutors (iap), de vereniging van officieren van justitie in het buitenland (bijlage iv).
15. 13Inleiding
Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, bespreken wij de spanningen in het werk van
het om in relatie tot de burger. Daarvoor staan wij stil bij het functioneren van het om
en de context waarbinnen de organisatie functioneert. De recente veranderingen in de
maatschappij die van betekenis zijn voor de relatie tussen het om en de burger komen
ook, beknopt, aan bod. Wij lichten toe in hoeverre de maatschappelijke ontwikkelin
gen de legitimiteit en effectiviteit van het om en de rechtsstatelijkheid onder druk
zetten.
In het derde hoofdstuk bekijken wij, na het bespreken van het begrip, cocreatie in rela
tie tot de legitimiteit, effectiviteit en rechtsstatelijkheid van het werk van het om. Maar
ook waar de kansen liggen en spanningen ontstaan. Daarvoor gaan wij op zoek naar
mogelijke posities van het om ten opzichte van de burger. Wij illustreren dit hoofdstuk
met voorbeelden die wij zijn tegengekomen in Nederland en in het buitenland.
In het vierde hoofdstuk vindt u de conclusies en aanbevelingen aan het om. En wij
sluiten het advies af met een terugblik op de belangrijkste conclusies (hoofdstuk 5).
17. 15Het om in de netwerkmaatschappij
2 Het om in de netwerkmaatschappij
2.1 het huidige om
Het om is de enige instantie in Nederland die verdachten voor de strafrechter kan
brengen. Strafrechtelijke handhaving was en is de kerntaak van het om, maar toch
is er veel veranderd. Vooral de maatschappelijke rol van het om is veranderd. Het om
is gaan participeren in maatschappelijke processen rondom veiligheid om een goede
relatie te krijgen en te houden met zijn ketenpartners en met het maatschappelijk
middenveld (inclusief de burger). In deze paragraaf gaan we in op de veranderde rol
van het om. We staan eerst stil bij de wettelijke taken van het huidige om. Vervolgens
bezien we die taken vanuit het veranderde maatschappelijke perspectief (de netwerk
samenleving), onderzoeken wij in hoeverre de netwerksamenleving de effectiviteit,
legitimiteit en rechtsstatelijkheid van het om onder druk zet en tot slot gaan we in
op de spanningen die dat oplevert.
2.1.1 Wettelijke taak om
De wettelijke hoofdtaak van het om staat omschreven in artikel 124 van de Wet op de
rechterlijke organisatie (Wet ro) en luidt:
“Het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met
andere bij wet vastgestelde taken.”
Deze hoofdtaak valt uiteen in drie onderdelen:
1. De opsporing van strafbare feiten;
2. De vervolging van strafbare feiten;
3. Het toezicht op de uitvoering van strafvonnissen.
Sinds 2008 heeft het om de bevoegdheid om zonder tussenkomst van de rechter te
straffen en maatregelen op te leggen. Bijvoorbeeld bij taakstraffen, geldboetes en
schadevergoedingen voor slachtoffers bij overtredingen of misdrijven waarop een
maximumgevangenisstraf van zes jaar staat.
Naast de hoofdtaak heeft het om taken bij de handhaving van andere bij wet vastge
stelde zaken, zoals het toezicht in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in
psychiatrische ziekenhuizen. In dit advies concentreren we ons echter op de hoofd
taak van het om.
Het om valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Dat wil echter niet zeggen dat het ministerie volledige invloed op de hoofdtaak van het
om kan uitoefenen. Strafrechtelijke handhaving is wettelijk bepaald de taak van het
om en niet van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Daarom is het om door haar
unieke staatrechtelijke positie meer dan een uitvoeringsorganisatie van het Ministerie.
De minister van Veiligheid en Justitie heeft wel een ruime aanwijzingsbevoegdheid op
grond van artikel 127 Wet ro voor de algemene taakuitoefening van het om. De be
voegdheid van de minister, op grond van artikel 127 Wet ro om in individuele zaken
aanwijzingen te geven is echter zeer beperkt.
18. 16 De valse romantiek van cocreatie
Het parlement kan zich formeel niet mengen in het vervolgingsbeleid van het om. Dat
komt voort uit de rechtsstaatgedachte: de democratische inbreng door het parlement
op de strafrechtspleging (opsporing, vervolging en berechting) is sterk beperkt. Demo
cratische inbreng, uiteraard van groot belang in een democratische rechtsstaat, is ge
borgd door de rol van het parlement vooraf in de normstelling, rechtshandhaving en
bestraffing4
. De rol die de minister en het parlement aan de voorkant hebben, zorgt
ervoor dat de verticale legitimiteit voor het om niet van minder belang is dan voor
andere overheidsinstellingen.
Het om is onderdeel van de justitiële keten. De belangrijkste partner aan de voorkant
van de keten is de politie. Het om geeft leiding aan de opsporing door de politie en
maakt gebruik van de gegevens die de politie verzamelt om tot vervolging over te kun
nen gaan. In de Veiligheidshuizen werkt het om met andere ketenpartners samen aan
opsporing, vervolging, berechting en hulpverlening. In dit geval zijn de ketenpartners,
naast de politie onder meer gemeenten, de Reclassering, welzijnsorganisaties en de
Raad voor de Kinderbescherming. Andere partners in de justitiële keten zijn het Minis
terie van Veiligheid en Justitie en de zittende magistratuur.
2.1.2 Effectiviteit van het om
Gelet op de wettelijke taak van het om geeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie
de kaders aan. Op basis daarvan en op basis van de ontwikkelingen in de samenleving
stelt het College – tegen een meerjarig beleidsperspectief - jaarlijks een strategische
beleidsagenda op. In de visienota Perspectief op 2015 zijn de kaders neergezet voor de
komende vier jaren en wordt invulling gegeven aan de manier waarop het om de
strafrechtelijke handhaving ter hand wil nemen. Het om staat onder grote druk om
zijn effectiviteit te verhogen. En omdat de capaciteit van het om beperkt is, moeten
keuzes worden gemaakt.
Het om kan zijn effectiviteit verhogen als het gaat om:
• Zichtbaarheid (in de media, maar ook rechtstreeks naar de individuele burger);
• Merkbaarheid (in termen van vergelding, maar ook van resultaat: gerichtheid op
beheersing van de criminaliteit);
• Herkenbaarheid (handhaven op basis van reële, niet te hoge verwachtingen);
• Snelheid (dicht bij de dader met lik-op-stukbeleid)5
.
Een deel van die aspecten komt terug in een zaakgeoriënteerde benadering van het
verhogen van de effectiviteit van het om: door de instroom te beperken (merkbaar
heid). Bij strafrechtelijke interventies is dan ook een van de doelen het recidiverisico
zoveel mogelijk terug te dringen. In de zaakgeoriënteerde benadering kan het om ook
zijn effectiviteit verhogen door burgers te laten zien dat misdadig gedrag niet wordt
getolereerd (zichtbaarheid). Middelen zoals de mogelijkheid om zaken zonder tussen
komst van de rechter af te doen (snelheid), helpen ook.
4
Cleiren en De Roos, Democratisering van de strafrechtspleging, in K. Boonen, T. Cleiren, R. Foqué Th.
De Roos (eds.) (202), De weging van ’t Hart. Idealen, waarden en taken van ht strafrecht, Deventer, Kluwer,
p. 174
5
Nieuwjaarsspeech Collegevoorzitter Brouwer bij het CCV, 10 januari 2011
19. 17Het om in de netwerkmaatschappij
Het belangrijkste middel om de effectiviteit te verhogen is echter de bevoegdheid van
het om om een zelfstandige afweging te maken of het tot vervolging overgaat bij een
geconstateerd delict. In het Nederlandse stelsel van strafvordering bestaat namelijk
geen strafvervolgingverplichting. Volgens dit in artikel 167 van het Wetboek van Straf
vordering vastgelegde opportuniteitsbeginsel is het om namelijk bevoegd om vervol
ging in het algemeen belang achterwege te laten. Sinds de jaren zeventig legt het om
dit opportuniteitsbeginsel overigens positief uit: het gaat slechts tot vervolging over
wanneer dat in het algemeen belang is6
. Deze toepassing door het om staat wel voort
durend onder druk. Volgens Collegevoorzitter Brouwer nemen wij een tamelijk unieke
positie in met ons opportuniteitsbeginsel: “De Duitsers en de Engelsen hebben dat niet.
Europese rechtssystemen worden steeds eenduidiger, dat is beleid. Ik betwijfel of het lukt ons
beginsel in stand te houden. Dat gaat me aan het hart. Denk eens terug aan tien jaar geleden.
Als we toen alle bolletjesslikkers voor de rechter hadden moeten brengen, dan was het hele
systeem dichtgeslibd”.7
Met het opportuniteitsbeginsel heeft het College een belangrijk middel in handen om
het om te sturen op effectiviteit. Het beginsel biedt immers de mogelijkheid om het
strafrecht vooral in te zetten voor die zaken, die een grotere (maatschappelijke) bete
kenis hebben dan de zaak zelf.
De symbolische werking van het strafrecht is namelijk essentieel. Jaarlijks worden
misschien wel tien miljoen strafbare delicten gepleegd, waarvan slechts ongeveer een
tiende bij de politie terechtkomt. Een klein deel daarvan komt bij het om: het om han
delt jaarlijks ruim 200.000 rechtbankzaken af, waarvan 120.000 daadwerkelijk via de
rechtbank lopen. Ongeveer een tiende van de zaken die via de rechtbank worden af
gehandeld, gaat via de meervoudige kamer. Dat deel, dus uiteindelijk slechts één pro
mille van het (waarschijnlijke) totaal aantal delicten per jaar, bepaalt (voor de burger)
het beeld van de rechtspraak.
2.1.3 De maatschappelijke rol van het om
Voor het om is zijn maatschappelijke rol een uitstekend middel om zijn effectiviteit
verder te verhogen. Criminaliteit kan immers niet alleen door repressie worden opge
lost; daarvoor is de capaciteit van het om en van de politie ook niet toereikend genoeg.
Het om kiest bewust als uitgangspunt voor maximalisatie van het maatschappelijk
effect. Het werkt ‘van buiten naar binnen’ en stelt zich daarbij steeds de vraag wat de
veiligheidsproblemen zijn die aangepakt moeten worden. Het doel is het verminderen
van het criminele gedrag, het naleven van de (straf)wetten van ons land door een op
compliance gerichte benadering. Het om wil samen met de netwerkpartners de impact
van de interventie zo groot mogelijk maken én deze impact voor de samenleving in
zichtelijk maken.
Het om participeert daarom bijvoorbeeld in diverse maatschappelijke processen:
officieren van justitie zijn graag geziene deelnemers in diverse maatschappelijke
platforms. Zij brengen niet alleen het strafrechtmonopolie mee, maar zijn ook hoog
gekwalificeerde professionals. Voor het om is omgevingsgerichtheid dus van groot
belang geworden.
6
Geelhoed, De officier van justitie als Nichtverfolger, in: Schoep, G.K. Cleiren, C.P.M., Van der Leun, J.P. en
Schuyt, P.M. (2010), Vervlechting van domeinen, Deventer: Kluwer, p. 1
7
Volkskrant, 19 mei 2011, p. 3
20. 18 De valse romantiek van cocreatie
Want, zoals we in hoofdstuk 1 al constateerden, veiligheid staat hoog op de politieke
en maatschappelijke agenda. Wij als burgers verwachten heel veel van het om en van
de veiligheidsketen. Andersom kan het om alleen adequaat functioneren, als het een
goede relatie onderhoudt met zijn ketenpartners en met het maatschappelijk midden
veld, inclusief de burger.
De popularisering en politisering van het strafrecht wijzen op een steeds grotere
maatschappelijke afhankelijkheid ervan. “De samenleving is steeds meer gaan leunen
op haar rechtssysteem, en dreigt het daarmee te verpletteren.”8
Dat risico noodzaakt het
om tot keuzes.
In Perspectief op 2015 geeft het om onder meer aan dat het de selectiviteit van het straf
recht wil verhogen, zodat gekozen wordt voor de zaken en interventies met het groot
ste maatschappelijke effect. Dit gaat hand in hand met kwalitatief goede, snelle en
efficiënte afdoening van zaken. Er staat verder in Perspectief op 2015 dat de strafrechte
lijke interventies volgens het om beter tot hun recht komen, als ze onderdeel zijn van
een gezamenlijke strategie met andere (maatschappelijke) partners.
In Perspectief op 2015 worden drie domeinen onderscheiden waarin het om zijn infor
matiepositie in de komende jaren wil verbeteren door zich op sterkere relaties met de
burger te richten:
• Wijkgerelateerde criminaliteit
Hierbij gaat het om het aanpakken van veel voorkomende, wijkgerelateerde proble
men door overlast en criminaliteit, problemen waar bewoners en bedrijven van die
wijken zelf mee komen. Het om zoekt aansluiting bij deze concrete, dagelijkse proble
men van burgers en richt zich daarbij in het bijzonder op criminele veelplegers en cri
minele (jeugd)groepen. De strategie van het om is gericht op interventies die zichtbaar,
merkbaar en herkenbaar zijn voor slachtoffers, daders, en voor de omgeving waarin
het delict gepleegd is. Bijvoorbeeld het inzetten op het herstellen van schade die aan
slachtoffers en de samenleving is toegebracht, en het opleggen van (taak)straffen die
de dader confronteren met de gevolgen van zijn delict.
• High-impact criminaliteit
Hierbij gaat het om klassieke vormen van zware criminaliteit, zoals moord en dood
slag, overvallen, ontvoering, gijzeling, verkrachting en mishandeling, die tot grote
maatschappelijke onrust kunnen leiden. Vanwege de impact van deze vorm van crimi
naliteit wil het om snel en effectief opsporen en streng vervolgen. Dit optreden van het
om is gericht op het afschrikken en onschadelijk maken van criminelen door ze lange
vrijheidsstraffen op te leggen en (mede daardoor) recht doen aan de slachtoffers en
aan de geschokte maatschappij. De strategie van het om is gericht op het afgeven van
het signaal dat dergelijk geweld niet wordt getolereerd.
• Ondermijning
Hierbij gaat het om de aanpak van vormen van georganiseerde misdaad waarbij ver
smelting van onderwereld en bovenwereld voorkomt, zoals bij financieel-economische
criminaliteit en bij milieudelicten. Aangiften blijven bij deze maatschappelijk onder
8
Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p . 122 en p. 81
21. 19Het om in de netwerkmaatschappij
mijnende vorm van criminaliteit vaak achterwege, omdat er geen direct aanwijsbare
slachtoffers zijn. Daardoor zijn bijzondere opsporingsmethoden nodig om de crimine
le organisaties te kunnen blootleggen en ontmantelen. De strategie van het om in dit
derde domein is gericht op het verslechteren van het criminele ondernemingsklimaat
voor deze georganiseerde misdaad in Nederland.
2.1.4 Rechtsstatelijkheid
De maatschappelijke rol van het om, en dus de relatie met de burger, wordt in de kern
bepaald door het monopolie van het om op de strafrechtelijke handhaving. Die relatie
is voor een groot deel verticaal: het om beschikt immers over de middelen om dwang
uit te oefenen op de burger. In een dergelijke verhouding is altijd het gevaar van wil
lekeurige machtsuitoefening aanwezig.
De rechtsstaat is bedoeld als waarborg tegen deze willekeurige machtsuitoefening. In
een rechtsstaat worden de burgers beschermd tegen de willekeur van de machthebber
doordat (ook) de staat door wetgeving is gebonden aan het recht (legaliteit), ook wel
rechtsstatelijkheid genoemd. Het doel is onder meer rechtszekerheid en rechtsgelijk
heid te bevorderen. Toch is daarmee nog niet gegarandeerd dat de staat zich ook daad
werkelijk aan wetten en regels houdt. Wij willen daarom in dit advies een bredere defi
nitie van het begrip rechtsstatelijkheid hanteren: we kijken ook naar de vraag of de or
ganisatie uit zichzelf handelt volgens de rechtsstaat9
. Als we dat betrekken op het om
als uitvoeringsorganisatie van de staat, dan wordt het antwoord op de vraag of het om
rechtsstatelijk handelt, bepaald door de mate waarin de burger erop kan vertrouwen dat
het om handelt volgens de principes van wet- en regelgeving. Daarbij gaat het vooral
om wet- en regelgeving die betrekking heeft op de relatie tussen het om en de burger.
Redenerend vanuit deze brede definitie komen wij tot een aantal kenmerkende begin
selen van rechtsstatelijkheid, te weten rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, procedurele
zuiverheid, vermoeden van onschuld, recht op hoor en wederhoor, fairness, transpa
rantie, proportionaliteit, integriteit en controleerbaarheid. Wanneer wij in dit advies
spreken over rechtsstatelijk handelen, gaat het om handelen dat voldoet aan de hier
boven genoemde beginselen.
2.1.5 Cultuur van het om
Het om als onderdeel van het rechtssysteem is besproken. Het om is ook een organisa
tie van mensen. De medewerkers bij het om bepalen het succes van het functioneren
van het om. Het om is een hiërarchische organisatie van zeer loyale hoogopgeleide
professionals. De sturing vindt vooral op (juridische) inhoud plaats. Officieren hebben
een hoge mate van eigen verantwoordelijkheid, zijn autonoom en relatief risicovermij
dend, omdat zij hun keuzes altijd goed moeten kunnen onderbouwen. Maar in de net
werkmaatschappij is de druk op de professional groter geworden. De burger kan in de
huidige netwerkmaatschappij de kennis van het om controleren en hij kan zelf met
de informatie aan de slag om ‘de waarheid’ te vinden.
Van de ongeveer 4.500 medewerkers zijn er 800 officier van justitie. De officieren hebben
na hun rechtenstudie de raio-opleiding gevolgd bij het Studiecentrum Rechtspleging,
9
Raat, C. (2007), Mensen met Macht, Rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd voor maatschappelijke
organisaties, Den Haag: Boom juridische uitgeverij, p165-166
22. 20 De valse romantiek van cocreatie
het eigen opleidingsinstituut van de rechterlijke organisatie. Uitzondering hierop is de
beperkte groep zogenaamde buitenstaanders, die op basis van ruime juridische werker
varing instromen als officier. Deze uniciteit kent voordelen en nadelen. Enerzijds bevor
dert dit de ontwikkeling van gespecialiseerde kennis en professionaliteit, doordat de
officieren dezelfde taal met elkaar spreken. Anderzijds loopt het om het risico van
‘groepsdenken’, van blinde vlekken en van elitair gedrag. Voor medewerkers met een
andere achtergrond is het moeilijk om geaccepteerd en gewaardeerd te worden.
De afgelopen jaren zijn ook belangrijke veranderingen in de organisatie van het om
doorgevoerd. Voorbeelden zijn de reorganisatie van negentien arrondissementsparket
ten naar tien regionale parketten en de instelling van een centraal College van procu
reurs-generaal in Den Haag en de Landelijke Ressortelijke Organisatie (lro), voorheen
5 ressorten. Hierdoor is het om in de loop van de tijd veranderd van een organisatie
met relatief zelfstandige regio’s naar een organisatie die centraal aangestuurd wordt.
Een geïnterviewde geeft aan dat de aanpassing van de communicatie- en hrm-functie
in het nieuwe sturingsmodel nog volop in ontwikkeling is.
2.2 netwerksamenleving
De maatschappelijke rol van het om is aan veranderingen onderhevig door veranderin
gen in de maatschappij zelf. In deze paragraaf gaan wij in op de overheersende verande
ring in de maatschappij die van betekenis is voor de relatie tussen het om en de burger:
de ontwikkeling naar een netwerkmaatschappij. De wereld heeft zich getransformeerd
van een overzichtelijk hiërarchisch ingericht systeem naar een onoverzichtelijke con
stellatie van netwerken. Daardoor is ook de relatie van het om tot de burger veranderd,
zoals bleek uit het voorbeeld van de schietpartij in Alphen aan de Rijn in de inleiding: de
relatie met de burger is directer (web 2.0), individueler en gefragmenteerder geworden.
2.2.1 Castells netwerkmaatschappij
De Spaanse socioloog Manuel Castells stelt dat wij tegenwoordig leven in een net
werkmaatschappij, waarin grenzen niet meer bestaan en mensen, goederen en infor
matie zich razendsnel verplaatsen. In 1989 introduceerde hij het concept ‘space of
flows’ (“the material and immaterial components of global information networks used for
the real-time, long-distance co-ordination of the economy”).
“Space is the physical support of the way people live in time. Real world time, the space-and-time
to which people are accustomed, is the “space of places”, which is unlike the “space of flows” be
cause it lacks the three elements of (i) a proper flow medium, (ii) the proper items composing the
flow traversing through it, and (iii) the organisational nodes through which these flows circulate.
The space of flows concept comprehends human action and interaction occurring dynamically and
at a distance — effected via telecommunications technology containing continuous flows of time-
sensitive communications, and the nodes of global computersystems. These informational flows
connect people to a continuous, real-time cybernetic community that differs from the global vil
lage because the groups’ positions in time become more important than their places.”10
10
Castells, M, “An Introduction to the Information Age” in The Information Society Reader, Frank Webster,
Raimo Blom, Erkki Karvonen, Harri Melin, Kaarle Nordenstreng, and Ensio Puoskari (ed.), London
and New York: Routledge, 2004, pp 138–49
23. 21Het om in de netwerkmaatschappij
Netwerken zijn maatschappelijk steeds bepalender. Wie effectief kan opereren in net
werken, heeft immers invloed en macht. Volgens Castells worden de machtsposities in
de netwerkmaatschappij ontleend aan de macht om anderen te includeren dan wel
uit te sluiten van deelname aan een netwerk, de macht om (onderdelen van) het net
werk regels op te leggen, de macht over andere actoren binnen het netwerk en aan de
macht om doelen en strategie van het netwerk te creëren.
De informatietechnologie die ten grondslag ligt aan de netwerkmaatschappij, heeft
ook nieuwe vormen van criminaliteit mogelijk gemaakt, zoals virtuele netwerken van
kinderporno, mensenhandel, hacking en high tech financiële fraude. Alleen met speci
fieke kennis kan het om adequaat reageren op deze nieuwe vormen van criminaliteit.
2.2.2 Gevolgen van de netwerkmaatschappij voor het om
Informatie is een steeds vaker voorkomend en belangrijker machtsmiddel in de net
werksamenleving. Het beheersen van informatie, in de zin van leggen van contacten
en het slim kunnen vinden en filteren van relevante informatie uit de beschikbare
overdaad, is voor de moderne burger een zeer waardevolle eigenschap. De snelheid
waarmee informatie beschikbaar komt is enorm toegenomen. Een willekeurig misdrijf
wordt tegenwoordig door toevallig aanwezige burgers vastgelegd en binnen de kortste
keren via YouTube of Facebook met de rest van de wereld gedeeld. Informatie komt
binnen enkele minuten bij ons binnen via Twitter. Een gevolg daarvan is dat gebeurte
nissen die vroeger onzichtbaar bleven, binnen korte tijd onverwachts kunnen uitgroei
en tot een ontembaar mediaspektakel (figuur 5). Een ander gevolg is dat over elke bur
ger wel wat bekend is. Privacy is een heel ander concept geworden. De relaties tussen
burgers onderling en tussen burgers en overheid zijn in de netwerksamenleving an
ders dan daarvoor. Dominant in de veranderingen zijn de sociale media en intelligente
digitale vormen van interactie (van web 1.0, naar web 2.0 en straks web 3.0). Dit bete
kent voor het om ook dat de horizontale legitimiteit belangrijker is geworden.
Figuur 5: Algemeen Dagblad, 11 februari 2011
24. 22 De valse romantiek van cocreatie
Ook de verhouding tussen dader en slachtoffer bij een delict is veranderd. Een dader
hoeft zijn slachtoffer bijvoorbeeld niet meer alleen met fysiek geweld te beroven, maar
hij kan vanaf een willekeurige plek op de wereld de virtuele bankrekening van een
nietsvermoedende burger leeghalen. Cybercrime is in hoge mate abstract, locatie
ongebonden en tijdsongebonden.
Dat betekent dat de strafrechtelijke handhaving ook een andere aanpak vergt. Voor de
handhaving is ‘kennen en gekend worden’ een belangrijk principe. Maar het karakter
van criminaliteit is veranderd door het verdwijnen van de grenzen, de vergroting van
de mobiliteit en de anonimiteit. De afstand tussen het om en de crimineel is soms let
terlijk en figuurlijk groter geworden. Zowel de politie, het om, als criminelen hebben
steeds meer virtuele informatie nodig om hun activiteiten te kunnen plannen en
uitvoeren.
2.3. effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit
onder druk
In deze paragraaf onderzoeken wij in hoeverre de geconstateerde maatschappelijke
ontwikkeling van de netwerkmaatschappij de effectiviteit, de rechtsstatelijkheid en
de legitimiteit van het om onder druk zetten.
Binnen de overheid en binnen maatschappelijke instanties leeft namelijk de gedachte
dat hun legitimiteit onder druk staat. De Strategische Kennisagenda 2010-2015 van het
Ministerie van bzk heeft niet voor niets de titel Investeren in legitimiteit gekregen. Maar
over de vraag of ook de legitimiteit van de justitiële keten onder druk staat, lopen de
meningen uiteen.
Boutellier11
is van mening dat de legitimiteit van het om zeker onder druk staat. Vol
gens hem neemt de druk van de publieke opinie op het strafrechtelijk systeem steeds
verder toe, omdat de burgers door de ontwikkelingen in de huidige maatschappij on
zeker zijn en daardoor sterk op de rechtelijke macht leunen (“Zij weten het tenminste”).
Het effect daarvan is juist dat burgers volgens Boutellier de uitvoerders in het straf
rechtelijk systeem wantrouwen. Burgers verwachten veel, en worden daardoor snel
teleurgesteld als die hooggespannen verwachtingen in hun ogen niet waar worden
gemaakt.
Weyers en Hertogh zijn milder in hun oordeel. Zij zijn van mening dat de legitimiteit
van de justitiële keten niet zozeer aan erosie onderhevig is, maar tegenwoordig vooral
wordt betwist.
Zouridis, ten slotte, ziet slechts in beperkte mate signalen voor serieuze erosie van de
legitimiteit van het gezag in de justitiële keten. Maar het laat volgens hem wel onver
let dat recht en de rechtsstaat nu en dan serieus worden uitgedaagd in publieke, poli
tieke en wetenschappelijke discussies.
11
Interview met Prof. Dr. J.C.J. Boutellier april 2011
25. 23Het om in de netwerkmaatschappij
Legitimiteit
Aan het begin van de vorige eeuw stelde de socioloog Max Weber dat bij door verkie
zingen gekozen leiderschap de legitimiteit van de overheid rationeel-legaal is, dus
berustend op rechtsstatelijkheid12
. Voor het om betekent die definitie dat het zijn legiti
miteit ontleent aan zijn wettelijke taken en bevoegdheden. Deze Weberiaanse definitie
wordt tegenwoordig niet meer toereikend gevonden en is daarom verbreed. De
Strategische Kennisagenda 2010-2015 definieert legitimiteit vanuit het perspectief van de
burger daarom als: “De mate waarin burgers het optreden van de overheid, bijvoorbeeld als
normsteller, handhaver of ordenaar vrijwillig accepteren”. Naast deze algemene definitie
plaatst Zouridis een definitie vanuit het perspectief van de rechtsstaat: “Legitimiteit is
het gelijktijdig legaal en gezaghebbend zijn van een machtsconstellatie en de rechtvaardiging
ervan.”13
De in de literatuur aangetroffen definities van legitimiteit hebben vier dimensies ge
meenschappelijk, die kennelijk van invloed zijn op legitimiteit en die we toegepast
hebben op het om:
• Vertrouwen: het vertrouwen van de burger dat het om het goede doet. Is hij tevreden
over de normen en waarden die door het om worden belichaamd?
• Tevredenheid: de tevredenheid van de burger over de prestaties van het om. Is het
handelen van het om gerechtvaardigd op grond van de waarden die voor de burger
belangrijk zijn?
• Macht: de machtsrelatie tussen het om en de burger.
• Acceptatie: de acceptatie door de burger van het gezag van het om. Is die vrijwillig
en onder welke voorwaarden vindt die plaats?
Met behulp van deze dimensies formuleren wij de definitie van legitimiteit vanuit het
perspectief van het om als volgt:
“De mate waarin burgers het optreden van het om als strafrechtelijk handhaver van de rechts
orde accepteren als gezaghebbend en gerechtvaardigd”.
De definitie heeft betrekking op het om in zijn geheel, in al zijn rollen en hoedanighe
den. Dus niet alleen het om als institutie, maar ook de officier van justitie die het om
naar buiten toe representeert en het proces van opsporing en vervolging. Aan de hand
van de vier dimensies analyseren we de legitimiteit van het om.
2.3.1 Vertrouwen in het om
Het vertrouwen van de burger in het om hangt samen met het vertrouwen in de over
heid in het algemeen en in de andere instituties in de veiligheidsketen in het bijzon
der. Binnen de veiligheidsketen gaat het bij de opsporing om politie en bij de vervol
ging om de rechter. Volgens Weyers en Hertogh is het door die samenhang niet van
zelfsprekend dat bij vermoedens van negatieve ontwikkelingen in het vertrouwen,
de oorzaak daarvan ook in de betreffende institutie moet worden gezocht14
.
12
Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 291
13
Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 295
14
Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 57
26. 24 De valse romantiek van cocreatie
Die constatering roept de vraag op hoe het om zou moeten handelen als het vertrou
wen in een van de andere instituties in de veiligheidsketen plotseling daalt, zoals nu
in de rechtbank naar aanleiding van de zaak Wilders. Vanuit de constatering van
Weyers en Hertogh is het dan wellicht verstandig om publiekelijk afstand te houden
tot die andere institutie, zodat het vertrouwensprobleem niet overslaat op het om.
In Nederland is het vertrouwen in de verschillende justitiële instellingen overigens
relatief hoog, zowel vergeleken met andere instituties in Nederland als in Europees
perspectief. De enige punten waarop de acceptatie door burgers laag is, zijn de hoogte
van de straffen en de behoefte bij burgers aan strenger optreden. Na geruchtmakende
incidenten, zoals de Schiedammer parkmoord in 2005, is het vertrouwen in de rechts
staat wel tijdelijk minder maar in de maanden na het incident is het vertrouwen weer
hersteld15
.
2.3.2 Tevredenheid over het om
Volgens Weyers en Hertogh hangt de tevredenheid over instituties samen met het ge
geven dat burgers die weten wat ze kunnen verwachten, tevredener zijn dan burgers
die dat niet weten. Hooggespannen verwachtingen, die burgers tegenwoordig hebben,
leiden daarom in de praktijk nogal eens tot teleurstelling en onvrede16
.
Het is soms lastig te benoemen wat voor tevredenheid bij burgers zorgt. Tevredenheid
kan zelfs verschillende kanten op wijzen. Er is twijfel over de effectiviteit van het
strafrecht (veel burgers willen vaker en strenger straffen) maar ook over de betrouw
baarheid van veroordelingen17
. Dat blijkt uit de affaire Lucia de B. (figuur 6): het om
werd niet aangevallen op te laks, te laat of te weinig krachtdadig optreden, maar juist
op het tegendeel daarvan. Het om werd verweten te voortvarend op te treden en daar
in de zittende rechters te hebben meegesleept. Het gevolg was een achteraf onterechte
veroordeling met een grote maatschappelijke onrust tot gevolg. Uit dergelijke inciden
ten wordt overigens duidelijk dat tevredenheid in het rechtssysteem ook is gebaseerd
op de onafhankelijkheid van rechters en de rechtsbescherming van de verdachte en
dus op rechtsstatelijkheid 18
.
De mate van tevredenheid zegt in objectieve zin niets over prestaties (effectiviteit),
maar wel over hoe die prestaties worden gewaardeerd. Hoe hoger de verwachtingen,
hoe beter de prestatie moet zijn om de burger nog tevreden te stellen19
. Als gevolg van
de veiligheidshype hebben burgers, media en politiek steeds hogere verwachtingen
van het om en van de andere instituties in de veiligheidsketen. Politici die zeggen dat
de veiligheid nu echt gaat verbeteren en dat er strenger moet worden gestraft, creëren
hoge verwachtingen bij de burger over een merkbaar veiliger omgeving en over het
langdurig opsluiten van criminelen. Media, op hun beurt, die gemaakte of zelfs ver
meende fouten van instituties breed uitmeten, creëren verwachtingen bij de burger
dat die instituties van hun fouten zullen leren en het in het vervolg beter gaan doen.
15
Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 306
16
Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 100
17
Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p. 66
18
Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p. 123
19
Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 91
27. 25Het om in de netwerkmaatschappij
Als de verwachtingen zo hooggespannen zijn, is de ontevredenheid des te groter als er
iets mis gaat. Daardoor komt dan weer de dimensie tevredenheid onder druk te staan.
Dat betekent dat het om ervoor moet waken geen verwachtingen te scheppen die het
niet kan waarmaken.
2.3.3 De machtsrelatie tussen de burger en het om
Het om komt de burger in verschillende hoedanigheden tegen. Ten eerste de burger die
betrokken is bij strafzaken als slachtoffer of als dader. Met name de aandacht voor het
slachtoffer is, zowel in Nederland als daarbuiten, de laatste jaren groter geworden. Zo
is op 1 januari 2011 de Wet versterking positie slachtoffers in werking getreden, een
wet die de zorg en financiële vergoeding voor slachtoffers regelt. Het om komt de bur
ger ook tegen als nabestaande of getuige, en in de opsporing als participant van bur
gernet of Meld Misdaad Anoniem. De burger kan immers ook om informatie gevraagd
worden of hij kan meedenken met het om. Een voorbeeld daarvan is een experiment
van het Landelijk Parket en het Parket Rotterdam. Zij gaan een cold case zaak voorleg
gen aan een team van burgers in plaats van een nieuw rechercheteam.
De burger kan voor het om ook de hoedanigheid van kennispartner hebben (zoals de
professional of de expert), individueel of via een georganiseerd verband of belangen
organisatie (zoals een bewonersgroep of het coc, figuur 7). Ten slotte kan het om de
burger tegenkomen als toeschouwer die informatie ontvangt.
In al deze hoedanigheden heeft het om een machtspositie ten opzichte van de burger.
Dit komt doordat het om de monopolie op de strafrechtelijke handhaving van de
rechtsorde bepaalt. Het om kan immers dwang uitoefenen, vooral op de burger die
strafrechtelijk te handhaven wetten en regels overtreedt. Het om is overigens wel
gebonden aan de eisen van de rechtsstatelijkheid.
Figuur 6: Trouw, 14 april 2010
28. 26 De valse romantiek van cocreatie
In sommige van de genoemde hoedanigheden (professional, participant van burger
net) is het om verder van zijn kerntaken verwijderd dan bij andere (figuur 8). In die
gevallen zien wij de machtsrelatie tussen het om en de burger diffuser en horizontaler
worden. De machtsrelatie tot de niet overtredende burger is immers niet louter geba
seerd op het strafrechtelijke monopolie. Die is ook gebaseerd op de inbreng door het
om van competenties zoals kennis en probleemoplossend vermogen.
2.3.4 Acceptatie van het gezag van het om
Volgens Weyers en Hertogh kan datgene dat burgers wel en niet als legitiem ervaren,
en dus accepteren, van grote betekenis zijn voor hun nalevingsgedrag20
. Van de burgers
heeft 62 procent namelijk geen vertrouwen in de manier waarop de misdaad in Neder
land wordt bestreden. Toch heeft 61 procent wel vertrouwen in het nationale rechts
systeem als geheel. Het verschil is voor een groot deel te verklaren door de zogeheten
punitiviteitskloof tussen rechters en bevolking. Dat is het verschil in strafzwaarte die
rechters en burgers passend vinden. 82 procent van de Nederlanders denkt dat de sa
menleving beter gaat functioneren door een beter en vooral harder optreden van het
strafrechtsysteem (figuur 9)21
. De brede kritiek op de strafmaat is opvallend, omdat de
strafeisen vanuit het om en de vonnissen van de rechters wel degelijk meebewegen
met deze gevoelens bij burgers, volgens een geïnterviewde, zij het wel in een gematig
de vorm en met vertraging (vanwege aandacht voor rechtszekerheid). Verbetering van
de communicatie hierover kan de legitimiteit van het om versterken.
20
Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 100
21
Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p.302
Figuur 7: Reformatorisch Dagblad, woensdag 23 juni 2010
29. 27Het om in de netwerkmaatschappij
De punitieve kloof is veel groter bij strafzaken waarbij medeburgers slachtoffer zijn.
Dit duidt er op dat bijzondere aandacht voor het slachtoffer van betekenis kan zijn
voor de legitimiteit van het om.
De burger heeft geen alternatief voor het om. Dat is immers nog steeds de monopolist
op het gebied van opsporing en vervolging. Deze positie is op zich onbetwist, afgezien
van incidentele vormen van eigenrichting en de procedure op grond van artikel 12 van
het Wetboek van Strafvordering, waarbij de burger de rechter kan vragen om het om
vervolging op te dragen. Maar toch mag het risico van verlies aan acceptatie niet wor
den onderschat. Gevolgen kunnen zijn dat de interventies vanuit de politiek mogelijk
toenemen, dat het gezag van de officier van justitie in strafzaken inboet en dat burgers
minder geneigd zijn om met het om samen te werken.
Volgens Weyers en Hertogh is de mate van betrokkenheid die de burger voelt bij de be
sluitvorming in het strafrechtsysteem een belangrijke factor voor de mate van acceptatie
(draagvlak)22
. Volgens die stelling zouden burgerfora positieve effecten moeten hebben.
22
Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 91
Figuur 8: Het OM in contact met de burger
Maatschappelijkerol
Maatschappelijkerol
Wettelijketaak
Wettelijketaak
om
Burger als drager van de grondrechten
Toeschouwer
Ontvanger/zender van informatie
Belangenorganisatie
Kennispartner
De meedenkende burger
Bedrijf
Maatschappelijke organisatie
Slachtoffer
Informant
Dader
Nabestaande
Getuige
30. 28 De valse romantiek van cocreatie
2.4 spanningen bij versterken samenwerking met de burger
Een gezaghebbend om is welkom bij het oplossen van problemen. Samenwerken in de
netwerksamenleving ligt voor de hand. Het risico daarvan is dat het om het voortouw
neemt in talloze initiatieven, zijn aandacht verspreidt, probleemeigenaarschap op zich
neemt en problemen verstrafrechtelijkt. Het om heeft daardoor grotere afbreukrisico’s:
er zijn steeds meer fronten waarom de samenwerking niet aan de verwachtingen zou
kunnen voldoen, met meer kansen op een negatief effect op de legitimiteit, de effecti
viteit en eventueel zelfs op de rechtsstatelijkheid. Het om doet er goed aan voorzichtig
te zijn bij de keuze voor de netwerken waarin het participeert (figuur 10). Bij voorkeur
zijn dit netwerken waar het om vanuit zijn strafrechtelijke professionaliteit een duide
lijke meerwaarde heeft. In andere gevallen moet de deelname worden verminderd of
beëindigd.
Het versterken van de samenwerking met de burger levert spanningen op in relatie tot
de effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit van het om . In het kader van dit ad
vies behandelen wij de vier die volgens ons het belangrijkst zijn.
Spanning 1: Netwerkmaatschappij versus rechtsstatelijkheid
In de netwerkmaatschappij is het domein van de strafrechtelijke handhaving steeds
omvangrijker geworden. Globalisering en ict-ontwikkelingen hebben grote invloed ge
had op de maatschappelijke en juridische verhoudingen. Zowel op nationaal, Europees
als lokaal niveau is de te handhaven wet- en regelgeving steeds verder uitgedijd.
De popularisering van het veiligheidsbegrip en de angst voor onder meer terrorisme
zorgen bovendien voor druk op uitvoeringsinstanties zoals de politie en het om. Politici
en burgers willen daden en resultaten zien en ze rusten de instanties daarom uit met
allerlei nieuwe methoden voor en bevoegdheden in opsporing en vervolging. Maar de
toepassing van de nieuwe opsporingsmethoden en de nieuwe bevoegdheden verhoudt
zich niet altijd goed tot de principes van de rechtsstatelijkheid.
Figuur 9: De pers.nl, donderdag 25 november 2010
31. 29Het om in de netwerkmaatschappij
De spanning is dat burgers daden willen zien en tegelijkertijd niet van beknotting
houden in hun eigen rechtsbescherming. Dit betreft de spanning tussen een behoor
lijke rechtsstatelijke bescherming voor zichzelf en een beperking van de rechtsstate
lijke bescherming voor de ander, de kwaadwillende medeburger.
Spanning 2: Symboliek versus rechtsstatelijkheid
Een tweede bron van spanningen is de symboliek van het strafrecht. Dat wil zeggen
dat een strafzaak een grotere betekenis kan hebben dan alleen voor de direct betrok
kenen en een voorbeeldfunctie of zelfs een symbolische functie kan hebben. Direct
nadat zich een of meer incidenten hebben voorgedaan kan zich een grote behoefte
doen gelden aan een zekere onderdrukkingsmagie23
. In zo’n geval verdwijnen de rech
ten en belangen, en de zuivere strafrechtelijke afweging naar de achtergrond ten gun
ste van de symboliek. Voorbeelden zijn de opsporing en vervolging van terrorismever
dachten en de de sneeuwbalgooiers in Gouda. Keihard optreden wordt geëist en zware
sancties voorgesteld (door middel van een surplus boven de proportionaliteit van de
straf) waarmee het kwaad onmiddellijk de kop zou kunnen worden ingedrukt. Dit
geeft een problematische spanning tussen de rechtsstatelijke principes van rechts
gelijkheid, rechtszekerheid en de proportionaliteit.
Spanning 3: Effectiviteit versus rechtsstatelijkheid
De derde spanning vindt zijn oorsprong in de positieve uitleg van het opportuniteits
beginsel die het om hanteert uit oogpunt van effectiviteit. Dit beginsel brengt namelijk
23
Kelk, ‘Symbolisch strafrecht’ en ‘Symbolisch straffen’, in B.F. Keulen e.a. (red) (2007), Pet af, Liber Amicorum
D.H.de Jong, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, p. 193
om
Politiek
Burgers
MediaKetenpartners
Figuur 10: Druk op het om
32. 30 De valse romantiek van cocreatie
het risico van willekeur en rechtsongelijkheid met zich mee. En dat staat weer op ge
spannen voet met de rechtsstatelijkheid. Aan de strafwet komt geen sturende beteke
nis meer toe; die dient volledig in de beleidsvoering te worden verwezenlijkt24
. De be
leidsregels worden uitgevaardigd door het College, al dan niet in overleg met de minis
ter van Veiligheid en Justitie. De democratische legitimering ervan is slechts zeer be
perkt, namelijk alleen in de vorm van ministeriële verantwoording aan het parlement.
Bovendien blijft het ondanks deze richtinggeving vanuit het stelsel van beleidsregels
noodzakelijk om in concrete gevallen een opportune afweging te maken. Wij constate
ren daarom een spanning tussen het opportuniteitsbeginsel, de maatschappelijke ef
fectiviteit en de rechtsstatelijkheid.
Spanning 4: Maatschappelijk belang versus magistratelijk gezag
In hoeverre kan de officier van justitie in de huidige tijd nog magistratelijk gezag, be
trokken distantie, tonen? Om een antwoord te kunnen geven op de vraag of er in een
concreet geval een taak ligt voor het strafrecht en op welke wijze er gehandeld dient
te worden, moet de officier voldoende afstand kunnen nemen. Doordat de politiek en
burger via het uitgebreide veiligheidsbegrip de lat voor de strafrechtelijke handhaving
steeds hoger leggen, is deze distantie steeds moeilijker aan te houden. Ook de bedrijfs
matige kwantitatieve aansturing, waarbij aantallen belangrijk zijn, beperkt de ruimte
om betrokken distantie te tonen. Wij zien een spanning tussen enerzijds de positie
van het om die onafhankelijk en stevig genoeg moet zijn, opdat zij ook de rechts
statelijke bescherming van de verdachte kan garanderen tegenover anderzijds de
maatschappelijke druk om te scoren.
24
Geelhoed, W., De officier van justitie als Nichtverfolger, in Schoep, G.K., Cleiren, C.P.M., Van der Leun,
J.P. en Schuyt, P.M. (2010), Vervlechting van Domeinen: Kluwer, p. 5
35. 33Cocreatie met de burger
3 Cocreatie met de burger
In het vorige hoofdstuk hebben we de veranderende rol van het om en de uitdagingen
voor het om in de huidige netwerkmaatschappij beschreven. We sloten af met de span
ningen die zorgen voor druk op de legitimiteit, de effectiviteit en de rechtsstatelijkheid
van het om.
In dit hoofdstuk onderzoeken wij of en hoe cocreatie met burgers een bijdrage kan le
veren aan juist de versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit. We bekijken
eerst wat cocreatie eigenlijk is en welke definitie ervan bij het om past. Vervolgens
gaan we in op voorbeelden van het samen optrekken van het om en burgers die we
in binnen- en buitenland zijn tegengekomen. Voor een dergelijke intensieve relatie
tussen om en burgers hebben beide partijen (deels) andere motieven en die komen
in paragraaf 3.4 aan de orde. We sluiten af met de spanningen van samenwerking met
de burger voor het om.
3.1 wat is cocreatie?
Cocreatie betekent letterlijk ‘samen creëren’, maar dat is als definitie van het begrip
ontoereikend. Omdat cocreatie een vrij nieuwe term is, zijn er verschillende definities
te vinden, die lang niet altijd overeen komen25
.
Volgens Wikipedia – zelf een voorbeeld van cocreatie – is het “een situatie waarbij een
organisatie waardecreatie laat plaatsvinden door een samenwerking aan te gaan met een groep
consumenten, eindgebruikers of andere belanghebbenden.”
In het bedrijfsleven werd cocreatie aan het einde van de vorige eeuw gebruikt om het
innovatieproces bij een aantal bedrijven te beschrijven, deels tot stand gekomen door
de ontwikkeling van sociale media en web 2.0 (interactieve internet technologieën).
Deze bedrijven lieten namelijk hun klanten actief mee ontwerpen en meebeslissen
over wat er aan producten op de markt zou komen. Bekende voorbeelden, naast Wiki
pedia, zijn Linux en Lego Factory. ‘Open innovatie’ is een term die later ontstond en die
sterk met cocreatie verbonden is, een term die de creatieve kansen van transparantie
en openstaan voor de externe invloeden benadrukt.
In 2009 heeft Alford26
cocreatie voor de publieke sector beschreven als de inbreng van
belanghebbende partijen in de agendering, ontwikkeling en uitvoering van overheids
beleid. Onder belanghebbende partijen verstond hij naast de overheid ook burgers,
bedrijven, belangenorganisaties, experts en maatschappelijke organisaties.
25
Hoewel de begrippen vaak in een adem genoemd worden, zijn ‘crowd-sourcing’ en cocreatie niet
hetzelfde. Bij crowd-sourcing wordt een grote groep aselect gekozen individuen ingeschakeld om
oplossingen voor problemen te vinden of om beleid te ontwikkelen. Surowiecki beschrijft het effect
van crowd-sourcing als “...onder de juiste omstandigheden zijn grote groepen mensen, een massa of menigte
in staat tot het nemen van betere beslissingen en het maken van betere inschattingen dan een individu.” De
regie en verantwoordelijkheid blijven bij crowd-sourcing bij de initiatiefnemer.
26
Alford, J. (2009), Engaging Public Sector Clients. From Service-Delivery to CoProduction. Houndmills/
Basingstoke: Palgrave McMillan.
36. 34 De valse romantiek van cocreatie
tno27
definieert cocreatie tussen overheid en burger als “het op een gelijkwaardig niveau
ontwikkelen en verbeteren van beleid en diensten samen met burgers en professionals” via een
constructieve dialoog. Cocreatie kan volgens tno en Bekkers en Meijer worden toege
past in alle fases van het beleidsproces: van agendering tot evaluatie van beleid.
Cocreatie bij de overheid, of tussen een overheidsinstantie en burger, bouwt voort op
het concept van interactieve beleidsontwikkeling en burgerparticipatie. In 1969 heeft
de Amerikaanse bestuurskundige Arnstein28
burgerparticipatie geordend op een ‘parti
cipatieladder’ waarbij de mate van invloed van de burger toeneemt bij het beklimmen
van de ladder. In Nederland wordt door onder meer de Nationale Ombudsman29
en
tno30
een vergelijkbare ladder gehanteerd met vijf treden als vormen van burgerparti
cipatie: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en (mee)beslissen. Hiervan
worden de laatste twee als vormen van cocreatie gezien, op basis van de (mede)beslis
bevoegdheid van de burger.
De invloed van de burger en de inhoudelijke transparantie van de overheid worden bij
iedere hogere trede op de participatieladder groter. Het is belangrijk om op te merken
dat participatietrajecten vaak op meerdere treden van het model tegelijk te situeren
zijn. Het zijn geen op zichzelf staande treden of treden die alleen opeenvolgend be
klommen kunnen worden. Belangrijk is dat de burger bij burgerparticipatie weet op
welke trede(n) het proces zich afspeelt. Wanneer de burger verwacht dat hij een zekere
invloed kan hebben op het proces, maar dat hij die invloed uiteindelijk niet blijkt te
hebben, roept dat immers weerstand op tegen de intiatiefnemer.
Bij cocreatie kan het initiatief ook van de burger komen. Er is immers sprake van ge
lijkwaardigheid tussen overheid en burgers. Zij ontwikkelen gezamenlijk – ieder welis
waar vanuit een eigen belang, maar toch vanuit een idee van wederzijdse afhankelijk
heid en onderkenning van hun gelijkwaardigheid – een gedeelde beleidspraktijk31
.
3.2 welke opties heeft het om?
In de loop van ons onderzoek zijn wij veel verschillende definities van cocreatie tegen
gekomen. In de ene is spreken met de burger al cocreatie, uit de andere spreekt een
groter bewustzijn van de eisen van gelijkwaardigheid en het samen ontwikkelen van
een gedeeld product. Het woord cocreatie wordt, kortom, te pas en te onpas gebruikt.
Een groot aantal voorbeelden van cocreatie dat wordt genoemd, hoort in feite thuis op
de treden informeren, raadplegen en adviseren van de participatieladder. In het geval
van het om: dat informeert de burger onder meer via de media, zowel over concrete
strafzaken als over beleid. Het om raadpleegt burgers via onder meer burgerfora. Die
27
De Koning, N. en Van den Broek, T. (2011), ‘ Cocreatie bij de overheid: experimenteer met beleid’
28
Arnstein, S. (1969), A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association,
Vol. 35, No. 4, July 1969, p.216-224.
29
de Nationale Ombudsman (2009), ‘We gooien het de inspraak in’, Rapportnummer 2009/180
30
De Koning, N. en Van den Broek, T. (2011), ‘ Cocreatie bij de overheid: experimenteer met beleid’. tno-
rapport.
31
Bekkers, V. en Meijer, A (2010), Co-creatie in de publieke sector. Een verkennend onderzoek naar nieuwe,
digitale verbindingen tussen overheid en burger, Boom Juridische uitgevers
37. 35Cocreatie met de burger
zijn een toetssteen voor het om bij de totstandkoming van nieuwe strafverordenings
richtlijnen. Het gaat het om niet alleen om informatie te vergaren of verstrekken, maar
om tweerichtingsverkeer waarbij het om zich openstelt voor reacties en bijdragen van
burgers en daarom is er ook sprake van adviseren.
Cocreatie stelt eisen aan een organisatie, eisen die vaak niet passen bij de traditionele,
hiërarchische overheidscultuur en zeker niet bij de formeel-juridische cultuur van het
om. Zoals professor Tops32
uit eigen ervaring zei: “Het is een illusie dat je meester kunt zijn
van de cocreatie en dat je regie kunt houden over waar wel en waar niet over gecocreëerd
wordt. Je kan geen model opleggen. Cocreatie ontstaat op momenten dat het je niet uitkomt.”
Cocreatie vraagt om loslaten van regie, om wederkerigheid, erkenning van wederzijdse
afhankelijkheid, tweerichtingsverkeer in communicatie, transparantie, om het bieden
van ruimte, het accepteren van onvoorspelbaarheid en ongewenste input vanuit de
samenleving. Verlies van controle en de eigen regie is één van de consequenties van
cocreatie.
Is cocreatie, waarbij de regie en beslissingsbevoegdheid worden gedeeld en soms uit
handen gegeven, een optie voor het om? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag,
is een toets op de eisen van de rechtsstatelijkheid van belang.
Onze afweging
De plicht tot borging van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid beperkt het om in zijn
mogelijkheden zijn handelen te laten afhangen van de inbreng van anderen. Dat geldt
vooral voor die activiteiten binnen de kerntaak: het opsporen en vervolgen in indivi
duele zaken.
Ons inziens is het door de machtsverhouding tussen om en burger dan ook voor het
om onmogelijk om tot cocreatie te komen. Het is immers juist een gebiedende eis dat
het om, alles afwegende, tot een zelfstandig oordeel komt. Vervloeiing met de wil van
anderen is daarom niet toelaatbaar. Dit betekent dat de twee hoogste treden van de
participatieladder zoals gehanteerd door de Nationale Ombudsman en het tno (mee
beslissen en coproduceren) geen optie zijn voor het om.
Anderzijds is het belang van horizontale legitimering voor het om groot. Voor de
effectieve uitoefening van het gezag zijn de mate van maatschappelijke en politiek-
bestuurlijke acceptatie van dat gezag bepalend. Het optreden van het om wordt boven
dien binnen de netwerksamenleving steeds nadrukkelijker gevolgd door burgers:
iedereen kijkt mee (iedereen heeft een belang, of in ieder geval een mening). Accepta
tie van zijn beslissingen (binnen en buiten de zittingszaal) is dus van grote betekenis
voor een goede taakuitvoering door het om. De open verbinding met de omgeving
(ketenpartners, openbaar bestuur, burgers, internationale omgeving) is voor het om
daarbij van doorslaggevend belang. Het draagt bij aan de legitimering van het hande
len van het om.
Wij zijn ervan overtuigd dat de verschillende vormen van samenwerking met de bur
ger een aantrekkelijk perspectief kunnen zijn voor het om vanuit het oogpunt van de
32
Tijdens de om Cocreatie bijeenkomst, 29 april 2011, Den Haag
38. 36 De valse romantiek van cocreatie
horizontale legitimatie en effectiviteit die ze op kunnen leveren. Informeren, raadple
gen en advies passen hier goed bij. Cocreatie is echter niet te verenigen met de wette
lijke taak van het om. Naarmate de rechtsstatelijkheid minder direct in het geding is,
zijn er meer mogelijkheden voor wezenlijke samenwerking met de burger.
Wel is bij deze taak samenwerking mogelijk, iets tussen adviseren en cocreatie, waarbij
de partijen intensief samenwerken aan de oplossing van een gezamenlijk probleem,
maar met behoud van de eigen en gedifferentieerde verantwoordelijkheden en rollen.
Het ontbreken van deze vorm van burgerparticipatie is voor ons de reden om de be
staande ladders te verwerpen. Wij hebben een nieuwe participatieladder voor het om
bedacht (figuur 11). Op deze ladder loopt de invloed van de burger geleidelijk op, maar
geldt alleen de hoogste trede als cocreatie. De trede daaronder hebben wij ‘linken’ ge
doopt, met o.a. de netwerkmaatschappij en de opkomst van sociale media in gedach
ten. De redenen hiervoor zijn dat de onderzochte participatieladders geen trede tus
sen adviseren en cocreatie hebben, wij in ons onderzoek onder de geïnterviewden
veel verschillende interpretaties zijn tegengekomen van de term cocreatie en dat de
ladders in de literatuur onvoldoende rekening houden met specifieke kenmerken van
het om (de rechtsstatelijkheid).
De definitie van de vijf treden van de participatieladder voor het Openbaar Ministerie:
• Informeren: het om verstrekt informatie aan de burger.
• Raadplegen: het om bepaalt in hoge mate de agenda. Burgers kunnen input geven,
bijvoorbeeld via burgerpeilingen of via inspraak. De resultaten van de peiling kun
nen worden meegenomen in het beleid, maar het om verbindt zich niet aan opvol
ging daarvan.
• Adviseren: de burger geeft inhoudelijk advies door in een burgerpanel of expert
groep suggesties voor verbetering voor te stellen. Het om is niet gebonden aan de
resultaten van het adviestraject, maar koppelt wel terug naar de burgers wat er
met de input wordt gedaan.
Figuur 11: Participatieladder voor het Openbaar Ministerie
invloed burger
cocreatie
linken
adviseren
raadplegen
informeren
39. 37Cocreatie met de burger
• Linken: het om en de betrokken burgers stellen samen een agenda op, zoeken geza
menlijk naar oplossingen en werken gezamenlijk aan een product, ieder vanuit
zijn eigen rol en verantwoordelijkheid. Dit gebeurt met inachtneming van de be
ginselen van de rechtsstatelijkheid waaraan het om is gebonden. De strafrechte
lijke handhaving van de rechtsorde is uitsluitend voorbehouden aan het om. Het
commitment van het om om met de inbreng van de burgers aan de slag te gaan is
sterk.
• Cocreatie: er is sprake van een gedeelde regie, verantwoordelijkheid en een geza
menlijk product. De burger beslist mee, waardoor er sprake is van wilsvervloeiing.
Vanuit de definitie die wij hebben gekozen is het zinvol om in beeld te brengen hoe
het om kan omgaan met linken, de meest vergaande vorm van burgerparticipatie die
in principe voor het om mogelijk is. Linken met de burger zal zich als gevolg van de
ontwikkelingen in de netwerkmaatschappij immers steeds vaker aandienen. Het biedt
kansen en brengt risico’s met zich mee. Waar liggen de mogelijkheden en onmogelijk
heden van linken en waar zitten de spanningen met de rechtsstatelijkheid? Daar gaan
wij naar op zoek in de volgende paragrafen.
Figuur 12: De metafoor van de steen in de vijver:
De geworpen steen symboliseert de wettelijke taak. Vanuit de kern worden de kringen steeds
groter. Dichtbij is de plons het meest effectief en is de kring het duidelijkst zichtbaar. Elke ver
dere kring wordt steeds zwakker totdat het effect geheel is verdwenen.
Zo kunnen we ook kijken naar de taken en het werk van het om. De geworpen steen symboli
seert de wettelijke taak. Daar kan het om het meest effectief zijn. Hoe verder weg vanuit dat
centrum, hoe minder effectief het om is, geredeneerd vanuit zijn kerntaak.
Vanuit linken met de burger geredeneerd werkt het precies
andersom. Dichtbij de kerntaak gelden immers de
eisen van de rechtsstatelijkheid het sterkst. Daar
zijn de mogelijkheden van linken met de bur
ger het kleinst. Informeren, raadplegen en
adviseren is altijd wel mogelijk. Hoe
verder weg van de kerntaak, hoe
meer mogelijkheden voor linken
met de burger.
Daar waar er geen conflict meer
aan de orde is met de eisen vanuit
de rechtsstatelijkheid is linken mo
gelijk. Maar hoever van de kern
verwijderd is dat eigenlijk? Zitten
we dan nog binnen de kringen of
zijn we de laatste zichtbare kring
al gepasseerd? Dan is linken een
nutteloze bezigheid. De laatste kring
symboliseert immers de grens van de
effectiviteit.
Maatschappelijke rol
Wettelijke
Taak
40. 38 De valse romantiek van cocreatie
Figuur 13: Verdediger van de kwetsbare burger en het algemeen belang
Public Prosecution Office of the State of Ceará, brazilië
Het equivalent van het om in Brazilië heeft een dubbel mandaat. Naast strafrechtelijke
taken heeft het ook een civielrechtelijk mandaat en de mogelijkheid om de regering
ter verantwoording te roepen. Deze institutionele ontwikkeling uit de jaren tachtig
was een reactie op het repressieve militaire bewind dat 21 jaar daarvoor aan de macht
was. Het vroeg om een enorme cultuurverandering, naast nieuwe bevoegdheden en
onafhankelijkheid van de uitvoerende macht. Tegenwoordig, met de wettelijke status
van “Vierde Macht”, scoort het Public Prosecution Office hoger dan de andere drie
machten op imago en populariteit.
De Openbaar Aanklager is bekend als instituut dat tegen criminaliteit strijdt, maar
dat tegelijk ook fungeert als ombudsman en beschermer van het milieu, bewaker
van publieke goederen, corruptiebestrijder en verdediger van kwetsbare groepen in de
samenleving en van adequate publieke dienstverlening (gezondheidszorg, onderwijs,
veiligheid etc.). Als het bijvoorbeeld een milieuzaak voor de rechter brengt in het alge
meen belang, kan de impact veel groter en effectiever zijn dan de individuele zaken
van duizend burgers. Hierdoor is de publieke steun voor de openbare aanklager zeer
groot. Toen in het recent verleden de regering probeerde het mandaat van de Openba
re Aanklager te beperken, werd er massaal vanuit de samenleving, via het parlement,
tegen gelobbyd.
Elk bureau van de openbare aanklager heeft op federaal niveau en staatsniveau (er
zijn 26 staten) een ambtenaar, die als ombudsman de klachten en suggesties van
burgers ontvangt en behandelt. Maar belangrijker voor de effectiviteit en het gezag
van het instituut zijn de openbare hoorzittingen die gehouden worden om de input
(klachten en voorstellen) van burgers te ontvangen en mee te nemen in strategische
doel- en prioriteitenstellingen.
“In my view, the public hearings are far more profitable than the permanent services of om
budsman. In general, the ombudsman are used only by lawyers to make complaints about
delays and other deviations on procedural tasks by Prosecutors and Attorneys… the public
hearings are usually performed outside the spaces of the Public Prosecution, preferably in
schools auditoriums or gymnasiums, in neighbourhoods where live the biggest population
contingents. At these meetings, which are more informal, people feel free to express their views
on how the work of the Public Prosecution is being developed and how the work could be impro
ved. We have observed that the participation of citizens in public hearings of Public Prosecution
is more significant when there is the involvement of schools, churches and community associati
ons, in the steps of organizing and convening of the events….I believe that the informal and
direct contact with the population is an essential factor for creating a relationship of trust and
solidarity. To this, the holding of public hearings outside the formal environments has a very
important practical and symbolic value.” Manuel Pinheiro Freitas, Prosecutor, Former
President of the Prosecutor´s Association of the State of Ceará.
41. 39Cocreatie met de burger
3.3 voorbeelden van linken met de burger
Wij hebben gezocht naar voorbeelden van linken met de burger. In deze paragraaf
brengen wij een aantal voorbeelden in beeld die wij zijn tegengekomen bij ons onder
zoek. Het gaat om initiatieven waarbij het om een belangrijke rol speelt en voorbeel
den uit het buitenland (figuur 13, 14, 15, 17, 18 en 19). We maken onderscheid tussen
casussen rond de wettelijke taak van het om (opsporing, vervolging en handhaving) en
casussen rond de maatschappelijke rol van het om (preventie, het bereiken van maat
schappelijk effect, aandacht voor de slachtoffer, agendering van prioriteiten, evaluatie
en verantwoording). Wij sluiten de voorbeelden af met een aantal observaties en het
internationaal perspectief. Na de voorbeelden onderzoeken wij de motieven van de
burger en van het om om te linken en staan wij stil bij de (mogelijke) risico’s voor het
om en spanningen die erdoor kunnen optreden.
3.3.1 Voorbeelden rond de wettelijke taak
Linken met de burger in de uitvoering van de wettelijke taak van het om komt voor,
maar de voorbeelden zijn beperkt. De rechtsstatelijkheid, de rolverdeling tussen de
ketenpartners en de traditionele afstand van de officier van justitie tot de burger zijn
belangrijke factoren die verklaren waarom het om terughoudend is.
Opsporing
• De website en telefoonlijn Meld Misdaad Anoniem is tot stand gekomen op initia
tief van een burger, die was geïnspireerd door voorbeelden in het buitenland.
De initiatiefnemer heeft op eigen initiatief het om en een aantal andere institutio
nele partners benaderd voor hulp bij de oprichting van een landelijke telefoonlijn
voor het anoniem melden van (vermoedelijke) delicten. Het om is hierop ingegaan
en actief betrokken geweest bij de oprichting van de verantwoordelijke stichting en
is nu ‘afnemer’ van de diensten (informatie) van de stichting. Een win-winsituatie,
met name voor de effectiviteit van het om.
• De ‘Amsterdamse zedenzaak’ is een grootschalig onderzoek waarin werd ontdekt
dat een 27-jarige crèchemedewerker kinderporno zou hebben gemaakt en mogelijk
ook tientallen jonge kinderen zou hebben misbruikt. Het onderzoek kwam op gang
dankzij linken met de burger. De klpd plaatste een foto van een kind op de crowd-
sourcing internetsite www.serendip.nu, waarop ook de Nederlandse knuffel Nijntje
te zien was. Overigens zonder te melden dat het om een zedenzaak ging. Naar
aanleiding van de reacties van burgers is uiteindelijk het (eerste) slachtoffer
geïdentificeerd.
• De ‘Klimop-zaak’ is het grootste onderzoek naar vastgoedfraude in Nederland ooit.
De hoofdverdachte in de vastgoedfraudezaak, Jan van V., stond op 12 mei 2011 te
recht voor de rechtbank in Haarlem. Justitie verdenkt hem ervan de spil te zijn ge
weest in een crimineel netwerk dat zich bezighield met frauduleuze vastgoedtrans
acties. In totaal zou 200 miljoen euro zijn weggesluisd bij het Bouwfonds en het
Philips Pensioenfonds. Het om heeft in deze zaak multifunctionele opsporing- en
vervolgingsteams ingezet. Het interne team van het om werd daartoe versterkt met
42. 40 De valse romantiek van cocreatie
Figuur 14: Vertrouwen, effectiviteit en kwaliteit van publieke dienstverlening
Crown Prosecution Service (cps) en Serious Fraud Office (sfo), engeland wales
De cps profileert zichzelf als publieke dienstverlener, werkend namens de burger, en investeert
veel in deze communicatiestrategie en in de verbetering van de ‘dienstverlening’. Van films op
YouTube (‘Community Matters’), schoolprogramma’s, deelname aan congressen en bijeenkomsten
van specifieke doelgroepen, gebruik van twitter (sinds 2010) en sociale media, tot actieve consul
tatie (via internet en werkgroepen) van burgers, ngo’s en andere belanghebbenden bij de ont
wikkeling en evaluatie van beleid (o.a. via Community panels).
Sinds 2010 heeft de cps haar waarden, kernaanpak en doelen vastgelegd in de ‘cps Core Quality
Standards’. Daarin staat wat de maatschappij mag verwachten van de cps, en het is de basis
voor de publieke verantwoording van de organisatie. Meerdere artikelen hebben betrekking
op samenwerken met de burger (www.cps.gov.uk). Het cps wil effectief beleid maken, op basis
van goede inzichten in wat er in de maatschappij speelt, en met de betrokkenheid van diegenen
die het meest geraakt worden door het beleid.
Een voorbeeld van hoe deze inzichten worden ‘binnengehaald’ zijn de Hate Crimes Scrutiny
Panels, die bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat besluiten die genomen worden door de cps
bij ‘hate crimes’ (racistische, religieuze, homofobische, transfobische en anti-invalide zaken)
transparant zijn, en dat de aanklagers verantwoording afleggen. De panels, samengesteld uit
vertegenwoordigers van de slachtoffergroepen, komen 3-4 keer per jaar bij elkaar en reviewen
een aantal zaken, inclusief niet geslaagde. Hieruit volgen aanbevelingen voor het optreden bij
nieuwe zaken, en die worden vastgelegd en gepubliceerd.
Bij de ontwikkeling van nieuwe richtlijnen en beleid, maakt de cps conceptstukken openbaar en
nodigt uit tot gerichte reacties via haar internetsite. Bij een consultatie over hulp bij zelfdoding
zijn 5,000 reacties ontvangen en verwerkt in het definitieve beleid. Een actuele consultatie is die
over de vervolging van slachtoffers van verkrachting of huishoudelijk geweld die verhinderen
dat het recht zijn loop heeft.
In 2009-2010 zijn er proefprojecten geweest met het Amerikaanse Community Prosecutor model.
De aanklagers werden hierdoor veel zichtbaarder in de wijken waarin ze werkten en ze kregen
beter inzicht in de impact van criminaliteit op de lokale bevolking en het belang van vervolging
(public interest). Samen met andere justitiële instellingen en maatschappelijke organisaties vol
gen ze een brede probleemgerichte aanpak. Er wordt veel aandacht besteed aan terugkoppeling
aan de wijken/gemeenschappen waarin acties zijn ondernomen (individuele zaken of de aan
pak van een bepaald type probleem).
Naast de cps zijn een aantal andere iap-leden in het Verenigd Koninkrijk actief in de samen
werking met burgers. Het Serious Fraud Office, bijvoorbeeld heeft via haar website de hulp inge
roepen van burgers bij het opsporen van vermiste verdachten en het verzamelen van bewijs
bij een oplichtingszaak. Ook werkt het bureau met een slachtoffer- en getuigefeedbackenquête
om de kwaliteit en toepasbaarheid van haar ‘dienstverlening’ aan deze groepen te verbeteren,
maar ook om bewustwording te bevorderen. “There is an inherent benefit in the fraud area of raising
awareness, in that those who are better informed about the risks are less likely to become victims.”
43. 41Cocreatie met de burger
juristen uit de vastgoed- en makelaarswereld, juristen die de sector goed kenden.
Het om heeft deze werkwijze als zeer effectief ervaren.
• Bij de ‘Botnet-zaak’ heeft het om in nauwe samenwerking met de Nationale Recherche
en de Nederlands hostingprovider LeaseWeb, gezorgd voor het uitschakelen van
het Bredolab netwerk. Dat is een botnet dat sinds 2009 wereldwijd tenminste 30
miljoen computerinfecties heeft veroorzaakt. Het is ongebruikelijk voor het om
om een bedrijf te betrekken bij een grootschalig cybercrime onderzoek, maar de
medewerking van LeaseWeb was cruciaal in het behalen van het resultaat. Voor
het om was het een zeer zichtbare interventie, internationaal erkend, die veel
media aandacht trok en liet zien dat het om is in stand om effectief te opereren
in de strijd tegen ondermijning.
• In 2010 was de aanpak van de hennepcriminaliteit een van de prioriteiten van het
om, omdat het een dreiging vormt voor de samenleving (ondermijning). Naast sa
menwerking met de ketenpartners, heeft het om ook private partijen uit de ener
gie- en verzekeringsbranches betrokken bij de integrale aanpak. Deze partijen
hebben niet alleen informatie verstrekt, maar hebben ook zelf actie ondernomen,
zoals het beëindigen van klantrelaties. De individuele burger werd betrokken via
een voorlichtingscampagne en kreeg een ‘hennepgeurkaart’ uitgereikt. Naast meer
meldingen heeft de campagne gezorgd voor veel media-aandacht en een maat
schappelijke discussie over de georganiseerde hennepteelt.
Vervolging
• In Amsterdam is het om vanwege het groeiend aantal agressieve discriminatie
delicten tegen homosexuelen samen gaan werken met de belangenvereniging coc.
Het resultaat van die samenwerking was dat het aantal aangiften toenam. De sa
menwerking heeft bovendien geleid tot themazittingen die veel media-aandacht
trokken. Het om en het coc hebben beiden deze vorm van samenwerken als positief
ervaren en het heeft het vertrouwen in het om onder de coc-achterban vergroot
(figuur 7). Verder heeft het bijgedragen aan de effectiviteit van het om op dit belang
rijke thema en aan de zichtbaarheid van het om in de samenleving.
Handhaving
• De Marokkaanse gemeenschap in Amsterdam-West heeft samen met de hoofd
officier van justitie een plan van aanpak opgesteld voor de effectievere uitvoering
van taakstraffen voor Marokkaanse jongeren. Taakstraffen worden nu door jonge
ren uitgevoerd in de eigen gemeenschap, met betrokkenheid van lokale bedrijven
en organisaties. Daardoor is de handhaving van de rechtsorde zichtbaarder, wat
een afschrikeffect heeft op leeftijdsgenoten. En via de taakstraffen krijgen de jonge
daders ook de kans om te re-integreren in de gemeenschap.
44. 42 De valse romantiek van cocreatie
Figuur 15: Community Prosecutors – inzicht, vroegtijdige actie en
samenwerking met het maatschappelijk middenveld
Manitoba Public Prosecution Service (pps), canada
In 2006 is het eerste ‘Community Prosecutions’ programma geïntroduceerd in Canada,
in Manitoba, gebaseerd op de bestaande Amerikaanse modellen. Sinds die tijd is er
maatwerk toegepast omdat een aantal facetten van de Amerikaanse aanpak niet pas
sen bij de Canadese behoeften en situatie. De Community Prosecution modellen in de vs
hanteren bijvoorbeeld strenge geografische grenzen, terwijl de Canadezen meer flexi
biliteit nodig vinden. In de vs wordt er niet met publieke dienstverleners, zoals het
openbaarvervoerbedrijf, de openbare bibliotheek of universiteiten overlegd, terwijl
deze belangrijke belanghebbenden zijn in het strafrechtsysteem, en ook nog een grote
achterban kunnen vertegenwoordigen (klanten, gebruikers).
De eerste consultaties met ngo’s, bedrijven, wijkverenigingen en publieke dienstverle
ners lieten zien dat de criminaliteit met de grootste impact op de dagelijkse kwaliteit
van leven van de burgers, door ‘chronische daders’ gepleegd wordt (lichte delicten her
haald door een klein aantal daders, vaak met een ernstig verslavingsprobleem of een
geestelijke ziekte). Hierop aansluitend is een holistisch plan van aanpak ontwikkeld,
gericht op de specifieke problemen van de dader en gericht op rehabilitatie en “harm
reduction” voor de omgeving. Kern van het programma is dialoog en informatiever
strekking en consultatie met verschillende actoren uit het maatschappelijke midden
veld (publiek en privaat).
Effecten van het programma zijn een grote verbetering in het inzicht van de pps in hoe
bepaalde criminele systemen werken (b.v. bij prostitutie) waardoor beleid kan worden
verbeterd; meer inzicht van de burger en maatschappelijke organisaties in de werking
van het strafrechtssysteem; bereidheid om bij te dragen aan de rehabilitatie van chro
nische recidivisten via ‘community based court orders’; eigen initiatief vanuit de maat
schappelijke partners, die fora organiseren en de Community Prosecutor uitnodigen
als spreker; meer vertrouwen in het strafrechtsysteem waardoor resultaten verbete
ren; de-escalatie van spanningen en het voorkomen van frustraties over het systeem
door vroegtijdig contact tussen de burgers/maatschappelijke belanghebbenden met de
Community Prosecutor, die het proces kan uitleggen en de verwachtingen van slachtof
fers, getuigen of de lokale gemeenschap kan managen. “Their confidence in the criminal
justice system lends itself to participation in the criminal justice process and ultimately, the
Crown is able to secure more convictions and more meaningful sentences.”
“The most effective way for a Community Prosecutions program to develop meaningful commu
nication with the general public is for that program to nurture relationships with a broad range
of stakeholder organizations that represent the public. The exchange of current and accurate
information is critical to maintaining the public’s confidence in the proper administration of
justice.”
45. 43Cocreatie met de burger
3.3.2 Voorbeelden rond de maatschappelijke rol
• Het om heeft in de vorm van de burgerfora al ervaring opgedaan met het betrek
ken van burgers bij beleidsontwikkeling. Op verzoek van de Landelijke Commissie
Strafvorderingrichtlijnen hebben acht bijeenkomsten plaatsgevonden waarbij het
om in gesprek is gegaan met burgers over twee thema’s: agressie in het verkeer en
mishandelingen of bedreigingen die voortkomen uit racisme en discriminatie. Het
om heeft geluisterd naar de input van burgers, toetst haar eigen strafvoorstellen en
werkt een aantal burgerideeën verder uit. Het om behoudt wel de beslisbevoegd
heid over de uiteindelijke strafrichtlijnen. Dit voorbeeld ligt op het snijvlak tussen
adviseren en linken.
• In Limburg heeft het om een gezamenlijke aanpak opgesteld met de gemeente, de
politie en met het bedrijfsleven, om de overvallenproblematiek te bestrijden. Een
breed scala aan preventieve maatregelen is afgesproken. Via deze programmati
sche, sectorale aanpak legt het om ook een verantwoordelijkheid neer bij de burger
om zelf preventieve maatregelen te treffen.
• Op 5 januari 2011 heeft de brand bij het bedrijf Chemie-Pack in Moerdijk voor veel
ophef gezorgd. Er was kritiek op het overheidshandelen en ook het om liep achter
de feiten aan. In het tijdperk van Twitter zorgde dit voor veel kritiek op de effectivi
teit en het gezag van de ketenpartners. Om van een nadeel een voordeel te maken
heeft het om, samen met de overheidspartners, een actiecentrum sociale media
opgericht binnen de voorlichtingsfunctie. Via Twitter is aan de burger gevraagd
om mee te werken aan de evaluatie van de ramp en aan te geven wat het om en
de overheid beter hadden kunnen doen. De analyse hiervan heeft geleid tot een
nieuwe standaard procedure voor het inrichten van een sociale media centrum
bij soortgelijke situaties.
3.3.3 Observaties en het internationaal perspectief
De voorbeelden van linken tussen de burger en het om liggen niet voor het oprapen.
Maar bovenstaande casussen geven aan dat er wel degelijk mogelijkheden zijn, die
ook als voorbeeld kunnen dienen voor toepassing in andere parketten en op andere
thema’s.
Bij de opsporing en vervolging in individuele zaken liggen de toepassingsmogelijk
heden met name bij de ingangscondities van zaken. In de opsporing is dat de periode
waarin de dader nog niet bekend is. De burger kan ook betrokken worden bij de uit
gangscondities, zoals bijvoorbeeld bij de vormgeving van taakstraffen. Dichterbij de
kern van de strafrechtelijke handhaving is de spanning met de rechtsstatelijkheid
groter en is er minder de ruimte voor burgerbeïnvloeding en voor samenwerking.
In negen van de tien casussen is het om de initiatiefnemer. Alleen in het geval van
Meld Misdaad Anoniem is een burger initiatiefnemer geweest.
Bij de voorbeelden rond de maatschappelijke rol zien wij terughoudendheid bij het om
in het openstaan voor invloed van beleid en strategische keuzes door de burger. Toch
kan ook een dialoog, op de juiste manier en met wederzijdse openheid gevoerd, bijdra
gen aan de legitimiteit en effectiviteit van het om en aan het vertrouwen van de burger
46. 44 De valse romantiek van cocreatie
in de rechtsstaat. Een belangrijk onderdeel van een goede dialoog is een open of lege
agenda, met ruimte voor de burger om zelf thema’s en zorgen in te brengen. Het is be
langrijk dat het om van tevoren een duidelijk beeld schetst over het proces en over wat
het met de resultaten van het linken kan gaan doen. In het geval van bijvoorbeeld het
coc heeft dat geholpen om de in eerste instantie aarzelende achterban over de streep
te trekken. Dat het om zijn beloften heeft kunnen nakomen heeft bijgedragen aan ver
betering van de legitimiteit van het om onder deze groep burgers. De betrokken bur
gerpartijen voelen zich gehoord en zijn gemotiveerd mee te werken aan oplossingen
en aan de uitvoering van het voorgestelde beleid.
Bij het domein wijkgerelateerde criminaliteit ligt linken bij prioritisering, het ontwik
kelen van een programmatische aanpak en evaluatie achteraf meer voor de hand dan
bij de andere twee domeinen in Perspectief op 2015.
Via de International Association of Prosecutors hebben wij ook over de grens gezocht
naar lessen en ‘best practices’. Op een enquête over de motieven en belemmeringen
voor cocreatie, die is uitgezet onder de circa 130 leden hebben wij 35 reacties uit 24
landen ontvangen. Een korte weergave van de resultaten van de enquête is te vinden
in bijlage iv. Daarnaast bevat deze bijlage een aantal adviezen van de zusterinstellin
gen aan het om over samenwerking met de burger. De casussen die als ‘best practice’
of wenkend perspectief voor het om kunnen dienen, hebben wij verder uitgewerkt en
in kaders in de tekst van dit advies geplaatst (figuur 13, 14, 15, 17, 18 en 19).
Waar een aantal internationale collega’s verder lijken te zijn dan het om is in de benut
ting van alle fasen van de beleidscyclus (zie bijlage v) voor linken en in het betrekken
van de burger bij de eigen institutionele ontwikkeling door systematisch feedback te
vragen aan de burger over het verloop van specifieke zaken, de aanpak van bepaalde
thematische vormen van criminaliteit en het functioneren van de organisatie in zijn
algemeenheid. Doel is kwaliteitsverbetering en het koesteren van het vertrouwen van
de burger.
Tot slot is het goed om op te merken dat ook in het buitenland, linken in de kinder
schoenen staat en daar vaak community engagement of community prosecution wordt ge
noemd. De overgrote meerderheid van de respondenten houdt afstand tot de burger,
behalve in zijn hoedanigheid van slachtoffer, dader, getuige of in een aantal landen,
jurylid. In landen waar al langer ervaring is opgedaan en linken als normale gang van
zaken in de organisatie is ingebed, zoals in de Verenigde Staten, is te zien dat het ont
wikkelen van linken een groeiend proces is. Dit wordt ook bevestigd in literatuur met
betrekking tot burgerparticipatie (tno, Bekkers en Meijer). Het begint met experimen
ten door een aantal ‘voorlopers’ of ‘believers’ en groeit geleidelijk door naar een breed
omarmd instrument. Op basis hiervan hebben wij een schema ontwikkeld (figuur 16).
Wij zijn van mening dat het om zich nu tussen het eerste en tweede blok bevindt.