Evolucion de la funcion publica en chile, 40 años

EVOLUCION DE LA FUNCION PUBLICA EN CHILE, 40 AÑOS
¿ AVANCE O RETROCESO?

Documento preparado por Abraham Pizarro L.
Director Fenafuch -Senador Universitario

GENERALIDADES SOBRE EL SURGIMIENTO DEL EMPLEO PÚBLICO

La doctrina toma como punto de partida del Derecho Estatutario, el surgimiento del Estado
napoleónico en Francia. Si bien el modelo francés es muy influyente, el enfoque moderno de empleo
público surge en Europa durante el siglo XIX, a partir de diferentes influencias como “el impacto de la
burocracia prusiana en los escritores decimonónicos, la creación de funcionarios profesionales en
Inglaterra, el descontento producido por el tráfico constante de influencias en la Administración
estadounidense y el desarrollo de la teoría sobre la democracia.
Dentro de estos Estados surge la necesidad de la creación de nuevos puestos que van a
reemplazar a la nobleza y el clero, los cuales se definen como estamento civil en el contexto de la
unificación y consolidación de los Estados.
Desde esta concepción, el empleado público deja de ser un servidor personal de la Corona para
convertirse en funcionario del Estado.
El empleo público es una posición social, nombrada por una autoridad superior y con cierta
perpetuidad en el cargo, que recibe una remuneración en forma de estipendio fijo, que se fija de
acuerdo con las funciones, el rango y duración en el tiempo de servicios, esto es lo que se
denomina anualidades .
Parte de la doctrina española reconoce esta interpretación del empleo público como posición social
señalando que este debe ser entendido no sólo desde un aspecto de relación laboral entre el servidor y
el Estado, sino como un sistema de progresión económica y social, que concibe a la relación de empleo
público como un instrumento de jerarquización administrativa..

Concepto De Funcionario Público En Chile
Los funcionarios públicos, esto es, los empleados del Estado – en particular de la Administración Pública
son sujetos de derecho en cuanto pertenecen a la sociedad chilena, que les garantiza derechos
constitucionales, civiles y políticos, pero además, al incorporarse a un cargo público de planta lo que deben
hacer por concurso público o a contrata de un determinado órgano estatal, también pasan a serlo dentro del
régimen jurídico especial que rige a ese órgano y a sus dependientes.
Este régimen jurídico, referido a la Administración, toma el nombre de Estatuto Administrativo, y, como
dispone la LOCBGAE, su contenido abarca el ingreso, los deberes, los derechos, la responsabilidad y la
cesación de funciones de los empleados públicos.
En Chile, rige el concepto jurisprudencial de Estatuto Administrativo y dentro del campo o ámbito por él
regulado, los funcionarios público-administrativos directivos, profesionales, técnicos, administrativos y
auxiliares, también los fiscalizadores-, son sujetos de derecho en cuanto son titulares de ciertos especiales
derechos subjetivos relacionados con la función que desempeñan, y en tanto son pasivos de deberes
asimismo especiales, derechos y deberes que por su origen se llaman derechos estatutarios y deberes
estatutarios, respectivamente.

La denominación funcionario público, alcanza a toda persona natural que se encuentre habilitada
oficialmente para actuar en nombre y con la investidura de una entidad administrativa, sin ocupar en ella
un cargo público de planta o a contrata.
Empleado publico, por el contrario, es la persona natural que ejerce un empleo, cargo, plaza o destino
público, de planta o a contrata, en la Administración del Estado.
Los dictámenes Nos 64.215, de 1961, y 11.307, de 1969, de la Contraloría General de la República,
concluyeron que “funcionario es quien desarrolla una actividad pública, investido para ello por acto de
autoridad competente” y “empleado quien ocupa un cargo o empleo público, de planta o a contrata”.

“El vínculo jurídico que une al funcionario con el Estado y que nace con el nombramiento no es de naturaleza
contractual, sino legal y reglamentaria, por lo que no cabe aplicarle las disposiciones que se refieren a los
contratos”. Antes bien, el sistema estatutario se caracteriza, por ser “un régimen de derecho público
preestablecido unilateral y objetivamente por el Estado”, lo que significa que quien pasa a ocupar un empleo
público, debe someterse a “una serie de deberes y obligaciones, otorgándosele también diversos derechos o
facultades, de manera que al incorporarse a uno de los entes que conforman la Administración del Estado, la
persona pasa a adscribirse en forma simultánea a un status jurídico especial, que está configurado por el
cuerpo regulador de sus relaciones con la institución a que pertenece”.


La Regulación Del Desempeño De Los Funcionarios Públicos:
El Estatuto Administrativo
El mundo occidental conoce dos grandes sistemas de regulación del empleo público: el de la job position y
el de carrera funcionaria.
El sistema de la job position o puesto de trabajo es propio del mundo anglo norteamericano y básicamente
consiste en concebir el desempeño público en los mismos términos que un empleo privado: la persona
interesada accede a un determinado cargo, atendida la idoneidad que la hace merecedora a esa plaza, y
permanece en ella en tanto mantenga su buen desempeño, sin pretender en su vida de trabajo otra expectativa
que no sea la de contar con aumentos de sueldo o de una asignación por antigüedad, cuando corresponda.
El sistema de carrera funcionaria nació en la Europa continental, particularmente se le conoce como
modelo francés. Consiste, por el contrario, en la incorporación de una persona a una forma de vida, a una
actividad permanente que le garantiza el perfeccionamiento y el acceso a cargos superiores, es decir, a una
forma de desempeño que la habilita para desarrollar en la Administración, de por vida, una actividad
remunerada.
Por eso y para eso el sistema se basa en la estructura de empleos permanentes prevista por el EA que ya
se conoce, la que se es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, conforme a lo
previsto por el artículo 65, inciso 4º, numeral 2º, de la Constitución Política de la República.


Consiguientemente“ el sistema de remuneraciones del sector público está establecido sobre bases diferentes de
las que rigen en el sector privado”.
En efecto, en dicho sistema las respectivas asignaciones o estipendios constituyen beneficios específicos
regulados por el legislador en forma previa a la incorporación de una persona al sistema público, el que por lo
demás está estructurado y ordenado de esa manera propia de la Administración que consiste en organizar al
personal ya las remuneraciones a que tiene derecho, conforme a escalafones y grados”.
“Estas características no existen en el sector privado, toda vez que en él las remuneraciones se determinan
básicamente en consideración a la naturaleza de los servicios, de los cuales es su contraprestación, lo que
permite a las partes acordar el pago de las remuneraciones que convengan.”
De lo expuesto se desprende, entonces, que en los regímenes que siguen la tradición francesa o, si se quiere, la
tradición europea continental, el desempeño de los cargos público-administrativos se realiza conforme a un
sistema de carrera funcionaria que se halla normado por “un régimen de derecho público preestablecido unilateral
y objetivamente por el Estado”, como se contiene en el texto legal denominado Estatuto Administrativo.
Por consiguiente, la relación laboral administrativa no nace de un contrato, no tiene naturaleza contractual. “No
deriva de un contrato sólo extinguible por acuerdo de las partes.
Todo empleo público necesariamente deberá tener asignado un grado de acuerdo con la importancia de la
función que se desempeñe y, en consecuencia, le corresponderá el sueldo de ese grado y las demás
remuneraciones a que tenga derecho el funcionario.
la legislación chilena desde antiguo reconoce el derecho que asiste a los empleados de la Administración
del Estado para percibir una determinada contraprestación en dinero por sus desempeños funcionario.
Esta máxima jurídica, que como se indicara obliga a la Administración a cancelar una remuneración o
estipendio determinado al funcionario que ha prestado sus servicios, encuentra sus antecedentes
históricos en el Senado Consulto de 14 de Abril de 1823.

La Política Económica De Pinochet Y Su Impacto En La Función Publica
“denle al «paciente» (Chile), un tratamiento de shock, para revitalizarlo.
Milton Friedman

La situación económica heredada por el régimen militar era desastrosa, con una inflación en 1973 de 342%
(extraoficialmente de 600%) y el PGB a la baja.
El l tratamiento de shock que aludía Friedman consistía en reducir el gasto público en un 20%; despedir
al 30% de los empleados públicos y para realizarlo se confió el manejo económico a unos jóvenes
egresados de economía en la Universidad Católica de Chile, con postgrado la mayoría de ellos en la
Universidad de Chicago, por lo que se les llamo Chicago Boys.
Los Chicago Boys venían de Estados Unidos trayendo una idea novedosa, el neoliberalismo.
Los Chicago ingresaron al régimen de Pinochet en 1975, con Jorge Cauas en el Ministerio de Hacienda,
Sergio de Castro (líder de los Chicago) en el Ministerio de Economía y Pablo Barahona en el Banco
Central.
Ellos iniciaron un proceso de recuperación de las finanzas del sector público, tras la grave situación
económica que imperaba hasta 1975. “Cauas y Méndez fueron el eje del duro programa fiscal de 1975,
que fue restableciendo las finanzas públicas hacia el equilibrio en ese período se implementó la escala
única de remuneraciones en el sector público y el Decreto Ley Orgánico de Administración Financiera
del Estado, que regulaba las materias centrales de las finanzas públicas, como el contenido de la Ley
anual de Presupuestos.
Para los trabajadores públicos estas medidas tuvieron efectos colaterales muy graves la estrategia de aplicar
una política de shock de corte neoliberal con una profunda restructuración del sector publico y la apertura a la
Inversión extranjera privatizando un gran numero de empresas publicas trajeron consigo la desarticulación
de esta preciada actividad. Los trabajadores públicos de Chile debieron soportar los mayores costos sociales
de las Medidas adoptadas por este grupo de economistas.

Historia de la Ley Nº 18.834 -Aprueba Estatuto Administrativo.
D. Oficial 23 de septiembre, 1989
Sentencia del Tribunal Constitucional
Fecha 12 de septiembre de 1989.
Sentencia Rol 79
ROL N°79
PROYECTO DE LEY QUE APRUEBA
ESTATUTO ADMINISTRATIVO
Santiago, doce de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:
1º.-Que por oficio reservado N° 6583/364 de 25 de agosto de 1989, la
Honorable Junta de Gobierno ha enviado el proyecto de ley que "Aprueba
Estatuto Administrativo";
Ley N°18.834
Tipo Norma :Ley 18834
Fecha Publicación :23-09-1989
Fecha Promulgación :15-09-1989
Organismo :MINISTERIO DEL INTERIOR
Título :APRUEBA ESTATUTO ADMINISTRATIVO
Tipo Versión :Texto Original De : 23-09-1989
Inicio Vigencia :23-09-1989
Tiene Texto Refundido :DFL-29

La Función Publica En El Periodo Democrático
En los últimos años los líderes de la Concertación asumieron la herencia de la
modernización económica del gobierno militar profundizando en la restructuración de
las instituciones públicas
proceso de modernización de la gestión pública (1994-2000):
En términos programáticos, a partir del año 1994 se asume el desafío de modernizar el sector público y para estos
efectos, se crea el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. En su decreto de constitución se establece
que "tendrá por misión coordinar a los distintos Ministerios dotados de competencias en el ámbito del perfeccionamiento, el
desarrollo, la racionalización y la modernización de la función publica.
La Ley N°19.882, de 2003, (presidente Ricardo Lagos Esco bar) llamada de la Nueva Política de Personal, innovó
profundamente en la provisión de los cargos directivos y de los cargos profesionales y técnicos.
En primer lugar, porque transformó en cargos de carrera a los cargos de jefes de Departamento y jerarquías equivalentes
en los Ministerios y los Servicios Públicos, que quedaron sometidos ahora a las normas de provisión establecidas en el artículo
8° qué, en síntesis, exige ahora concurso interno para se r designados en esos cargos superiores.
,
En segundo lugar, porque eliminó el ascenso como forma de acceder a cargos superiores en las plantas profesional y
técnica, reemplazándolo por la promoción, que se caracteriza por ser una designación en el cargo superior, previo concurso
interno, el que está regulado en el artículo 53 del EA.
El ascenso, definido en el artículo 54 y cuyos efectos se retrotraen a la fecha de la vacancia del cargo, conforme al
artículo 59, sólo favorece, por lo tanto, en la actualidad, a los funcionarios de las plantas administrativa y auxiliar.
En tercero y último lugar, la ley N°19.882, de 2003, creó un Sistema de Alta Dirección Pública, administrado por un
Consejo de Alta Dirección Pública, y que está referido a la provisión de los cargos de Jefe Superior de Servicio y al segundo
nivel jerárquico de cada servicio que determine el Presidente de la República, con excepción de los intendentes, gobernadores y
embajadores. La misma ley prevé el procedimiento a seguir en la materia en sus artículos decimocuarto transitorio y sgts.

Todos los cargos de jefe superior de los servicios centralizados y descentralizados, exceptuados los rectores de las
Universidades estatales, eran, a la fecha de esta reforma, de la confianza exclusiva del Presidente de la República, conforme
a lo previsto en los artículos 40 inciso final de la LOCBGAE y 7º del Estatuto Administrativo. Son cargos de confianza
exclusiva aquellos cuyos titulares están “sujetos a la libre designación y remoción del Presidente de la República o de la
autoridad facultada para disponer el nombramiento”, precisa el artículo 49, inciso 4º y último, de la LOCBGAE.
LOCBGAE, artículo 40, inciso final. Los jefes superiores de servicio, con excepción de los rectores de las Instituciones de
Educación Superior de carácter estatal, serán de exclusiva confianza del Presidente de la República (...)


Según datos de informes de la Dirección de Presupuestos (Dipres), mientras la planta
disminuyó 6,1% entre 1995 y 2009, la contrata aumentó 218,8%, en el mismo período. De
hecho, esta última pasó a liderar los puestos en el Estado en 2007, año en que superó el
histórico protagonismo de la planta. De ahí en adelante, creció a tasas en torno a los dos
dígitos, lo que llevó a que superara los 100 mil cupos en 2009.
La Aparición De Los Honorarios
Otros de los formatos a los que han tenido que recurrir los gobiernos, es a los honorarios. Si
bien antes no existían datos al respecto, un acuerdo entre el Congreso y el gobierno de
Michelle Bachelet transparentó los números.
En este aspecto, las cifras hablan por si solas. En 2006, el número de trabajadores a
honorarios sumaba 29.840, dando un salto hasta los 53.042 el año pasado, con un 77,8%
de incremento, más del doble del aumento de la contrata (33,3%), en el mismo período.
Mientras tanto, la planta cayó 3,5%.
De los honorarios, cerca del 80% son temporales, o sea, se contratan con una finalidad
específica y acotada en el tiempo, por ejemplo, para campañas de vacunación masiva. Por
eso, es que la mayor cantidad de estos contratos se encuentran en el Ministerio de Salud.
El resto se reparte en distintos tipos tanto en duración como en jornada. Entre ellos hay más
de 5.500 que tienen una permanencia superior a un año y son a tiempo completo. Sobre los
1.600 cumplen el mismo horario, pero llevan más de tres años.
Una explicación para esto es que muchos ganan remuneraciones mayores a la que está
contenida en la escala única de sueldos y son asesores que, por su confianza política o alta
capacidad técnica, las contratas no dan espacio remuneracional para tenerlos bajo ese
diseño.

REMUNERACIONES, SALARIOS E INCENTIVOS

Sueldo es lo que recibe un empleado a cambio de poner su fuerza laboral a disposición del empleador, en el marco de una serie de
obligaciones compartidas que rigen su relación contractual.

documento preparado por Abraham
Pizarro L. Director Fenafuch

QUE ESPERA UN TRABAJADOR DE SU REMUNERACION

1) CUBRA LOS COSTOS BÁSICOS DE LA VIDA,
2) SE MANTENGA A LA PAR CON LA INFLACIÓN,
3) QUE DEJE ALGO DE DINERO PARA AHORRO O
RECREACIÓN, Y
4) SE INCREMENTE CON EL TIEMPO.


ES LA REMUNERACION UNA HERRAMIENTA DE GESTION

La remuneración es una poderosa herramienta de gestión y
un motivador irresistible. Los empleados consideran
frecuentemente la remuneración como una medida de los
logros personales y de su nivel social.
QUE INCLUYE LA REMUNERACION

las remuneraciones incluyen:
1) equidad remunerativa;
2) comprensión del porqué de las diferencias de
retribución;
3) valoración de puestos y consideraciones de mercado;
4) elementos de la estructura salarial; y
5) preservación de la estructura salarial.
documento preparado por Abraham Pizarro L.
Director Fenafuch

¿QUÉ HAY DETRÁS DE LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIONES

Al tomar decisiones sobre remuneración existen restricciones
estatutarias y normas locales. que afectan inicialmente el
reclutamiento, retención, satisfacción y el desempeño de los
trabajadores
Al fijar salarios usualmente se reconcilia la información de
mercado y la valoración de puestos y no se depende de sólo
uno de estos factores.
Los trabajos que requieren habilidades especiales pueden
remunerarse más fácil según la valoración de puestos.Para
oficios más comunes, puede depender más en lo que dicte el
mercado laboral.
documento preparado por Abraham Pizarro L.
Director Fenafuch

El tema de la equidad es crítico tanto para la administración de las
remuneraciones como para con otras fases de la administración
laboral. Generalmente los trabajadores y la empresa están de
acuerdo que, en principio, los salarios deben contemplar diversos
aspectos involucrados en el trabajo tal como:
1) la preparación que requiere, responsabilidad, y aun las condiciones en que
se realiza, y
2) las diferencias de desempeño y/o antigüedad entre el personal.

La remuneración base debe estar vinculada al puesto de trabajo.
Mientras que los incentivos debieran ser el nexo entre la remuneración
base y el desempeño.
El desafío para la aplicación de salarios diferentes exige evaluaciones
objetivas tanto de los trabajos como de los trabajadores

Trazando un paralelismo con la “Teoría de las Necesidades” (Abraham
Maslow) se puede observar que las remuneraciones cubren casi todas
las necesidades humanas.

5-Autorrealización: ejemplo, esforzarse por el propio desarrollo.
4-Ego (autoestima): ejemplo, sentirse bien consigo mismo

3-Sociales: ejemplo, saber que las personas que quieres te aprecian

2-Seguridad: por ejemplo, sentir a salvo de daños

1-Fisiológica: ejemplo, tener comida

Postulaba que: las personas sólo pueden trabajar en el nivel más alto
de motivación si sus necesidades de bajo nivel estaban satisfechas.

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